§ 1.4. Воздействие на финансовые отношения в области взаимного делегирования полномочий общеправовых принципов и принципов финансового (бюджетного) права
Прежде чем перейти к исследованию влияния указанных в названии параграфа принципов на комментируемые правоотношения, хотелось бы определиться с общими вводными, из которых исходил автор при проведении анализа.
Основная неюридическая проблема, отмечаемая значительным числом специалистов, исследующих бюджетные отношения, - хронический дефицит федерального бюджета, бюджетов большинства наших регионов, муниципальных образований. Так, федеральный бюджет на 2011-2017 годы исполнен с дефицитом1. Например, в 2017 году дефицит федерального бюджета составил 1923,8 млрд. рублей или 2,1% к внутреннему валовому продукту[91] [92].В 2013 году в целом по Российской Федерации местные бюджеты исполнены с дефицитом[93]. В 2012 году с дефицитом исполнены бюджеты 67 регионов, в 2013 году - 77, в 2014 году - 74, в 2015 году - 76 регионов, в 2016 году - 80 регионов, в 2017 году - 70 регионов[94].
В условиях нестабильной геополитической ситуации, негативные явления в экономической и бюджетной сферах имеют тенденцию к нарастанию. Многие отмечают нехватку средств на реализацию не только задач экономического и социального развития, но и на исполнение текущих расходных обязательств. Отчасти указанное обстоятельство является следствием главной неюридической проблемы рассматриваемого нами института - недофинансирование делегируемых полномочий. Поэтому, общей посылкой, из которой исходит автор, анализируя правовые вопросы финансового обеспечения, в данном случае, делегированных полномочий, являются, по крайней мере, минимальная достаточность доходов публично-правового образования для выполнения своих обязательств, а также сбалансированность соответствующего бюджета. В противном случае, необходимо вести речь уже о другом сценарии - общее недофинансирование, проблемный бюджет, кризисные явления. Однако такие проблемы глобального плана решить правовыми методами вряд ли возможно, так как они скорее лежат в плоскости экономики и политики.
Задачей же настоящего исследования является разработка эффективного правового механизма финансирования делегированных полномочий, который будет способствовать своевременному и качественному предоставлению гражданам и организациям соответствующих публичных услуг. Соответственно автор взял за основу нормальное течение экономических процессов, отсутствие чрезвычайных ситуаций и других негативных явлений.В качестве второй вводной хотелось бы констатировать факт тесного взаимодействия отраслей права, которое имеет место при регулировании отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий. Не сомневаясь в финансово-правовом характере рассматриваемых отношений, следует признать влияние на них других отраслей права. Так, конституционное право воздействует на рассматриваемые правоотношения через принципы федерализма; разделения властей, недопустимости злоупотребления правом. Административное право вносит свой вклад, предоставляя свой метод правового регулирования (императивный). И, наконец, гражданское право дает возможность прибегнуть в финансово-правовых отношениях к своим категориям, таким, например, как, обязательство, убытки публично-правовых образований при осуществлении полномочий и т.д. Автор иногда злоупотребляет использованием гражданско-правовой терминологии в своей аргументации. Однако, денежные отношения предполагают применение наряду с административно-правовыми, гражданско-правовых подходов и приемов правового регулирования1. Трудно не согласиться с С.В. Запольским, который пишет о том, что в своем теперешнем виде финансовое право как учебная и научная дисциплина представляет комбинацию множества норм и институтов конституционного права, административного и административно-процессуального права, отчасти гражданского права и норм другой отраслевой принадлежности. Отсюда возникновение комплексных массивов правового регулирования, как традиционных, так и относительно новых[95] [96]. Третий общий постулат, которому следует автор - приоритет законных прав и интересов общества и отдельных граждан. Под принципами принято понимать основные начала, идеи, которыми руководствуются при регулировании определенных отношений либо осуществлении какой-либо деятельности. К сожалению, принципы правового регулирования общественных отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий законодательно не формализованы. Однако, на наш взгляд, такие принципы не только имеют место быть, но и требуют правового закрепления. Системное изучение содержания нормативных правовых актов о делегировании полномочий, их ресурсообеспечении, позволяет выделить правовые начала регулирования рассматриваемых общественных отношений. Все принципы, которые могут служить отправной точкой для правильного понимания анализируемых вопросов, автор по традиции разделил на три блока, а именно общеправовые (межотраслевые), отраслевые в данном случае бюджетноправовые, но имеющие отношение к финансовому обеспечению делегированных полномочий, и специальные принципы, характерные только для данного субинститута1. Как пишет Н.И. Химичева, нельзя сказать, что в финансово-правовой науке тема о принципах соответствующей отрасли права не получила внимания. Имеющиеся научные разработки нашли определенное отражение в законодательстве и учебной литературе. Однако законодательство в этом случае не всегда является достаточно четким и полным, а учебники по финансовому праву отличаются разнообразием перечня принципов и их толкования[97] [98]. В целях настоящего исследования будут проанализированы только те принципы, которые, по мнению автора, напрямую воздействуют на рассматриваемые правовые отношения. Среди общеправовых принципов акцентируем внимание на таких как законность, гласность, разделение властей, стабильность права (законодательства), недопустимость злоупотребления правом. Принцип законности означает необходимость строгого соблюдения требований финансово-правовых норм[99]. Самыми распространенными нарушениями в рассматриваемой нами сфере следует признать: - нарушение порядка оформления делегирования полномочий - «завуалированную» передачу полномочий, когда делегирование не оформляется в соответствии с законодательством, а денежные средства для реализации полномочий передаются под видом «иных межбюджетных трансфертов» либо вообще не передаются. Например, с 2014 года субъектам РФ переданы государственные полномочия по оказанию медицинской помощи, проведению профилактических прививок гражданам Украины, вынужденно покинувших территорию Украины и прибывшим на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке1. Компенсация расходов субъектов РФ предусмотрена в форме иных межбюджетных трансфертов; - хроническое недофинансирование (неполное обеспечение) делегированных полномочий; - нецелевое использование бюджетных средств со стороны публично-правовых образований, исполняющих переданные полномочия[100] [101]. Принцип гласности (публичности[102], открытости[103], прозрачности[104], транспарентности[105]- автор позволил себе использовать данные слова как синонимы), проявляется в открытом (гласном) характере финансовой деятельности на всех ее уровнях[106]. При этом должна обеспечиваться прозрачность и доступность сведений о такой деятельности. В свете анализируемых вопросов финансового обеспечения делегирования, прозрачность не столько важна в отношениях «гражданин-государство», сколько при взаимодействии субъектов делегирования - публично-правовых образований между собой. Для последних этот принцип будет заключаться в своевременном опубликовании, а также в полноте и своевременности доведения информации, например, о проектах нормативных актов о передаче полномочий; о способах их финансового обеспечения; о расчетных объемах предполагаемых к перечислению средств; о методиках расчета субвенций; о порядках предоставления отчетности и т.д. И надо сказать, что с реализацией обозначенного принципа также возникают трудности. Его исполнение нередко носит формальный характер. Так, например, информация о расчете субвенций передающей стороной доводится до сведения и согласуется с публично-правовыми образованиями, исполняющими полномочия, несвоевременно. Практикуется подписание подзаконных нормативных актов, например, о порядке расходования средств субвенций, предоставлении отчетов и т.д. «задним числом». Имеют место случаи не опубликования (либо несвоевременного опубликования) ведомственных актов, содержащих расчетные данные по предоставляемому финансовому обеспечению[107] [108]. Принцип разделения властей, как отмечают авторы, преследует две основные цели - недопущение единовластия (диктатуры) и определение функций каждой из ветвей власти, проведение их разграничения, а также определение полномочий и компетенции образующих их органов власти1. Поскольку нет лучшего способа моделирования поведения, как при помощи денег, к финансовой деятельности этот принцип имеет прямое отношение. Распределение бюджетных полномочий проведено в Бюджетном кодексе РФ. В статьях 153, 154 БК РФ разграничены права и обязанности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) в области бюджетного процесса. Следующий принцип, о котором следует сказать, это принцип стабильности права (законодательства). Под ним понимается постоянство, устойчивость права, принципов правового регулирования, неподверженность быстрым и многочисленным изменениям[115], относительная стабильность принимаемых правовых предписаний во времени, предсказуемость его развития1. Стабильность законодательства предполагает недопущение ситуаций, когда закон изменяется внезапно или непредсказуемым образом[116] [117]. Быстроменяющееся законодательство скорее выступает в качестве тормоза экономического развития, возникает ситуация, когда субъекты правоприменения не успевают за законодателем. Вместе с тем требование о стабильности законодательства не имеет ничего общего с консерватизмом, нежеланием законодателя в силу различного рода причин принимать новые правовые нормы, изменять или отменять существующие, ибо «идея стабильности закона не должна противоречить более общему требованию - постоянного совершенствования законодательства, обусловленного объективным ходом развития общественных отношений»[118]. Не требует комментариев состояние нашего законодательства, в том числе и в области регулирования отношений по делегированию полномочий. Приведем один показательный пример. С начала экономических реформ постсоветского периода, понятийный аппарат, круг получателей, процедура распределения субсидий и субвенций модифицировались около десяти раз. Например, первоначально субвенция рассматривалась как средства, выделяемые на безвозмездной основе для целевого финансирования (возмещения) расходов бюджетов другого уровня. Затем она стала возвратной. В первой редакции Бюджетного кодекса РФ, под субвенцией понималась целевая финансовая помощь, предоставляемая бюджету другого уровня или юридическому лицу на безвозмездной основе. После 2004 года она получила новое наименование - форма межбюджетных трансфертов (а не финансовая помощь) и перестала предоставляться юридическим лицам. Субвенции стали направляться на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральными законами № 184-ФЗ и №131-ФЗ осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. С 2008 года субвенции — это форма финансового обеспечения делегированных полномочий, которые предоставляются по принципу «одно полномочие - одна субвенция»1. В 2013 году подход изменился, ввиду введения единой субвенции, из средств которой могут финансироваться несколько полномочий. Полагаем, что это не последние нововведения. Если адаптировать принцип стабильности к теме настоящего исследования, хотелось бы предложить перефразировать его как принцип стабильности финансовых правоотношений в сфере делегирования полномочий, собственно, как и долгосрочности самой передачи полномочий. И последний общеправовой принцип, который, на наш взгляд, имеет прямое отношение к делегированным полномочиям и который, как показывает практика, зачастую нарушается, - это принцип недопустимости злоупотребления правом. В общем виде недопустимость злоупотребления правом установлена в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Однако эти права и свободы распространяются также и на юридических лиц - в той степени, в какой они по своей природе могут быть к ним применимы[119] [120]. Следует учитывать, что, поскольку в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ речь идет о правах и свободах, содержание принципа недопустимости злоупотребления правом необходимо определять через понятие интересов, лежащих в основе любого права, принадлежащего субъекту[121]. От себя добавим, что злоупотребление правом также непозволительно в отношениях между публично-правовыми образованиями разного уровня. Проанализировав разъяснения финансовых органов, судебные дела по финансированию делегированных полномочий, по нашему мнению, можно расценить как злоупотребление правом способ применения следующих норм: - о праве одностороннего делегирования полномочий без согласия (согласования) субъектов исполнения (пункты 6, 7, абз. 8 п. 7.1 ст. 26.3 Федерального закона №184-ФЗ); - об отсутствии установленной обязанности учитывать мнение субъектов по методикам распределения и объемам выделяемых средств субвенций; - о сроке направления методик распределения субвенций и проведении сверки указанных исходных данных по ним с регионами (до 1 августа). Злоупотреблением здесь можно считать тот факт, что данная работа проводится органами, передающими полномочия, как можно ближе к обозначенной дате. Например, Федеральное агентство лесного хозяйства ежегодные приказы о сверке исходных данных, необходимых для распределения между субъектами РФ субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий РФ в области лесных отношений, утверждало в период с 28 по 31 июля1. А с учетом того, что согласование должно быть проведено до 20 августа, у субъектов РФ практически не остается времени для сверки данных. При этом в случае, если субъект РФ не успел направить возражения, они не принимаются, расчеты считаются согласованными (п. 5 ст. 133 БК РФ); - о праве регионов, муниципальных образований дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий (абз. 20 п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, п.5 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ)[122] [123]; - обоснование отказов в дополнительном финансировании утвержденными методиками, принятым бюджетом либо его дефицитом; - о праве субъектов РФ передавать для исполнения муниципальным образованиям федеральные полномочия, переданные им нормативными правовыми актами Президента РФ или нормативными правовыми актами Правительства РФ (пункт 7.1 абз. 8 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ (введен Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 233-ФЗ[124]). Полномочия, переданные для осуществления органам исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с указанным пунктом, могут передаваться законом субъекта РФ органам местного самоуправления, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами Президента или Правительства Российской Федерации, предусматривающими передачу осуществления соответствующих полномочий. Очевидно, что в условиях хронического недофинансирования субъекты РФ активно буду пользоваться правом субделегир ования. Следует таким образом откорректировать законодательство, чтобы минимизировать возможность злоупотребления правом на стадии его применения, а не на стадии судебной защиты. Авторские предложения по учету данного принципа при регулировании отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий сформулированы в работе. К финансово-правовым отношениям по делегированию полномочий также применимы принцип ответственности, а также регулярности (систематичности) контроля, которые не требуют комментариев. Перейдем к анализу принципов бюджетного права и адаптации их к рассматриваемым отношениям. Полагаем необходимым указать на такие принципы как бюджетный федерализм, сбалансированность бюджета, эффективность использования бюджетных средств, достоверность бюджета. Вряд ли можно внести что-то новое в разработку правовой концепции принципа бюджетного федерализма, отметим лишь, что он является основополагающим для правового института делегирования полномочий, в том числе, в части финансового обеспечения их исполнения[125]. Исследуемый постулат прямо не закреплен в Бюджетном кодексе РФ, однако он объединяет такие установленные принципы бюджетной системы РФ как самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, единства бюджетной системы Российской Федерации, и в тоже время разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации1. Не будет ошибкой прибавить бюджеты муниципальных образований[126] [127], которые обособлены в силу особенностей местного самоуправления. Для отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий, бюджетный федерализм больше, чем принцип, он причина их возникновения. Раздельная компетенция публично-правовых образований разного уровня предполагает, во-первых, институт взаимного делегирования полномочий, во-вторых, компенсацию дополнительных затрат на их выполнение. При этом, из сказанного вытекает именно полная компенсация, которая не всегда присутствует на практике. Принцип сбалансированности бюджета мы выделили отдельно, хотя, по нашему убеждению, он также является составляющей предыдущего принципа. Он означает, что «объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов» (ст. 33 БК РФ). Большинство авторов выделяют функцию сбалансирования бюджетов в правовом институте межбюджетных отношений, в частности в процессе бюджетного регулирования, что актуально и в случае обеспечения делегированных мандатов. Так, в процессе наделения публично-правовых образований «чужими» полномочиями, происходит увеличение расходов их бюджетов, что можно компенсировать с использованием методов межбюджетного регулирования. Однако, данный принцип применим к делегированию полномочий лишь отчасти, так как профицит бюджета публично-правового образования, исполняющего переданные полномочия, не может служить основанием для отказа в финансовом обеспечении таковых за счет «передающей» стороны. Принцип эффективности использования бюджетных средств (эффективности и результативности; эффективности и экономности) (ст. 34 БК РФ) в настоящее время один из самых трудно реализуемых, так как решение о соответствии тех или иных действий рассматриваемому постулату, носит оценочный характер. Автором было проанализировано порядка 44 арбитражных дела, рассмотренных в кассационных инстанциях соответствующих судов с 2009 по 2015 годы, при этом в 33 случаях административным органам по контролю не удалось отстоять позицию о нарушении принципа эффективности использования бюджетных средств при осуществлении расходных операций со средствами субвенций. Показательно одно решение, вынесенное Арбитражным судом республики Саха (Якутия) по заявлению Администрации муниципального образования «Алданский район» к Главному контрольному управлению при Президенте Республики Саха (Якутия) о признании недействительным предписания от 3 декабря 2012 года № 03/104. Данным предписанием контрольным управлением было зафиксировано более 25 нарушений принципов эффективности (14 эпизодов) и целевого характера использования бюджетных средств (11 эпизодов) со стороны Администрации, в том числе в отношении субвенций. Однако ни одно из нарушений не было признано таковым по итогам рассмотрения материалов дела1. Решение было проверено в двух последующих инстанциях. Обширная судебная практика по таким случаям была обобщена в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.06г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее - «Постановление Пленума № 23»)2. Так, в пункте 23 постановления разъяснено, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед ним задачи могли [128] [129] быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. В большинстве рассмотренных и удовлетворенных заявлений об опротестовании результатов контрольных мероприятий, контрольным органам не удалось доказать факт возможности достижения заданного результата наименьшим количеством средств. Однако, причины такой судебной практики, скорее не в низком уровне профессионализма работников органов финансового контроля, а в отсутствии детализации и механизмов реализации данного принципа. Так, в литературе1 и политических выступлениях отмечается необходимость ориентиров на результат[130] [131]; отсутствие количественных и качественных критериев оценки эффективности использования бюджетных средств[132]; не системность организационно-правовых мер, направленных на обеспечение эффективности расходов бюджета; необходимость системы оценки эффективности бюджетных расходов[133]; преобладание практики определения нормативных затрат исходя из отчетного и планируемого объема бюджетных ассигнований с учетом индексации расходов прошлых лет, а также недостаточная профессиональная квалификация заказчиков государственного сектора[134]. Политическое руководство страны акцентирует внимание на низкой эффективности бюджетных расходов и принимает меры к улучшению ситуации. В декабре 2013 года на основании Бюджетных посланий Президента РФ о бюджетной политике в 2013 - 2016 годах, Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2018 года, утв. Правительством 31.01.13г., решения заседания Государственного совета РФ 4 октября 2013 года по вопросу повышения эффективности бюджетных расходов, в декабре 2013 года принята новая Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года[135]. Данная программа содержит ряд обоснованных мероприятий по повышению эффективности использования бюджетных средств, многие из которых применимы и к финансовым отношениям по делегированию полномочий. Принцип эффективности использования бюджетных средств даже более важен для правового института делегирования, чем для всех других, так как негативное влияние на его реализацию оказывает субъективный фактор, а именно - понимание исполнителей срочности осуществления переданных функций (позиция временщиков), а также осознание выполнения не своих, а «чужих» обязанностей. В качестве его детализации можно предложить положение о минимизации расходов на администрирование делегированных полномочий без потери качества их выполнения, что будет способствовать экономии бюджетных средств. Нельзя не упомянуть еще об одном принципе бюджетной системы - это принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ). Для целей регулирования рассматриваемых в исследовании отношений, он может быть перефразирован как принцип точности расчетов потребностей в финансовых ресурсах на исполнение переданных полномочий. Проблема в данном случае заключается в том, что финансовые ресурсы на осуществление делегированных мандатов, «изымаются» из бюджета «передающей стороны» и увеличивают бюджет «принимающей» стороны. Учитывая данное обстоятельство, а также целевой характер финансового обеспечения, в случае, например, завышения потребности, излишки в течение финансового года не смогут быть использованы ни одной, ни другой стороной рассматриваемого правоотношения. Согласно статье 242 БК РФ, целевые не использованные межбюджетные трансферты подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены. Таким образом, для публично-правового образования, передающего полномочия, неверность расчетов может быть причиной недофинансирования собственных расходов, дефицита бюджета. Соответственно, налицо недостатки государственного управления, поскольку бюджетные средства должны использоваться эффективно. Аналогично отрицательно можно оценить и занижение потребности. Как следствие - невозможность исполнения делегированных полномочий или, как минимум, снижение качества или объемов предоставления соответствующих услуг (мероприятий). Примеров просчетов первого и второго плана предостаточно. Так, регионы беспрестанно жалуются на нехватку финансирования делегированных полномочий, и в тоже время, на конец года на счетах у них зачастую остаются значительные суммы неизрасходованных субвенций. Так, при проверке Счетной палатой Российской Федерации расходования Московской областью средств субвенций, направленных на обеспечение жильем отдельных категорий граждан, установлено, что остатки неиспользованных средств федерального бюджета по состоянию на 1.01.10г. составили в общей сумме 935963,8 тыс. руб., на 1.01.11г. - 158541,2 тыс. руб., за 2012 год - 66085,8 тыс. рублей1. Приведенный пример не является единичным. Тенденцию к ежегодному увеличению остатков средств федерального бюджета на счетах, открытых субъектам РФ за период 2005-2009 годы, отмечает С.А. Ананьева[136] [137]. Следует также упомянуть о таких исходных началах, как адресность и целевой характер бюджетных средств, прозрачность (открытость), которые также имеют связь с рассматриваемым правовым институтом. В заключение хотелось бы подчеркнуть, что все выделенные автором общеправовые, бюджетно-правовые принципы имеют прямое отношение к финансовому обеспечению переданных полномочий, однако применяются опосредованно, поскольку не нашли своего формального закрепления в законодательстве о делегировании. Их неукоснительное соблюдение будет способствовать созданию в России эффективной системы государственного управления.