<<
>>

§ 1.1. Сущность правового института взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти

Прием делегирования широко используется в различных государствах и даже отраслях права. Заключается он в передаче исполнения части полномочий другим лицам на срочной основе1.

В административном праве его применяют при делегировании государственно-властных полномочий надгосударственным органам, органам

иностранных государств, органам власти другого уровня, отдельным организациям[1] [2]. Правовая наука выработала принципы, особенности, порядок такой передачи. Можно с уверенностью утверждать, что совокупность норм, регулирующих отношения по делегированию отдельных государственных полномочий, формирует отдельный правовой институт. Предмет настоящего исследования ограничен анализом элементов передачи государственных полномочий публично-правовым образованиям другого уровня.

Институт делегирования был известен еще римскому праву[3]. Наделение отдельными государственными полномочиями местных сообществ широко

практикуется конституционными моделями многих стран - Франции, Италии, Испании,

Бельгии, России и др1. Аналогично и в отношениях между федеральным центром и региональными властями иностранных государств. Пивоваров К.А. указывает, что в современной практике государственного строительства делегирование широко используется как способ перераспределения полномочий между субъектами публичного права (например, между органами принадлежащими разным ветвям государственной власти), между субъектами международного права (например, передача государственновластных полномочий межгосударственному объединению)[4] [5].

В Российской Федерации данный правовой институт широко используется с 90-х годов 20 века[6].

Если коснуться терминологии, то в юридической науке и в законодательстве для характеристики данных отношений наравне используются три слова - «делегирование», «наделение» и «передача».

При этом вопросы об их взаимном соответствии и установлении понятия, наиболее точно отражающего рассматриваемое явление, носят дискуссионный характер[7]. В основу терминологического разграничения чаще всего закладываются два критерия: срочность передачи полномочий и соотношение общего к частному.

Игнатюк Н.А. указывала, что «наделение полномочиями означает установление (правовое закрепление) полномочий за определенными органами власти, а делегирование означает их передачу»[8]. Лазарев Б.М. рассматривал делегирование как способ передачи «при котором один орган управления возлагает на другой обязанность и предоставляет ему на один раз право решить вопрос, отнесенный к компетенции

первого органа»1. Кривых И.А. также писала о необходимости различать передачу полномочий и их делегирование: «при передаче полномочий, осуществляется расширение круга ведения того органа, которому передаются полномочия на постоянной основе (при этом указанные полномочия исключаются из объема полномочий передающего органа). В случае делегирования полномочия передаются временно»[9] [10]. Мокрый В.С. обращал внимание на дискуссионность данного вопроса и отсутствии законодательной границы между указанными понятиями. Он отмечал, что хотя "умножение сущностей" отнюдь не упрощает понимание закона, "наделение", "делегирование" и "передача" несут в себе общее смысловое содержание, обозначают один и тот же правовой механизм, в связи с чем думается, что эти понятия тождественны»[11]. Чакалова М.С. считает, что "наделение" включает в себя понятия "передача" и "делегирование"[12].

В Конституции Российской Федерации говорится как о передаче, так и о наделении государственными полномочиями других органов (статьи 78, 79, 132)[13]. Термин «делегирование» не применяется. Вторя Основному закону, иные нормативные правовые акты, за незначительным исключением, используют словосочетание «передача полномочий».

Автор настоящего исследования отдает предпочтение термину «делегирование полномочий», однако признает возможность использования понятий «передача» и «наделение» как тождественных, но с оговоркой об отзывном характере полномочий. Аналогично со словами «возложение», «закрепление»[14].

Понятие «делегирование полномочий» в современном законодательстве не раскрывается. Игнатюк Н.А., А.В. Павлушкин понимают его как форму передачи определенных полномочий органа власти или управления (должностного лица) другому органу власти, управления или органу местного самоуправления[15]. К этому определению следует добавить срочный характер делегирования с правом отзыва предоставленных полномочий, а также возмездный характер их исполнения.

К задачам рассматриваемого правового механизма относят следующие:

- оптимизация и повышение эффективности государственного управления;

- возможность учета местных условий при принятии решений;

- экономия бюджетных средств;

- единообразное осуществление государственных полномочий на всей территории страны;

- децентрализация власти;

- разгрузка центральных органов управления;

- сближение государства с гражданским обществом, обеспечение участия населения в осуществлении властных полномочий, политическом процессе;

- оперативное реагирование на необходимость совершенствования современного федерализма.

Обзор нормативных правовых актов о делегировании полномочий следует начать с Конституции Российской Федерации. В пунктах 2 и 3 ст. 78 предусмотрена возможность «взаимной передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». О делегировании государственных полномочий публично-правовым образованиям как таковым не упоминается. Порядок делегирования государственных полномочий на муниципальный уровень урегулирован в Основном законе более подробно. В пункте 2 ст. 132 Конституции РФ определено, что «органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями», при этом осуществляется передача «необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».

Примечательно, что формой делегирования в первом случае определено соглашение, а во втором - закон. В Конституции не говорится о сроках передачи полномочий.

Наиболее значимыми федеральными законами в рассматриваемой сфере являются законы от 6.10.99г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) и от 6.10.03г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) 1.

Федеральный закон № 184-ФЗ разделяет отношения по передаче государственных полномочий Российской Федерации субъектам РФ[16] [17], регулируя их пунктом 6 ст. 26.3 закона, и отношения по взаимной передаче исполнительными органами государственной власти РФ либо субъекта Российской Федерации части своих полномочий статьей 26.8 (далее - исполнительно-распорядительные полномочия). В первой статье определено, что полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (за исключением тех, что исполняются субъектами РФ самостоятельно) могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. В Федеральном законе № 184-ФЗ перечислены положения, которые должны и (или) могут содержать такие федеральные законы. В частности, они должны определять способ (методику) и (или) федеральные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций для осуществления соответствующих полномочий.

Условия и порядок передачи исполнительно-распорядительных полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок, ответственность участников, основания и порядок прекращения, иные вопросы отданы на откуп соглашения, заключаемого между его сторонами (статья 26.8 Закона № 184-ФЗ). Порядок заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий регламентируется Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2008 года № 924[18].

С 1 января 2007 году действует поправка к Закону № 184-ФЗ, согласно которой, делегированные федеральные полномочия могут передаваться законами субъекта РФ для исполнения органам местного самоуправления, если такое право предоставлено федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий. В юридической литературе этот механизм обозначен термином «субделегирование»1. В пункте 6 ст. 26.3 анализируемого закона указывается, что в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, органы местного самоуправления также могут наделяться (за некоторым исключением) отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом № 131-ФЗ механизм делегирования муниципалитетам государственных полномочий как со стороны федерального центра, так и регионов регламентирован более подробно (глава 4 статьи 19-21). Финансирование таких полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. В статье 21 Федерального закона № 131-ФЗ

регламентированы функции субъектов РФ по осуществлению государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в данной области.

Кроме проанализированных документов, к источникам правового регулирования необходимо отнести законы, в которых зафиксирован факт передачи полномочий по разным направлениям (далее - законы о делегировании полномочий). Данный процесс является динамичным. Ежегодно список переданных мандатов уточняется и пересматривается. По состоянию на январь 2018 года количество федеральных законов о делегировании полномочий составляет порядка пятидесяти. Двумя законами федеральными полномочиями наделены непосредственно органы местного самоуправления2. Оставшиеся федеральные мандаты отданы регионам с правом субделегирования (порядка 15 процентов федеральных законов) либо без такового (около 75 процентов федеральных законов). Чаще всего субпередача муниципалитетам исполнения государственных полномочий допускается в социальной сфере. Количество [19] [20] субъектов Российской Федерации, использующих данную практику высоко. По анализу, проведенному О.И. Баженовой, в 2006 году это 65, в 2007 г. - 70, 2008 г. - 70, 2009 г. - 68 субъектов Российской Федерации. Предпринятые в 2010 - 2011 годы попытки регионов уйти от этой практики не принесли ожидаемых результатов: после кратковременного сужения (2010 г. - 19, 2011 г. - 15 субъектов Российской Федерации) произошло ее "обратное" расширение до уровня прошлых лет -2012 г. - 68 субъектов Российской Федерации. Широко распространенной (68 субъектов Российской Федерации) остается и практика делегирования муниципальным образованиям полномочий по опеке и попечительству[21]. Соответственно, нормативная база увеличивается в разы за счет регионального законодательства о субделегировании. Кроме того, к источникам рассматриваемого правового института относится субвенционное законодательство, которое подробно изучено в главах 4, 5 настоящего исследования.

В качестве проблемных моментов выделим несогласованность законодательства о передаче полномочий на региональный и муниципальный уровни. Автором уже отмечалось, что Закон № 131-ФЗ регламентирует процесс наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления более детально. По нашему мнению, требуется некоторая унификация законодательства в этой сфере. Например, в ст. 20 Закона № 131-ФЗ прямо закреплено право федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и осуществлять контроль за их исполнением в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В то время как в Законе № 184-ФЗ это право не предусмотрено.

Также требуют согласованности отдельные законы о делегировании полномочий. Так, процедурные вопросы, права и обязанности сторон урегулированы в них по- разному. Например, при сравнении соответствующих норм Водного и Лесного кодексов о передаче полномочий, можно констатировать, что в последнем документе отношения по передаче регламентированы более подробно[22]. В статье 83 Лесного кодекса РФ сказано, что критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий устанавливаются Правительством Российской Федерации. Водный кодекс РФ аналогичного положения не содержит. В лесном управлении уполномоченный федеральный орган исполнительной власти согласовывает руководителя и структуру органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия. В то время как в области водных отношений федеральным органом исполнительной власти согласовывается только структура регионального органа. Примечательно, что Правительством РФ утверждены основания и порядок отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные им полномочия в области лесных отношений. В части нормативных актов субъектов РФ, регулирующих водных отношения, такой порядок не принят. В Лесном кодексе РФ установлено крайне важное правило о том, что изъятие соответствующих полномочий возможно с 1 января следующего года. В Водном кодексе положение отсутствует. Имеются и другие расхождения как в проанализированных законах, так и в других. Как следствие, необходим общий регламент, в котором будут выработаны единые подходы к процессу передачи полномочий, выверены права и обязанности сторон, предусмотрен бесперебойный механизм предоставления государственных услуг при смене субъекта их оказания. В качестве альтернативы видится отдельный закон о передаче полномочий, либо унифицированные нормы в Федеральных законах №№ 184-ФЗ и 131-ФЗ.

Остановимся на основных элементах делегирования государственных полномочий. Предметом данных отношений могут являться 1) исключительные полномочия Российской Федерации; 2) полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 3) собственные полномочия субъектов Российской Федерации; 4) исполнительно-распорядительные полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов

Федерации. Как следует из пункта 6 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ, субъект Российской Федерации не вправе наделять местные сообщества собственными полномочиями.

Необходимо также учесть, что некоторые публично-правовые образования не могут делегировать свои мандаты. Например, не предусмотрена передача полномочий муниципальных образований на вышестоящий уровень. Есть ограничения по взаимному делегированию полномочий между различными видами муниципальных образований, в частности, муниципальный городской округ не вправе передавать свои полномочия муниципальному району, либо муниципальному поселению и наоборот. В законодательстве также не установлена возможность «горизонтального» делегирования.

Правовыми формами делегирования признаны закон (в случае наделения государственными полномочиями муниципальные образования) и закон или соглашение (при передаче полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации). В 2015 году к формам делегирования полномочий добавились нормативные правовые акты Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (касаются только передачи полномочий Российской Федерации)[23]. Последняя форма передачи не получила распространения.

Автор столкнулся с принципиальным вопросом, возможно ли признать передачу исполнительно-распорядительных полномочий одним из видов делегирования государственных полномочий публично-правовому образованию другого уровня либо это отдельный правовой механизм? В пользу первого мнения можно привести следующие аргументы - исполнительные органы входят в структуру органов власти известного публично-правового образования, их полномочия являются государственными полномочиями (либо РФ, либо субъекта РФ). Вторая точка зрения также имеет место на существование, так как нормативное регулирование рассматриваемых явлений предусмотрено разными статьями Закона № 184-ФЗ; отличаются форма, условия передачи полномочий, в том числе порядок их финансирования. Тем не менее, автор склоняется к первой позиции. Отметим, что в части передачи полномочий в соответствии с соглашениями многие вопросы остаются за рамками законодательного регулирования.

Делегирование в обязательном порядке обеспечивается материальными и финансовыми ресурсами стороны, передающей полномочия. В качестве общего способа финансирования избран такой вид межбюджетных трансфертов как субвенции. Примечательно, что другие формы финансирования исполнения муниципальными образованиями государственных полномочий, например, закрепление за местными бюджетами сборов, государственных пошлин и прочих поступлений от оказания государственных услуг, не допускаются. Обеспечение отдельных полномочий, исполняемых субъектами РФ, может осуществляться также за счет зачисляемой в бюджеты субъектов Российской Федерации государственной пошлины, связанной с осуществлением данных полномочий. Вопрос о вариантах финансирования исполнения полномочий на основании соглашений, законом не решен. Законодатель предлагает регулировать денежные отношения в соответствующих соглашениях. Подробнее вопрос о возможных методах финансового обеспечения переданных исполнительно - распорядительных полномочий раскрыт в главе 2 настоящего исследования. В качестве права закреплена возможность «делегатов» для осуществления переданных им полномочий дополнительно использовать собственные финансовые средства и материальные ресурсы.

Интересен вопрос о том, с какого момента государственные полномочия считаются переданными. В п. 7 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ и п. 7 статьи 19 Закона №131-ФЗ содержались похожие нормы, согласно которым положения законов, предусматривающие делегирование отдельных государственных полномочий, вводятся в действие ежегодно соответствующим законом о бюджете при условии, если в нем предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Следовательно, для возникновения обязанности исполнения государственных полномочий нужен был сложный юридический состав - сам факт передачи, закрепленный в соответствующем законе и введение его в действие законом о бюджете, «если в нем предусмотрено предоставление субвенций». Последняя фраза вызывает неопределенность в случае, если субвенции не предусмотрены в бюджете, но должны были быть предусмотрены. В мае 2013 года приведенная норма была исключена из Закона № 184-ФЗ1. Взамен законодателем ничего предложено не было. В пояснительной записке к законопроекту в качестве обоснования коротко сказано - «введение в действие положений указанных федеральных законов и нормативных правовых актов не является предметом федерального закона о федеральном бюджете»[24] [25]. Если проблема в не подведомственности данного вопроса закону о бюджете, непонятно, почему указанный пункт сохранен в Законе о местном самоуправлении.

Таким образом, в настоящее время - у муниципальных образований обязанность по осуществлению «чужих» полномочий возникает с момента введения в действие законов о делегировании законом о бюджете «передающей» стороны, у субъектов РФ, очевидно, с даты вступления в силу законов о делегировании. И первое, и второе вызывают существенные возражения. В таком важном вопросе не может быть правовой неопределенности. Автор в своих публикациях акцентировал внимание на том, что нельзя ставить выполнение переданных полномочий в зависимость от их финансирования. Такой подход приведет к нестабильности оказания государственных услуг их конечным потребителям - гражданам. Соответственно, должны использоваться иные способы защиты от недофинансирования, авторские предложения по этому поводу содержатся в соответствующих главах диссертации. С другой стороны, введение в действие законов о делегировании в середине финансового года, без некоторого запаса во времени также приведет к негативным социальным последствиям.

В июле 2015 года наши замечания были услышаны. В Федеральный закон №184-ФЗ были внесены поправки, согласно которым нормативные правовые акты, которыми предусматривается делегирование отдельных федеральных полномочий, не могут вступать в силу иначе как с начала финансового года, и должны быть приняты за четыре месяца до начала данного финансового года1. Тем не менее, аналогичное изменение не было внесено в Федеральный закон № 131-ФЗ. Таким образом, при передаче государственных полномочий местным органам власти, озвученное правило о временном разрыве между принятием закона о делегировании и введением его в действие, а также вступлении его в силу с начала финансового года распространяться не будет.

На наш взгляд, началу исполнения полномочий должен предшествовать длительный подготовительный этап вне зависимости от уровня делегирования. Безусловно, подготовительный этап не может являться предметом индивидуальных решений, а должен быть учрежден законодательно. Он позволяет «передающей» стороне своевременно принять подзаконные нормативные акты, учесть материальные и финансовые аспекты делегирования; а «принимающей стороне» организовать работу по исполнению новых обязанностей (создать рабочие места, принять на работу и обучить сотрудников и пр.). Кроме того, процесс формирования бюджетных расходов занимает длительное время.

И здесь возникает вопрос, а достаточно ли четырех месяцев для проведения всех мероприятий для подготовки к надлежащему исполнению передаваемых полномочий? Так, согласно ст. 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации, порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются Правительством РФ. Согласно пунктам 17, 22 названного порядка, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.12.07г. №1010, субъекты бюджетного планирования до 20 июня текущего финансового года должны согласовать с Минфином проекты методик распределения субвенций между бюджетами субъектов РФ[26] [27]. Для межбюджетных трансфертов предусмотрен сложный поэтапный механизм их распределения, перечисления и учета[28].

Кроме того, если процесс передачи полномочий сопровождается субделегированием, необходимо еще какое-то время для организации финансирования субделегированных мандатов. Исходя из временных рамок бюджетного процесса, достаточным подготовительным сроком видится как минимум восемь месяцев до начала финансового года.

Исходя из приведенных доводов, а также учитывая необходимость своевременного формирования реестра расходных обязательств, автор предлагает дополнить пункт 7 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ положением: «Нормативные правовые акты о передаче полномочий должны содержать положения о вступлении в силу указанных федеральных законов не ранее восьми месяцев с начала очередного финансового года». Аналогичную норму следует включить в статью 19 Закона № 131-ФЗ о федеральных законах и законах субъектов РФ.

Содержание рассматриваемых отношений составляют права и обязанности их участников. В первую очередь, необходимо остановиться на правах и обязанностях делегирующей стороны. Учитывая срочный характер передачи, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации соответственно вправе:

- назначать руководителей, а также определять структуру органов исполнительной власти, осуществляющих переданные полномочия;

- устанавливать критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти по осуществлению соответствующих полномочий, основания и порядок отмены актов, принятых по вопросам осуществления переданных полномочий;

- передавать в пользование и (или) управление либо в собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий;

- отозвать переданные государственные полномочия.

В феврале 2018 года в комментируемый Федеральный закон № 184-ФЗ были внесены поправки, устанавливающие перечень оснований для изъятия переданных полномочий, а также регламентирующие порядок такого изъятия[29]. Примечательно, что изменения коснулись только порядка изъятия полномочий федерального центра у регионов и не затронули процесс делегирования государственных полномочий субъектов РФ муниципалитетам. Так, ранее основанием для отзыва полномочий могло стать только неисполнение или ненадлежащее исполнение делегированных мандатов. В настоящее время, федеральные полномочия могут быть отозваны у субъектов РФ также ввиду в других указанных в Федеральном законе № 184-ФЗ обстоятельств[30].

При этом, на возврат в федеральный бюджет предоставленных субвенций субъектам Российской Федерации предоставляется один месяц.

Не возражая против уточнения оснований изъятия переданных полномочий, имеются замечания по срокам такого изъятия. Во-первых, в законе не оговаривается период, в течение которого полномочия будут изъяты. Из чего можно сделать вывод, что они изымаются немедленно с момента принятия соответствующего решения. Тем не менее, при реализации данного права, на наш взгляд, целесообразно было бы также закрепить как минимум восьмимесячный переходный период. Это кажется особенно важным еще и потому, что среди обязательных реквизитов акта о передаче не назван срок осуществления полномочий, соответственно, отзыв может последовать в любой момент. Для организации обратной передачи полномочий, в том числе и организации их непосредственного осуществления федеральным центром, требуется переходный период. Кроме того, вопросы возвращения субвенций нельзя решить за один месяц с учетом того, что бюджетным законодательством предусмотрены процедуры внесения изменений в закон о бюджете для корректировки бюджетных показателей по расходам и доходам, которые требуют более долгого времени с учетом сроков законодательного процесса. Также не учтено в поправках то обстоятельство, что отзываемые полномочия и обеспечиваемые их субвенции могут быть субделегированы на местный уровень.

Таким образом, видится нарушение баланса интересов субъектов РФ при таком срочном отзыве полномочий.

Г осударство оставляет за собой право контроля за реализацией полномочий.

Основной обязанностью публично-правового образования, передающего полномочия, является обеспечение финансирования осуществления переданных полномочий (п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ и п. 5 ст. 19 Закона № 131-ФЗ).

Это связано с федеративными началами нашего государства, продолжением которых является бюджетный федерализм, предполагающий разделение бюджетных расходов и доходов между уровнями публичной власти. Таким образом, основными целями финансового обеспечения делегированных полномочий будут являться стабильное функционирование правового института делегирования полномочий в целом, качественное и эффективное выполнение государственных функций, удовлетворение публичного интереса социальной общности.

Однако, нормы законов о делегировании сконструированы таким образом, что упор сделан на определении правовой позиции передающей стороны, в частности, Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации, в то время как права и обязанности стороны, осуществляющей полномочия, четко не выделены. Проблема в данном случае заключается в том, можно ли признать, что права и обязанности одной стороны корреспондируются с правами и обязанностями другой стороны. Полагаем, тезис о прямой их связи нужно принять за аксиому. Так, если передающей стороне предоставлено право устанавливать критерии оценки эффективности деятельности органов власти по осуществлению соответствующих полномочий, то последние обязаны следовать данным критериям. Или если субъекту передачи предоставлено право контроля за реализацией делегированных мандатов, то вторая сторона должна обеспечить возможность проведения контрольных мероприятий.

Сказанное позволяет использовать правовую конструкцию финансового обязательства к отношениям сторон делегирования, что будет исследовано в дальнейшем. Основываясь на этом, можно сделать вывод, что при отсутствии финансирования (недофинансировании) делегированных полномочий, делегат имеет право требовать выделения денежных средств, либо передачи в пользование и (или) управление необходимых материальных объектов. В законодательстве такое право прямо не предусмотрено. В данном случае, автор склоняется на сторону субъектов, исполняющих переданные полномочия, и предлагает в соответствующих статьях о финансировании делегированных мандатов добавить их право на «полное финансовое обеспечение передаваемых полномочий на условиях авансирования». При этом, если все-таки возникнет экстренная необходимость привлечения средств принимающей стороны, считаем необходимым предусмотреть обязанность делеганта эти расходы компенсировать, но при выдвижении данного требования.

В законодательстве закреплено право публично-правового образования, исполняющего переданные полномочия, дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий. Тем не менее, исходя из изложенного выше, за делегатом должно быть сохранено право требования компенсации произведенных расходов. На наш взгляд, данная норма будет способствовать стабильности выполнения государственных задач, снимет напряженность в отношениях федерального центра и регионов. В противном случае, принимающая сторона ставится в положение, когда при нехватке выделенных средств, она будет вынуждена тратить собственные средства, возможно, в ущерб качеству исполнения своих прямых обязанностей, либо оказывать государственные услуги в рамках делегирования не в полной мере. При этом рассчитывать на восполнение финансовых потерь у нее не будет правовых оснований.

В юридической литературе обсуждается вопрос о праве субъекта, осуществляющего полномочия, отказаться от их исполнения, либо вообще не принимать их к исполнению. Так, например, И.А. Кеня отмечал в отношении органов местного самоуправления, что процесс наделения данных органов отдельными государственными полномочиями должен строиться на отношениях сотрудничества[31].

На наш взгляд, совершенно обоснованно не установлено право делегатов на отказ от исполнения уже переданных полномочий по причине их недофинансирования. Исходя из приоритета защиты прав граждан, принципа бесперебойности осуществления публичных функций, такая постановка вопроса неприемлема. В отношении предварительного согласования вопроса о передаче полномочий, автор также не поддерживает данное предложение, так как оно ведет к увеличению расходов на администрирование. Процесс согласования объема передаваемых полномочий с каждым из 85 субъектов РФ и большим количеством муниципальных образований кажется практически не осуществимым.

В законодательстве не зафиксированы такие важные, с точки зрения автора исследования обязанности субъектов РФ, муниципальных образований, как: - исполнять делегированные полномочия эффективно, качественно, добросовестно, с соблюдением установленных регламентов и сроков; - рационально и экономно, по целевому назначению расходовать бюджетные средства, материальные объекты, предоставленные в качестве финансового обеспечения переданных полномочий.

В процессе исследования делегирования в целом автор столкнулся с рядом нерешенных правовых проблем, возникающих при применении данного правового института. Дискуссионным является вопрос о том, на ком лежит конечная ответственность за несоответствующее выполнение делегированных функций перед потребителями. Не решен вопрос о сроках передачи полномочий, а также конкретном моменте передаче. К сожалению, тема настоящего исследования не позволяет нам углубиться в эти интересные и значимые для российского федерализма вопросы.

В заключении параграфа отметим, что большинство авторов, если и высказывают критические замечания к рассматриваемому правовому институту, относятся к нему как к неизбежному и целесообразному явлению. Как пишет А.С. Чепрасов, посредством делегирования обеспечивается создание единой исполнительной вертикали на всех пространственных уровнях государственной власти посредством организационного и функционального переплетения федеральных и региональных органов исполнительной власти1. Однако есть мнение, что перераспределение законодательных полномочий при определенных обстоятельствах может создавать условия для некоторого доминирования правительства, разрушения системы сдержек и противовесов, искажения принципа разделения властей[32] [33]. Административное делегирование "сверху вниз" ... в совокупности с достаточно жесткими механизмами воздействия со стороны федеральных структур (право контроля, право участия в назначении должностных лиц органов власти субъектов РФ, право на издание методических и инструктивных документов) означает фактически превращение федеративных отношений в унитарные1. Как верно отмечает R. Prud'homme по вопросу бюджетной децентрализации «выбор заключается не столько в децентрализации вообще, сколько в том, что децентрализовать - в каких секторах и в каких регионах»[34] [35]. Таким образом, процесс распределения полномочий и их делегирования - это большая работа, часть которой должна проводиться в экспериментальном режиме.

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВА ЕЛЕНА МИХАЙЛОВНА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМНОГО ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме § 1.1. Сущность правового института взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти:

  1. § 2. Сущность правового института преюдиции
  2. § 1. Теоретико-правовые основы распределения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления
  3. § 1. Правовые основы распределения налоговых полномочий между уровнями власти
  4. АНДРЕЕВА ЕЛЕНА МИХАЙЛОВНА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМНОГО ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018, 2018
  5. ОГЛАВЛЕНИЕ
  6. ВВЕДЕНИЕ
  7. РАЗДЕЛ 1. ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ЭЛЕМЕНТЫ КОНЦЕПЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. Глава 1. Общая характеристика финансовых правоотношенийпо взаимному делегированию полномочий
  9. § 1.1. Сущность правового института взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти
  10. § 1.3. Участники финансовых правоотношений в области делегирования полномочий и стратегия их взаимодействия по достижению баланса взаимных интересов
  11. § 1.4. Воздействие на финансовые отношения в области взаимного делегирования полномочий общеправовых принципов и принципов финансового (бюджетного) права
  12. § 2.1. Система принципов правового регулирования отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий
  13. § 2.2. Ретроспективный анализ правового механизма финансирования делегированных полномочий как основа систематизации методов их финансового обеспечения
  14. § 2.3. Понятие и научная систематизация финансово-правовых методов обеспечения делегированных полномочий
  15. Глава 3. Юридический процесс обеспечения расходных обязательств субъектов публичной власти как неотъемлемый элемент концепции финансовоправового регулирования делегирования полномочий
  16. § 3.2. Особенности расходования финансового обеспечения делегированных полномочий в аспекте необходимости целевого и эффективного использования бюджетных средств. Правовой режим остатков.
  17. Глава 4. Субвенционный механизм как финансово-правовая основа делегирования полномочий субъектов публичной власти
  18. § 5.1. Единая субвенция как новый правовой инструмент финансирования делегированных полномочий
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -