<<
>>

§ 4. Регулирование в системе мер по обеспечению устойчивости национальной платежной системы России

Для устойчивого развития национальной платежной системы необходимо обеспечивать ее должное регулирование.

Общая теория права понимает правовое регулирование как сложный и многообразный процесс, осуществляемый с помощью определенных средств юридического воздействия на общественные отношения.

Система правовых средств, с помощью которых достигается упорядоченность общественных отношений, образует механизм правового регулирования[363]. Эффективная реализация государственной политики во многом определяется грамотно построенным механизмом правового регулирования в конкретной сфере. Так, посредством установления регулятивных норм и правил осуществляется регулирование всей национальной платежной системы, не затрагивающее предпринимательскую самостоятельность ее субъектов и не нарушающее их независимость в принятии решений.

«Поиск баланса между публичными интересами и частными обусловлен объективными причинами развития общества, от оптимального решения которого зависит в конечном итоге дальнейшее поступательно развитие общества в целом и государства в частности»[364]. Такой баланс может быть обеспечен применением норм публичного и частного права. Как справедливо отмечает С.В. Рыбакова, «роль категории «публичный интерес» в финансовоправовом регулировании настолько важна, что ее можно считать одной из базовых категорий в аспекте прогрессивного развития всех подотраслей и институтов финансового права. Поиск, признание, охрана и защита публичных интересов в сфере финансовой деятельности государства (муниципальных образований) составляют содержание современной финансово-правовой политики»[365]. При этом при регулировании

общественных отношений, возникающих при функционировании национальной платежной системы России, необходимо соблюдение баланса интересов государства и предпринимателей.

Так, с помощью норм публичного права и специальных органов осуществляется регулирование национальной платежной системы в целях обеспечения ее стабильности и устойчивого развития.

Применение норм частного права в целях регулирования национальной платежной системы целесообразно тем, что дает возможность рынку разрешать некоторые свои проблемы на основе своеобразного «самоуправления», то есть осуществлять саморегулирование.

Исходя из того, что национальная платежная система является подсистемой финансовой системы страны, а в финансовую систему «наряду с государственными и местными финансами входят и частные финансы»[366], отношения, возникающие при функционировании национальной платежной системы регулируются нормами не только финансового, но и гражданского и банковского права.

Мировой опыт свидетельствует, что органом, осуществляющим регулирование национальных платежных систем, является центральный банк. Причиной тому является тот факт, что центральные банки всех развитых стран обслуживают и развивают такой важный элемент любой национальной платежной системы, как платежная система центрального банка. Эти платежные системы, как уже отмечалось, являются валовыми системами и их значение для нормального функционирования платежного оборота несопоставимо велико по сравнению с иными платежными системами, функционирующими в данной конкретной стране. Кроме того, в любой национальной платежной системе главенствующую роль играют банковские институты по сравнению с небанковскими, например, платежными агентами и тому подобными субъектами. Поэтому логично, что органом, осуществляющим регулирование национальной платежной системы, в подавляющем большинстве стран является центральный банк. Так, во Франции это система переводов Банка Франции (Transferts Banque de France или TBF); платежная система BoF-RTGS в Финляндии. Аналогичная система регулирования сложилась в России, поскольку в России, как и во многих других странах, по количеству и объему совершаемых расчетных операций преобладающее значение имеют банковские институты. Косвенно об этом свидетельствует и тот факт, что в России проведение государственной политики в области национальной платежной системы, лицензирование деятельности операторов по переводу денежных средств, ведение реестра платежных систем, установление обязательных требований к порядку осуществления операций и т.п.

относятся к компетенции Банка России.

Специфика функционирования банковской системы, принципы ее взаимодействия с национальной платежной системой, вовлеченность неопределенного числа кредиторов и вкладчиков - клиентов кредитных организаций требуют особого подхода при осуществлении правового регулирования и применения разных его методов, присущих как частному (гражданскому, банковскому), так и публичному (финансовому) праву.

Общественные отношения, возникающие у кредитных организаций при осуществлении переводов, опосредуются нормами гражданского и банковского права. Общественные отношения, при которых отсутствует юридическое равенство сторон, регулируются нормами финансового права.

Любая управленческая деятельность предполагает наличие системы контроля за реализацией управленческих решений и проверки факта и качества их выполнения. Одной из основных функций управления является контроль. «Контроль - постоянно действующий фактор управления, не связанный исключительно с проверкой исполнения управленческих решений. В таком понимании он охватывает все стороны деятельности управляемых объектов»[367].

Органом, создавшим и обеспечивающим систему мер по обеспечению соблюдения регулятивных рамок в национальной платежной системе, является Банк России, а характер деятельности Банка России в данной сфере назван надзором и наблюдением. Однако в научной литературе нет единого мнения относительно как самого понятия надзора, банковского надзора, так и его соотношения с контролем. Что касается наблюдения, то эта составляющая деятельности Банка России является новеллой, привнесенной Законом о национальной платежной системе.

С.В. Рыбакова пишет, что одним из направлений публичной финансовой деятельности является финансовый контроль, глубинный смысл которого, как и финансового надзора, состоит в том, что в результате их осуществления для всех сфер финансовых отношений (независимо от формы собственности) ставятся общие цели: обеспечивать законность, развитие, эффективность.

Вместе с тем, публичный финансовый контроль и публичный финансовый надзор следует четко разграничивать[368].

Т.Э. Рождественская полагает, что надзор как вид публично-правовой деятельности входит в общую систему контроля[369]. А.Я. Курбатов занимает иную позицию и считает, что «банковский надзор в отличие от общепринятого понятия надзора предполагает вмешательство Банка России как надзорного органа в деятельность кредитных организаций и по существу является контролем»[370]. Л.Г. Ефимова, проанализировав полномочия Банка России, делает вывод об их смешанном надзорно-контрольном характере[371]. Н.В. Неверова подвергает сомнению правильность использования понятия «контроль» применительно к деятельности Центрального банка Российской Федерации. Автор полагает, что по признаку содержания терминов «контроль», «надзор» к деятельности Центрального банка Российской Федерации в сфере финансовых рынков более близок надзор, так как поднадзорные субъекты - некредитные финансовые организации не связаны отношениями организационной подчиненности и подведомственности с

Центральным банком Российской Федерации, тогда как контроль, как правило, предполагает наличие таких отношений[372]. Высказанная Н.В. Неверовой точка зрения актуальна в свете передачи Банку России дополнительных полномочий в сфере финансовых рынков по надзору за деятельностью некредитных организаций. Однако в национальной платежной системе к организациям, не являющимся кредитными, применяется термин «надзор», а сами организации именуются поднадзорными.

Как указывает Я.А. Гейвандов, контроль предполагает наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицом. Кроме того, контроль предполагает оценку деятельности лица с точки зрения не только ее законности, но и целесообразности. В отличие от контроля надзор характеризуется отсутствием подчиненности надзорных органов с поднадзорным объектом, а деятельность лица оценивается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Кредитные организации, подлежащие банковскому надзору, не подчинены Банку России[373]. Предложенный Я.А. Гейвандовым подход представляется верным и может быть экстраполирован на имеющее место в настоящее время распространение надзора Банка России на организации, не являющиеся кредитными.

Закон о национальной платежной системе определяет надзор Банка России в национальной платежной системе как деятельность Банка России по контролю за соблюдением операторами по переводу денежных средств, являющимися кредитными организациями, операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры требований Закона о национальной платежной системе и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России. Из приведенного определения следует, что надзор осуществляется как за кредитными организациями, так и за организациями, не являющимися кредитными, например, за оператором платежной системы, которым согласно закону может быть организация, не являющаяся кредитной. Кроме того, из приведенной нормы очевидно следует, что Законом о национальной платежной системе надзор и контроль являются равнозначными и употребляются как синонимы.

Основными формами надзора Банка России в национальной платежной системе следует считать банковский надзор, осуществляемый в отношении кредитных организаций, и надзор, осуществляемый в отношении организаций, не являющихся кредитными.

В соответствии со ст. 56 Закона о Банке России ЦБ РФ является органом банковского надзора: Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных им обязательных нормативов. На основании ст. 73. Закона о Банке России для осуществления функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России наделен правом проводить проверки кредитных организаций (их филиалов), по итогам которых он полномочен направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений и применять меры принудительного воздействия.

В литературе не сформировалась единая позиция относительно понятия, форм и содержания банковского надзора.

Существует точка зрения, состоящая в том, что банковский надзор - это деятельность по обеспечению соответствия кредитных организаций распространяющимся на них требованиям в банковском секторе. Регулирование и надзор - взаимодополняющие понятия. При этом под банковским регулированием следует понимать издание Центральным банком Российской Федерации правовых актов, обязательных для исполнения всеми кредитными организациями, а также в силу наличия полномочий совершение юридически значимых действий, которые могут влиять на состав и структуру банковской системы[374].

Ряд авторов считают, что банковский надзор с юридической точки зрения является надзором за исполнением норм банковского законодательства. Предметом банковского надзора является исполнение кредитными организациями и банковскими группами требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России (общий надзор), а также обязательных нормативов и требований, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций и банковских групп, или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования по ведению бухгалтерского учета и представлению отчетности (пруденциальный надзор). При этом сам банковский надзор представляет собой постоянно осуществляемую деятельность Банка России по проверке исполнения кредитными организациями и банковскими группами требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, нормативных актов Банка России, выполнениями ими обязательных экономических нормативов и резервных требований, а также требований по ведению бухгалтерского учета и представлению отчетности[375]. Т.Э. Рождественская и А.Г. Гузнов, справедливо полагая, что целью банковского надзора является защищаемый государством публичный интерес, определяют банковский надзор как «вид публично-правовой деятельности, реализуемой центральным банком и (или) специальным публично-правовым органом (или несколькими органами), нацеленной на поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и, как следствие, поддержание стабильности всей финансовой системы и национальной денежной единицы, а также на защиту интересов вкладчиков и кредиторов»[376].

Л.Т. Казакбиева полагает, что банковский надзор - это наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, установленных Банком России нормативных актов (в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности), а также применение мер государственного принуждения за нарушения банковского законодательства[377].

В научной литературе нет единой точки зрения и на проблему определения так называемых направлений и форм банковского надзора. Так, Л.Г. Ефимова выделяет большее число направлений банковского надзора, относя к ним пруденциальный надзор, надзор за соблюдением банковского законодательства, надзор за финансово неустойчивыми кредитными организациями и кредитными организациями после отзыва банковской лицензии[378]. При этом основными формами банковского надзора Л.Г. Ефимова считает наблюдение и проверку[379].

Т.Э. Рождественская считает, что «лицензирование и государственная регистрация банковской деятельности; дистанционный надзор; контактный надзор» являются направлениями банковского надзора. При этом формами банковского надзора Т.Э. Рождественская полагает предварительный, текущий и последующий надзор[380].

Д.Г. Алексеева, С.В. Пыхтин, Е.Г. Хоменко различают две основные формы банковского надзора - дистанционную (документарную) и контактную (инспекционную). Дистанционный надзор представляет собой форму надзора на основе представляемой в Банк России отчетности и иных документов, а контактный надзор осуществляется посредством инспекционных проверок кредитных организаций[381].

Таким образом, банковский надзор в национальной платежной системе осуществляется Банком России в качестве регулятора банковской системы. В отношении кредитных организаций будут продолжать применяться действующие нормативные акты Банка России, которые устанавливают порядок осуществления банковского регулирования и надзора.

Что касается организаций, не являющихся кредитными (поднадзорные организации), то здесь осуществление надзора Банком России имеет ряд особенностей. В отношении поднадзорных организаций Банк России осуществляет надзор на основании Закона о национальной платежной системе, а также принятых в развитие данного закона нормативных актов Банка России. В частности, порядок осуществления надзора за поднадзорными организациями урегулирован Положением Банка России от 9 июня 2012 г. № 381-П «О порядке осуществления надзора за соблюдением не являющимися кредитными организациями операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры требований Федерального закона от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платежной системе», принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России»[382] (далее - Положение № 381-П).

На основе анализа норм законодательства о национальной платежной системе, а также законодательства, регламентирующего порядок осуществления Банком России надзорных полномочий, представляется целесообразным разграничить надзор в национальной платежной системе по форме его осуществления на дистанционный и контактный. При этом

содержание надзора в отношении кредитных организаций и организаций, не являющихся кредитными, имеет свои особенности.

Дистанционный надзор в национальной платежной системе состоит в праве Банка России запрашивать и получать для анализа различные документы и информацию, включая данные отчетности по платежной системе. При этом Банк России самостоятельно определяет формы и сроки предоставления такой отчетности и методику ее составления. Дистанционный надзор выражается также в анализе документов и информации, которые касаются деятельности поднадзорных организаций и участников платежных систем, а также организации и функционирования платежных систем.

Согласно ст. 57 Закона о Банке России Центральный банк Российской Федерации для осуществления своих функций имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности. Банк России также имеет право устанавливать обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.

Кредитные организации в рамках дистанционного надзора предоставляют данные отчетности в порядке, установленном целым рядом нормативных актов Банка России.

Так, Указание Банка России от 24 ноября 2016 г. № 4212-У «О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации»[383] устанавливает перечень, формы и порядок составления и представления в Банк России форм отчетности кредитных организаций. Порядок представления кредитными организациями годового отчета регламентирован Указанием Банка России от

4 сентября 2013 г. № 3054-У «О порядке составления кредитными организациями годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности»[384].

Указание Банка России от 16 июля 2012 г. № 2851-У «О правилах составления и представления отчетности кредитными организациями в Центральный банк Российской Федерации»[385] устанавливает обязательные для кредитных организаций (их филиалов) общие правила составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности в Банк России.

Право Банка России запрашивать и получать сведения и документы не является новым для кредитных организаций, однако, Закон о национальной платежной системе ввел в отношении кредитных организаций некоторые дополнительные обязанности. Так, например, в отношении операторов электронных денежных средств установлена обязанность уведомить Банк России в установленном им порядке о начале деятельности по осуществлению перевода электронных денежных средств не позднее 10 рабочих дней со дня первого увеличения остатка электронных денежных средств. В соответствии с Указанием Банка России от 14 сентября 2011 г. № 2694-У «О порядке уведомления Банка России оператором электронных денежных средств о начале деятельности по осуществлению перевода электронных денежных средств»[386] оператор электронных денежных средств, осуществляющий деятельность по переводу электронных денежных средств, обязан направить в Банк России почтовым отправлением с уведомлением о вручении или нарочным через Экспедицию Банка России письменное уведомление о начале деятельности по осуществлению перевода электронных денежных средств не позднее 10 рабочих дней со дня первого увеличения остатка электронных денежных средств.

В отношении организаций, не являющихся кредитными, Банк России также устанавливает порядок предоставления различных форм отчетности. Так, форма отчетности по платежным системам для операторов платежных систем, методика ее составления и срок предоставления в Центральный банк Российской Федерации установлены Указанием Банка России от 31 мая 2012 г. № 2824-У «Об отчетности по платежным системам операторов платежных систем»[387].

Форма отчетности для операторов платежных систем по платежным системам, в рамках которых осуществляется перевод денежных средств по сделкам, совершенным на организованных торгах, в том числе отчетности по внебиржевым сделкам, которые они обслуживают, методику ее составления и срок предоставления установлены Указанием Банка России от 27 июня 2014 г. № 3304-У «Об отчетности операторов платежных систем по платежным системам, в рамках которых осуществляется перевод денежных средств по сделкам, совершенным на организованных торгах»[388]. Указание Банка России от 9 июня 2012 г. № 2831-У «Об отчетности по обеспечению защиты информации при осуществлении переводов денежных средств операторов платежных систем, операторов услуг платежной

инфраструктуры, операторов по переводу денежных средств»[389]

устанавливает формы отчетности по обеспечению защиты информации при осуществлении переводов денежных средств операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры, операторов по переводу денежных средств, сроки предоставления отчетности и методики составления отчетности.

Ст. 32 Закона о национальной платежной системе предоставляет Банку России право при осуществлении надзора в национальной платежной системе запрашивать и получать от поднадзорных организаций и участников платежной системы документы и иную необходимую информацию, в том числе содержащую персональные данные. Отношения, связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой государственными органами, муниципальными органами, юридическими и физическими лицами с использованием средств автоматизации или без использования таких средств, регулируется Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»[390] (далее - Закон о персональных данных). В соответствии с ним персональными данными признается любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных). Поскольку законодатель использует словосочетание «любая информация», постольку перечень сведений, составляющих персональные данные, является открытым.

Лица, самостоятельно или совместно с другими лицами организующие и (или) осуществляющие обработку персональных данных, а также определяющие цели обработки персональных данных, состав персональных данных, подлежащих обработке, действия (операции), совершаемые с персональными данными, законом о персональных данных признаются операторами. В контексте нормы ст. 32 Закона о национальной платежной системе операторами являются поднадзорные организации и участники платежной системы.

Персональные данные являются информацией. В этом качестве на персональные данные распространяется Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[391], в соответствии с которым информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на:

- общедоступную информацию;

- информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа).

Персональные данные граждан, кроме тех, которые относятся к общедоступным (ст. 8 Закона о персональных данных), являются информацией, доступ к которой ограничен.

Закон о персональных данных предусматривает различные категории персональных данных, например:

- общедоступные;

- специальные категории;

- категории персональных данных, обрабатываемые в информационных системах персональных данных;

- биометрические персональные данные и т.д.

Банк России может потребовать от поднадзорных организаций, а также от участников платежной системы информацию, относящуюся к персональным данным, то есть речь идет о предоставлении персональных данных. Закон о персональных данных под предоставлением персональных данных понимает действия, направленные на раскрытие персональных данных определенному кругу лиц или определенному лицу. В данном случае речь идет о предоставлении персональных данных Банку России операторами - поднадзорными организациями, а также участниками платежной системы.

При этом операторы по переводу денежных средств, операторы платежных систем, операторы услуг платежной инфраструктуры и банковские платежные агенты (субагенты) обязаны гарантировать банковскую тайну в соответствии с законодательством Российской Федерации о банках и банковской деятельности.

Деятельность Банка России по надзору за соблюдением поднадзорной организацией требований законодательства включает в себя:

- анализ показателей деятельности поднадзорной организации в целях выявления факторов, оказывающих негативное влияние на ее деятельность, бесперебойность функционирования платежной системы и услуги, оказываемые участникам платежной системы и их клиентам;

- проверку деятельности поднадзорной организации на соответствие требованиям к порядку обеспечения бесперебойности функционирования платежных систем и к системе управления рисками в платежной системе;

- проверку соблюдения требований к обеспечению защиты информации при осуществлении переводов денежных средств;

- проверку соответствия представленных в Банк России документов и информации (в том числе данных отчетности) фактической деятельности поднадзорной организации и своевременности их предоставления;

- проверку реализации оператором платежной системы порядка осуществления контроля за выполнением правил платежной системы;

- выявление фактов приостановления (прекращения) в одностороннем порядке оказания услуг платежной инфраструктуры участнику (участникам) платежной системы и его (их) клиентам и т.д.

Перечисленные направления деятельности Банка России в отношении поднадзорных организаций могут применяться не только при дистанционной форме надзора, но и при контактной форме.

Контактная форма банковского надзора предполагает проведение инспекционных проверок организаций, подлежащих надзору со стороны Банка России.

Инспекционная деятельность Банка России - составная часть надзора, которая включает в себя непосредственное (с выходом на место) проведение инспекционных проверок и их организационное, информационное, методическое и иное обеспечение. Основной целью проведения Банком России инспекционных проверок является оценка на месте общего состояния объекта надзора либо отдельных направлений в его деятельности.

Порядок проведения инспекционных проверок поднадзорных организаций установлен Законом о национальной платежной системе, а также Положением № 381-П. Порядок их проведения, а также порядок проведения проверок кредитных организаций рассмотрен далее.

Наблюдение в национальной платежной системе осуществляется Банком России в соответствии с Законом о национальной платежной системе, а также Положением Банка России от 31 мая 2012 г. № 380-П «О порядке осуществления наблюдения в национальной платежной системе»[392].

Наблюдение является новым институтом в российском праве. Исходя из анализа содержания деятельности Банка России по осуществлению наблюдения в национальной платежной системе, можно утверждать, что наблюдение является формой дистанционного надзора, осуществляемого в национальной платежной системе в отношении организаций, не являющихся кредитными (поднадзорным организациям).

В рамках наблюдения Банк России осуществляет:

1) сбор, систематизацию и анализ информации о деятельности наблюдаемых организаций, других субъектов национальной платежной системы и связанных с ними объектов наблюдения (мониторинг);

2) оценку деятельности наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения (оценка);

3) подготовку по результатам указанной оценки предложений по изменению деятельности оцениваемых наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения (инициирование изменений).

Приоритетным является наблюдение за значимыми платежными системами, которое осуществляется Банком России посредством всех видов деятельности, указанных выше. В отношении наблюдаемых организаций, других субъектов национальной платежной системы, платежных систем, не являющихся значимыми, а также других объектов наблюдения Банк России осуществляет мониторинг.

Как справедливо отмечает М.М Прошунин, «ни в финансово-правовой науке, ни в правоприменении не выделяется финансовый мониторинг как самостоятельная финансово-правовая категория, пронизывающая наряду с финансовым контролем все сферы общественных отношений, являющихся предметом финансово-правового регулирования». По мнению автора, придавать «особое значение одному из методов осуществления контрольной деятельности - наблюдению (мониторингу), рассматривая его как самостоятельную финансово-правовую категорию, наряду с финансовым контролем, представляется логически неверным»[393]. Действительно, при осуществлении мониторинга Банк России использует информацию, полученную в рамках надзора в национальной платежной системе, а также информацию, полученную при взаимодействии с субъектами национальной платежной системы. Банк России вправе запрашивать и получать от организаций федеральной почтовой связи информацию об осуществлении ими почтовых переводов денежных средств, за исключением сведений, отнесенных Законом о почтовой связи к тайне связи. Банк России может использовать информацию, получаемую при взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, центральными банками и иными органами надзора и наблюдения в национальных платежных системах иностранных государств.

Взаимодействие Банка России с субъектами национальной платежной системы в целях получения от них информации проводится в формах направления запросов Банка России и предоставления субъектами национальной платежной системы необходимой информации по запросу Банка России в установленные им сроки ее предоставления; рабочих встреч с уполномоченными представителями субъекта (субъектов) национальной платежной системы и т.п.

Результаты мониторинга субъектов национальной платежной системы обобщаются Банком России на ежегодной основе и используются для подготовки общего обзора результатов наблюдения в национальной платежной системе.

Оценка деятельности наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения осуществляется Банком России в отношении значимых платежных систем. Она осуществляется Банком России не реже одного раза в два года и проводится в срок, не превышающий шесть месяцев с даты начала Банком России оценки.

При оценке значимой платежной системы Банк России осуществляет: отбор и анализ информации о наблюдаемых организациях, обеспечивающих функционирование значимой платежной системы;

выявление фактов, препятствующих проведению оценки значимой платежной системы;

проведение оценки степени соответствия (несоответствия) организации и функционирования значимой платежной системы рекомендациям для значимых платежных систем на основании методик оценки;

подготовку выводов о соответствии (несоответствии) организации и функционирования значимой платежной системы рекомендациям; выявление наилучшей практики в области платежных систем; определение недостатков (негативных факторов) в деятельности наблюдаемых организаций, обеспечивающих функционирование значимой платежной системы.

По результатам оценки значимой платежной системы Банк России формирует отчет, который включает в себя информацию о результатах оценки, материалы оценки, предложения по изменению деятельности оцениваемых наблюдаемых организаций.

Разработка предложений по изменению проводится в случае выявления в ходе оценки значимой платежной системы недостатков (негативных факторов) в деятельности наблюдаемых организаций, обеспечивающих ее функционирование, а также в организации и функционировании значимой платежной системы, которые могут привести к неблагоприятным последствиям с учетом размера причиняемого ущерба.

Банк России для проведения оценки значимой платежной системы разрабатывает методики оценки на основании стандартов или лучшей мировой и отечественной практики. В методиках оценки устанавливаются оценочные критерии, касающиеся, например, раскрытия правил и информации, необходимой для определения участниками значимой платежной системы возможной подверженности их рискам; защиты информации при осуществлении переводов; порядка осуществления переводов денежных средств и т.п.

Банк России разрабатывает предложения по изменению в случае выявления недостатков (негативных факторов) в деятельности наблюдаемых организаций, а также в организации и функционировании связанной с ними значимой платежной системы, которые могут привести к возникновению неблагоприятных последствий с учетом размера причиняемого ущерба.

Банком России могут быть разработаны следующие предложения по изменению:

внесение соответствующих изменений в правила значимой платежной системы, внутренние документы наблюдаемых организаций, договоры с наблюдаемыми организациями;

внесение соответствующих изменений в систему управления рисками значимой платежной системы;

совершенствование информационно-коммуникационных технологий наблюдаемых организаций в части обеспечения защиты информации при осуществлении переводов денежных средств;

изменение механизмов платежного клиринга и расчетов.

Банком России могут быть разработаны иные предложения по изменению.

Банк России опубликовывает обзор результатов наблюдения за значимыми платежными системами и общий обзор результатов наблюдения в национальной платежной системе не реже одного раза в два года.

Как видно из анализа содержания наблюдения в национальной платежной системе данный институт ориентирован на выявление, своевременное и эффективное устранение нарушений в деятельности элементов национальной платежной системы. Наблюдение позволяет принять меры по недопущению наступления рисков неблагоприятных последствий для элементов национальной платежной системы или хотя бы их минимизации. Таким образом, содержание наблюдения носит более мягкий характер по сравнению с иными формами надзора.

Наконец, третьей составляющей деятельности Банка России по надзору в национальной платежной системе наряду с дистанционным и контактным надзором является применение действий и мер принуждения в случае выявления нарушений в деятельности поднадзорных организаций, а также мер воздействия в случае выявления нарушений в деятельности кредитных организаций.

Что касается инспекционной деятельности Банка России, то правовые основы ее проведения различны для кредитных организаций и организаций, не являющихся кредитными.

Порядок проведения инспекционных проверок в отношении кредитных организаций установлен Инструкцией Банка России от 5 декабря 2013 г. № 147-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)»[394] и Инструкцией Банка России от 25 февраля 2014 г. № 149-И «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)»[395] (далее - Инструкция № 149-И). Основным нормативным актом, регламентирующим процедуру инспекционной деятельности в отношении организаций, не являющихся кредитными, является Положение № 381-П. Данные

организации именуются поднадзорными.

Следует отметить, что во многих вопросах правовое регулирование инспекционных проверок кредитных организаций и поднадзорных организаций весьма сходно, однако, есть некоторые существенные различия.

Так, в зависимости от срока проведения проверок они могут быть плановые и внеплановые. При этом в отношении кредитных организаций

Банк России проводит инспекционные проверки не реже одного раза в 24 месяца, а в отношении поднадзорных организаций - не чаще одного раза в два года. В обоих случаях проверки осуществляются в соответствии с утвержденным Банком России планом проверок.

Основания для внеплановых проверок кредитных организаций весьма разнообразны, например, наличие данных о неисполнении ими предписаний Банка России, включая неисполнение кредитными организациями, являющимися операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры предписаний Банка России об устранении нарушений, влияющих на бесперебойность функционирования платежных систем; изменение финансовой устойчивости кредитных организаций и т.п.

В отношении поднадзорных организаций внеплановые инспекционные проверки Банк России проводит при нарушении бесперебойности функционирования значимой платежной системы.

В зависимости от объема вопросов, подлежащих проверке, инспекционные проверки могут проводиться по отдельным вопросам деятельности поднадзорных организаций либо являться комплексными.

В отношении кредитных организаций помимо перечисленных возможно проведение третьего вида проверки - специализированной, которая предполагает проведение проверки исключительно по конкретным вопросам и за определенный период деятельности кредитной организации (п. 1.4 Инструкции № 149-И).

Инспекционные проверки кредитных организаций в зависимости от наличия факта уведомления кредитной организации о проверке также могут быть без предварительного уведомления и с предварительным уведомлением. Предварительное уведомление о проведении проверки направляется руководителю кредитной организации и может содержать требования о совершении конкретных действий по обеспечению проведения проверки, в частности, подготовки документов по вопросам, подлежащим проверке. Проверка по вопросу соблюдения требований законодательства в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма во всех случаях осуществляется без предварительного уведомления кредитной организации.

В отношении поднадзорных организаций такого вида проверок не установлено.

По итогам инспекционной проверки уполномоченные представители (служащие) Банка России составляют акт инспекционной проверки, содержащий общую информацию о деятельности кредитной организации, поднадзорной организации; информацию о выявленных в ходе проверки нарушениях с приложением подтверждающих документов, сведения о фактах противодействия проверке.

По итогам проверки Банк России может предпринимать определенные действия, а также меры принуждения в случае нарушения кредитной организацией, поднадзорной организацией требований законодательства.

В отношении кредитных организаций Банк России вправе принимать меры воздействия, которые могут быть предупредительные и принудительные. Порядок применения указанных мер установлен Инструкцией Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности»[396] (далее - Инструкция № 59). В соответствии с указанной Инструкцией выбор мер воздействия, если это специально не оговорено, производится надзорными органами самостоятельно с учетом:

- характера допущенных кредитной организацией нарушений;

- причин, обусловивших возникновение выявленных нарушений;

- общего финансового состояния кредитной организации.

Предупредительные меры воздействия применяются в основном в тех

случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков. Указанные меры могут применяться при условии ответственного, конструктивного подхода органов управления кредитной организации к устранению нарушений в ее деятельности.

Предупредительные меры воздействия могут применяться главным образом на ранних стадиях возникновения недостатков и выражаются:

- доведении до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации;

- изложении рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации;

- предложении представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков;

- установлении дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.

Принудительные меры воздействия применяются в отношении кредитной организации в тех случаях, когда это вытекает из характера допущенных нарушений с учетом того, что применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации. К ним относятся, в частности, штрафы; требование об осуществлении кредитной организацией мероприятий по ее финансовому оздоровлению; требование о реорганизации кредитной организации; запрет на открытие филиалов на срок до одного года; отзыв лицензии.

В отношении поднадзорных организаций применяются действия и меры принуждения, фактически являющиеся аналогом предупредительных и принудительных мер, применяемых к кредитным организациям. Решение об осуществлении действий или применении мер принуждения принимается на основании документов и информации, которые получены Банком России в ходе осуществления дистанционного надзора и (или) инспекционных проверок, подтверждающих факты нарушений требований Закона о национальной платежной системе, принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России (подтверждающие документы).

Решение о применении действий или мер принуждения в отношении поднадзорных организаций, допустивших нарушения, принимается руководителем территориального учреждения Банка России, осуществляющего надзор за поднадзорной организацией, или его заместителем, за исключением:

- случаев, предусматривающих принятие мер по ограничению (приостановлению) оказания операционных услуг, услуг платежного клиринга

- исключения оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем.

В обоих перечисленных случаях решение принимается Председателем Банка России, его заместителем, курирующим структурное подразделение Банка России, осуществляющее функции надзора за поднадзорными организациями, или лицами, их замещающими.

В случаях, если нарушения требований законодательства поднадзорной организацией непосредственно не влияют на бесперебойность функционирования платежной системы, а также не влияют на услуги, оказываемые участникам платежной системы и их клиентам, Банк России осуществляет следующие действия.

1) доводит до сведения органов управления поднадзорной организации информацию о выявленном нарушении в письменной форме с указанием допущенного нарушения и срока, в течение которого такое нарушение должно быть устранено, при этом указанный срок не может быть менее 10 рабочих дней;

2) направляет органам управления поднадзорной организации рекомендации надзорного органа по устранению выявленного нарушения и рекомендует им представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение нарушения.

В случаях, если нарушения требований законодательства поднадзорной организацией влияют на бесперебойность функционирования платежной системы либо на услуги, оказываемые участникам платежной системы и их клиентам, Банк России применяет одну из следующих мер принуждения.

1) направляет предписание об устранении нарушения с указанием срока для его устранения;

2) ограничивает (приостанавливает) предписанием оказание операционных услуг, в том числе при привлечении операционного центра, находящегося за пределами Российской Федерации, и (или) услуг платежного клиринга.

Эта мера принуждения вводится на определенный предписанием срок и может включать ограничения предельного размера позиций на нетто-основе участника (участников) платежной системы; предельного количества распоряжений участника (участников) платежной системы и (или) общей суммы указанных распоряжений в течение дня.

Меры принуждения применяются Банком России также в следующих случаях:

1) при повторном в течение последних 12 месяцев нарушении поднадзорной организацией требования законодательства, если в отношении поднадзорной организации Банком России за нарушение этого требования осуществлялись действия Банка России или уже применялись меры принуждения;

2) при действиях (бездействии) поднадзорной организации, повлекших (повлекшем) приостановление (прекращение) осуществления переводов денежных средств в рамках платежной системы либо их несвоевременное осуществление, если в отношении поднадзорной организации Банком России осуществлялись действия Банка России или применялись меры принуждения;

3) если предписание Банка России не было выполнено поднадзорной организацией в установленный срок;

4) при неустранении нарушения, информация о котором была доведена Банком России до сведения поднадзорной организации, в установленный срок.

В случае неоднократного невыполнения предписаний с требованием об устранении нарушения, влияющего на бесперебойность функционирования платежной системы, в течение одного года со дня направления первого предписания Банка России об устранении такого нарушения Банк России исключает оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем.

Банк России исключает оператора платежной системы, являющегося кредитной организацией, из реестра операторов платежных систем в случае неоднократного в течение года применения к оператору платежной системы, являющемуся кредитной организацией, за нарушение требований законодательства, если указанное нарушение влияет на бесперебойность функционирования платежной системы, мер, предусмотренных статьей 74 Закона о Банке России.

Решение об исключении оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем оформляется в виде приказа Банка России и опубликовывается в официальном издании Банка России "Вестник Банка России". Обжалование решения Банка России об исключении оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем, а также применение мер по обеспечению иска (обеспечительных мер) не приостанавливает действия указанного решения Банка России.

Банк России привлекает поднадзорную организацию и ее должностных лиц к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

<< | >>
Источник: ХОМЕНКО ЕЛЕНА ГЕОРГИЕВНА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПЛАТЕЖНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва 2017. 2017

Еще по теме § 4. Регулирование в системе мер по обеспечению устойчивости национальной платежной системы России:

  1. 6.3. Валютная система России
  2. 10.3. Развитие банковской системы России
  3. 2. Принцип государственного регулирования банковскойсистемы и его социально-правовые предпосылки
  4. 4. Конституционно-правовые основы защиты и обеспеченияустойчивости национальной валюты Российской Федерации
  5. 2.2 Экономические риски и оценка устойчивости банковской системы России
  6. 2.3. Банк России и его деятельность в формировании императивной платёжной системы
  7. БАЗОВЫЕ КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ И БЕЗОПАСНОСТИ ПЛАТЕЖНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
  8. Регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций
  9. § 1. Понятие, структура и признаки банковской системы России
  10. § 1. Банковская система России и её роль в финансовой деятельности государства.
  11. § 3. Особенности правового статуса Банка России как органа государственного регулирования банковской деятельности.
  12. §1. Понятие и структура банковской системы России
  13. § 1. Понятие, структура и признаки банковскои системы России
  14. § 1. Национальная платежная система - составная часть экономического суверенитета и финансовой безопасности России
  15. § 4. Система концептуальных принципов современной национальной платежной системы России
  16. § 1. Место Центрального банка Российской Федерации в национальной платежной системе России
  17. § 2. Риски в национальной платежной системе России
  18. § 3. Механизм обеспечения устойчивости национальной платежной системы России и повышения ее эффективности
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -