<<
>>

§ 3.1. Процедура формирования объемов потребности в финансовых ресурсах как одна из гарантий надлежащего исполнения переданных полномочий

Определение объемов финансовых средств, необходимых для выполнения делегированных полномочий, - кажется наиболее важным из всей цепочки действий, объединенных в процесс финансового обеспечения переданных полномочий.

Эффективная, всесторонняя и прозрачная правовая регламентация данной процедуры, обеспечивающая обоснованность расчета потребностей, является залогом надлежащего выполнения делегированных функций. Рассматриваемая процедура должна основываться на принципе полного финансового обеспечения делегированных полномочий, обоснование которому приводится в главе 2 настоящего исследования.

Приходится констатировать, что данному вопросу законодатель уделяет недостаточное внимание. Правовое регулирование рассматриваемых отношений носит фрагментарный характер и рассредоточено по различным нормативным правовым актам. Как такового единого и эффективного правового механизма формирования потребностей в финансовом обеспечении делегированных полномочий в России не создано. В настоящее время правовое обеспечение данной процедуры осуществляется по каждому передаваемому полномочию в отдельности, что кажется излишним и не обеспечивающим прозрачность процесса. Исходя из изложенного, полагаем целесообразным дать детальную оценку действующему законодательству в области формирования затрат на исполнение переданных полномочий и предложить свое видение его реформирования.

3.1.1. Первое, что следует заметить, это отсутствие единой для всех уровней и правовых форм делегирования норм, устанавливающих:

- обязательность расчета объемов финансового обеспечения делегированных полномочий;

- что такой расчет должен предшествовать финансированию.

Данные положения как нам представляется, являются необходимыми. Вместо этого, правовое регулирование рассматриваемого вопроса носит разрозненный, отчасти противоречивый характер и сконструировано следующим образом:

- при передаче федеральных полномочий на нижестоящий уровень.

В пункте 7 ст.26.3 Федерального закона № 184-ФЗ определено, что федеральные законы, предусматривающие передачу полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации, должны содержать ... порядок определения общего объема субвенций. Статья 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулируя тот же вопрос, устанавливает, что указанные федеральные законы должны содержать «порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций»;

- при наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления. В статье 19 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается, что «федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации о передаче полномочий. должны содержать способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций .включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты». В статье 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации говорится о том, что такие законы должны содержать «порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций»;

- при передаче муниципальных полномочий муниципальному образованию другого уровня. В статье 15 Федерального закона № 131-ФЗ указывается, что соглашения о передаче таких полномочий должны содержать «порядок определения ежегодного объема ... межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений». В Бюджетном кодексе РФ регламентация отсутствует;

- при делегировании полномочий от субъекта Российской Федерации федеральному центру. О необходимости формирования потребностей в финансовом обеспечении или их расчета нигде не сказано.

Первое замечание по анализируемым формулировкам в том, что законодатель говорит не о финансовом обеспечении передаваемых полномочий как таковом, а о финансовом обеспечении посредством выделения субвенций (межбюджетных трансфертов). Например, финансовое обеспечение переданных федеральных полномочий по подтверждению документов об образовании (проставление апостиля) осуществляется за счет государственной пошлины, а не субвенции.

По нашему убеждению, что подтверждается примерами из практики сегодняшнего дня, в законодательстве должны присутствовать (и присутствуют) различные методы финансового обеспечения делегированных полномочий. Таким образом, норма об обязательности и порядке формирования объема потребностей в финансовом обеспечении передаваемых полномочий должна быть универсальной. Расчет потребностей на осуществление публичных функций не может зависеть от того, каким субъектом они будут выполняться и каким способом будет происходить их финансовое наполнение. Главное, чтобы объем средств был рассчитан своевременно, надлежащим способом и в необходимом количестве.

Второе, основное замечание - в несогласованности приведенных положений и их противоречивости даже в случаях, когда они очевидно должны совпадать. Например, возникает абсурдная ситуация, когда федеральные полномочия переданы субъекту Российской Федерации, а затем в порядке субделегирования, субъект Российской Федерации наделяет теми же полномочиями муниципальным образованиям. Финансовое обеспечение таких полномочий осуществляется за счет федеральной субвенции, которая из федерального бюджета поступает в региональный бюджет, а затем «транзитом» в том же объеме поступает в местные бюджеты. Соответственно, передача полномочий регионам будет сопровождаться порядком определения общего объема субвенций, а далее финансовое обеспечение за счет той же субвенции тех же полномочий, передаваемых муниципальным образованиям, будет сопровождаться уже методикой расчета нормативов для определения объема тех же самых субвенций. Вместе с тем, речь идет об одних и тех же целевых средствах, одних полномочиях и второй расчет будет лишь дублировать первоначальный. Следует отметить, что субъекты Российской Федерации при субпередаче федеральных полномочий муниципальным образованиям дублируют федеральные методики расчетов, но упрощают формулировки их названий. Например, согласно ранее действовавшему Закону РФ от 9.06.93г. № 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов»1, Российская Федерация передала территориальным единицам свои полномочия по предоставлению мер социальной поддержки в форме денежной выплаты почетным донорам России.

В названном законе сказано, что объем средств ... определяется исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки, и утвержденного норматива денежной выплаты (компенсации) данной категории граждан (по состоянию на 10.09.2017г. - 12 373 рубля). О необходимости принятия методики расчета нормативов для определения общего объема субвенций в законе не упоминается. Субъектам Российской Федерации предоставлено право наделять органы местного самоуправления полномочиями на предоставление данных мер. Так, Ленинградская область воспользовалась своим правом и передала указанные полномочия муниципальным образованиям области. Объем средств на исполнение полномочий определен «Методикой расчета размера субвенций бюджетам.»[223] [224]. Аналогично в Красноярском крае, где расчет утвержден «Методикой расчета общего объема субвенций бюджетам ...»[225]. Напомним, что закон требует наличие «методики расчета нормативов для определения общего объема субвенций».

Каковы причины разницы в формулировках и какую из них следует считать корректной? На наш взгляд, причина расхождения кроется в дублировании и разрозненности правовых норм, создающих почву для неточностей. Проведенный анализ еще раз подтверждает целесообразность консолидации правового регулирования. Если прокомментировать сами формулировки, то фраза «порядок определения общего объема» - кажется слишком общей, в то время как «способ расчета нормативов» видится перегруженной и некорректной. Норматив и расчет - это разные понятия. Расчет должен производиться на основании нормативов. Таким образом разработка нормативов должна предшествовать расчету. Кроме того, неясно, о каких нормативах идет речь, где установлен их перечень, что под ними понимается и приведет ли способ расчета нормативов к расчету самого обеспечения. В Бюджетном кодексе Российской Федерации нет определения понятию «норматив», однако в нем данная категория используется в контексте нормативов «формирования расходов на оплату труда» (ст. 130), базовых нормативов «затрат на выполнение государственного задания» (ст. 69.2), нормативов «формирования бюджетных ассигнований» (ст. 133). Необходимо также учитывать, что все эти способы/методики/порядки расчета должны быть определены именно в законах (иных нормативных правовых актах) о передаче полномочий. Полагаем с точки зрения юридической техники, некорректно перегружать законы различными вычислениями и расчетами. Если обратиться к практическим примерам, то ни один федеральный закон, делегирующий полномочия, в настоящее время формул расчета субвенций не содержит. Имеется лишь отсылка к подзаконным нормативным актам, что на наш взгляд, обоснованно. В то время как региональные законы о делегировании, напротив, зачастую снабжены сложнейшими формулами[226] [227].

Рациональное зерно видится в определении общего объема финансового обеспечения переданных полномочий на основе нормативов затрат на выполнение делегированного полномочия и минимальных стандартов качества выполнения делегированного полномочия. Примечательно, что о государственных минимальных социальных стандартах упоминается только в федеральном законе № 131-ФЗ. Там сказано, что в законах о передаче полномочий должен указываться «способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций...включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты». Не совсем понятно, что значит «включая», поскольку соотношение понятий «нормативы» и «стандарты» сегодня трудно установить. На наш взгляд, социальные стандарты относятся к критериям качества услуги, в то время как нормативы в данном случае к показателям оценки ее стоимости. Легальное определение понятия «нормативы для определения общего объема субвенций» в законодательстве отсутствует. Аналогичная ситуация с категорией «федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты». Из Бюджетного кодекса Российской Федерации последняя была исключена в 2004 году1. Система государственных минимальных социальных стандартов так и не была разработана[228] [229] [230]. Из чего можно сделать вывод о том, что законодатель фактически отказался от внедрения исследуемой категории и упоминание о ней в дальнейшем будет исключено из закона № 131-ФЗ. Кроме того, не все передаваемые полномочия носят социальный характер, соответственно, указание только на социальные стандарты является не полным. На наш взгляд, отказ от социальных стандартов продиктован невозможностью государства воплотить их в жизнь. Правовые аспекты в данном вопросе отсутствуют. Тем не менее, тезис о необходимости установления требований к качеству исполнения делегированных полномочий следует взять за основу, поскольку от таких требований зависит и объем расходов на осуществление переданных мандатов. Например, установление требований к составу, последовательности и срокам выполнения той или иной административной процедуры является предпосылкой оценки потребностей в соответствующем персонале (служащих) и в конечном итоге, в финансовых ресурсах на оплату труда. Однако, термин «стандарты» может быть использован не в широком, конституционном смысле, а в качестве определения конкретных требований к выполнению того или иного полномочия.

Автор выступает за нормативное определение объемов финансового обеспечения делегированных полномочий и рассматривает его в качестве принципа правового регулирования данных отношений. Нормативный подход является гарантией полного финансового обеспечения передаваемых полномочий. Он позволяет обеспечить прозрачность финансовых отношений по делегированию, исключить субъективный фактор в оценке финансовых потребностей, минимизировать количество споров о недофинансировании. Таким образом, необходимо законодательное установление показателей, влияющих на объем финансового обеспечения делегированных полномочий. Соответственно, минимальные стандарты и нормативы могут значиться среди таких показателей.

Существенно, что в других странах мира также присутствует нормативный подход при расчете объемов межбюджетных трансфертов. Так, например, в Соединенных штатах Америки имеют место «сategorical grants», которые рассчитываются по формуле, утверждаемой Конгрессом1. Однако, имеются и другие виды трансфертов[231] [232].

В рамках настоящего исследования под минимальными стандартами предлагается понимать установленные нормативным правовым актом

качественные характеристики, требования к выполнению делегированного полномочия (оказанию публичной услуги) на минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Мы говорим о реальных требованиях, которые государство сможет выполнить. Такие стандарты имеют значение и для потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг. Под

нормативами - норму затрат сырья, материалов, энергии, на оплату труда на какую- либо учетную единицу.

На наш взгляд, крайне важно закрепить показатели, учитываемые при расчете общего объема финансового обеспечения. В качестве обязательных компонентов, влияющих на объем финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения делегированного полномочия, можно предложить следующие:

- минимальные стандарты либо (требования) к выполнению соответствующего государственного (муниципального) полномочия;

- обязательные виды расходов на осуществление делегированного полномочия (например, такие как оплата труда, аренда помещения, коммунальные услуги, основные средства, ремонт основных средств и т.д. При определении видов расходов предлагается воспользоваться статьей 21 БК РФ, которая устанавливает классификацию расходов бюджетов, подразделяя их на разделы, подразделы, целевые статьи и виды;

- базовые нормативы затрат на выполнение делегированного полномочия (например, нормативы временных затрат, затрат на оплату труда, на приобретение материальных запасов, на коммунальные услуги, общехозяйственные нужды и т.д. Такие нормативы с 2016 года применяются при определении объема финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий бюджетными и автономными учреждениями (ст.ст. 69.2, 78.1 БК РФ). Термин «базовые» мы используем, чтобы обобщить устанавливаемые нормы, в случаях, когда это возможно. Например, расходы на оплату труда одного гражданского служащего могут быть унифицированы.

Сформулируем предложения по изложенным выше рассуждениям. Во-первых, в законодательство о правовом статусе публично-правовых образований, в части, регламентирующей порядок передачи полномочий, должен быть внедрен принцип полного финансового обеспечения делегированных полномочий. Любые другие финансовые аспекты делегирования из них следует исключить и перенести в бюджетное законодательство, во избежание дублирования и несогласованности формулировок. Во- вторых, в том же законодательстве из установленного перечня обязательных реквизитов нормативных правовых актов, непосредственно которыми делегируются полномочия, необходимо изъять комментируемые положения о расчетах и методиках. Взамен включить положение, что такие нормативные правовые акты должны устанавливать метод финансового обеспечения делегированных полномочий. В-третьих, в нормативных документах необходимо определять общие подходы к расчету финансового обеспечения, абстрагируясь от метода финансового обеспечения. И наконец, последнее. В бюджетном законодательстве предлагается закрепить положение, предусматривающее, что общий объем финансового обеспечения расходных обязательств публично-правовых образований, возникающих при выполнении ими переданных полномочий, устанавливается исходя из минимальных стандартов осуществления соответствующего государственного (муниципального) полномочия; базовых нормативов затрат на выполнение делегированных полномочий по каждому виду расходов, с учетом всех иных объективных показателей, влияющих на размер затрат. По нашему убеждению, нормативные правовые акты о делегировании не должны содержать методики расчета финансового обеспечения. Такие методики могут приниматься на подзаконном уровне и включать методику распределения финансовых средств по получателям.

3.1.2. Отсутствие единой нормы, устанавливающей основы расчета объема финансового обеспечения безотносительно к виду передаваемого полномочия.

Как правило, правовые акты, в соответствии с которыми передаются конкретные полномочия, содержат отсылочные нормы к методикам расчета объемов финансового обеспечения по каждому полномочию. Предполагается, что по каждому полномочию, кроме самого акта о его передаче, на подзаконном уровне должна быть принята методика расчета объема финансового обеспечения[233].

Напротив, региональное законодательство о делегировании, как правило, в приложении либо по тексту соответствующего закона о наделении полномочиями включает методику с формулами расчета объемов необходимых средств. Автором проанализировано порядка 100 региональных законов по 10 субъектам РФ о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по состоянию на январь 2018 года1.

Из выделенной выше особенности, следует, что объем средств на реализацию указанных полномочий рассчитывается применительно к каждому передаваемому полномочию (к группе полномочий в рамках определенной сферы ведения) в отдельности2. С одной стороны, индивидуальность расчетов можно оценить положительно, поскольку она позволяет более точно обсчитать потребности в финансировании, учесть условия, которые могут влиять на стоимость исполнения публичного полномочия. С другой стороны, данный подход ведет к увеличению трудовых и денежных затрат на обслуживание делегирования, поскольку все указанные расчеты требуют времени. Кроме того, некоторые группы расходов одинаковы при всех видах делегированных полномочий, например, расходы на связь, доставку социальных выплат (банковские или почтовые услуги). Таким образом, обсчет таких услуг по каждому полномочию в отдельности вести нерационально. Приведем показательные примеры. Так, от федерального центра регионам соответствующими законами переданы порядка 13 полномочий по перечислению различных федеральных выплат социального [234] [235] характера (компенсаций, пособий и др.). И в каждом из таких законов регламентируется (а зачастую и нет) процедура компенсации расходов на доставку. Например, Федеральным законом от 24.11.95г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» субъектам РФ переданы полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилого помещения инвалидам1. В Методике распределения субвенций на эти цели сказано, что за счет субвенций в пределах 1,5 процента средств, выплаченных из бюджета субъекта Российской Федерации на предоставление мер социальной поддержки, могут осуществляться расходы по оплате услуг почтовой связи и банковских услуг[236] [237]. Конкретные нормативы расходов на данные цели не определены. Федеральным законом от 25.04.02г. №40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» регионам переданы функции по выплате инвалидам компенсации страховых премий по договору обязательного страхования[238]. Методикой распределения средств на данные цели также учтен коэффициент, учитывающий затраты на оплату банковских услуг и услуг почтовой связи по перечислению и пересылке средств, равный не более 1,5 процента выделяемой субъекту Российской Федерации субвенции[239]. Более детального норматива нет. Аналогично в отношении полномочий по перечислению и пересылке пособий и денежных компенсаций при возникновении поствакцинальных осложнений, переданных субъектам РФ статьей 18 Федерального закона от 17.09.98г. №157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»[240], а также делегированных функций на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг ветеранам, переданным Федеральным законом «О ветеранах». А например, в Методике определения общего объема федеральных субвенций на реализацию переданного полномочия по осуществлению социальных выплат безработным, компенсация доставки социальных выплат безработным также предусмотрена, однако пределы расходов не оговорены1. На наш взгляд, данный дефект правовой конструкции можно устранить посредством установления единого порядка и норматива затрат на данные цели.

Более проблемная ситуация складывается, например, при определении затрат на управленческий аппарат для выполнения органами местного самоуправления федеральных мандатов по осуществлению воинского учета граждан. Данными мандатами они наделены в соответствии с Законом о военной службе[241] [242]. Расходы обеспечиваются посредством выделения федеральной субвенции, которая транзитным потоком через соответствующий региональный бюджет поступает в бюджет соответствующего муниципального образования. Объем средств определяется исходя из численности граждан, состоящих на первичном воинском учете и утвержденной Правительством РФ Методики расчета норматива затрат (ст. 8 Закона). Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на осуществление комментируемых полномочий (другой нет) содержит формулу расчета субвенции по i региону[243]. В частности, размер субвенции включает расходы на оплату труда на содержание военно-учетных работников органа местного самоуправления. Однако, какая это должна быть оплата, Методика умалчивает и даже не содержит отсылочной нормы к ведомственному нормативному правовому акту, который бы ее определял. Как результат, в большинстве муниципальных образований России принят локальный нормативный акт об оплате труда военно-учетного работника, осуществляющего первичный воинский учет[244]. При этом, при отсутствии каких-либо ориентиров по минимальному окладу, в муниципальных образованиях его размер значительно отличается. Например, Талданском сельсовете Сковородинского района Амурской области он установлен в размере 3193,60 рубля1, в Большерудкинском сельсовете Шарангского района Нижегородской области он равен 5067 рублям[245] [246], В городском поселении Кубинка Одинцовского муниципального района Московской области - 7455 рублей[247], в Фокинском сельском поселении Чайковского района Пермского края - 4865 рублей[248], в Нижекарачанском сельском поселении Грибановского муниципального района Воронежской области - 7840 рублей[249]. Обоснования окладов также отличаются. В некоторых положениях должностной оклад приводится в соответствии с окладом государственного гражданского служащего субъекта РФ по какой-либо должности, в других утверждается главой администрации муниципального образования в рамках штатного расписания работников администрации, в-третьих установлен твердой суммой, в-четвертых за основу взят оклад работников военного комиссариата. Кстати, с 2014 года средний должностной оклад по должности рядового сотрудника военкома (гражданская должность) в регионах, где полномочия не делегированы, составляет 8790 рублей1. Кроме того, отличаются положения о стимулирующих и иных доплатах, которые устанавливаются пропорционально должностному окладу. Объективных причин для такой правовой чересполосицы нет. Разницу в окладах в данном случае нельзя объяснить ни отличиями регионов, ни коэффициентами сложности, ни различными уровнями жизни. Не хватает правовой регламентации, а именно - определения общего базового норматива оплаты труда данных сотрудников.

Таким образом, предложение автора заключается в целесообразности объединения и унификации правовых норм, регламентирующих порядок определения видов расходов, являющихся однообразными для разных полномочий, в едином документе, исходящем от публично-правового образования, передающего полномочия. В частности, к расходам, требующим стандартизации, могут относиться расходы на т.н. «администрирование делегированных полномочий», а именно оплату труда гражданских служащих, на обеспечение мебелью, инвентарем, оргтехникой, средствами связи, расходными материалами, а также расходы на транспортные, коммунальные, почтовые и банковские услуги, командировочные. Необходимость установления базовых нормативов по ним можно обосновать несколькими причинами. Главная и них, это минимизация затрат на обслуживание процесса делегирования. Вторая причина, лежит в самой унификации. Общий подход к расчетам единообразных расходов, а лучше установление базовых норм по ним, ведет к рациональному и эффективному расходованию бюджетных средств, прозрачности расчета. Кроме того, такая стандартизация ведет к централизации контрольных мероприятий и уменьшению их количества по известному направлению. Так, авторы В.В. Невинский, О.Л. Казанцева отмечают отсутствие соответствующих модельных методик[250] [251].

3.1.3. Порядок формирования объема финансового обеспечения и его расчет разграничены. Ни один правовой источник не требует принятия отдельного документа - методики или порядка определения общего объема (расчетов нормативов) средств на финансовое обеспечение делегированных полномочий. Установлено, что этот порядок должен быть в нормативном правовом акте о делегировании. Но, как правило, такие порядки определены в форме отдельных подзаконных нормативных актов. Правда, они в основном устанавливают методику распределения денежных средств между получателями, тем не менее, как бы, признавая свою ошибку, законодатель включает в них пункт о порядке определения общего объема субвенций. Зачастую получается, что общий объем средств рассчитывается как бы обратным счетом, сначала определяются суммы по регионам, затем они складываются в общий объем потребности. Например, в п. 2 Методики определения общего объема субвенций на осуществление полномочий РФ по обеспечению жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы сказано, что «общий объем субвенций по Российской Федерации определяется как сумма объемов субвенций, необходимых для осуществления субъектами Российской Федерации переданных полномочий»1. Этот пример показателен в подтверждение нашей мысли о том, что методика расчета и методика распределения финансовых ресурсов между исполнителями делегированного полномочия должны быть объединены. Эта мысль уже реализована на примере единой субвенции. Так, пунктом 3 Правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции определяется формула расчета общего объем единой субвенции, пунктом 4 формула расчета единой субвенции по бюджету i-го субъекта Российской Федерации[252] [253].

По некоторым полномочиям формирование объемов производится в три этапа: определение порядка расчета нормативов (как правило, постановлением Правительства РФ), установление самих нормативов (как правило, ведомственными нормативными актами) и непосредственный расчет (проводится главным распорядителем бюджетных средств). Например, с 2005 года регионы выполняют полномочия РФ по проведению сельскохозяйственных переписей1. Средства на исполнение расходных обязательств переданы в форме субвенций. Согласно пункту 3 ст. 14 Закона, общий размер субвенций определяется в соответствии с методикой, содержащей порядок расчета нормативов для определения общего размера субвенций и утверждаемой Правительством Российской Федерации. Такая методика на 2016 год утверждена отдельным Постановлением Правительства РФ от 25.07.15г. №763[254] [255]. В Методике определены порядки расчета нормативов площади, стоимости аренды и охраны помещения, предоставления транспортных средств, обеспечения услуг связи и т.д. в расчете на 1 человека. В Методике содержится отсылочная норма о том, что данные нормативы определяются Федеральной службой государственной статистики. Таким образом, Приказом Росстата РФ от 28.08.15г. № 396 были утверждены нормативы для определения общего размера субвенций (в рублях, кв.м. и т.д.)[256]. И уже окончательным этапом, был рассчитан объем субвенций на 2016 год.

Расчет денежных средств для финансового обеспечения делегированных полномочий производится главным распорядителем бюджетных средств. Как правило, в данной роли выступают отраслевые исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления). Расчеты представляются главными распорядителями в финансовые органы (Министерство финансов Российской Федерации - в отношении федеральных средств) для учета бюджетных ассигнований в расходах соответствующего бюджета (ст. 158, 165 БК РФ).

Сроки расчетов объемов финансового обеспечения законодательством не предусмотрены. Единственный срок установлен в ст. 133 БК РФ для субвенций из федерального бюджета. До 20 августа текущего финансового года должна быть проведена сверка исходных данных с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения расчетов распределения субвенций. Соответственно, правоприменители пользуются сроками бюджетного процесса1.

Федеральным законодательством не предусмотрено согласование Проектов нормативных правовых актов, озвученных выше, а также расчета финансового обеспечения с исполнителями делегированных полномочий. Только в отношении федеральных субвенций для субъектов РФ на выполнение ими полномочий федерального центра, предусмотрено согласование с последними методик (проектов методик) распределения субвенций, а также исходных данных для проведения расчетов распределения (ст. 133 БК РФ). И здесь очевидно закралась ошибка, поскольку, распределение финансового обеспечения между исполнителями не может предшествовать расчету объемов потребностей. Таким образом, необходимо внести поправку в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающую согласование порядков (методик) расчетов общего объема финансового обеспечения, исходных данных именно для расчета нормативов, а также самого расчета финансового обеспечения.

Материалы правоприменения, анализ соответствующей переписки показывают, что между федеральным центром и регионами, регионами и местными сообществами в процессе освоения предоставленных финансовых средств на исполнение

делегированных полномочий часто возникают спорные ситуации, судебные разбирательства по поводу недостаточного финансового обеспечения, не включения в расчеты тех или иных показателей, влияющих на его объем. В результате переданные полномочия выполняются ненадлежащим образом. Например, ст. 33 Федерального закона от 24.07.09г. №209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» субъектам РФ переданы полномочия РФ в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов[257] [258]. В утвержденной Методике определения общего объема средств, предусмотренных на исполнение указанных полномочий, не были учтены затраты на приобретение оружия и изготовление форменной одежды, знаков отличия для государственных служащих уполномоченных органов1. После затяжной переписки с регионами, этот факт был официально признан главным распорядителем бюджетных средств - Федеральной службой по надзору в сфере природопользования[259] [260]. На наш взгляд, введение процедуры предварительного согласования с исполнителями показателей, влияющих на размер финансового обеспечения, проектов нормативов, самих расчетов помогло бы избежать таких огрехов. Другое дело, что данная процедура должна быть отработана таким образом, чтобы не быть обременительной ни для передающей, ни принимающей полномочия стороны. С учетом современного уровня развития информационных технологий это вполне возможно. По нашему мнению, предложения исполняющей полномочия стороны все-таки должны носить рекомендательный (вспомогательный) характер, поскольку с учетом количества регионов России, масштабов нашей страны, другой подход негативно сказался бы на рассматриваемый административный процесс.

Мы солидарны с мнением М.С. Чакаловой, которая относительно передачи государственных полномочий местным органам власти считает, что привлечение к ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за «необоснованное наделение» и «ненадлежащее обеспечение» возможным будет только в том случае, если в федеральном законодательстве РФ будет предусмотрено обязательное согласование с органами местного самоуправления объема субвенций, предоставляемых им на осуществление государственных полномочий[261].

Автором были подробно проанализированы все методики/порядки расчета/распределения средств на финансовое обеспечение делегированных полномочий федерального уровня и порядка двадцати методик регионального уровня. На основе проведенного анализа, выявлены некоторые закономерности, о которых требуется упомянуть. Так, во-первых, нет единства терминологии. Например, некоторые правовые документы говорят о стандартах, другие о нормативах, третьи используют производные от данных понятий термины - «базовые нормативы», «минимальные стандарты», «нормативные затраты» и т. п., четвертые вообще не используют данную терминологию. Тем не менее, все методики стремятся к установлению каких-либо норм и требований в оценке потребностей в денежных средствах. Проблема здесь опять-таки видится в отсутствии общих подходов и общей терминологии.

Во-вторых, очень часто эти методики отсылают к каким-либо дополнительным документам, которые не принимаются годами. Например, пунктом 3 Методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций на обеспечение делегированных мандатов в области лесных отношений 2006 года, предусмотрено, что расходы на осуществление отдельных полномочий в расчете на 1 гектар эксплуатационных и защитных лесов (в рублях), определяются Федеральным агентством лесного хозяйства в порядке, устанавливаемом Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации1. Однако такой порядок, разрабатывался около 10 лет и был принят только в декабре 2015 года и то, скорее всего ввиду соответствующего Представления Рослесхозу, вынесенного Счетной палатой РФ2.

В-третьих, распространенным явлением остается не включение в расчет какого- либо вида расходов.

В-четвертых, как правило, методики не учитывают расходы на развитие, совершенствование, внедрение электронных технологий. Так, начальник регионального управления Минюста по Магаданской области А.Плотников, в своем выступлении [262] [263] [264] [265] [266] [267] отмечал, что «одной из основных проблем, негативно влияющих на работу органов ЗАГС, является недостаточное их финансирование. Размер субвенций на обеспечение государственной регистрации актов гражданского состояния, выделяемой субъекту РФ, определяется по формуле, и напрямую зависит от количества актов гражданского состояния и юридически значимых действий с учетом коэффициентов сложности. В настоящее время Методика распределения субвенций не учитывает ряд необходимых затрат, влияющих на средний норматив финансовых затрат органов ЗАГС (в расчете на одно юридически значимое действие). При этом при распределении субвенций не учитываются такие факторы как территориальная протяженность, транспортная доступность и плотность населения субъекта Российской Федерации; особенности регулирования оплаты труда (районный коэффициент, процентные надбавки за проживание в районах Дальнего Востока и северных территориях; компенсация проезда работников к месту проведения отпуска). Особое внимание должно уделяться архивному фонду, информатизации и компьютеризации рабочих мест, улучшению условий труда специалистов, обеспечению торжественной обстановки регистрации актов гражданского состояния. Все это в условиях современных реалий требует постоянно растущих финансовых затрат»[268].

3.1.4. Отдельным этапом предоставления финансового обеспечения является распределение запланированных объемов среди получателей - публично-правовых образований, осуществляющих делегированные полномочия. Уже упоминалось о том, что в законодательстве имеется ссылка на два, как бы параллельных расчета, связанных с нашей темой: общего объема межбюджетного трансферта и распределения субвенций (и только субвенций) по регионам (муниципальным образованиям). Очевидно, что эти расчеты взаимосвязаны. При этом, в Бюджетном кодексе Российской Федерации конкретизируется только порядок второго расчета. Так, определены показатели, «влияющие на стоимость государственных (муниципальных) услуг», которые должны учитываться при разработке методики распределения субвенций в разрезе получателей (ст. 133, 140 БК РФ). В качестве таковых указываются:

- численность населения, потребителей;

- нормативы формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств;

- объективные условия;

- другие показатели, влияющие на стоимость услуги.

Сам подход законодателя обоснован, правда, он не уточняет, что понимается под «нормативами формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств» и таких нормативов не устанавливает. Это понятие введено в Бюджетный кодекс РФ с 1 января 2008 года соответствующими поправками, однако своего развития в законодательстве не получило[269]. Тем не менее, приведенные показатели (возможно, за исключением, первого) скорее подходят в качестве критериев расчета общего объема финансового обеспечения, чем для распределения средств по получателям. Наши предложения уже были озвучены: две данных методики должны быть объединены в законодательстве, при этом Методика расчета объемов финансового обеспечения должна включать механизмы распределения финансовых средств по получателям.

В настоящее время большинство как федеральных, так и региональных нормативных актов в рассматриваемой области утверждают не методики расчета общего объема субвенций, а методики распределения средств, и в основном касаются субвенций. Также необходимо разграничивать методические указания по распределению финансовых средств от самого процесса распределения. Последний осуществляется главным распорядителем бюджетных средств.

Как уже говорилось, федеральным законодательством предусмотрены согласование методик и сверка исходных данных для расчета распределения субвенций (и только субвенций) с регионами и только в отношении субвенций из федерального бюджета (ст.133 БК РФ). Если проанализировать региональное законодательство на предмет регламентации взаимодействия с органами местного самоуправления в рассматриваемом случае, то оно не порадует нас разнообразием, так как в основном максимально копирует федеральные нормативные акты. Для установления факта отсутствия в региональном законодательстве положения об обязательном согласовании методик расчета субвенций с муниципальными образованиями при передаче региональных полномочий на местный уровень, автором проведен анализ 30 законов субъектов Российской Федерации о межбюджетных отношениях1. В частности, был изучен опыт республики Карелия[270] [271], Московской области[272]. Односторонний порядок определения размера финансового обеспечения делегируемых полномочий предусмотрены также в Приморском крае[273], Пензенской области[274], Ульяновской области[275], Мурманской области[276], Челябинской области[277], Псковской области[278], Магаданской области, Тамбовской области, в республике Мордовия1. В Областном законе Архангельской области 22.10.09г. №78-6-ОЗ «О реализации полномочий Архангельской области в сфере регулирования межбюджетных отношений» вообще не урегулирована процедура формирования субвенций для обеспечения делегированных муниципальным образованиям Архангельской области, соответственно, напрямую работают нормы федерального законодательства, рассмотренные выше. И только в Воронежской области предусмотрена сверка данных для проведения расчетов распределения субвенций местным бюджетам из областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период и даже ведомственным актом утвержден Порядок проведения такой сверки[279] [280].

В этом ключе следует обратить внимание на отсутствие юридической ответственности за ошибки, которые встречаются при расчете потребности в финансовых ресурсах для надлежащего исполнения делегированных полномочий. Примеры таких ошибок нами уже приводились в работе, поэтому остановимся на выработке превентивных механизмов защиты от такого рода случаев. Ошибки в расчетах могут стать следствием как недофинансирования переданных полномочий, так и обратного явления - безосновательного включения в расходную часть бюджета передающей полномочия стороны дополнительных бюджетных ассигнований, а значит отвлечения данных средств от других направлений народного хозяйства страны. Кроме того, ошибки в расчетах при формировании бюджета ведут к нарушению принципа бюджетной системы Российской Федерации - достоверности бюджета (37 БК РФ). Ошибки в расчетах могут нарушить интересы обеих сторон отношений по передаче и исполнению полномочий. Как нам кажется, одной из целесообразных мер могло бы стать введение дисциплинарной и (или) административной ответственности должностных лиц, виновных в таких нарушениях. Активное взаимодействие участников делегирования по вопросам определения объемов затрат также явилось бы важным средством обеспечения достоверности расчетов. Тем не менее, сверка расчетов не предусмотрена сегодня во многих случаях, например, при расчете размера субвенций для финансирования государственных полномочий субъектов РФ, передаваемых на уровень муниципальных образований.

В заключение настоящего параграфа подведем промежуточные итоги. Мы

проанализировали нормы законодательства о порядке определения объемов финансового обеспечения делегированных полномочий, выделив две основные стадии данного процесса - формирование и распределение денежных средств. При этом, более подробно были исследованы положения, регламентирующие сам механизм формирования потребностей. Надлежащий расчет является одной из гарантий финансового обеспечения, а значит и надлежащего выполнения делегированных функций. Автор выделил особенности и недостатки нормативных документов, регламентирующих данный процесс, внес предложения по совершенствованию рассматриваемых правоотношений. В частности, предлагается внедрить нормативный метод при формировании расходов на выполнение делегированных полномочий; сконцентрировать все нормы о формировании объемов финансового обеспечения в едином документе и установить правовые основы данного процесса; объединить расчеты общего объема финансового обеспечения и распределения финансовых средств по получателям; ввести обязанность согласования порядка расчета, основных показателей, влияющих на размер финансового обеспечения, нормативов затрат с публично-правовыми образованиями, исполняющими полномочия; внедрить общие базовые нормативы по однородным расходам, размер которых не будет зависеть от вида переданного полномочия; ввести дисциплинарную и административную

ответственность за ошибки в расчетах размера финансового обеспечения и некоторые другие.

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВА ЕЛЕНА МИХАЙЛОВНА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМНОГО ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме § 3.1. Процедура формирования объемов потребности в финансовых ресурсах как одна из гарантий надлежащего исполнения переданных полномочий:

  1. 2. Состав собственного капитала и собственных финансовых ресурсов предприятия.
  2. 1.3. Финансовые ресурсы предприятия
  3. Тема 3. Финансовое право как наука
  4. 1.1. Финансовые ресурсы и институты поддержки в сфере развития малого предпринимательства
  5. Финансовые ресурсы и фонды как объект финансовых отношений
  6. 5.ФИНАНСОВЫЕ РЕСУРСЫ ГОСУДАРСТВА И ПРЕДПРИЯТИЯ, ИХ СОСТАВ И СТРУКТУРА
  7. 14.ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ФОРМА ПРОЯВЛЕНИЯ КОНТРОЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ФИНАНСОВ
  8. 15.УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСОВЫМИ РЕСУРСАМИ
  9. 11.1. Общая характеристика финансовых ресурсов.
  10. Финансовые ресурсы государства и предприятий, их состав и структура.
  11. 3.1. Процедура формирования инвестиционного портфеля.
  12. 3.3. Финансовый рынок и его роль в распределении финансовых ресурсов.
  13. 30. Финансовый контроль как проявление контрольной функции финансов
  14. 4. Финансы хозяйствующих субъектов как основное звено системы финансов, состав финансовых ресурсов организаций.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -