<<
>>

§ 3.3. Проблемы правовой регламентации отчетности в рассматриваемой сфере

В законодательстве термин отчетность, отчет не расшифровывается. Если обратиться к толковому словарю, то в них отчетность рассматривается одновременно как деятельность по составлению различных отчетов, в том числе и об израсходованных средствах, так и «оправдательные документы», содержащие отчет.

Отчет, в свою очередь, понимается как сообщение о своих действиях или о выполнении возложенного поручения, документ о расходах1. Применительно к исследуемой теме, мы будем говорить об отчетности по результатам освоения бюджетных средств, предоставленных в обеспечение делегированных полномочий[347] [348]. Как следует из Федерального закона от 06.12.11г. №402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее - Закон о бухгалтерском учете), данная отчетность относится к финансовой отчетности организаций государственного сектора и ее состав устанавливается в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (статьи 2, 3, 14)[349].

К функциям финансовой отчетности можно отнести, во-первых, информационную функцию. Финансовая отчетность направлена на обеспечение всех заинтересованных субъектов сведениями о финансовом положении, финансовом результате и т.д. деятельности экономического субъекта. По этому поводу, А.Ю. Ильина пишет, что отчетная стадия бюджетного процесса представляет собой один из механизмов, позволяющих обеспечить прозрачность и подотчетность исполнительных органов перед законодательными и - шире - подотчетность государства (публично-правовых образований) перед обществом[350]. Во-вторых, упомянем об управленческой функции, заключающейся в возможности на основании данных отчетов принимать обоснованные управленческие решения. Как указывает С.И.Кожевникова, в отношении международных стандартов финансовой отчетности (МСФО), целью МСФО как системы является формирование финансовой отчетности, полезной для принятия экономических решений различным группам пользователей, при этом полезность отчетности будет определяться количеством и качеством информации, в ней содержащейся[351].

Применительно к отчетности в исследуемой сфере делегирования, полагаем, что такая отчетность должна лежать в основе грамотного планирования бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение переданных полномочий. Кроме того, изучение отчетных документов может повлечь корректировку и совершенствование действующего бюджетного законодательства с целью повышения эффективности управления в данной области. Третьей функцией, которую выделяют авторы, можно назвать контрольную. К информации, содержащейся в документах бухгалтерской (финансовой) отчетности, при проведении проверок обращаются уполномоченные органы финансового контроля1. Контроль финансовой отчетности дает возможность своевременно выявлять и принимать меры к устранению бюджетных нарушений.

Анализ норм бюджетного законодательства об отчетности через призму финансово-правового механизма делегирования, делает возможным выделить следующие виды отчетности в исследуемой области:

• - бюджетная отчетность, во главе которой отчет об исполнении соответствующего бюджета;

• - непосредственная отчетность об использовании (расходовании) средств, составляющих финансовое обеспечение переданных полномочий.

Прежде чем детально рассмотреть приведенные выше виды отчетности, обратим внимание, что процесс «образования» отчетности, на примере бюджетной отчетности (глава 25.1 БК РФ), можно разбить на следующие стадии: формирование; составление; проверку; представление; рассмотрение; утверждение. Данное наблюдение поможет более логически выстроить рассмотрение видов отчетности в области финансового обеспечения делегированных полномочий.

3.3.1. Бюджетная отчетность. Легальное определение данного понятия отсутствует[352] [353]. Статья 264.1 БК РФ включает в бюджетную отчетность, в первую очередь,

- отчет об исполнении бюджета, а также 2) баланс исполнения бюджета; 3) отчет о финансовых результатах деятельности; 4) отчет о движении денежных средств; 5) пояснительную записку. Согласно той же статье, единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации[354].

Бюджетная отчетность, в том числе, содержит сведения по межбюджетным трансфертам, соответственно, имеет значение для настоящего исследования. Отметим, что она проходит все выделенные стадии своего образования. Так, формирование бюджетной отчетности осуществляют главные администраторы бюджетных средств в своей части (администраторы доходов, распорядители расходов, получатели бюджетных средств согласно статьям 158, 160.1, 162 БК РФ). Составленная названными субъектами отчетность представляется в соответствующий финансовый орган. Последний осуществляет составление бюджетной отчетности (ст. 154 БК РФ). Бюджетная отчетность является годовой, за исключением отчета об исполнении бюджета, который формируется ежеквартально.

Внешней проверке подвергается только годовой отчет об исполнении бюджета. Его проверка осуществляется соответствующими органами внешнего финансового контроля.

Бюджетная отчетность представляется в высшие исполнительные органы государственной власти соответствующего уровня, а в установленных случаях соответствующим законодательным органам власти. Последние осуществляют рассмотрение и утверждение только отчета (годового) об исполнении бюджета, в то время как квартальный отчет утверждается соответствующим высшим исполнительным органом. Примечательно, что обязательное обнародование всей бюджетной отчетности не предусмотрено. Согласно ст. 36 БК РФ, обязательному опубликованию подлежат отчеты об исполнении бюджетов (в части документов бюджетной отчетности). Иные сведения о бюджетах представляются в свободный доступ по решению соответствующих представительных органов государственной власти.

Не имея целью настоящего исследования анализ всех названных документов бюджетной отчетности и стадий ее образования, выделим особенности данной отчетности в преломлении к финансовому обеспечению делегированных полномочий.

Так, особое значение среди документов бюджетной отчетности для целей нашего исследования, имеет отчет об исполнении бюджета. Он содержит сведения по межбюджетным трансфертам, в том числе по субвенциям.

Остатки неиспользованных трансфертов зачисляются в бюджет передающей полномочия стороны, соответственно, относятся к доходам, в то время как запланированные ассигнования на финансовое обеспечение делегированных полномочий являются расходами. Субвенции указываются в отчете об исполнении бюджета как по доходам, так и расходам. При этом, в нашем случае имеет значение и отчет бюджета публично-правового образования, передающего полномочия, и отчет бюджета публично-правового образования, исполняющего полномочия.

Разницы в правовом регулировании отношений по составлению отчета об исполнении бюджета в зависимости от уровня публично-правового образования не будет, так как бюджетное законодательство РФ исходит из принципа единства бюджетной системы Российской Федерации. Данный принцип, кроме прочего, означает единство форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, единый порядок ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений (ст. 29 БК РФ). Публично-правовые образования регионального и муниципального уровней устанавливают лишь порядки утверждения и проверки отчетов об исполнении своих бюджетов, представления отчетов об исполнении местных бюджетов исполнительным органам субъекта РФ, что следует из статей 8, 9, 264.4 БК РФ. Аналогично и по другой бюджетной отчетности. При этом с такой позицией законодателя автор полностью согласен, поскольку унифицированная бюджетная отчетность позволяет интересантам принимать выверенные финансовые решения, проводить сравнительную оценку финансового состояния любого региона, где бы они ни находились.

Как уже было сказано, форма отчета об исполнении бюджета, порядок его составления не отличаются в зависимости от уровня публично-правового образования, однако содержание отчетов будет разниться. Бюджетные средства - финансовое обеспечение делегированных полномочий в отчетах об исполнении бюджета РФ в основном отражаются по расходам, так как доля «обратных вертикальных трансфертов» в структуре доходов федерального бюджета крайне мала. Соответственно, в отчете об исполнении федерального бюджета скорее всего будут отсутствовать данные о целевых поступлениях из бюджетов другого уровня (как известно, передаваемые средства в обеспечение делегированных полномочий носят безвозвратный характер). Например, в федеральных законах об исполнении федеральных бюджетов за 2013-2015 годы нет поступлений в форме субвенций от бюджетов другого уровня1. Единственные доходы, которые имеют место быть в данном случае - это доходы от возврата бюджетами остатков субвенций прошлых лет2. Напротив, отчеты об исполнении региональных и местных бюджетов будут изобиловать сведениями о поступивших, в частности, от Российской Федерации бюджетных средствах финансового обеспечения по доходам - как кассовые поступления от бюджетов другого уровня. Эти же суммы будут отражены в расходной части отчета, как состоявшиеся расходы. Часть данных средств может быть также отражена в доходах как остаток, подлежащий возврату в бюджет их предоставивший. Так в приложении № 1 Закона Воронежской области № 94-ОЗ от 05.06.2015г. «Об исполнении областного бюджета за 2014 год» - «Поступления доходов в областной бюджет» перечислены все остатки по субвенциям прошлых лет, как поступившие ранее из федерального бюджета, так и поступившие из бюджетов муниципальных образований. Все субвенции, поступившие в отчетном году из федерального бюджета, отражены в том же приложении по доходам. Они же указаны по расходам в приложении № 2 к областному закону «Исполнение по ведомственной структуре расходов областного бюджета»[355] [356] [357]. Например, федеральные субвенции на осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, присутствуют в приложениях и по доходам, и по расходам и т. д.

Годовой отчет об исполнении бюджета утверждается соответствующим законодательным органом. При этом, форма отчета, применяемая при принятии закона (решения) об исполнении бюджета, отличается от формы отчета об исполнении бюджета, утвержденной Минфином РФ1 и применяемой для внутреннего бюджетного учета. Так, в первой форме содержится только одна графа (показатель) в денежных единицах - «Исполнено», в то время как в формах Минфина три показателя - «Утвержденные бюджетные назначения», «Исполнено» и «Неиспользованные назначения». Мы не можем дать обоснование различиям в формах. Однако, Министерство финансов РФ в своих разъяснениях расхождений здесь не усматривает[358] [359]. В реальности годовой отчет об исполнении бюджета, формируемый главными администраторами бюджетных средств, и составляемый воедино Федеральным казначейством, имеет одну форму, а отчет об исполнении бюджета, утверждаемый законом (решением) о бюджете, другую. Возможно, причина кроется в ст. 264.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая устанавливает информацию, включаемую в закон (решение) об исполнении бюджета и она крайне незначительна[360]. Соответственно, законодатель толкует данные положения ограничительно и включает в закон крайне незначительную часть информации, из находящейся в распоряжении уполномоченных органов власти. Хотя, на наш взгляд, толковать можно и по-иному: так как Министерство финансов Российской Федерации разрабатывает бюджетную идеологию в области бюджетной отчетности, ей и нужно следовать, а значит, формы Минфина необходимо брать за основу. Вдобавок, отчет об исполнении бюджета - это один документ, и его составляющие не должны отличаться в зависимости от органа, которым он утверждается. Кроме того, словосочетание «доходы бюджеты», «расходы бюджета» позволяют нам включить в них как плановые показатели, так и показатели исполнения.

По нашему мнению, чем больше информации будет представлено на всеобщее обозрение и утверждение (в лице депутатского корпуса), тем выше доверие со стороны гражданского общества к органам публичной власти, ответственнее будут приниматься управленческие решения. Кроме того, открытость системы государственного управления ведет к возможности активного общественного обсуждения принятых решений, внесению заинтересованными лицами предложений по совершенствованию действующего правового механизма.

Чего нет и в тех и других формах - это процента исполнения (неисполнения) к запланированному. На наш взгляд, данный показатель был бы крайне полезен для понимания и оценки отчета об исполнении бюджета. В истории бюджетной отчетности такой опыт имеется. Например, в Федеральном законе «Об исполнении федерального бюджета за 2000 год» приложение по доходам содержало следующие графы: «Утверждено Федеральным законом ...», «Исполнено за 2000 год», «Отклонение от плана +, —», «Процент исполнения». В Приложении по расходам федерального бюджета, кроме названных показателей, были еще указаны цифры уточненной сводной бюджетной росписи[361]. Особо отметим, что в действующей редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрено право главных распорядителей и получателей бюджетных средств на детализацию финансовой информации с соблюдением единой методологии и стандартов бюджетного учета и бюджетной отчетности (ст. 264.1 БК РФ).

Показательным в этом смысле является пример Тверской области, которая данным правом воспользовалась и в отчете об исполнении бюджета при формировании бюджетной отчетности указывает такие дополнительные графы, как «уточненный план», «факт за аналогичный период прошлого года», «процент исполнения к уточненному плану», «процент исполнения к закону о бюджете» (всего 8 видов дополнительных данных), а при утверждении отчета об исполнении областного бюджета законом области - две графы - «утверждено законом» и «кассовое исполнение»[362]. Для наглядности, данные представлены в таблице 1.

Таблица 1. Данные формы отчета об исполнении бюджета

Показатели (графы отчета) Форма, исп. при утв. отчета об исполнении бюджета, законом (решением) в настоящее время Форма, исп. при утв. отчета об исполнении федеральн. бюджета за 2000 г., федеральным законом Форма,

исп. в

Тверской

области

при утв.

отчета об

исполнении

областного

бюджета,

законом

Форма отчета об исполнении бюджета, использ.

Минфином РФ при

формировании

бюджетной

отчетности

Форма отчета об исполнении бюджета, использ. в Тверской области при формировании бюджетной отчетности
1. Утверждено законом (решением) (в руб.) нет да да да да
2. Уточненный план (в руб.) нет да нет нет да
3. Исполнено (в руб.) да да да да да
4. % исполнения к закону о бюджете (в %) нет нет да нет да
5. % исполнения к уточненному плану (в %) нет нет нет нет да
6. Факт за аналогичный период прошлого года (в руб.) нет нет нет нет да
7. Темп роста поступлений к аналогичному периоду прошлого года (в %) нет нет нет нет да
8. Отклонение от плана +, — (неиспользованные назначения) (в руб.) нет нет да да нет

Для устранения сомнений в толковании бюджетных норм, полагаем возможным предложить дополнить статью 264.6 Бюджетного кодекса РФ следующим указанием: «В приложениях к закону (решению) об исполнении бюджета доходы бюджета, расходы бюджета, выплаты источников финансирования дефицита бюджета указываются в структуре утвержденных плановых (прогнозных) показателей с указанием неисполненных назначений в натуральном и процентном отношениях». Предлагаемое нововведение не нарушает негласный принцип соответствия данных закона о бюджете и закона об исполнении бюджета[363]. Для полноты картины в отчет может быть добавлена колонка, показывающая отклонения от бюджета или ассигнования.

Безусловно, данное предложение выходит за рамки темы настоящего исследования, однако оно направлено на повышение прозрачности заключительной стадии бюджетного процесса.

Теперь проанализируем, какая информация включается в отчет об исполнении бюджета в части бюджетных средств, составляющих финансовое обеспечение делегированных полномочий. Из отчетов можно увидеть, что в отчет включаются следующие данные:

По доходам -

1. Суммы полученных межбюджетных трансфертов, в т.ч. по каждому виду полученной субвенции;

2. Доходы от возврата остатков межбюджетных трансфертов (в т.ч. субвенций), имеющих целевое назначение, прошлых лет - с разбивкой по главным администраторам бюджетных средств (согласно коду бюджетной классификации).

По расходам -

3. Межбюджетные трансферты, в том числе по каждому виду субвенций в разрезе функциональной и ведомственной структур классификации расходов.

Примечание ко 2 и 3: как указывалось выше, в законе (решении) об исполнении бюджета будет показано только кассовое исполнение, в форме отчета, утвержденной Минфином РФ, также плановые показатели. Общие предложения по данному вопросу были сформулированы. Однако, имеются дополнительные замечания и предложения. Так раздел отчета об исполнении бюджета по доходам кажется обобщенным и малоинформативным, поскольку содержит информацию по полученным остаткам межбюджетных трансфертов прошлых лет без указания на конкретный вид трансферта (субвенция, субсидия, иной трансферт) и вид субвенции. Соответственно отчет не предоставляет возможности узнать, какое полномочие исполняется неэффективно, проследить причины остатков бюджетных средств. По расходам, данные отчета более детальные. В них указывается вид субвенции и на финансовое обеспечение какого переданного полномочия она была направлена. В разделах отчета и по доходам и расходам нет разбивки сумм финансового обеспечения по территориальному принципу - то есть по публично-правовым образованиям соответствующего уровня, которые данные средства получили (или в пользу которых они перечислены). Для сравнения распределение субвенций по публично-правовым образованиям, как правило, утверждается именно законом (решением) о бюджете, согласно требованиям статей 130, 133, 140, 205 БК РФ[364]. Соответствующие таблицы с распределением публикуются вместе с текстом закона. И даже когда этого не происходит, распределение в любом случае осуществляется на подзаконном уровне. Таким образом, плановые показатели известны. На наш взгляд, информация о результатах исполнения бюджета в части распределения средств финансового обеспечения между «исполнителями полномочий» имеет крайне важное значение для облегчения аналитики, планирования бюджетных ассигнований, открытости бюджетных данных.

На основе представленной выше информации и произведенного анализа, внесем следующие предложения. Поскольку высказанные замечания касаются любых межбюджетных трансфертов, то и предложения будут сформулированы обобщенно. Предлагаем включать в отчет об исполнении бюджета, в том числе в закон (решение) об исполнении бюджета, следующие данные:

- утвержденные (плановые) значения межбюджетных трансфертов, а также неисполненные назначения в рублевом и процентном измерениях;

- в части доходов - информацию о возвратах остатков межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение прошлых лет, с указанием формы и вида межбюджетного трансферта, а также наименования публично-правового образования, из бюджета которого данные остатки поступили;

- в части расходов - информацию по межбюджетным трансфертам в разрезе публично-правовых образований.

Интерес автора вызвал еще один документ, который предусмотрен в п. 2 ст. 264.7, п.7.1 ст. 264.10 БК РФ БК РФ к представлению в законодательный орган одновременно с отчетами об исполнении федерального бюджета - это «информация о предоставлении межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ». Особенностями данного документа является то, что он предусмотрен только при исполнении федерального бюджета и вносится в Г осударственную Думу Правительством РФ четыре раза в год одновременно с квартальными отчетами. Публичные субъекты регионального и муниципального уровней вправе в своих нормативных правовых актах о бюджетном процессе закрепить аналогичное положение. Однако, не все субъекты РФ, муниципальные образования этим воспользовались. Например, такого документа не предусмотрено в республике Мордовии1, Ленинградской области[365] [366], республике Алтай[367], республике Крым[368]. Есть и обратные (но редкие) примеры. Так ст. 47 Закона республики Карелия «О бюджетном процессе в республике Карелия» от 31.12.09г. № 1354-ЗРК, устанавливает, что одновременно с годовым отчетом об исполнении бюджета в Законодательное собрание республики Карелия представляется отчет об исполнении расходов бюджета по разделу «Межбюджетные трансферты» по муниципальным образованиям1. Аналогичные отчеты также предусмотрены в Кировской[369] [370], Свердловской областях[371].

Примечательно, что обязанность по представлению комментируемого документа является новеллой, добавленной в БК РФ в 2012 году отдельным законом[372]. Появилась она на этапе подготовки законопроекта ко 2 чтению. При этом, ни в одном из сопроводительных документов причины нововведения не указываются, о нем не упоминается, что собственно, уже стало обычным явлением. Самые дискуссионные и неожиданные изменения появляются в законопроектах на последнем этапе законодательного процесса без всякой предыстории.

Состав информации о предоставлении межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ в Бюджетном кодексе и в бюджетном законодательстве в целом не раскрывается, сама информация не подлежит обязательному опубликованию. Автору не удалось найти такую информацию в свободном доступе и проанализировать ее содержание. По выявленным обстоятельствам можно судить о том, что в данном случае присутствует фактор усмотрения органов исполнительной власти при решении вопроса о том, какие данные и в каком аспекте включать в анализируемую информацию, а значит и представлять на рассмотрение в законодательный орган. Как результат, наши предложения заключаются:

- во включении указанного документа (информации о предоставлении межбюджетных трансфертов) в бюджетную отчетность, составляемую субъектами РФ и муниципальными образованиями;

- в необходимости определения на законодательном уровне перечня сведений, которые подлежат включению в информацию о предоставлении межбюджетных трансфертов.

Кроме того, на обсуждение выносится предложение переименовать данный документ из «Информации о предоставлении межбюджетных трансфертов» в «Отчет по межбюджетным трансфертам» в целях уточнения названия, а также расширения возможных данных, которые в этот документ можно было бы включить. Включать в него можно было бы сведения о плановых и реальных показателях расходования субвенций, остатках, в разрезе получателей трансфертов (административных единиц).

Анализ данных отношений привел автора к еще одному общему заключению. Как уже было сказано, кроме подробно проанализированного отчета об исполнении бюджета, в бюджетную отчетность входят пять иных документов, формы которых утверждены Приказом Минфина РФ № 191н от 28.12.10г. Вдобавок, главные администраторы бюджетных средств представляют в Федеральное казначейство, соответствующие финансовые органы еще порядка 10 дополнительных документов, содержащих отчетные данные[373]. Напомним, что обязательному опубликованию подлежит только один из всех документов бюджетной отчетности - отчет об исполнении бюджета.

Соответственно, в настоящее время данных об исполнении бюджетов, которые имеются в распоряжении исполнительных органов власти гораздо больше, чем, во-первых, представляется законодательному органу, во-вторых, находится в свободном доступе для всех интересантов. Между тем, независимая (общественная) аналитическая, исследовательская работа по материалам бюджетной отчетности может стать большим подспорьем в деле совершенствования бюджетного законодательства. При всем при этом, бюджетная отчетность формируется по формам, утверждаемым Министерством финансов РФ. Соответственно, один орган исполнительной власти единолично определяет показатели, включаемые в данные формы. Он же решает, какие данные, в какой документ бюджетной отчетности следует включить. Таким образом, манипулирование показателями путем введения их в тот или иной документ бюджетной отчетности может привести к сокрытию бюджетной информации. Возникает вопрос, насколько обоснованно такой важный институт как формирование бюджетной отчетности, связанный с обеспечением открытости государственной деятельности и многими другими аспектами, отдавать на откуп хотя и крайне значимого, но одного министерства? На наш взгляд, принятие решений об отчетности по усмотрению одного уполномоченного органа создает почву для злоупотреблений. Самым простым выходом видится расширение перечня документов и материалов бюджетной отчетности, подлежащих обязательному опубликованию. Хотя, автор не видит никаких препятствий к предоставлению свободного доступа ко всем документам бюджетной отчетности (за исключением, конечно, секретных статей).

3.3.2. Непосредственная отчетность об использовании (расходовании) средств, составляющих финансовое обеспечение переданных полномочий.

Перейдем к анализу второго вида отчетности, выделенного нами в начале параграфа, непосредственной отчетности об использовании (расходовании) средств, составляющих финансовое обеспечение переданных полномочий.

Следует начать с определения места такой отчетности в структуре бюджетной документации. Полагаем, она также относится к финансовой отчетности, но не является бюджетной отчетностью, исходя из перечня такой отчетности, установленной в ст. 264.1 Бюджетного кодекса РФ. Трудно сказать, распространяется ли на такую отчетность Закон о бухгалтерском учете, поскольку, в законе говорится, что он применяется при ведении бюджетной отчетности, однако не применяется при создании информации, необходимой для составления экономическим субъектом отчетности для иных целей. В определении бухгалтерской (финансовой) отчетности, данном Законом (ст.3), перечислен ее состав, и информация, содержащаяся в отчетности, комментируемой в рамках настоящего пункта исследования, в нее не входит. С другой стороны, в п. 4 ст. 14 этого же закона прописано, что состав бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций государственного сектора устанавливается в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. С учетом сказанного, поскольку отчетность о расходовании средств финансового обеспечения делегированных полномочий необходимо воспринимать как данность, и она относится к финансовой отчетности, полагаем, что ее следует причислить к сфере действия Закона о бухгалтерском учете.

Первая проблема, с которой столкнулся автор при исследовании порядка ведения названого вида отчетности - это разрозненность нормативного материала, регулирующего данные отношения. Так, отсутствует общая норма, которая предусматривала обязанности по формированию такой отчетности не только в отношении субвенций, либо иных целевых средств финансового обеспечения делегированных полномочий, но и других форм межбюджетных трансфертов. Как ни странно, об «отчете о расходах соответствующего бюджета, источником финансового обеспечения которых являются указанные межбюджетные трансферты» говорится в статье 242 БК РФ «Завершение текущего финансового года». В ней указывается на отчет как основание для возврата в соответствующий бюджет неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов. Здесь же сказано, что данный отчет формируется и представляется в порядке, установленном главным администратором бюджетных средств. В других статьях кодекса о такой отчетности не упоминается, ее состав не приводится.

В законах о правовом статусе публично-правовых образований - № 184-ФЗ и №131-ФЗ про финансовую отчетность в контексте изучаемого вопроса также не говорится. Однако, в первом акте указывается (ст. 26.7), что федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации, должны содержать положения, определяющие представление высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) отчетности об осуществлении переданных полномочий. Аналогичную норму содержит Закон № 131-ФЗ (ст. 19.6), определяющий, что федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий.

Открытым является вопрос, одну ли и ту же отчетность имел ввиду законодатель в нормах Бюджетного кодекса и названных выше законах и пересекается ли их содержание? К сожалению, в этих документах, играющих главную роль в обслуживании института делегирования, нет перечня информации, входящей в такую отчетность. Более того, как видно из приведенных положений, состав отчетности может отличаться, поскольку детализация предполагается либо на уровне отдельных законов о передаче полномочий, либо по главным администраторам бюджетных средств (согласно БК РФ).

По федеральным субвенциям, предоставляемым субъектам РФ либо муниципальным образованиям, обязанность представлять отчеты о расходовании субвенций предусмотрена Постановлением Правительства РФ от 18.10.05г. №625[374]. В п.7 постановления сказано, что органы местного самоуправления представляют в орган исполнительной власти субъекта РФ отчеты о выполнении отдельных государственных полномочий и расходовании субвенций в порядке, установленном нормативными правовыми актами органа исполнительной власти субъекта РФ. Соответственно, мы находим еще одно подтверждение нормативного закрепления исследуемой отчетности. Однако, как было сказано, данные Правила распространяются только на субвенции из федерального бюджета, и не касаются, например, региональных субвенций (за счет бюджета субъекта РФ). Налицо лоскутное нормотворчество. Кроме того, обращает на себя внимание, разночтение в названиях отчетов в Правилах - отчет о расходовании субвенций и отчет об использовании субвенций. Приходится констатировать не только разрозненность, но и противоречивость анализируемого законодательства. Напротив, указанные нормативные акты должны являться аккумулятором и систематизатором правил о делегировании, однако со своей задачей не справляются.

В настоящее время уточнение процедуры формирования отчетности производится при передаче отдельных публичных полномочий. Соответственно, отсутствуют единые правила ее ведения. Так, в 25 из 31 проанализированных автором федеральных законов, которыми переданы государственные полномочия, содержится указание на подобный финансовый отчет с разной степенью детализации. Как следствие - разные подходы. Так, в некоторых законах идет речь об отчете о расходах бюджета субъекта РФ, источником финансового обеспечения которых является субвенция1, в других - об отчетах о произведенных кассовых расходах2, в третьих отчетность о расходовании предоставленных субвенций3. При этом, в одних законах она обозначена как отдельный вид отчетности, в других - как часть отчетности об осуществлении переданных полномочий4.

Нет единства и в вопросах об уполномоченном на утверждение формы отчета органе, содержании отчета, а также субъекте представления и получения отчета. Согласно положениям одних законов о делегировании, форма отчета о расходах разрабатывается уполномоченным органом в области финансов, в других - отраслевым ведомством. Например, порядок составления и представления сведений о реализации полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, определяется Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. Отчет также представляется в Минстрой РФ (в Минфин РФ экземпляр отчета не представляется). В то время как по переданным мандатам по регистрации актов гражданского состояния форма представления сведений о расходах бюджетов субъектов Российской Федерации, связанных с выполнением данных полномочий, разрабатывается Минфином РФ по согласованию с Минюстом РФ. В данные органы и сдается отчет5. В большинстве таких законах есть отсылка к Постановлению Правительства РФ, которым утверждается порядок расходования средств субвенций, в нем же происходит дальнейшая правовая регламентация отношений в области отчетности. Обращаем внимание, что постановление принимается по каждому переданному государственному полномочию в отдельности. Указанные постановления, в свою очередь, направляют к ведомственным приказам, которыми, в большинстве случаев, утверждены формы отчетов либо формы [375] [376] [377] [378] [379] отчетов и порядок их представления, также по каждому полномочию отдельно[380]. В шести из 29 проанализированных автором случаев регламентации представления и формирования отчетности по переданным федеральным полномочиям, формы отчетов о расходовании утверждены Министерством финансов РФ, в восьми установлена обязанность их представления в названный орган. В остальных случаях формы утверждены отраслевыми министерствами. Периодичность и сроки направления отчетности о расходовании средств финансового обеспечения также установлены по каждому переданному полномочию в отдельности и имеют различия. Так, отчетность, как правило, составляется ежеквартально, кроме трех форм, которыми предусмотрены ежемесячные отчеты. Сроки сдачи отчетов также разнятся - «не позднее 10», иногда 15, иногда 25 числа месяца, следующего за отчетным периодом. Кроме того, нет однообразия и в порядках заполнения, заверения, представления форм отчетов. Некоторые ведомственные акты довольно подробно расписывают данные вопросы, другие, напротив, не содержат никаких рекомендаций.

Утвержденные формы отчетов не унифицированы и отличаются разнообразием показателей и граф. Однако основными являются: остаток средств субвенции, запланированные в бюджете объемы субвенции; лимиты бюджетных обязательств, доведенные Минфином России на лицевой счет территориального органа Федерального казначейства по переданным полномочиям; поступления средств в бюджет субъекта РФ с лицевого счета территориального органа Федерального казначейства по переданным полномочиям; кассовый расход за счет средств субвенции; восстановленные средства прошлых лет в бюджет субъекта Российской Федерации в текущем году; остаток средств субвенции на конец отчетного периода1. Что отличает отчеты о расходовании средств от проанализированной ранее бюджетной отчетности, это:

- более подробные данные;

- представление сведений по каждому публично-правовому образованию;

- актуальность, поскольку такая информация представляется ежеквартально.

Как правило, в формах отчетов отсутствует информация, на какие цели израсходованы средства в разрезе экономической классификации расходов (оплата труда, коммунальные услуги, связь и пр.). В качестве исключения можно привести форму отчета о расходовании субвенций на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, утв. Приказом Минфина РФ № 93н2. Так, в ней предусмотрена графа «Произведено расходов из бюджета субъекта РФ» с расшифровкой затрат на услуги связи; оплату труда; транспортные и коммунальные услуги; содержание помещения; арендную плату и прочие расходы. На наш взгляд, детализация расходов по экономическому содержанию важна в целях оптимизации затрат на исполнение делегированных полномочий. Такие сравнительные данные по регионам, а также муниципальным образованиям могут быть учтены при планировании бюджетных ассигнований на следующий финансовый период, использованы при проведении контрольных мероприятий.

В отчетах нет указания на причины остатков средств финансового обеспечения, равно как и их дефицита. Кроме того, из отчетов нельзя сделать вывод о результативности и эффективности произведенных расходов, поскольку они не содержат объемы выполненных мероприятий (или хотя бы процент выполненного от запланированного). В этом ключе показательны формы, утвержденные Приказом Минфина РФ от 30 марта 2011 года № 38н, о расходовании средств на выплату [381] [382] гражданам государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций при возникновении поствакцинальных осложнений. Так, кроме финансовых данных они содержат графу «численность граждан, которым предоставлены компенсационные выплаты, единовременные пособия»1. Увязка финансовых показателей отчетности с фактической результативностью исполнения переданных полномочий, на наш взгляд, также имеет значение для принятия управленческих решений. Однако, в большинстве случаев отчеты об осуществлении полномочий с фактической информацией по выполненным мероприятиям (которые также составляются по каждому полномочию) в финансовый орган не попадают, а направляются и хранятся у отраслевых органов власти - главных распорядителей бюджетных средств. По этому поводу уместно привести практический пример. Так, в одном из представлений Счетной палаты РФ констатируется, что отсутствие единообразного подхода к учету сведений о количестве совершаемых органами ЗАГС иных юридически значимых действий в статистической отчетности по форме № 26 и финансовой отчетности по форме № 93н, свидетельствует о некорректности расчетов при формировании и распределении субвенции на выполнение переданных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния[383] [384].

Примечательно, что по некоторым видам переданных мандатов уполномоченные органы сами идут по пути унификации форм отчетов и порядков их предоставления. Так, например, единый Порядок составления и представления отчета о расходах бюджета субъекта РФ утвержден Минстроем России для субвенций, предоставленных из федерального бюджета на реализацию двух групп переданных согласно двум федеральным законам полномочий Российской Федерации - по обеспечению жильем

ветеранов и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов1. Есть и другие примеры.

Некоторые полномочия переданы для исполнения соглашениями, а не законами. Например, республике Крым и городу федерального значения Севастополь переданы порядка 10 федеральных полномочий на основании заключенных соглашений. По ним обязанность представления отчетности закреплена в постановлениях Правительства РФ, утверждающих порядки расходования средств субвенций.

По полномочиям, которые исполняются субъектами РФ без передачи субвенций, а за счет средств заказчиков соответствующих государственных услуг (в форме государственной пошлины либо установленной платы), законодательством вовсе не предусмотрено представление какой-либо финансовой отчетности по расходованию данных средств, что необоснованно[385] [386].

Если говорить о нормативном регулировании финансовой отчетности расходования средств финансового обеспечения на реализацию полномочий субъектов РФ, передаваемых муниципальным образованиям либо Российской Федерации, то на федеральном уровне оно отсутствует. Таким образом, каждый субъект РФ сам определяет формы отчетов, порядки их заверения, представления, сроки и т.д. На наш взгляд, такой подход неприемлем. Бессистемность и отсутствие установленных на федеральном уровне форм отчетности о расходовании средств, выделяемых в качестве финансового обеспечения выполнения муниципальными образованиями либо федеральным центром региональных полномочий в рассматриваемом вопросе ведет к бесконтрольности и создает почву для злоупотреблений. В то время, как Российская Федерация стремится к унификации порядков и форм бухгалтерской (финансовой) отчетности с международной, такое отношение к регламентации финансовой отчетности регионального уровня кажется непоследовательным.

Проанализировав законодательство об отчетности о расходовании средств финансового обеспечения делегированных полномочий, сведем воедино полученные результаты.

Во-первых, не определено место такой отчетности в ряду бюджетной документации, соотношение данной отчетности с финансовой отчетностью в целом.

Во-вторых, отсутствует общее правовое регулирование отношений формирования отчетности о расходовании средств финансового обеспечения делегированных полномочий вне зависимости от исполняемого полномочия, уровня делегирования, метода финансового обеспечения делегированных полномочий. Между тем, статьей 7 БК РФ к бюджетным полномочиям Российской Федерации отнесено установление единого порядка ведения бюджетного учета, представления отчетности, унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В-третьих, финансовая отчетность в данной сфере оторвана от отчетности об осуществлении переданных мандатов и соответственно не позволяет объективно оценить эффективность расходования бюджетных средств, потребность в бюджетных ассигнованиях на следующий период. Взаимодействие между финансовым и отраслевым органами власти по анализу отчетности на предмет результативности исполнения переданных полномочий, эффективности расходования бюджетных средств не налажено.

В-четвертых, не предусмотрена обязанность доведения данных отчетов до сведения общественности. Тем не менее, факт востребованности такой отчетности неоспорим.

Исходя из выявленных проблем, позволим себе сделать некоторые выводы и внести следующие предложения. Как было обосновано выше, отчетность о расходовании средств, составляющих финансовое обеспечение делегированных полномочий, относится к финансовой отчетности. Однако для устранения сомнений по данному вопросу и распространения на нее действия Закона о бухгалтерском учете, обоснованно дополнение его соответствующим указанием. В этом случае, к комментируемой отчетности могли бы применяться требования названного Закона о ведении, хранении финансовой отчетности, раскрытии финансовой информации, контроле и ответственности за недостоверность отчетных данных и т.д. Вдобавок, нормы Закона были бы полезны для восполнения пробелов бюджетного законодательства.

Поскольку отчетность о расходовании средств финансового обеспечения относится к бюджетной документации, с учетом принципа единства бюджетной системы РФ (ст.29) полагаем, что понятийный аппарат, формы такой отчетности, основы ее ведения должны быть едины вне зависимости от вида делегируемого полномочия, уровня делегирования, а также метода финансового обеспечения передаваемых полномочий. Единые правила следует установить на федеральном уровне. Как нам видится, регламентация финансовой стороны делегирования должна быть реализована в бюджетном законодательстве. В Законах о статусе публично-правовых образований следует предусмотреть, во-первых, факт отчетности о расходах средств, составляющих финансовое обеспечение делегированных полномочий, возможно, в составе отчетности об осуществлении переданных полномочий, во-вторых, отсылочную норму к бюджетному законодательству.

По подобию бюджетной отчетности, основы комментируемой отчетности предлагается закрепить в Бюджетном кодексе РФ, а ее компоненты в подзаконном нормативном акте. Наши предложения соответствуют зафиксированному в ст. 29 БК РФ принципу единства бюджетной системы РФ. Косвенным подтверждением нашего вывода является статья 14 Закона о бухгалтерском учете, в которой сказано, что состав бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций государственного сектора устанавливается в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Следующее предложение состоит в том, что отчеты об осуществлении переданных полномочий (результативности исполнения) и о расходовании средств, составляющих финансовое обеспечение делегированных полномочий, должны быть либо сведены в одну форму, либо объединяться уполномоченным органом в один отчетный документ. При этом, такая отчетность должна направляться как в отраслевой орган власти (главному распорядителю бюджетных средств), так и в финансовый орган. В обязательном порядке в отчетах необходимо отражать как дополнительные потребности (недостаток) в суммах финансирования и их причины, а также причины остатков средств на конец года. Скорее к размышлению научной общественности, практических работников выносится идея классификации причин остатков бюджетных средств, деление их на негативные и позитивные, с целью проведения аналитики и принятия действенных мер реагирования.

И последнее. Полагаем необходимым предоставление свободного доступа всем заинтересованным лицам к отчетным сведениям. Таким образом, следует закрепить обязанность главных администраторов средств бюджета доводить до общественности информацию отчетов, как минимум посредством ее размещения в сети интернет на своих официальных сайтах.

В заключение данного параграфа отметим, что, несмотря на колоссальную работу, проведенную законодателем по совершенствованию правового института финансовой отчетности, многое еще предстоит сделать. Так, в исследуемой области к его главным недостаткам можно отнести:

- в отношении бюджетной отчетности - отсутствие на законодательном уровне детализации сведений, которые должна содержать бюджетная отчетность и сопровождающие ее материалы, присутствие фактора усмотрения при ее формировании;

- в отношении непосредственно отчетности о расходовании средств, составляющих финансовое обеспечение делегированных полномочий, - отсутствие единых подходов к формированию такой отчетности.

Общей проблемой является информационная недоступность некоторых документов финансовой отчетности.

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВА ЕЛЕНА МИХАЙЛОВНА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМНОГО ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме § 3.3. Проблемы правовой регламентации отчетности в рассматриваемой сфере:

  1. Глава II. Проблемы правового положения органа банковского регулирования и надзора и альтернативы его существованию
  2. § 1. Проблемы правового положения Банка России как органа банковского регулирования и надзора
  3. Генезис проблемы правового регулирования крестьянского (фермерского) хозяйства
  4. Тема: "Проблемы правового обеспечения интересов "слабой стороны" в договорных отношениях"
  5. Жилищно-накопительный кооператив: основные проблемы правового положения
  6. § 1. Сущность требований неимущественного характера и место их правовой регламентации в системе гражданского исполнительного права
  7. Проблемы правового регулирования экологических отношений в Казахстане: законодательство и практика
  8. 3. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ЭКСТРАДИЦИИ ПРИ РАССЛЕДОВАНИИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ
  9. § 2. История развития правовой регламентации азартных игр и пари в зарубежном законодательстве*
  10. 2.1. Проблема правового регулирования и уголовно-правовой оценки эвтаназии в отдельных государствах Европы и Азии
  11. § 2.2 Административно-правовая регламентация взаимодействия МВД России и федеральных органов исполнительной власти при применении информационных ресурсов в сфере миграции
  12. Нормативно-правова регламентація інституту перегляду судових рішень адміністративних судів
  13. § 3. Проблема унификации международно-правовой регламентации морской перевозки грузов по чартеру
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -