<<
>>

§ 3.2. Особенности расходования финансового обеспечения делегированных полномочий в аспекте необходимости целевого и эффективного использования бюджетных средств. Правовой режим остатков.

Прежде чем приступить к раскрытию порядка расходования денежных средств, составляющих финансовое обеспечение делегированных полномочий, необходимо рассмотреть сам термин «расходование» и его элементы.

С исключением легального определения данного понятия из бюджетного законодательства, его содержание стало дискуссионным вопросом науки финансового права. «Расходование» ранее рассматривалось в БК РФ в узком смысле как некая техническая операция1. Если обратиться к логическому толкованию действующих положений Бюджетного кодекса, то в статье 242.3 сохранен озвученный взгляд. Напротив, в статьях 15, 31, 241 кодекса прослеживается более широкое восприятие расходования, так как в него включаются действия, предшествующие непосредственному перечислению денежных средств.

Проблема заключается в том, что дефиниция «расходование» не потеряла своей правовой актуальности и продолжает активно использоваться в бюджетном законодательстве, что усиливает потребность в ее легализации. Так, термин «расходование» упоминается в порядка 15 статьях Бюджетного кодекса Российской Федерации. В настоящем исследовании также не обойтись без детализации, поскольку в статьях 133, 133.2, 140 БК РФ сказано о том, что субвенции «расходуются в порядке, установленном нормативными правовыми актами...». Аналогичные порядки расходования установлены по делегированным полномочиям, как на уровне РФ, так и на региональном и местном уровнях[281] [282]. Таким образом, чтобы определять содержание названных порядков, необходимо изначально понимать, что входит в содержание самой категории «расходование». Кроме того, статьей 306.8 БК РФ предусмотрено бюджетное принуждение за нарушение условий расходования межбюджетных трансфертов. Соответственно, легальное понятие «расходование» требуется для определения объективной стороны данного деяния.

Любой подход законодателя приемлем, вплоть до замены терминологии, ясно одно - необходима правовая определенность в понятии «расходование».

В финансово-правовой науке встречается как более узкое понимание комментируемого термина, так и его широкое толкование. Так, А.М. Марзаганова расходование бюджетных средств рассматривает как направление их на финансовое обеспечение задач и функций государства. Д.В. Закаляпин указывает, что «процедура траты (термин не нормативный, а разговорный) денежных средств из средств, направленных на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления» и есть расходование1. С другой стороны, А.В. Голубев дает более широкую трактовку расходования, включая в нее всю деятельность участников бюджетного процесса по исполнению соответствующего бюджета по расходам в контексте ст. 219 БК РФ[283] [284] [285]. Крайне масштабно комментируемое правовое явление понимает А.В. Ильин[286]. Он добавляет к расходованию установление в бюджете направлений и объема расходования средств, выводя расходование за рамки исполнения бюджета[287]. Таким образом, определения расходятся в вопросе, какие этапы (стадии) подлежат включению в понятие расходования. К сожалению, законодатель создает нам почву для любого из толкований.

Автор настоящего исследования будет исходить из того, что рассматриваемая категория связана с понятием расходов, закрепленным в ст. 6 БК РФ. Под ними понимаются выплачиваемые из бюджета денежные средства. Соответственно, расходование - это действия по осуществлению таких выплат. Действие следует рассматривать как правоотношение. Согласно ст. 219 БК РФ, выплаты из бюджета возможны только после принятия бюджетных и денежных обязательств. Соответственно, расходование - это отношения, обслуживающие оплату принятых денежных обязательств. К ним мы относим отношения: по составлению платежных и иных документов; санкционированию оплаты денежных обязательств; непосредственному списанию денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических и юридических лиц. Отметим, что сам законодатель в статье 219 БК РФ «Исполнение бюджета по расходам» крайне небрежно относится к терминологии.

Так в ней наравне используются словосочетания «оплата денежных обязательств» и «списание денежных средств», а в этапах исполнения бюджета по расходам не выделены ни «списание денежных средств», ни «оплата денежных обязательств».

Предпосылкой для расходования любых бюджетных средств является определенная совокупность действий, относящихся к стадиям бюджетного процесса, в частности, принятие закона (решение) о бюджете, утверждение росписей и лимитов бюджетных обязательств, доведение их до получателей бюджетных средств1. Указанные действия должны быть произведены до начала финансового года. Следующим этапом является принятие бюджетных и денежных обязательств[288] [289].

Общие правила расходования бюджетных средств в рамках исполнения делегированных полномочий такие:

• 3.2.1. Непосредственное расходование бюджетных средств организуется получателями бюджетных средств.

Складывается парадоксальная ситуация в вопросе о получателе межбюджетных трансфертов. Так, наблюдается три получателя средств, передаваемых в качестве межбюджетных трансфертов. Первый и второй - на уровне передающей полномочия стороны. Третий - на уровне принимающей полномочия стороны.

Если говорить о первом, то из Бюджетного кодекса РФ трудно понять, кто им в точности является. Тем не менее, без него не получится исполнить бюджет по расходам, поскольку, как указано в ст. 219 БК РФ, исполнение заканчивается списанием денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которое осуществляется именно по поручению получателя бюджетных средств. Из той же статьи следует, что такие действия происходят по платежным документам, подготавливаемым получателем бюджетных средств. Таким образом, выходит, что публично-правовое образование другого уровня не является получателем межбюджетных трансфертов. Этот вопрос законодатель решил не в БК РФ, а в федеральных законах о федеральных бюджетах. В частности, в них ежегодно с 2012 года добавляется новый термин «получатель средств федерального бюджета по перечислению в бюджеты субъектов РФ межбюджетных трансфертов».

Такого понятия в БК РФ нет. Во-вторых, из них же следует, что названным получателем является главный распорядитель этих средств (на уровне РФ)[290]. Соответственно, у данного получателя, который может (а в некоторых случаях и обязан) передать свои полномочия для исполнения территориальным органам Федерального казначейства одна задача - перечислить средства финансового обеспечения на счет бюджета принимающей стороны. Интересно, что ранее получателями межбюджетных трансфертов значились сами бюджеты субъектов РФ. Например, в статье 157 БК РФ среди полномочий Счетной палаты РФ, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора значилась функция «проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета» (п.2.1). Названная норма была исключена из кодекса согласно положениям Федерального закона № 252-ФЗ1.

Условно вторым получателем является субъект, названный в ст. 158 БК РФ. В ней сказано, что главный распорядитель бюджетных средств, кроме прочего, обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных трансфертов ... условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении. В качестве такового вряд ли законодатель имел ввиду названного в первом пункте субъекта - получателя средств по перечислению трансфертов (которым является главный распорядитель тех же средств либо Федеральное казначейство при условии передачи ему данных функций), поскольку в этом случае, главный распорядитель вынужден будет осуществлять контроль сам за собой. Исходя из системного толкования нормативных правовых актов, можно сделать вывод, что в ст. 158 БК РФ идет речь именно о публично-правовом образовании другого уровня - получателе межбюджетных трансфертов. В кодексе более данное словосочетание не используется, но применяется, например, в п. 1 ст. 13 Федерального закона от 5.04.13г. «О Счетной палате Российской Федерации» (далее - Закон о Счетной палате)[291] [292]. В ней сказано, что Счетная палата осуществляет функции по проведению проверки «бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета». В некоторых подзаконных актах, субъекты РФ также продолжают называться получателями средств федерального бюджета[293].

Таким образом, непонятно, совпадают ли понятия «получатели бюджетных средств» и «получатели бюджетных средств по перечислению межбюджетных трансфертов» на современном этапе; каков статус публично-правовых образований, принимающих средства финансового обеспечения из других бюджетов и можно ли их считать получателями межбюджетных трансфертов; может ли у вышестоящего бюджета быть два получателя - подведомственный ему орган (учреждение) и нижестоящий бюджет?

Аналогичная проблема наблюдается и на уровне бюджетов субъектов РФ. Так, с 2013 года в ежегодных федеральных законах о бюджете содержится новое положение, согласно которому, органы Федерального казначейства вправе осуществлять на основании решений главных распорядителей средств бюджета субъекта РФ в соответствии с законом о бюджете субъекта РФ полномочия получателя средств бюджета субъекта РФ по перечислению межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта РФ, в местный бюджет. Сам порядок осуществления Федеральным казначейством данной функции в 2013 году был принят только в середине финансового года1. Поэтому, например, в 2013 году ни один из субъектов РФ воспользоваться данным правом не смог. Если проследить законодательство регионов, то видно, что правом ввести данный механизм в 2014 году воспользовался только один регион - республика Саха Якутия[294] [295], в 2015, 2016 годах - тринадцать из 85 субъектов РФ, в частности - Архангельская, Белгородская, Иркутская, Мурманская, Псковская, Саратовская, Челябинская области, Приморский, Ставропольский края, республики Кабардино-Балкарская, Саха (Якутия), Калмыкия, Чувашия[296].

Данный вопрос требует уточнения в Бюджетном кодексе РФ, поскольку на настоящий момент все эти нововведения из него прямо не вытекают, а базируются только на законах о бюджете. Их действие ограничивается временными рамками, а правовая природа не позволяет решать рассмотренные вопросы[297].

На взгляд автора настоящего исследования, дилемма, стоящая перед законодателем, очевидна. Так, публично-правовое образование нижестоящего уровня действительно не является участником бюджетных отношений по формированию, исполнению бюджета вышестоящего уровня. Исходя из принципа бюджетного федерализма, публично-правовые образования независимы и не подчиняются друг другу в вопросах осуществления бюджетного процесса. Соответственно, например, субъекты РФ в целом или их структурные подразделения, казенные учреждения в буквальном смысле действительно не могут участвовать в бюджетном процессе, в том числе исполнении федерального бюджета.

Однако, в случае с финансовым обеспечением делегированных полномочий, расходование полученных финансовых ресурсов без сомнения должно начинаться на уровне публично-правового образования, осуществляющего делегированные полномочия.

У принимающей стороны также имеется получатель бюджетных средств (третий получатель), который определяется ею самостоятельно. В статьях Бюджетного кодекса РФ о финансовом контроле он именуется «получатель средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты» (см. статьи 266.1, 306.4, 306.5 БК РФ).

Важно отметить, что законодательство о статусе публично-правовых образований, а также бюджетное законодательство прямо не закрепляют общее правомочие делегата самостоятельно организовывать процесс исполнения переданных полномочий, и, в частности, выбирать субъекта реализации поставленных задач. Кто может быть непосредственным «исполнителем» определяется в рамках отдельных нормативных правовых актов о делегировании. Так, из 32 проанализированных автором законов федерального уровня, которыми предусмотрена передача федеральных полномочий на региональный уровень, 29 законами регионам предоставлено право организовывать исполнение полномочий по своему усмотрению. Из них в восьми указано, что высшее должностное лицо субъекта РФ «самостоятельно организует деятельность по осуществлению переданных полномочий». В 13 сказано, что оно «организует деятельность по осуществлению переданных полномочий в соответствии с законодательством . „»1. На наш взгляд, во избежание дублирования целесообразно было бы закрепить общую норму в законодательстве о статусе публично-правовых образований о том, что «публично-правовые образования при исполнении переданных им полномочий самостоятельно организуют деятельность по осуществлению переданных полномочий, если иное не установлено нормативными правовыми актами (соглашениями), предусматривающими передачу отдельных полномочий». Целесообразно было бы даже более конкретно добавить «посредством учреждения специального органа государственного (муниципального) управления, создания отдела в действующем органе управления либо посредством передачи функций подведомственному государственному (муниципальному) учреждению».

Исходя из анализа правоприменения, в настоящее время делегированные полномочия исполняют:

- либо сами исполнительные органы государственной власти (исполнительнораспорядительные органы местного самоуправления), как это, например, повсеместно происходит при исполнении переданных полномочий по регистрации актов гражданского состояния либо по воинскому учету.

В этом случае, получателями бюджетных средств будут являться сами названные органы со всеми правами и обязанностями, закрепленными за ними бюджетным законодательством;

- либо казенные учреждения, которые также, исходя из ст. 6 БК РФ, будут являться получателями бюджетным средств.

Финансовое обеспечение деятельности первых и вторых осуществляется на основании бюджетной сметы, которая составляется после доведения до данных [298] субъектов лимитов бюджетных обязательств1. Например, в Москве для осуществления полномочий РФ по выплате субсидий на оплату коммунальных услуг, создано Государственное казенное учреждение города Москвы «Городской центр жилищных субсидий» (ГКУ «ГЦЖС») - получатель средств бюджета г. Москвы[299] [300]. Аналогично при передаче полномочий на местный уровень. Например, Муниципальному казенному учреждению Белоярского городского округа «Служба субсидий» переданы полномочия Свердловской области по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг[301];

- в-третьих, государственные (муниципальные) услуги в рамках реализации делегированных полномочий в некоторых случаях оказываются автономными и бюджетными учреждениями, которые финансируются посредством перечисления субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания.

Задания им формирует соответствующий главный распорядитель бюджетных средств (ст. 69.2, 158 БК РФ). Например, Государственное автономное учреждение Республики Коми «Коми региональный лесопожарный центр» выполняет полномочия Российской Федерации, переданные в установленном порядке Республике Коми, в части организации использования лесов, их охраны. Выполнение работ по тушению лесных пожаров на территории Республики Коми осуществляется ГАУ «Лесопожарный центр» на основании государственных заданий, утверждаемых приказами Комитета лесов Республики Коми (в настоящее время Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды республики Коми)[302]. В Нижегородской области полномочия

Нижегородской области, переданные для исполнения городу Нижнему Новгороду, исполняются муниципальными бюджетными учреждениями Нижнего Новгорода1.

В последнем варианте, когда переданные полномочия непосредственно выполняют бюджетные учреждения, также возникает проблема с определением получателя бюджетных средств, направляемых на финансовое обеспечение делегированных полномочий. Обратим внимание, что названные субъекты не являются получателями бюджетных средств. Бюджетные учреждения были исключены из данного перечня в 2010 году[303] [304]. Возникает парадоксальная ситуация, когда исполнители делегированных полномочий, которым перечисляется соответствующее финансовое обеспечение, выпадают из отношений по расходованию бюджетных средств. Примечательно, что в статье 78.1 БК РФ, введенной в действие с 1 января 2014 года, встречается новое понятие «получатель бюджетных средств, предоставляющий субсидии», однако определения ему не дается. Кстати сказать, что данная категория введена Федеральным законом от 28.12.13г. №418-ФЗ[305]. Тем не менее, из приведенной статьи следует, что у бюджетных средств, перечисляемых автономным и бюджетным учреждениям в форме субсидии, также есть получатель, по-видимому, с правами, предоставленными «обычному» получателю бюджетных средств, установленными в ст. 162 БК РФ. Открытым является вопрос о том, как определяется такой получатель, кем он является и как соотносятся его полномочия с полномочиями главного распорядителя бюджетных средств, которому данное учреждение подведомственно. Ответ нашелся в совместном письме Минфина России № 02-14-05/5145, Казначейства России № 42-74-05/5.1-114 от 22 февраля 2013 года «Об особенностях реализации в 2013 году капитальных вложений в объекты капитального строительства»1. В упомянутом документе, правовое значение которого понятно, главный распорядитель одновременно рассматривается и получателем этих же бюджетных средств. Данный пробел в законодательстве требует устранения.

Из всего сказанного можно сделать вывод, что процесс расходования заканчивается моментом перечисления получателем бюджетных средств, предоставляющим субсидии, средств финансового обеспечения бюджетному или автономному учреждению. Последующие платежные операции, осуществляемые данными субъектами в рамках выполнения делегированных публичных полномочий, не относятся к понятию расходования. Данный вывод ведет к ряду противоречий. Например, получается, что операции бюджетных и автономных учреждений с денежными средствами финансового обеспечения не подлежат санкционированию по ст. 219 БК РФ. Указанное противоречие было снято пунктом 16 ст. 30 закона от 08.05.10г. № 83-ФЗ, который хотя и называется «О внесении изменений в отдельные законодательные акты...», содержит абсолютно новые принципиальные установления[306] [307]. Так, в нем определено, что расходы бюджетных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются средства, полученные бюджетными учреждениями в соответствии с абзацем 2 п. 1 ст. 78.1 и статьей 78.2 БК РФ, осуществляются после проверки документов. в соответствии с порядком санкционирования указанных расходов, установленным соответствующим финансовым органом.

• 3.2.2. Обязательным участником отношений по расходованию финансовых средств является Федеральное казначейство, в лице своих подразделений.

Федеральное казначейство обладает следующими функциями:

- как уже было показано выше, может исполнять полномочия получателя по

перечислению межбюджетных трансфертов;

- реализует кассовое обслуживание исполнения бюджетов;

- осуществляет предварительный контроль за операциями с бюджетными средствами1;

Денежные обязательства получатели бюджетных средств могут принимать только в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств (ст. 219 БК РФ). Исключение составляют публичные нормативные обязательства (ст. 6 БК РФ). Они исполняются в пределах доведенных до получателя бюджетных средств бюджетных ассигнований, поскольку являются своего рода защищенными статьями бюджета (социальными обязательствами);

3.2.3. Ресурсы, направляемые на финансовое обеспечение делегированных полномочий, являются целевыми. Данный признак является очевидным, однако, спорным является вопрос о том, должны ли данные денежные средства расходоваться в точности в тех размерах, которые определены методикой расчета общего объема финансового обеспечения делегированных полномочий или их можно перераспределять на другие цели, но в рамках одной группы переданных полномочий? Например, Службой записи актов гражданского состояния Ямало-Ненецкого автономного округа в рамках исполнения федеральных полномочий была на основании договора об оказании услуг почтовой связи с Федеральным государственным унитарным предприятием «Почта России» произведена оплата услуг по нанесению оттиска франкировальной машины и оплачена за счет средств статьи 226 «Прочие работы и услуги», в то время как оплата подобных услуг предусмотрена статьей 221 «Услуги связи»[308] [309]. Или другой пример. Государственное учреждение «Центр занятости населения города Новотроицк» за счет средств федеральной субвенции на исполнение полномочий в области содействия занятости населения произвело капитальный ремонт мягкой кровли крыши здания учреждения, в котором размещался Центр занятости. Методикой определения общего объема средств на исполнение полномочий, расходов на данные цели прямо предусмотрено не было[310]. Или например, Главное государственное управление юстиции

Псковской области оплатило своим сотрудниками, осуществляющим делегированные полномочия РФ по регистрации актов гражданского состояния, расходы на санаторнокурортное лечение за счет средств соответствующей субвенции, в то время как соответствующая Методика распределения субвенций из федерального бюджета, утв. постановлением Правительства РФ, не содержала указаний, на какие именно статьи экономической классификации расходов бюджетов РФ должны быть направлены средства субвенции1. Все приведенные примеры были предметом рассмотрения арбитражных судов в части обжалования привлечения названных субъектов к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. В первом случае, суд признал данные действия нецелевым использованием бюджетных средств. В двух других примерах, напротив, указал, что перечисляемые субъектам федерации средства на осуществление полномочий Российской Федерации предусматриваются в виде субвенций без указания объемов средств по каким-либо статьям расходов. Таким образом, суд признал расходование средств законным. Эксперт журнала «Силовые министерства и ведомства» О. Булыгина, на вопрос, допустимо ли перераспределение средств на другие статьи в случае отсутствия или экономии расходов по одной или нескольким статьям в пределах суммы выделенных субвенций, например, для материального стимулирования работников, отвечает, что субвенции должны расходоваться согласно исходным данным, где указаны суммы по статьям расходов на одного работника, включая заработную плату с начислениями. При отсутствии расходов, а также экономии по отдельным статьям, средства субвенции не могут перераспределяться на другие статьи, тем более на материальное стимулирование работников[311] [312]. На наш взгляд, в рамках осуществления делегированных полномочий, исполнителям необходимо предоставить максимум свободы в использовании средств финансового обеспечения. Излишнее регулирование и финансовый контроль не всегда способствуют надлежащей реализации полномочий, так как не дают субъектам исполнения проявить инициативу, создают дополнительную работу по уточнению видов расходов, например, с федеральным центром, что отнимает много времени и сил. В то время как право самостоятельного перераспределения бюджетных средств между статьями расходов в рамках осуществляемой функции, дает возможность получателям более эффективно исполнять полномочия, направлять финансовые ресурсы на те цели, которые требуются исходя из ситуации, без лишней волокиты и промедления. Кроме того, как было показано на примерах, не все затраты можно предусмотреть при планировании бюджетных расходов, также как и предвидеть возможную экономию. Сдерживающим фактором остается принцип целевого использования бюджетных средств во взаимодействии с принципом эффективности использования бюджетных средств.

На этом основании, предлагаем закрепить в бюджетном законодательстве положение, позволяющее публично-правовым образованиям, исполняющим переданные полномочия, самостоятельно определять направления расходования средств финансового обеспечения на осуществление делегированных полномочий.

Обращаем внимание на то, что средства не будут расходоваться по усмотрению непосредственных исполнителей, например, бюджетных либо казенных учреждений, поскольку в любом случае затраты согласовываются с главным распорядителем либо через государственное задание, либо через бюджетную смету. Кроме того, на данные средств в любом случае распространяется принцип целевого характера указанных средств.

• 3.2.4. Процедура расходования регламентируется подзаконными нормативными актами, принятыми в отношении каждой группы переданных полномочий. Общего порядка расходования нет.

Озвученная особенность закреплена в бюджетном законодательстве следующим образом:

- по субвенциям из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, предоставляемым на исполнение расходных обязательств субъектов РФ, сказано, что они расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (ст. 133 БК РФ);

- в отношении субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, предусмотрено, что они расходуются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ст. 140 БК РФ);

- в отношении субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет собственных доходов субъекта РФ, определено, что они расходуются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (ст. 140 БК РФ);

- в отношении субвенций бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, сказано, что они также расходуются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (133.2 БК РФ).

Следуя данной логике перечисления (которую мы не поддерживаем), должны быть определены порядки расходования и других видов субвенций или средств, направляемых на финансовое обеспечение делегированных полномочий, например, субвенций федеральному бюджету из бюджета субъекта РФ на исполнение расходных обязательств РФ, возникающих при выполнении полномочий субъектов РФ (ст. 138.2 БК РФ), или межбюджетных трансфертов, передаваемых муниципальным образованием одного уровня другому, для осуществления переданных местных полномочий и т.д. Однако по какой-то причине законодатель на этом останавливается. На наш взгляд, здесь также целесообразно обобщение всех норм о расходовании в едином документе. Таким документом должен быть Бюджетный кодекс РФ.

Если ознакомиться с содержанием самих порядков расходования средств субвенций, которых принято по числу переданных групп полномочий, то они не отличаются разнообразием. В большинстве из них собственно расходованию средств посвящено несколько предложений. Например, Правила расходования федеральных субвенций бюджетам Республики Крым и г. Севастополя на исполнение полномочий Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды, состоят из 12 пунктов, из которых первый - вводный, три посвящены порядку перечисления, пять - отчетности, контролю и ответственности, и только один пункт говорит о расходовании[313]. При этом,

последний названный пункт не имеет какой-либо значимой регламентации, а лишь содержит отсылочную стандартную норму о том, что операции по кассовым расходам бюджетов Республики Крым и г.Севастополя, источником которых являются субвенции, учитываются в соответствии с требованиями, установленными федеральным законом о федеральном бюджете. Аналогично и другие порядки как на федеральном, так и региональном уровнях.

Из сказанного следуют несколько закономерных вопросов: - есть ли необходимость принимать подобный порядок по каждому переданному полномочию и - нужны ли данные порядки вообще? По первому вопросу, автор выступает, как уже было сказано, за унификацию и объединение положений о расходовании, в бюджетном законодательстве. По содержанию порядков, предложения озвучены в данном параграфе. По второму вопросу, полагаем, что в БК РФ достаточно было бы закрепить общую норму о расходовании.

• 3.2.5. В случае, если субъект РФ либо муниципальное образование при выполнении переданных полномочий превышает нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, дополнительные расходы осуществляются за счет собственных доходов соответствующего субъекта РФ либо муниципального образования (статьи 84,85 БК РФ).

Общие замечания к названным статьям заключаются в том, что они, во-первых, посвящены только субвенциям, во-вторых, не охватывают всех возможных субъектов исполнения. Если углубиться в содержание приведенных положений, то, по нашему мнению, сначала необходимо ввести в законодательство определение названных нормативов (которого нет), а потом уже устанавливать последствия их превышения. Кроме того, на наш взгляд, следует проанализировать причины, по которым данные «нормативы» были превышены и учитывать их при применении мер реагирования. Напомним, что методики определения нормативов не согласовываются с субъектами исполнения. Таким образом, нормативы могли быть изначально занижены, либо установлены без учета роста цен и тарифов на следующий период, поскольку регулярное обновление базовых показателей не предусмотрено. Также превышение нормативов может быть вызвано другими объективными причинами. В этом случае комментируемые установки кажутся несправедливыми. Так, А.А. Сергеев в отношении муниципальных образований обоснованно указывает, что «... при расчете субвенций могут быть не учтены или неправильно учтены определенные составные части расходов, в процессе исполнения органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий могут по объективным причинам возникнуть незапланированные расходы и т.д.»[314]. Приведем пример из судебной практики. Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области в ходе проверки Администрации Мурманской области на предмет реализации переданных полномочий РФ по обеспечению льготных категорий граждан жилой площадью, установила нарушения установленного норматива стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья, а также норматива предоставления жилой площади. Так, Администрацией за счет средств федерального бюджета приобретены для инвалидов две однокомнатные квартиры общей площадью 29,8 кв.м и 30,6 кв.м стоимостью 1 485 000 руб. каждая и две двухкомнатные квартиры общей площадью 43,7 кв.м и 42,4 кв.м стоимостью 1 782 000 руб. каждая, тогда как следовало применять нормы площади квартиры - 18 кв.м по цене 23 150 руб. за один кв.м., и стоимость квартиры в этом случае не должна превышать 416 700 руб. Управлением было вынесено соответствующее представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Администрации указано восстановить и возместить незаконно использованные средства субвенции федерального бюджета. Данное представление было оспорено в Арбитражный Суд и, несмотря на очевидное превышение установленных нормативов, было признано недействительным. Так, суд указал, что в Мурманской области действовали свои нормативы, утвержденные Порядком предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей- инвалидов, утв. постановлением Правительства Мурманской области от 26.06.2006г. № 248-ПП. Данный порядок Мурманской области на предмет его противоречия федеральному законодательству не оспаривался (в том числе Управлением), в спорный период являлся действующим, а потому обязательным для применения Администрацией и иными лицами. Фактов использования Администрацией денежных средств не по назначению и сверх поступивших из областного бюджета субвенций федерального бюджета Управлением не выявлено. Таким образом, действия Администрации соответствовали действовавшему в проверяемом периоде Постановлению Правительства Мурманской области № 248-ПП1. Данный пример, показывает невозможность исполнения указаний БК РФ.

Таким образом, предлагаем в комментируемых статьях 84, 85 БК РФ после слов «превышает нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций» добавить слова «при отсутствии объективных оснований».

• 3.2.6. Установлена обязанность возврата не использованных на конец года межбюджетных трансфертов в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года (ст. 242 БК РФ).

Данная статья касается всех форм целевых межбюджетных трансфертов, в том числе и субвенций, но не определяет судьбу остатков при использовании иных методов финансового обеспечения делегированных полномочий, например, государственной пошлины, зачисляемой в бюджет исполнителя.

Неиспользованные на конец года бюджетные ассигнования являются проблемой, которую законодателю пока решить полностью не удалось[315] [316]. Так, например, Счетная палата РФ при проверке исполнения Московской областью федеральных полномочий по обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны, отмечала, что по данным министерства финансов Московской области, остатки неиспользованных средств по состоянию на 1 января 2012 года на счетах муниципальных образований составили 90625,9 тысяч рублей. Период ожидания жилья ветеранами Великой Отечественной войны Московской области составляет более полутора лет. При этом на счете областного бюджета и счетах муниципальных бюджетов остатки субвенций ежегодно составляли более 40 % годовых бюджетных назначений1.

Следует отметить, что судьба остатков средств межбюджетных трансфертов решалась в бюджетном законодательстве по-разному. С 2000 по 2007 годы действовала статья 78 БК РФ, согласно которой неиспользованные суммы предписывалось возвращать. Справедливости ради, отметим, что эта норма практически не работала, так как с 2000 по 2009 годы она корректировалась федеральными законами о федеральном бюджете, в которые включались положения о том, что не использованные целевые средства, переданные из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, подлежат использованию в следующем году на те же цели[317] [318]. На региональном уровне имеются как те, так и другие примеры. Например, в Санкт-Петербурге остатки межбюджетных трансфертов оставлялись в районах (муниципальных образованиях) города Санкт-Петербурга и направлялись на те же цели в следующем году[319]. Напротив, в Ленинградской области остатки в этот период возвращались в бюджет, их предоставивший[320]. Бюджетный кодекс РФ был изменен в апреле 2007 года[321]. Так, статья 242 БК РФ была дополнена пунктом 5 (редакция действовала с 1 января 2008 года по 15 апреля 2009 года), согласно которому межбюджетные трансферты, не использованные в текущем финансовом году, подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели. Таким образом, было на постоянной основе закреплено общее правило о сохранении остатков за их получателями. Однако, уже в апреле 2009 года редакция пункта 5 была заменена на диаметрально противоположную1. Было установлено, что межбюджетные трансферты могут использоваться в очередном финансовом году в соответствии с решением главного администратора. Соответственно, общим правилом стало обязанность возврата трансфертов в бюджет, их предоставивший. И только при наличии решения главного администратора доходов, они могли быть сохранены в бюджете получателя для использования на те же цели. С 14 мая 2013 года - момента вступления в силу очередных поправок к БК РФ - редакция пункта 5 была изложена более жестко - не использованные в текущем финансовом году межбюджетные (целевые) трансферты подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были предоставлены[322] [323] [324]. И только в случае потребности, данные средства путем обратной операции повторно могли быть зачислены в доход получателя. В октябре 2014 года комментируемый пункт в очередной раз был подвергнут изменениям, в частности добавлен срок возврата межбюджетных трансфертов в бюджет, из которого они были ранее предоставлены - первые 15 рабочих дней текущего финансового года[325]. В пояснительных записках причины изменения взглядов на остатки не детализировались.

С экономической точки зрения, запланированные, но неиспользованные денежные средства являются негативным явлением, поскольку они временно изымаются из хозяйственного оборота, в то время как могли бы быть направлены на другие цели. Остатки также являются одним из индикаторов эффективности расходования бюджетных средств. С другой стороны, в некоторых случаях, остатки можно признать экономией бюджетных средств, что свидетельствует об их рациональном использовании.

Таким образом, сегодня неиспользованные на конец года средства межбюджетных трансфертов, в том числе на исполнение делегированных полномочий, должны возвращаться в бюджет, их предоставивший. Данную установку законодателя поддерживаем. Во-первых, размер финансового обеспечения определяется соответствующими методиками. Соответственно, в следующем году остатки прошлого года не понадобятся и будут лишь накапливаться. Во-вторых, императивное правило о возврате остатков будет побуждать к их освоению в течение финансового года любой ценой. С другой стороны, обсуждаемая норма не создает почвы к экономии бюджетных средств.

В качестве причин неполного освоения бюджетных средств (в том числе финансового обеспечения делегированных полномочий) можно назвать:

- неверность расчетов объемов финансового обеспечения, произведенных до начала соответствующего периода;

недостатки в планировании и организации бюджетного процесса; несвоевременное принятие нормативных правовых актов и проведение конкурсных процедур; отсутствие должного финансового контроля1; позднее перечисление средств межбюджетных трансфертов[326] [327];

неравномерность осуществления кассовых расходов; усложнение процедуры проведения государственных (муниципальных) закупок[328];

нарушения государственных (муниципальных) контрактов, других обязательств со стороны контрагентов[329];

изменение рыночной конъюнктуры (например, валютных курсов)1; заявительный характер некоторых расходов[330] [331] [332];

экономия бюджетных средств (например, по результатам закупочных процедур)[333].

Как видно, причины остатков можно разделить на объективные и субъективные, зависящие либо независящие от действий исполняющей полномочия стороны. Соответственно, решение проблемы минимизации остатков должно быть комплексным. Оно должно учитывать причину неполного освоения финансовых средств. «Позитивные остатки» - результат экономии и рационального использования бюджетных средств, должны иметь особый правовой режим. На наш взгляд, следует разработать систему стимулов к рациональному и эффективному использованию бюджетных средств. В качестве таковых видится (в случае достижения установленных целевых показателей) следующие:

- возврат доли полученной экономии в бюджет исполнителя;

- предоставление возможности использования экономии на материальное поощрение руководителей, сотрудников органов власти, подведомственных учреждений. Возврат средств в бюджет получателя должен осуществляться по решению главного распорядителя бюджетных средств и только после тщательной проверки причин неосвоения выделенных бюджетных ассигнований. Данное предложение автора соответствует выведенному им принципу правового регулирования отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий - принципу стимулирования эффективности использования финансовых средств, выделенных на финансовое обеспечение делегированных полномочий. Считаем необходимым закрепить его в бюджетном законодательстве.

Причины «негативных остатков» - результат управленческих ошибок, халатности и т.д. необходимо искоренять. Некоторые из них могут быть устранены через институт ответственности.

Новой мерой, введенной с 2012 года в федеральные бюджетные отношения, а с 2013 года - на уровень регионов, стало внедрение механизма т.н. «бюджетного аккредитива». Он представляет собой перечисление межбюджетных трансфертов по заявкам уполномоченных органов публично-правовых образований, получающих трансферт, в размере фактической потребности на дату совершения платежа. Таким образом, до представления названными органами платежных и иных документов на перечисление трансферта, финансовые средства остаются на счете бюджета, предоставляющего трансферт1. По предварительным подсчетам экономический эффект для Российской Федерации от применения этого механизма составит порядка 250 млрд. рублей[334] [335]. Однако, ранее она появилась в п.4 ст. 12 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013-2014 годов». Порядок реализации рассматриваемого положения был предусмотрен пунктами 4,5 Постановления Правительства РФ от 30.12.11г. №1249 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»[336]. Более подробно он был детализирован приказом казначейства 2012 года[337]. В дальнейшем комментируемый механизм был продублирован в федеральных законах о бюджете на 2013-2017 годы. С 2013 года право передавать полномочия получателя по перечислению межбюджетных трансфертов территориальным органам федерального казначейства предоставляется субъектам РФ в отношении трансфертов из региональных бюджетов. Новелла также ежегодно отражается в федеральных законах о федеральном бюджете.

Так, например, в 2013 году в законе о федеральном бюджете на 2013 год было установлено, что территориальные органы Федерального казначейства вправе осуществлять в 2013 году на основании решений главных распорядителей средств бюджета субъекта РФ в соответствии с законом о бюджете субъекта РФ полномочия получателя средств бюджета субъекта РФ по перечислению межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта РФ в местный бюджет в форме межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств местного бюджета, источником финансового обеспечения которых являются данные межбюджетные трансферты. Порядок осуществления территориальными органами Федерального казначейства данной функции в 2013 году установлен Приказом Казначейства России от 28 августа 2013 года № 13н1, в 2014 году Приказом Казначейства России от 26 марта 2014 года № 5н[338] [339], в 2015 году Приказом Казначейства России от 16 февраля 2015 года № 3н[340] и т.д. При исполнении местных бюджетов рассматриваемый институт не применяется.

По состоянию на декабрь 2016 года на новую систему перешло порядка 15 субъектов РФ[341].

В БК РФ этот механизм первоначально предусмотрен не был. Только в конце 2014 года в статье 130 БК РФ появилось положение, согласно которому распределение межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в целях осуществления единовременных денежных выплат, осуществляется на основании заявок, представляемых указанными исполнительными органами государственной власти субъектов РФ[342]. Как видно, пределы применения данного механизма ограничены. Положительный экономический эффект от применения бюджетного аккредитива нами уже был отмечен. Однако юридическое закрепление его в действующем бюджетном законодательстве, по нашему мнению, вызывает нарекания. Критические замечания следующие. Во-первых, в положении должно быть сказано не о «распределении» трансфертов (в нашем случае субвенций) по заявкам, поскольку оно проводится законом о бюджете, а о «перечислении» по заявкам. Во-вторых, согласно БК РФ, бюджетный аккредитив используется только при перечислении единовременных денежных выплат, в то время как в Федеральном законе о бюджете на 2017 год его действие распространено на все виды межбюджетных трансфертов. Определения «единовременных денежных выплат» не дается. В-третьих, данный механизм в БК РФ не предусмотрен для субъектов РФ и муниципальных образований. Однако, межбюджетные трансферты также имеют место быть на местном уровне. Получается, что решение об использовании данной конструкции ежегодно предусматривается законом о бюджете и вводится она только по решению соответствующих главных распорядителей бюджетных средств, что конечно неэффективно.

В этом ключе кажется необоснованной позиция правоприменителя по вопросу сохранения в распоряжении бюджетных и автономных учреждений неиспользованных сумм бюджетных субсидий, источником которых являлись межбюджетные трансферты. В соответствии с частью 17 ст. 30 Федерального закона 8.05.10г. №83-ФЗ не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям из бюджета на выполнение государственного (муниципального) задания, используются в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых эти учреждения созданы, при достижении бюджетным учреждением показателей государственного (муниципального) задания1. Аналогичная норма закреплена в части 3.17 ст. 2 Федерального закона от 03.11.06г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»[343] [344]. Во-первых, по-разному определяется правовой режим бюджетных средств, являющихся финансовым обеспечением делегированных полномочий. Так, если они расходуются непосредственно получателями - органом государственной власти (местного самоуправления) либо казенными учреждениями, на них распространяется п.5 ст. 242 БК РФ и остатки данных средств подлежат возврату в бюджет, их предоставивший. Если те же бюджетные средства расходуются бюджетным (автономным) учреждением посредством выделения за счет них субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания на реализацию тех же делегированных полномочий, эти средства при выполнении такого задания, остаются в распоряжении учреждения. При этом отсутствие потребности в них не имеет значения. Более того, Министерство финансов РФ не видит в данном случае никакого противоречия комментируемых норм, поскольку считает, что такая субсидия уже не является межбюджетным трансфертом1. Во-вторых, неиспользованные бюджетные средства получатели бюджетных средств могут получить обратно только при наличии потребности и расходовать на цели, ради которых они предоставлены. В то время как, бюджетные (автономные) учреждения расходуют их более свободно на любые (авт.) цели, ради которых они созданы. Потребность обосновывать не нужно. В-третьих, не предусмотрена проверка причин возникновения таких остатков у учреждений на предмет их объективности. Например, в случае, если остатки явились причиной арифметических ошибок в расчетах государственного (муниципального) задания, оставление их на счетах учреждений кажется необоснованным. Так, Счетной палатой РФ в ходе проверки в Минкультуры России было установлено, что при определении размера субвенций бюджетам субъектов РФ в сфере охраны объектов культурного наследия федерального значения, Минкультуры России была допущена математическая ошибка в расчетах численности сотрудников, осуществляющих переданные полномочия: расчетное значение показателя корректировалось на коэффициент категории историко-культурного значения объектов культурного наследия путем сложения вместо умножения, что привело к увеличению объема субвенции на 37 968,8 тыс. рублей (расчетно)[345] [346].

Таким образом, наше предложение заключается в том, чтобы установить общий режим остатков средств межбюджетных трансфертов, независимо от субъекта, осуществляющего их использование. Более правильным кажется

распространение на бюджетные и автономные учреждения анализируемого пункта 5 ст. 242 БК РФ.

В заключение настоящего параграфа требуется обобщить полученные результаты научного анализа. Отсутствие легального определения понятия «расходование межбюджетных трансфертов» влечет за собой ряд правовых неопределенностей. Так, открытым является вопрос, какие этапы исполнения бюджета следует включать в понятие «расходование». Автор пришел к выводу, что данное понятие вбирает в себя составление платежных и иных документов, санкционирование оплаты денежных обязательств, непосредственное списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических и юридических лиц. Исходя из этой посылки, в данном параграфе были подробно проанализированы данные составные части процедуры расходования финансовых ресурсов, направляемых на исполнение делегированных полномочий. Попутно автор коснулся правового режима остатков средств, составляющих финансовое обеспечение делегированных полномочий. В результате, сделано заключение о необходимости возврата неиспользованных на конец года целевых средств в бюджет, их предоставивший. Тем не менее, с целью стимулирования публично-правовых образований к рациональному и эффективному расходованию средств, составляющих финансовое обеспечение делегированных полномочий, автор предлагает внедрить механизм возврата экономии (либо ее части) в бюджет «исполнителя» - соответствующего публично-правового образования.

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВА ЕЛЕНА МИХАЙЛОВНА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМНОГО ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме § 3.2. Особенности расходования финансового обеспечения делегированных полномочий в аспекте необходимости целевого и эффективного использования бюджетных средств. Правовой режим остатков.:

  1. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
  2. § 4. Административно-правовой режим обеспечения правопорядка в сфере экономики и экономической стабильности
  3. ОГЛАВЛЕНИЕ
  4. § 1.1. Сущность правового института взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти
  5. § 1.2. Финансовое обеспечение переданных полномочий как правоотношение и его правовая природа
  6. § 1.3. Участники финансовых правоотношений в области делегирования полномочий и стратегия их взаимодействия по достижению баланса взаимных интересов
  7. § 1.4. Воздействие на финансовые отношения в области взаимного делегирования полномочий общеправовых принципов и принципов финансового (бюджетного) права
  8. § 2.1. Система принципов правового регулирования отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий
  9. § 2.2. Ретроспективный анализ правового механизма финансирования делегированных полномочий как основа систематизации методов их финансового обеспечения
  10. § 2.3. Понятие и научная систематизация финансово-правовых методов обеспечения делегированных полномочий
  11. Глава 3. Юридический процесс обеспечения расходных обязательств субъектов публичной власти как неотъемлемый элемент концепции финансовоправового регулирования делегирования полномочий
  12. § 3.2. Особенности расходования финансового обеспечения делегированных полномочий в аспекте необходимости целевого и эффективного использования бюджетных средств. Правовой режим остатков.
  13. § 3.4. Комплексная модель финансового контроля за процессом финансового обеспечения переданных полномочий на всех его этапах
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -