<<
>>

§ 3.4. Комплексная модель финансового контроля за процессом финансового обеспечения переданных полномочий на всех его этапах

Правовому институту финансового контроля посвящено много исследований, в том числе таких ведущих ученых как О.В. Болтинова, Е.Ю. Грачева, А.Н. Козырин, Н.А.Саттарова, А.А. Ялбулганов и многих других.

Финансовый контроль является одной из функций государственного управления и его значение в обеспечении стабильного функционирования финансовой системы государства колоссально. Поскольку автор придерживается широкого понимания финансового контроля, то в рамках настоящего исследования будет говориться лишь об одной из его составляющих - это бюджетном контроле, в частности, контроля за выделением, распределением и использованием денежных средств, составляющих финансовое обеспечение делегированных полномочий.

Также следует отметить, что в первоначальной редакции законопроекта «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации», разработанного Министерством экономического развития и торговли РФ в 2015 году, предполагалось, что все направления финансового контроля будут подпадать под действие названого закона. Так, в приложениях 1-3 к законопроекту государственный (муниципальный) финансовый контроль были указаны как виды государственного (муниципального) контроля1. Однако, в последней редакции законопроекта, прошедшей публичное обсуждение, появился противоположный тезис о том, что «положения закона не применяются к вопросам организации и осуществления государственного и муниципального финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством»[387] [388]. В каком виде проект будет принят мы спрогнозировать не можем, тем не менее, на взгляд автора, оснований для выделения бюджетного контроля из сферы государственного контроля в целом не имеется. В связи с тем, что в бюджетном законодательстве нормы, определяющие формы, направления и полномочия субъектов финансового контроля не унифицированы, целесообразно универсальное правовое регулирование.

В задачи настоящего исследования не входит анализ всех компонентов и направлений финансового контроля, соответственно, остановимся только на особенностях осуществления данной деятельности в области делегирования публичных полномочий. При этом, не будем отходить от принятой в законодательстве терминологии и выделим цели, субъекты, объекты такого контроля, а также его направления.

3.4.1. Цели финансового контроля в рассматриваемой сфере.

• В статье 266 БК РФ, сказано, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Тем не менее, следует согласиться с мнением ряда ученых, которые полагают, что публичные интересы в области финансового контроля состоят в успешной реализации финансовой политики, эффективном использовании публичных финансовых ресурсов1, конечной целью финансового контроля ... должна явиться оптимальная жизнедеятельность гражданина - высшая ценность общества[389] [390], ... государственные финансы требуют тщательного контроля в целях положительного достижения результата от их использования[391]. И поскольку финансовый контроль является одной из составляющих финансовой деятельности государства, его цель должна соответствовать цели всей финансовой деятельности государства - бесперебойное финансирование мероприятий, направленных на реализацию задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны[392], создание благоприятных условий для нормального функционирования социально-экономических структур общества[393].

Все сказанное относится и к финансовому контролю в области финансового обеспечения делегированных полномочий. Мы бы определили его более «конкретную» цель как способствование надлежащего финансирования делегированных полномочий, а значит и их исполнения.

3.4.2.

Направления финансового контроля.

Законодатель, вопреки мнению большинства авторитетных специалистов, под объектами финансового контроля понимает перечень лиц (субъектов) (ст. 266.1 БК

РФ), которых было бы правильнее назвать «подконтрольные субъекты». Данное положение обоснованно критикуется в юридической литературе1. Поэтому рассмотрим объекты финансового контроля исходя из традиционного их определения как определенного круга финансовых правоотношений (процессов)[394] [395]. Чтобы не отходить от духа законодательства, назовем их «направления» финансового контроля в области финансового обеспечения делегированных полномочий. К сожалению, в законодательстве они никаким образом не обособлены, поэтому проведем собственный анализ нормативных установлений общего характера, а также непосредственно относящихся к финансированию делегированных полномочий. Сложность такого обобщения заключается, во-первых, в том, что положения об объектах контроля в области финансового обеспечения делегированных полномочий сосредоточены не только в БК РФ, но и других нормативных правовых актах, во-вторых, даже общие направления контроля не обобщены в какой-либо статье (норме). Исключение, пожалуй, составляет п. 2 ст. 266.1 БК РФ, однако и она не содержит полный список, в-третьих, интересующее нас регулирование крайне разрозненно и распределено по разным субъектам и объектам финансового контроля.

Подтверждением чему являются направления финансового контроля, приведенные ниже. В настоящее время, согласно нормам законодательства, контролю подлежит:

1) Соблюдение целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов (статьи 158, 266.1 БК РФ). Субвенции, являясь основным методом финансового обеспечения исполнения делегированных полномочий, относятся к межбюджетным трансфертам;

2) Исполнение бюджетов (статьи 7-9 и некоторые другие БК РФ). Поскольку бюджет исполняется и в части межбюджетных трансфертов, мы относим данное направление к предмету нашего исследования;

3) Использование межбюджетных трансфертов (статья 266.1 БК РФ), законность, результативность использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта РФ бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ (ст.

9 Федерального закона от 07.02.11г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»)[396]. Примечательно, что уточнение параметров контроля установлено только для контрольных органов субъектов Российской Федерации;

4) Использование предоставленных финансовых средств на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 21 Федерального закона № 131-ФЗ). Существенно, что в Федеральном законе № 184-ФЗ аналогичной нормы о контроле за использованием финансовых средств субъектами Российской Федерации для осуществления федеральных полномочий не содержится;

5) Соблюдение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (статьи

268.1, 269.2 БК РФ);

6) Непревышение суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями (статья 269.1 БК РФ);

7) Соответствие содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств (статья 269.1 БК РФ);

8) Наличие документов, подтверждающих возникновение денежного

обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета;

9) Полнота и достоверность отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий (статья 269.1 БК РФ). Поскольку расходование средств на исполнение делегированных полномочий может осуществляться с использованием программно-целевого метода, а также посредством привлечения автономных или бюджетных учреждений, мы отнесли данное направление контроля к теме исследования;

10) Достоверность, полнота и соответствие нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета (статья 268.1 БК РФ).

Приведенный перечень демонстрирует разрозненность правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере контроля за средствами межбюджетных трансфертов. Кроме того, несмотря на достаточно длинный список направлений, многие важные вопросы в нем отражения не нашли. Так, не вошли в «зону контроля» такие финансовые отношения как:

- межбюджетные коммуникации по расчетам и оценки потребности в финансовых ресурсах, передаваемых нижестоящим бюджетам, например, в качестве финансового обеспечения делегируемых полномочий. Зачастую поступающее финансирование не компенсирует все расходы органов государственного (муниципального) управления по осуществлению делегированных мандатов;

- соблюдение методик распределения межбюджетных трансфертов среди получателей - публично-правовых образований другого уровня;

- взаимодействие субъектов публичной власти в области формирования и представления отчетности по использованию (расходованию) средств межбюджетных трансфертов. Указанная документация является отдельным видом финансовой отчетности и не входит в бюджетную отчетность. Между тем требуется включить в предмет финансового контроля, проверку достоверности, полноты составления, соблюдения сроков представления такой отчетности. Никаких норм по этому поводу в Бюджетном кодексе Российской Федерации нет. В связи с этим, предлагаем дополнить п. 2 ст. 266.1 кодекса (за неимением лучшего места, поскольку направления контроля в кодексе не выделены) предложением следующего содержания: ««Финансовый контроль также осуществляется за формированием объемов потребности в межбюджетных трансфертах, в том числе достаточностью средств субвенций на выполнение переданных полномочий, распределением межбюджетных трансфертов среди получателей - публично-правовых образований другого уровня, расходованием (использованием) межбюджетных трансфертов, а также за достоверностью, полнотой составления, соблюдением сроков предоставления финансовой отчетности об использовании (расходовании) межбюджетных трансфертов».

3.4.3. Органы финансового контроля и разграничение их бюджетных полномочий по уровням публичного управления

Разграничение бюджетных полномочий в области бюджетного контроля по уровням публичного управления (по вертикали) проводится в статьях 7,8,9 БК РФ. В частности, к ведению Российской Федерации отнесено определение основ контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ, установление порядка осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением (ст. 7 БК). К ведению субъектов Российской Федерации определено установление порядка осуществления контроля за исполнением бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением (ст. 8 БК). К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся установление порядка осуществления контроля за исполнением местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением. Исходя из принципа бюджетного федерализма, ограничение полномочий контролем над средствами своего бюджета обоснованно. Однако, такая постановка вопроса не учитывает межбюджетные отношения, в частности движение целевых бюджетных средств (межбюджетных трансфертов) между бюджетами. Так, в случае, если указанные средства поступают из бюджета одного уровня в другой и предназначены для реализации определенных задач, предполагается контроль за их целевым и эффективным использованием со стороны публично-правового образования, предоставившего данные средства. Существенно, что в приведенных основополагающих статьях не предусмотрен контроль за использованием межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты другого уровня (например, контроль со стороны Российской Федерации за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации в части предоставленных из федерального бюджета трансфертов). В рамках темы настоящего исследования, в первую очередь имеются ввиду межбюджетные трансферты в форме субвенций. Полагаем, что это является недопустимым упущением и предлагаем внести соответствующие поправки в данные статьи. Наше предложение - дополнить статью 7 БК РФ положением, дополнительно наделяющим Российскую Федерацию полномочием по контролю за использованием федеральных межбюджетных трансфертов, иных средств финансового обеспечения переданных полномочий всеми лицами, участвующими в данных отношениях. Аналогично предлагается в статье 8 БК РФ предусмотреть дополнительное полномочие субъектов РФ по контролю за использованием межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов субъектов Российской Федерации, иных средств финансового обеспечения переданных полномочий всеми лицами, участвующими в данных отношениях. Подобное дополнение требуется предусмотреть и в отношении межбюджетных трансфертов, предоставленных из местных бюджетов в статью 9 БК РФ.

Положительно следует оценить тот факт, что с 2013 года согласно ст. 13 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» (далее - Закон о Счетной палате) к функциям Счетной палаты Российской Федерации отнесено «проведение проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации». Тем не менее, данная редакция видится не совсем удачной, поскольку ограничивает круг подконтрольных субъектов только получателями межбюджетных трансфертов (исключая из зоны контроля, например, автономные и бюджетные учреждения, унитарные предприятия). Также кажется обоснованным добавить слово «в части межбюджетных трансфертов» в воспроизведенные положения статьи 13.

Похожая, но не дословно совпадающая формулировка имеется в Федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В ст. 9 названного закона за контрольно-счетными органами субъектов РФ закреплена функция контроля «за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации» (за целевым использованием контроля не предусмотрено). Схожее полномочие предусмотрено и у контрольно-счетного органа муниципального района в части средств бюджета района, поступивших в бюджеты поселений. В качестве критики редакции статьи 9 укажем, что межбюджетные трансферты могут перечисляться не только от вышестоящих бюджетов - нижестоящим, но и наоборот (т.н. «обратные» или «отрицательные» трансферты). В частности, предусмотрены субвенции из бюджета субъекта РФ федеральному бюджету на исполнение органами власти федерального уровня полномочий субъектов РФ (ст. 138.2 БК РФ). Используя зеркальное правило, логично было бы симметрично предусмотреть право контрольно-счетных органов субъектов РФ проводить проверки исполнения федерального бюджета в части соответствующих межбюджетных трансфертов, аналогично по контрольно-счетному органу муниципального района.

Кроме того, сомнение вызывает подведомственность данного вопроса именно органам внешнего финансового контроля, как представителям законодательного органа власти, поскольку их главная задача заключается в проведении экспертизы проекта закона о бюджете, и последующей проверке отчетных документов. Тем не менее, последнее утверждение является дискуссионным.

«Вертикальное разграничение» полномочий органов финансового контроля. Анализ нормативной базы, устанавливающей бюджетную правосубъектность органов финансового контроля, выявил «дефект» в выборе вида нормативного правового акта для закрепления их прав и обязанностей. Правовое положение органов внешнего финансового контроля детализируется названными выше федеральными законами, а внутреннего финансового контроля подзаконными нормативными актами. Деятельность Федерального казначейства регулируется постановлением Правительства РФ от 28.11.13г. №1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством

полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» (далее постановление Правительства РФ №1092)[397], региональных и муниципальных органов внутреннего финансового контроля - соответствующими региональными (местными) нормативными документами. И здесь наблюдается некоторая правовая коллизия. Так, в БК РФ за органами внутреннего финансового контроля не закреплена функция контроля над нижестоящими бюджетами в части использования средств финансового обеспечения переданных полномочий (как и всех межбюджетных трансфертов).

Восполнение недостающего звена проводится только в постановлении Правительства РФ №1092, где в пункте 7 указывается в качестве направления контроля соблюдение целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов именно со стороны их получателей. Однако насколько правомерно такое дополнение? Полагаем налицо противоречие федерального закона и подзаконного нормативного акта.

Проведенный мониторинг региональной нормативной базы показывает, что в субъектах РФ отсутствует единый подход к решению вопроса о возможности осуществления органами финансового контроля субъектов РФ контроля за использованием средств межбюджетных трансфертов, переданных другому бюджету бюджетной системы РФ. Некоторые регионы, например, Курская область, Санкт- Петербург, Ленинградская область указывают в положениях о внутреннем финансовом контроле полномочия по контролю в области межбюджетных трансфертов в отношении административных единиц другого уровня, что на наш взгляд, противоречит правам, предоставленным им БК РФ. Другие, например, Смоленская, Томская, Самарская, Ульяновская области, наоборот, не детализируют направления контроля, ссылаясь на установленную им компетенцию федеральным законодательством, что более верно[398].

Несмотря на то, что выявленный нами недостаток бюджетного законодательства частично устранен нормами законов о контрольно-счетных органах и подзаконных актов, Бюджетный кодекс Российской Федерации как главный на сегодняшний момент бюджетный документ требует корректировки. Именно в Бюджетном кодексе необходимо закрепить бюджетные полномочия по контролю бюджетов другого уровня в предложенной нами общей редакции без указания на конкретные органы управления.

Также хотелось бы обратить внимание на источник финансирования органов финансового контроля. Нами выяснено, что органы финансового контроля соответствующего уровня проверяют свои бюджеты, в том числе и соблюдение целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, в частности, субвенций. Однако, если субсидии и дотации можно условно отнести к финансовой помощи, то субвенции - это компенсация расходов на исполнение переданных полномочий. Отсюда заключение, что по средствам финансовой помощи контроль должен осуществляться за счет получающей трансферты стороны, то финансовый контроль за средствами, перечисляемыми как оплата делегированных полномочий, должен производиться за счет публично-правового образования, передающего полномочия, то есть за счет соответствующих субвенций.

3.4.4. Распределение компетенции между отдельными органами, осуществляющими финансовый контроль.

Действующее бюджетное законодательство недостаточно четко разграничивает функции между отдельными органами, осуществляющими финансовый контроль («горизонтальное разграничение»). Бюджетный контроль осуществляется:

- органами внешнего финансового контроля1;

- органами внутреннего финансового контроля1;

- иными органами, осуществляющими государственный финансовый контроль[399] [400].

Нормы БК РФ, регламентирующие их деятельность, рассредоточены по разным статьям и даже главам кодекса, что вызывает нарекания с точки зрения соблюдения правил юридической техники. Так, бюджетные полномочия контрольных органов расписываются как в главе 28 «Основы государственного (муниципального) финансового контроля», так и в главе 26 «Полномочия участников бюджетного процесса».

Рассмотрим, каким образом детализируются бюджетные полномочия органов финансового контроля в области финансового обеспечения делегированных полномочий. Сразу отметим, что никакой четкости в этом вопросе законодатель не обеспечивает. Критерии разграничения полномочий между органами внешнего и внутреннего финансового контроля в рассматриваемой нами области сложно проследить. Единственная конкретика наблюдается в том, что предварительный финансовый контроль может осуществляться только органами внутреннего финансового контроля. Трудность анализа заключается также в том, что формулировки бюджетных полномочий, для органов, например, внешнего контроля федерального и регионального уровней расходятся. По органам внутреннего финансового контроля ситуация еще сложнее, поскольку отсутствует базовый документ федерального уровня об основах такого контроля (за исключением уже прокомментированного в этой части Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Что касается последующего финансового контроля, то он осуществляется всеми указанными выше органами контроля, при этом направления контроля зачастую дублируются. Так, например, и Счетная палата РФ и Федеральное казначейство осуществляют контроль за исполнением бюджета. Тем не менее, данная стадия бюджетного процесса имеет внутреннюю этапность, которую можно было бы учесть при распределении полномочий. Общим полномочием названных субъектов также является контроль за целевым использованием межбюджетных трансфертов. Нуждаются в уточнении положения статей 268.1 и 269.2 БК РФ, в которых в качестве полномочия органов внешнего и внутреннего контроля указано «контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения». На взгляд автора, в них требуется детализировать, в каких областях этот контроль должен осуществляться. Кроме того, считаем нецелесообразным дублирование функций контроля с точки зрения необходимости рационального и экономного расходования бюджетных средств, поскольку такое дублирование ведет к увеличению бюджетных расходов на содержание соответствующих государственных органов.

1.4.5. Межбюджетное взаимодействие органов финансового контроля

Поскольку передача межбюджетных трансфертов подразумевает участие публично-правовых образований как минимум двух уровней, данные отношения должны сопровождаться межбюджетным взаимодействием, в т.ч. и по вопросам проведения контрольных мероприятий. И здесь особенно остро возникает необходимость установления нормативных ограничений по дублированию, во-первых, полномочий контрольных органов, а во-вторых, контрольных мероприятий в определенный период за использованием средств межбюджетных трансфертов, проводимых разными органами финансового контроля, в том числе и разного уровня власти, но в отношении одних объектов и направлений контроля. По этому поводу в Федеральных законах № 184-ФЗ и № 131-ФЗ имеются определенные общецелевые нормы. В них установлено, что «не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней. Координацию деятельности по планированию и проведению проверок ... осуществляют органы прокуратуры» (ст. 29.2 Закона №184-ФЗ и ст. 77 Закона №131-ФЗ). Комментируемые относительно новые установления, на наш взгляд, имеют позитивную направленность. Следует упомянуть о письме Министерства финансов РФ от 4 августа 2015 года №02-10-09/45065 «Об отдельных вопросах внутреннего государственного и муниципального финансового контроля; об ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ». В нем в частности сказано, что указанные положения ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ не распространяются на органы внутреннего государственного финансового контроля при осуществлении ими внутреннего государственного финансового контроля в отношении участников бюджетного процесса муниципальных образований. Вместе с тем, по мнению Департамента бюджетной методологии Министерства финансов РФ, нецелесообразно проведение контрольных мероприятий территориального органа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и государственного органа внутреннего финансового контроля субъекта РФ в отношении одних и тех же администраций муниципальных образований по одним и тем же вопросам за один и тот же период. Таким образом, формирование планов контрольных мероприятий органов внутреннего государственного финансового контроля следует осуществлять с учетом информации о планируемых (проводимых) иными государственными органами идентичных контрольных мероприятиях в целях исключения дублирования деятельности по контролю1. В тоже время, многие отмечают факт перегруженности контрольными мероприятиями объектов контроля, однако на нормативном уровне положение о запрете на дублирования контрольных мероприятий отсутствует[401] [402].

В целях сбалансированности законодательства, а также устранения правовой неопределенности в вопросе, распространяются ли приведенные нормы Федеральных законов № 184-ФЗ и № 131-ФЗ на органы финансового контроля, следовало бы внедрить аналогичный механизм в БК РФ.

Выносим на обсуждение дополнение к статье 266.1 БК РФ следующего содержания: «Не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий и мероприятий органов финансового контроля различных уровней. Координацию деятельности по планированию и проведению проверок деятельности объектов контроля осуществляют органы прокуратуры». Как вариант, можно рассмотреть возможность запрета дублирования полномочий между органами только внешнего или только внутреннего финансового контроля различных уровней. А в отношении всех органов финансового контроля установить ограничение на дублирование контрольных мероприятий в определенный период. Предлагаемая универсальная новелла сможет распространяться на всех субъектов, в том числе и федерального уровня, поскольку федеральный центр также может быть получателем региональных субвенций, а значит, попасть в зону «двойного» контроля.

3.4.6. Объекты финансового контроля (подконтрольные субъекты) в рассматриваемой сфере

Особенностями финансового контроля за деятельностью субъектов, осуществляющих отдельные операции со средствами финансового обеспечения делегированных полномочий, являются, во-первых, то, что указанные лица относятся к участникам бюджетного процесса как минимум двух уровней публичного управления. Во-вторых, как следствие из первого, - более широкий круг участников данных правоотношений, а значит объектов финансового контроля. Так, если в процессе обращения «обычных» бюджетных средств задействованы административные органы, подведомственные им предприятия и учреждения одного отдельно взятого публичноправового образования, то в отношении финансового обеспечения делегированных полномочий осуществляется взаимодействие публичных субъектов нескольких административно-территориальных единиц. Например, это отношения между двумя финансовыми органами, двумя главными распорядителями средств субвенций - со стороны бюджета, передающего финансовые средства, и со стороны бюджета, их получающего. Третья особенность контроля над рассматриваемыми лицами заключается в том, что проверка их деятельности осуществляется органами финансового контроля различной подчиненности. Фактически за расходованием межбюджетных трансфертов осуществляется «двойной» контроль, что отмечалось выше.

Объекты финансового контроля перечислены в статье 266.1 БК РФ. В контексте рассматриваемой темы, к ним относятся:

- главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств;

- финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты);

- государственные (муниципальные) учреждения;

- государственные (муниципальные) унитарные предприятия.

Перечень подконтрольных субъектов, приведенный в комментируемой статье, достаточно полный и замечаний к нему не имеется. Проблема состоит в том, что

указанная норма сконструирована таким образом, что объекты финансового контроля оторваны от субъектов (органов) финансового контроля. Ни в ст. 160.2-1, ни в статьях

268.1, 269.1-269.2 БК РФ, а также других нормах кодекса, посвященных компетенции различных органов финансового контроля, не имеется корреспондирующих норм, которые определяют объекту контроля контролирующий орган. Соответственно, такой перечень теряет свое значение. И поэтому открытыми остаются вопросы, в сферу деятельности какого из органов финансового контроля каждый из названных выше объектов подпадает, означает ли приведенный перечень, что каждый из названных подконтрольных лиц может быть проверен любым из органов финансового контроля?

Полагаем, что нет, однако по тексту Бюджетного кодекса, к сожалению, не проведена параллель:

Субъект контроля----- ►Объекты контроля-- ►Направления контроля

В федеральных законах о контрольно-счетных органах, подзаконных нормативных актах о внутреннем контроле, произведена попытка решить данную проблему. Так, в ст. 15 Закона о Счетной палате приведен перечень объектов контроля, в отношении которых Счетной палатой РФ осуществляется внешний государственный финансовый контроль. Дополнением является п.5 статьи 13 названного закона, где предусмотрены проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. В Постановлении Правительства РФ № 1092, также имеется восполняющая норма, где перечислены объекты контроля, подведомственные Федеральному казначейству. Тем не менее, как нам кажется, разграничение компетенции органов финансового контроля в части проверяемых ими объектов, должно проводиться в Бюджетном кодексе. Возможно, не следует его утяжелять детализирующими положениями об объектах контроля для каждого из органов финансового контроля, достаточно дополнить статью 266.1 кодекса бланкетной нормой следующего содержания: «Перечень объектов финансового контроля для органов государственного финансового контроля определяется отдельными федеральными законами». Такая формулировка снимет противоречие и даст ответ на поставленные выше вопросы. Особенно важным кажется установление на общефедеральном уровне перечня объектов контроля для региональных и муниципальных органов внутреннего финансового контроля, поскольку наблюдается вакуум универсального правового регулирования их статуса и компетенции.

Также положительный эффект от уточнения подведомственности органов контроля видится, по крайней мере, в вероятности минимизации дублирования контрольных полномочий и пересечения их компетенции как по горизонтали, так и по вертикали. В связи с этим, упомянем еще об одном проблемном вопросе. Из анализа разграничения бюджетных полномочий органов финансового контроля по вертикали, которое проведено в статьях 7-9 БК РФ, следует правило - органы финансового контроля соответствующего уровня проверяют бюджеты своего уровня. Однако, как быть с межбюджетными трансфертами (субвенциями), которые направляются в другой бюджет и их использование организуется органами и учреждениями, находящимися в ведении публично-правового образования другого уровня? Соответственно, из зоны контроля вышестоящих органов выпадают межбюджетные трансферты, поступающие в нижестоящие бюджеты. В частности, мы ведем речь о средствах финансового обеспечения делегированных полномочий. Очевидно, что это неправильный вывод. При «переходе» в другой бюджет целевым средствам должна быть предоставлена независимая «вневедомственная охрана». Таким образом, мы возвращаемся к необходимости четкой законодательной привязки объектов контроля к конкретному контролирующему органу

Примечательно, что приведенный в упомянутом Постановлении Правительства Российской Федерации №1092 список объектов контроля Федерального казначейства дополнен субъектами другого уровня подчинения, а именно государственными бюджетными и автономными учреждениями субъекта Российской Федерации (муниципальными бюджетными и автономными учреждениями),

государственными унитарными предприятиями субъекта Российской Федерации (муниципальными унитарными предприятиями) в части соблюдения ими целей и условий предоставления средств, источником финансового обеспечения которых являются целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета. Законодатель попытался таким способом преодолеть установленные в БК РФ барьеры вертикального разграничения компетенции, а также участия в бюджетных правоотношениях автономных и бюджетных учреждений, которые не являются участниками бюджетного процесса. Это известная проблема рассматривается в рамках финансовой науки1. Тем не менее, дополнение норм Бюджетного кодекса Российской Федерации подзаконным актом кажется неправомерным.

Изложенное позволяет солидаризироваться с учеными[403] [404], предлагающими объединить все нормативное регулирование в области финансового контроля в единый законодательный акт, что позволит «создать стройную систему нормативных правовых актов, регламентирующих финансовый контроль»[405].

Если изложить свое видение модели финансового контроля в области делегирования полномочий, то мы бы выделили следующие ее составляющие.

Первое направление - это контроль за формированием объемов потребности в финансовых ресурсах для исполнения переданных полномочий. В рамках первого направления должен осуществляться контроль за оценкой потребности в денежных средствах, достаточностью средств финансового обеспечения, обоснованностью применения соответствующих методик, правильностью произведенных расчетов, применения нормативов расходов, проведением сверки с получателями планируемых объемов средств, своевременностью выполнения всех необходимых операций.

Второе направление - это контроль за распределением финансового обеспечения среди получателей - публично-правовых образований, осуществляющих делегированные полномочия. В частности, в рамках данного направления необходимо осуществлять проверку соблюдения методик распределения денежных средств в разрезе получателей (ст. 133, 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации), правильность примененных исходных показателей, математических вычислений, а также отражения контрольных цифр в законе (решении) о бюджете, иных документах и т.д.

Очевидно, что первые два направления соответствуют стадиям формирования денежной потребности и предшествуют предоставлению средств в бюджеты получателей. Объектами данного контроля должны являться финансовые органы, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств бюджета,

предоставляющего финансовое обеспечение. Этот контроль может быть предварительным и последующим. В данном случае имеется некоторое противостояние органов исполнительной власти публично-правовых образований, предоставляющих и получающих средства финансового обеспечения делегированных полномочий. Так, первые заинтересованы в определенном занижении объемов финансирования, в то время как вторые, наоборот, в получении максимума средств. Поэтому возможно наиболее объективно поручить контроль по этим направлениям органам внешнего финансового контроля.

Третье направление - это контроль за расходованием средств финансового обеспечения. Это направление самое общее, в том плане, что в нем реализуются цели и задачи бюджетного контроля в целом. Межбюджетные трансферты представляют собой разновидность бюджетных ассигнований и на них полностью распространяется правовой режим расходования бюджетных средств.

В раках данного направления контроль должен проводиться за составлением платежных и иных документов; соблюдением порядка принятия и оплаты денежных обязательств; целевым и эффективным использованием бюджетных средств. В качестве объектов контроля здесь выделим финансовые органы (главных распорядителей (распорядителей) и получателей) средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, а также государственные (муниципальные) учреждения, государственные (муниципальные) унитарные предприятия. Все указанные субъекты задействованы в процессе расходования (использования) средств, направляемых на обеспечение переданных полномочий. Вид контроля здесь скорее будет последующий контроль. В качестве органов финансового контроля определим органы внутреннего финансового контроля, но в данном случае наиболее независимым кажется контроль, проводимый органами другого уровня - уровня публично-правового образования, передающего полномочия.

Четвертое направление - это контроль за составлением и представлением отчетности в области финансового обеспечения делегированных полномочий. В рамках четвертого направления должен осуществляться контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности, во главе которой отчет об исполнении соответствующего бюджета, и непосредственной отчетности об использовании (расходовании) средств, составляющих финансовое обеспечение переданных полномочий.

Объектами контроля здесь выступают субъекты, формирующие данную отчетность. К ним относятся лица, перечисленные нами в предыдущем направлении. Контроль будет последующим. Если определяться с органами контроля, то в качестве таковых мы также выделим в отношении бюджетной отчетности - органы внешнего контроля по общим правилам бюджетного законодательства, отчетности об использовании (расходовании) средств, составляющих финансовое обеспечение переданных полномочий - органы внутреннего финансового контроля уровня публичноправового образования, передающего полномочия. Кроме того, по всем выделенным направлениям должен осуществляться и осуществляется финансовый контроль за исполнением бюджетов как таковых.

Безусловно, представленная нами модель, несовершенна, однако она позволяет решить определенный спектр проблем. Так, в ней четко определен предмет контрольных мероприятий, соединены объекты контроля с органами финансового контроля и определена компетенция последних, а также обеспечены независимость и объективность финансового контроля.

Если подытожить результаты исследования, то они таковы. Предусмотренные законодательством направления финансового контроля не полностью покрывают те виды деятельности, которые осуществляются в процессе финансового обеспечения делегированных полномочий.

Отметим неточности и несовпадение формулировок по данному вопросу. В частности, остаются без должного внимания такие предполагаемые направления контроля как контроль за формированием объемов потребности в финансовых ресурсах для исполнения переданных полномочий, за распределением финансового обеспечения среди получателей - публично-правовых образований, осуществляющих переданные полномочия.

Кроме того, не охвачены необходимым регулированием такие подконтрольные лица, как автономные, бюджетные учреждения, унитарные предприятия. Также кажется необходимым четкое и исчерпывающее закрепление за органами финансового контроля объектов контроля, а также направлений контрольной деятельности. Предложения по совершенствованию действующего законодательства в рассматриваемой сфере даны автором выше.

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВА ЕЛЕНА МИХАЙЛОВНА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМНОГО ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме § 3.4. Комплексная модель финансового контроля за процессом финансового обеспечения переданных полномочий на всех его этапах:

  1. 3.3. Модели финансового планирования
  2. Финансовое обеспечение воспроизводственного процесса
  3. Антимонопольный контроль за процессами концентрации на товарных рынках в контексте нового нормативно-правового поля
  4. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
  5. 3.2. Финансовое обеспечение воспроизводственного процесса.
  6. 2.3. Производные концепции и модели финансового менеджмента
  7. Тема 12. Финансовое обеспечение избирательного процесса
  8. Современные информационные технологии и их роль в процессе профессиональной подготовки курсантов войск национальной гвардии РФ
  9. ОГЛАВЛЕНИЕ
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. § 1.2. Финансовое обеспечение переданных полномочий как правоотношение и его правовая природа
  12. § 2.1. Система принципов правового регулирования отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий
  13. § 2.2. Ретроспективный анализ правового механизма финансирования делегированных полномочий как основа систематизации методов их финансового обеспечения
  14. § 2.3. Понятие и научная систематизация финансово-правовых методов обеспечения делегированных полномочий
  15. § 3.1. Процедура формирования объемов потребности в финансовых ресурсах как одна из гарантий надлежащего исполнения переданных полномочий
  16. § 3.2. Особенности расходования финансового обеспечения делегированных полномочий в аспекте необходимости целевого и эффективного использования бюджетных средств. Правовой режим остатков.
  17. § 3.4. Комплексная модель финансового контроля за процессом финансового обеспечения переданных полномочий на всех его этапах
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -