<<
>>

§ 4.1. История развития правовых отношений по предоставлению и расходованию субвенций в Российской Федерации

• Характеристика субвенционных отношений до экономических преобразований 90-х годов 20 века.

В толковых словарях слово субвенция обычно рассматривается как вид государственного финансового пособия местным органам власти или отдельным

отраслям хозяйства, предоставляемого (в отличие от дотации) на определенные цели1.

Необходимо отметить, что термин субвенция в дореволюционный период был не столь популярен как субсидия. Об этом косвенно свидетельствуют словари и энциклопедии того времени, в которых не только отсутствует определение субвенции, но и упоминание о ней в других статьях[435] [436]. Не встречалась субвенция и в земском законодательстве, действовавшем с 1 января 1864 года по советский период. Для обозначения подобных отношений использовались словосочетания «пособие от правительства», «воспособление от казны».

В законодательстве России слово субвенция начало использоваться с октября 1924 года. В этот период были внесены значительные поправки во Временное положение о местных финансах, утвержденное Постановление ЦИК и СНК СССР 12 ноября 1923 года, согласно которым была введена субвенционная система финансирования местных бюджетов[437]. До этого момента, помощь бюджетам нижестоящего уровня оказывалась посредством предоставления дотаций, который не носили целевого характера. В составе бюджетов создавались так называемые «дотационные фонды», из которых предоставлялись пособия нижестоящим бюджетам[438].

По наблюдениям экономистов система дотаций того времени не оправдала себя[439]. В дальнейшем система субвенций получила свое развитие в Положениях о местных финансах, утв. Постановлением 2-й сессии ЦИК СССР III созыва от 25 апреля 1926 года (в рамках союзного бюджета) и Постановлением ВЦИК РСФСР от 19 ноября 1926 года (в рамках республиканского бюджета) соответственно[440].

При составлении бюджетов на 1924/1925 годы государство отказалось от дотаций. В бюджетах 1924, 1925, 1926 годов был сформирован субвенционный фонд. Его средства распределялись между союзными республиками. Дальнейшее распределение между входящими в состав союзной республики территориальными единицами предоставлено было Совету народных комиссаров этой республики.

Согласно Декрету Совета народных комиссаров РСФСР от 10 сентября 1926 года, было установлено следующее распределение государственного субвенционного фонда на 1926-1927 годы. Субвенции назначались - на заработную плату и распределялись в соответствии экономическим положением и мощностью местных бюджетов, и - на дорожное, школьное, больничное и ветеринарное строительство. В списке получателей обращает на себя внимание значительное число объектов субвенирования1.

В положении о местных финансах СССР 1926 года содержался раздел IV «Субвенционные фонды». В нем указывалось, что государственными бюджетами Союзных Республик могут быть предусматриваемы субвенционные фонды, предназначенные для финансирования местных бюджетов путем долевого участия в расходах местных советов на цели, предусматриваемые ежегодно в порядке законодательства Союзных Республик. Порядок распределения субвенционных фондов между входящими в состав Союзных Республик административно-территориальными единицами и порядок использования субвенционных пособий устанавливается законодательством Союзных Республик. Государственные субвенционные пособия являются доходными источниками местных бюджетов и проводятся особыми сметными подразделениями по доходной и по соответствующим разделам расходной части этих бюджетов.

В Финансовой энциклопедии того времени, субвенцией назывался один из видов постоянных (ежегодных) пособий, выдаваемых или государством местным административно-территориальным единицам (автономным республикам, губерниям и областям) или крупными административно-территориальным единицам более мелким единицам[441] [442].

Самым сложным и трудным авторы считали вопрос об установлении платежеспособности населения отдельных административно-территориальных единиц. Предлагали за основу расчета субвенций принять показатель размера поступлений на душу населения отдельных видов налогов, плотность населения и эффективность затрат на основании отчетных данных об исполнении местного бюджета, о состоянии местного хозяйства и других сведений.

Таким образом, субвенция того времени имела следующие правовые характеристики:

- использовалась только в межбюджетных отношениях;

- являлась безвозмездным, безвозвратным перечислением;

- носила денежный характер;

- имела целевое назначение;

- предполагала долевое финансирование расходов;

- использовалась для покрытия целевых расходов бюджета другого уровня в целях поощрения эффективной работы местных органов власти.

Как подчеркивалось в Положении РСФСР о местных финансах 1926 года, долевое участие государства в расходах местных советов имеет своей целью поощрение местных советов к расширению круга учреждений и мероприятий, развитие которых в общегосударственных интересах признается необходимым и вообще разрешение наиболее важных задач в области местного хозяйства (п. 121).

В начале 30-х годов в связи с налоговой реформой субвенционный механизм финансирования местных бюджетов был отменен и вплоть до начала 90-х годов прошлого века не использовался1.

• Взгляды на субвенции в постсоветский период.

После 1990 года российский субвенционный механизм начинает формироваться вновь. С 1990 по 2000 годы правовой термин «субвенция» применялся во всевозможных вариациях и разграничивался с близкими понятиями (субсидия, дотация, пособие, помощь) по разнообразным критериям. Постоянства в понимании данной дефиниции не было.

Первым актом постсоветского периода, в котором были предусмотрены субвенции, был Закон СССР от 9.04.90г. «Об общих началах местного хозяйства в СССР»[443] [444]. В нем были предусмотрены субвенции в местные бюджеты.

Днем позже был принят Закон СССР от 10.04.90г. № 1421-1 «Об основах экономических отношений

Союза ССР, союзных и автономных республик», который включал субвенции как форму перечислений бюджетам республик.

Первый бюджетный нормативный акт республиканского значения того времени - Закон РСФСР от 10.10.91г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»1.

В 1992 году были предусмотрены субвенции из республиканского бюджета Российской Федерации на 1 квартал республиканским бюджетам республик в составе Российской Федерации и бюджетам автономных образований для финансирования расходов на социальную поддержку населения, не обеспеченных собственными финансовыми ресурсами территорий, с разбивкой по получателям. Сумма субвенций составила 22 процента от доходов республиканского бюджета за тот же период[445] [446].

15 июля 1992 года был прият Закон РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт - Петербургу», который достаточно подробно регулировал основы оказания централизованной финансовой помощи федеративным единицам[447]. Он действовал до вступления в действие БК РФ. В нем под субвенцией понимался фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной основе для целевого финансирования (возмещения) расходов бюджетов другого уровня.

В Законе РФ от 15.04.93г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления» было дано определение субвенции как суммы, выделяемой на определенный срок на конкретные цели для

выравнивания развития соответствующего образования другого уровня1.

Соответственно, здесь такие средства рассматривались как возвратные. На этом этапе субвенция имела следующие правовые характеристики:

- рассматривалась как финансовая помощь на исполнение полномочий бюджета, получающего субвенцию;

- имела денежный характер;

- по субъектному составу относилась к межбюджетным отношениям;

- перечислялась бюджету нижестоящего уровня;

- имела целевое назначение;

- предоставлялась безвозмездно, но на условиях долевого финансирования;

- могла предоставляться как авансовыми платежами, так и в возмещение понесенных расходов.

Единственным спорным моментом был вопрос о возвратности субвенции[448] [449].

Новым этапом в развитии субвенционного механизма стало принятие 31 июля 1998 года Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 1 января 2000 года. В первой редакции кодекса под субвенцией понимались бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу, на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Таким образом, особенностями субвенций стали:

- источник поступления - бюджеты бюджетной системы РФ;

- получатели - как бюджет публично-правового образования другого уровня, так и юридические лица любых организационно-правовых форм;

- безвозмездная, безвозвратная основы;

- целевой характер;

- средства субвенции рассматривались как финансовая помощь;

- условие о необходимости софинансирования расходов из средств получателя не выдвигалось.

Субвенции и субсидии рассматривались как формы финансовой помощи бюджетам другого уровня, при этом отличие между ними как раз и было в условиях

софинансирования. Субсидия требовала софинансирования за счет получателя. Средства субвенции предоставлялись на условиях и в порядке, которые особо определялись законами Российской Федерации, субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год.

Субвенции выделялись на финансирование целевых расходов. При этом через субвенции финансировались расходы по федеральным целевым программам, иные целевые расходы.

Соответственно, субвенциями обеспечивались как полномочия субъекта Российской Федерации, так и федеральные полномочия. Аналогично в отношении средств региональных субвенций местным бюджетам. Данная система просуществовала вплоть до 2004 года.

Углубленный анализ бюджетов тех лет автором не произведен, так как в то время нельзя было сказать о наличии какого-либо стройного субвенционного механизма. Субвенции и субсидии не разделялись, а указывались в бюджетах одной суммой. Выделялись субвенции на различные цели, начиная от финансирования переселения граждан России с территории Байконура, заканчивая субвенцией победителю конкурса «Самый благоустроенный город России». Имели место субвенции бюджетам другого уровня, внебюджетным фондам, а также юридическим лицам.

В 2001 году в составе федерального бюджета впервые был упомянут Фонд компенсаций. Так, в 2001 году Фонд компенсаций федерального бюджета был распределен по субъектам Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о бюджете на 2001 год. Средства фонда направлялись на финансирование текущих расходов по реализации двух федеральных законов - об инвалидах - в форме субсидий1 и - о пособиях гражданам, имеющим детей - в форме субвенций[450] [451]. Некоторые субвенции, например, территориям Дальнего Востока для расчетов с энергетическими компаниями за получаемые тепло- и электрическую энергию (500 тысяч рублей) в Фонд компенсаций включены не были.

Остановимся подробнее на Фонде компенсаций. Правовой статус Фонда компенсаций не был определен до 2005 года. Законодатель ограничивался упоминанием о нем в законах о бюджете, без всякого разъяснения его правовой природы. Фонд компенсаций рассматривался как совокупность субсидий и субвенций, направляемых в регионы на финансирование отдельных федеральных законов. В федеральной программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года говорилось о том, что этот фонд создан для предоставления субъектам Российской Федерации целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий)1.

Свое закрепление в БК РФ Фонд компенсаций получил только с 1 января 2005 года[452] [453]. Назначение фонда не изменилось, его средства направлялись в бюджеты субъектов Российской Федерации. Однако, если ранее его средства рассматривались как вид финансовой помощи субъектам РФ, то теперь как форма межбюджетных трансфертов. Нам Фонд компенсаций интересен потому, что согласно новым подходам, в состав фонда теперь входили только субвенции, перечисляемые субъектам Российской Федерации для исполнения тех полномочий совместного ведения, которые не были закреплены за субъектами Российской Федерации.

Само избранное законодателем словосочетание «фонд компенсаций» для обозначения рассматриваемых отношений, на наш взгляд, крайне удачно. При отсутствии легального определения термина, фонд компенсаций можно определить как совокупность денежных средств, предоставляемых другому бюджету с целью возмещения его расходов по выполнению оговоренных полномочий. Таким образом, слово «фонд» подчеркивает обособленность его денежных средств, в то время как слово «компенсация» характеризует их целевое назначение. Бюджетный кодекс Российской Федерации в действующей на тот период редакции содержал определения внебюджетных и целевых бюджетных фондов. Очевидно, что Фонд компенсаций не относится к внебюджетному фонду. Однако он не подходил и под категорию упраздненных с 1 января 2008 года целевых бюджетных фондов. Они предусматривали не только целевое расходование денежных средств, но и наличие заранее определенного источника поступлений средств в такие фонды, чего не было в отношении Фонда компенсаций. Поэтому, несмотря на всю удачность термина, нормативной основы, подкрепляющей его функционирование, не имелось. Можно сказать, что и Фонда как некоего организованного субъекта, также не было. Он просто объединял в единый термин совокупность определенных целевых назначений бюджетам другого уровня в форме субвенций (субсидий) на выполнение определенных полномочий.

На протяжении всей истории, Фонд компенсаций не имел органов управления, единого порядка расходования средств, и самое главное, в фонде не было «свободных» средств, которые можно было бы направить в регионы по их заявкам на выполнение «неучтенных» полномочий. Можно утверждать, что указанный фонд является прообразом современной единой субвенции.

В соответствии с поправками в БК РФ, внесенными Федеральным законом № 63-ФЗ, значение Фонда компенсаций было сведено к минимуму. Из кодекса были практически полностью удалены нормы о нем. Акцент законодателем сделан на субвенционную систему, посредством которой финансируются передаваемые полномочия. В статье 133 кодекса лишь осталось указание, что совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций. Более того, в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2012 год и плановый период 2013-21014 годов» впервые с 2001 года Фонд не упоминался. В мае 2013 года согласно поправкам в БК РФ последнее упоминание о данном фонде было исключено[454]. Так, можно сказать, закончилась история Фонда компенсаций.

В августе 2004 года в соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс России упомянутым выше Федеральным законом №120-ФЗ, взгляды на субвенцию в очередной раз подверглись пересмотру. С одной стороны, сохранился дуализм субвенции, так как она продолжала предоставляться юридическим лицам и бюджетам другого уровня. Но, после 2004 года «межбюджетная» субвенция стала рассматриваться как форма межбюджетного трансферта, собственно, как и все другие перечисления в рамках межбюджетных отношений. Теперь субвенция - это уже не финансовая помощь, а способ взаимных расчетов между публично-правовыми образованиями.

Необходимо отметить, что поправки в субвенционную систему 2004 года были вторичными по отношению к преобразованиям системы распределения полномочий между Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями. Так, Федеральным законом №95-ФЗ был установлен закрытый перечень полномочий каждого уровня власти и разграничены на постоянной основе доходы за соответствующими бюджетами, призванные обеспечить их реализацию[455]. Были строго разделены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В рассматриваемый период (2001-2008 годы) выделялись два вида субвенций: субвенции бюджетам другого уровня («межбюджетные субвенции») и субвенции юридическим лицам любой организационно-правовой формы. Среди межбюджетных субвенций можно было выделить, во-первых, субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на осуществление полномочий, подлежащих финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета; во-вторых, субвенции из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации либо субъектов РФ. Первые и вторые составляли, соответственно, федеральный либо региональный Фонд компенсаций. В-третьих, субвенции из тех же публично-правовых образований бюджетам другого уровня на финансирование определенных целевых расходов, не связанных с передачей полномочий. В-четвертых, субвенции из местных бюджетов. Они также разделялись на два вида - субъектам Российской Федерации на создание фондов поддержки муниципальных образований либо муниципальным районам (городским округам) на решение вопросов межмуниципального характера. Других субвенций из местного бюджета предусмотрено не было.

Проанализируем федеральные бюджеты 2005-2007 годов, составленные с учетом освещенных выше изменений. В среднем, объем субвенций в составе федерального бюджета тех лет занимал от 1 до 3 процентов. Более подробные данные представлены в таблице 1.

Таблица 1. Соотношение субвенций федеральных бюджетов 2005-2007 годов

2005

год

2006

год

2007

год

Количество субвенций (ед.) 10 28 30
Процент субвенций от запланированных доходов федерального бюджета 1,30 2,03 2,56
Процент субвенций от запланированных расходов федерального бюджета 1,42 2,40 3,27
Средний процент 1,36 2,22 2,92

В 2005 году всего субвенций было запланировано десять, что составило 1,3 процентов от доходов федерального бюджета и 1,42 процента от расходов бюджета. Из Фонда компенсаций финансировалось 3 из 10 субвенций.

В 2006 году Фонд компенсаций также был сформирован и был распределен по субъектам Российской Федерации законом о федеральном бюджете на тот же год. Всего из фонда компенсаций финансировалось 15 из 28 субвенций, предусмотренных федеральным законом о бюджете на 2006 год. Объем субвенций составлял 2,03 процента от запланированных доходов бюджета и 2,4 процента от запланированных расходов федерального бюджета. В статье 105 Федерального закона от 26.12.05г. № 189- ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» было подтверждено, что получателями субвенций могут быть не только бюджеты другого уровня, но и организации любой организационно-правовой формы[456].

Разница в объемах субвенций 2005 и 2006 годов объясняется развитием и совершенствованием системы передачи полномочий. Так, с 2006 года на уровень субъектов Российской Федерации были переданы такие значительные федеральные полномочия как полномочия в области водных и лесных отношений, содействия занятости населения. Одновременно в доходную часть бюджетов субъектов Российской Федерации передавались и субвенции для финансирования соответствующих расходов.

В 2007 году из Фонда было профинансировано 18 из 30 субвенций. Всего за этот период запланировано к перечислению субвенций 2,56 процента от запланированных доходов федерального бюджета и 3,27 процента от запланированных расходов федерального бюджета. Также подтверждено выделение субвенций организациям любой организационно-правовой формы.

Подведем итоги. История развития правоотношений по обращению субвенций показывает нестабильность субвенционного механизма того времени. Особо отметим крайне противоречивые взгляды на само понятие субвенций, которое много раз пересматривалось. Положительным считаем опыт с аккумуляцией средств финансового обеспечения делегированных полномочий в т.н. Фонде компенсаций. Из указанного фонда финансовые ресурсы на выполнение делегированных полномочий направлялись в нижестоящие бюджеты. Как нам кажется, использованное в названии Фонда слово «компенсация» очень точно характеризует его природу.

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВА ЕЛЕНА МИХАЙЛОВНА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМНОГО ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме § 4.1. История развития правовых отношений по предоставлению и расходованию субвенций в Российской Федерации:

  1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА В ОТНОШЕНИИ ИНВАЛИДОВ в 1917-1990 ГОДАХ
  2. Глава XVI. ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ НОРМ ПО ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  3. ГЛАВА I. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СУБЪЕКТОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПРОЦЕССУАЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
  4. §1 Секьюритизация: понятие, история развития, правовые аспекты структуры сделки и особенности передачи активов
  5. § 2. История развития правовой регламентации азартных игр и пари в зарубежном законодательстве*
  6. § 3. История развития, правовая природа и особенности приемной семьи
  7. Глава 2. Правовые проблемы регулирования перемещения товаров через таможенную границу Российской Федерации физическими лицами
  8. § 1. Правовое регулирование организации и деятельности таможенных органов в Российской Федерации
  9. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  10. § 3. Правовая основа дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации
  11. Основные этапы становления и развития правовой основы валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -