<<
>>

§ 5.1. Единая субвенция как новый правовой инструмент финансирования делегированных полномочий

Единая субвеция является новым элементом правовой системы России. Главной целью его введения была замена многочисленных субвенций, финансирующих переданные на уровень субъектов РФ федеральные полномочия, одной «единой» субвенцией.

Легального определения данного термина законодательство не содержит. Автор предлагает признать единую субвенцию совокупностью денежных средств федерального бюджета, предоставляемых субъектам Российской Федерации в целях обеспечения их расходных обязательств, возникающих при выполнении установленного перечня полномочий Российской Федерации. Единая субвенция стала применяться с 2014 года.

Исторический аспект. На Петербургском экономическом форуме в июне 2011 года Президент РФ выступил с инициативой о перераспределении полномочий между уровнями публичной власти в РФ. В целях реализации данной задачи, распоряжением Президента РФ от 27.06.2011г. № 425-рп были образованы две рабочие группы[513]. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 23.12.2011г. указывалось, что регионам и муниципалитетам должны быть предоставлены существенно более широкие права по распоряжению бюджетными ресурсами, поступающими с федерального уровня. Критиковалось излишнее регламентирование, мешающее самостоятельной работе на местах 1.

На заседании Государственного совета РФ 26 декабря 2011 года рабочей группой было отмечено, что в настоящее время практикуется выделение отдельной субвенции под каждое делегируемое полномочие и предложено консолидировать федеральные средства в рамках т.н. «единой субвенции»2. При этом регионам должно быть предоставлено право определять приоритеты при распределении этой субвенции между территориями и оставлять в случае, если они будут эффективно работать, экономию у себя. В бюджетном послании от 28.06.2012г. данное направление было подтверждено3.

17 июля 2012 года на первом после выборов Президента РФ заседании Государственного совета РФ под руководством В.

Путина также был поднят вопрос о перераспределении федеральных полномочий и децентрализации власти. Так в своем выступлении заместитель Председателя Правительства РФ Д. Козак назвал децентрализацию властных полномочий важнейшим направлением региональной политики. Он предложил отказаться от практики предоставления индивидуальных субвенций для каждого делегируемого полномочия, за исключением тех субвенций на социальные цели, которые нормативно предопределены, отказаться от полномочий на федеральном уровне согласования структуры руководителей региональных органов исполнительной власти, выполняющих федеральные полномочия, так как в любом случае за эффективность работы отвечает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, и определять структуру и людей, которые исполняют эти полномочия, он должен самостоятельно. В случае неэффективного исполнения полномочий у федеральных органов исполнительной власти, чьи полномочия переданы на региональный уровень, появляется возможность требовать увольнения соответствующих чиновников, которые руководят этой работой, в том числе ставить вопрос об ответственности высших должностных лиц субъектов Федерации, в том числе выборных4. [514] [515] [516] [517]

В целях реализации озвученного направления, согласно распоряжению Правительства РФ от 26.03.2013г. № 435-р, была утверждена федеральная программа «Региональная политика и федеративные отношения»1. В состав программы была включена подпрограмма «Совершенствование федеративных отношений и механизмов управления региональным развитием». Предполагалось, что предоставление единой субвенции обеспечит расширение финансовой самостоятельности субъектов РФ и повышение эффективности использования субвенции. В подпрограмме содержалось конкретное мероприятие по формированию единой субвенции, а именно, подготовка проекта постановления Правительства «Об утверждении Правил формирования и предоставления единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета» (далее - Правила предоставления единой субвенции).

Следует отметить, что данная программа была отменена в апреле 2014 года[518] [519], тем не менее, упомянутое постановление Правительства РФ вместе с Правилами предоставления единой субвенции было принято в марте 2013 года. Таким образом, в 2013 году единая субвенция стала правовой реальностью, а с 2014 года она материализовалась посредством включения соответствующих расходов в сумме 10 332 770,9 млрд. рублей в Федеральный закон о федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов. Предоставление единой субвенции предусматривалось в разделе 01 «Общегосударственные вопросы» и в рамках реализации госпрограммы «Региональная политика и федеративные отношения» в 2014 г. в объеме 10,1% общего объема предоставляемых субвенций, в 2015 г. - 10,3% и в 2016 г. - 10%[520].

Понятие и характеристика единой субвенции. Можно утверждать, что сам термин «единая субвенция» впервые был упомянут на рабочей встрече Д. Медведева с Д.

Козаком и А. Хлопониным 6 декабря 2011 года[521]. Президенту РФ был представлен доклад о децентрализации полномочий. В нем содержалось предложение «о переходе на единую субвенцию федерального бюджета при передаче, например, полномочий из федерального бюджета» (А. Хлополнин). Избранный термин, на взгляд автора, не совсем удачный, так как, во-первых, единая субвенция объединяет только 9 из порядка 25 ранее предоставляемых федеральных субвенций. Во-вторых, слово «единая» предполагает полное слияние денежных потоков на исполнение федеральных полномочий, при этом в реальности этого не происходит. Например, расчет объемов единой субвенции производится обособленно по каждой субвенции, включенной в «единую субвенцию», а потом суммируется. Более подходящим видится термин «объединенная» либо «консолидированная» субвенция. Как сказано в пункте 1 Правил предоставления единой субвенции, последняя формируется из субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ. Соответственно, единая субвенция представляет собой совокупность отдельных субвенций.

Однако субвенции становятся субвенциями с момента их включения в закон о бюджете. Но с 2013 года субвенции, формирующие единую субвенцию, в федеральном бюджете не предусматриваются, так как заменены единой субвенцией. Корректнее было бы указать, что единая субвенция формируется из «ранее предоставляемых субвенций». Хотя наиболее обоснованным подходом был бы перечень федеральных полномочий, обеспечиваемых за счет единой субвенции, а не перечисление субвенций.

Какова правовая природа единой субвенции. Данный финансовый инструмент относится к межбюджетным трансфертам. Как и другие субвенции, он используется только в межбюджетных отношениях, то есть для зачисления в бюджеты другого уровня; носит безвозвратный характер (за исключением неиспользованных в текущем году остатков); является денежным перечислением; имеет целевое назначение. Цель единой субвенции - компенсация расходов публично-правовых образований другого уровня на осуществление ими оговоренного круга делегированных федеральных полномочий.

Единая субвенция имеет три принципиальных отличия от отдельных субвенций. Так, за счет единой субвенции финансируется не одно, а сразу несколько переданных полномочий. Их круг заранее известен. В то время как, отдельная субвенция финансировала только одно полномочие, например, мероприятия в области охраны животного мира или водных отношений. Второй отличительной чертой является особенность расчета единой субвенции. Если до появления рассматриваемого инструмента расчет субвенции регионам проводился исходя из методик, учитывающих расходы на осуществление переданной функции, то объем единой субвенции определяется суммой субвенций, входящих в ее состав. И, наконец, укажем право получателей единой субвенции направлять ее на обеспечение всех делегированных государственных полномочий, которые финансируются за счет единой субвенции («просто» субвенции имели строго целевой характер и расходовались только на выполнения одного полномочия). Создание для субъектов РФ возможности перераспределения средств субвенции между переданными для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными полномочиями было одной из целей введения единой субвенции. Это положение прямо не было закреплено в законодательстве до конца 2014 года. В поправках к Правилам предоставления единой субвенции от декабря 2014 года, установили, что при наличии у органов

государственной власти субъекта РФ необходимости в перераспределении объемов

расходов своего бюджета, данное перераспределение осуществляется путем внесения в закон субъекта РФ о бюджете соответствующих изменений (п.14)[522]. С учетом хронического недофинансирования полномочий оно может оказаться

невостребованным. Кроме того, отчасти критически следует охарактеризовать порядок реализации обозначенной функции. Во-первых, ранее само распределение бюджетных средств, компенсирующих расходы субъектов РФ на исполнение переданных

полномочий, производилось федеральным законом о бюджете по каждому полномочию. В настоящее время, эту работу проводят субъекты РФ. Например, в приложении № 3 к Закону Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» отдельно выделяются расходы, осуществляемые за счет единой субвенции: - на осуществление полномочий в отношении объектов культурного наследия; - на государственную регистрацию актов гражданского состояния; - в сфере охраны здоровья граждан; - в сфере образования и т.д.1. Во-вторых, перераспределение сумм субвенции путем внесения поправок в закон субъекта РФ о бюджете существенно затрудняет процесс управления средствами единой субвенции. Данный вопрос можно было оставить на откуп высшему исполнительному органу субъекта РФ. Подчеркнем, что формально субъекты РФ вольны в делении сумм единой субвенции по отдельным полномочиям, однако связаны доведенными до них Минфином РФ показателями, а также действующими методиками распределения средств. В-третьих, некоторые полномочия, финансируемые за счет единой субвенции, субъект РФ может передать на исполнение муниципальным образованиям. В этом случае, у субъектов РФ возникнет необходимость самим выделить часть средств из единой субвенции для финансового обеспечения полномочий, передаваемых для исполнения муниципалитетам. Например, в Калининградской области с 2007 года органам местного самоуправления передано осуществление федеральных полномочий по регистрации актов гражданского состояния. Поскольку с 2014 года эти полномочия финансируются за счет единой субвенции из федерального бюджета, Калининградской области пришлось произвести расчет потребности и часть средств единой субвенции перечислить в местные бюджеты.

Единая субвенция, как и другие субвенции, зачисляется и расходуется с использованием счетов, открытых в Федеральном казначействе.

Анализ нормативных актов о единой субвенции. В Бюджетном кодексе РФ рассматриваемая дефиниция не упоминается. Правовой основой обращения единой субвенции стали следующие нормативные документы:

- Постановление Правительства РФ от 27.03.13г. №275 «Об утверждении Правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации»[523] [524];

- Распоряжение Правительства РФ от 17.08.13г. №1456-р «Об утверждении перечня субвенций, формирующих единую субвенцию бюджетам субъектов Российской Федерации, на 2014 - 2016 годы», Распоряжение Правительства РФ от 15.07.14г. №1309- р «Об утверждении перечня субвенций, формирующих единую субвенцию бюджетам субъектов Российской Федерации, на 2015 - 2017 годы» 1,

- Распоряжение Правительства РФ от 03.12.13г. № 2256-р «Об утверждении целевых показателей оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных им полномочий»[525] [526];

- Приказы ныне упраздненного Министерства регионального развития России от 28.10.13г. №456 «Об утверждении Порядка перечисления единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации» и от 12.12.13г. №535 «Об утверждении формы и сроков представления отчета о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является единая субвенция бюджетам субъектов Российской Федерации»[527];

- нормативные акты отраслевых уполномоченных федеральных органов

исполнительной власти об утверждении значений целевых показателей эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению переданных им полномочий РФ в части субвенций, формирующих единую субвенцию;

- нормативные акты отраслевых уполномоченных федеральных органов

исполнительной власти об утверждении порядков оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению переданных им полномочий РФ в части субвенций, формирующих единую субвенцию;

- нормативные акты отраслевых уполномоченных федеральных органов

исполнительной власти об утверждении форм и сроков представления органами государственной власти субъектов РФ отчетов о фактически достигнутых ими значениях целевых показателей эффективности деятельности по осуществлению переданных полномочий РФ в части субвенций, формирующих единую.

Исходя из толкования Правил предоставления единой субвенции и уже принятых ведомственных актов, последние три позиции должны иметь место по каждому переданному субъектам РФ полномочию, финансируемому за счет единой субвенции либо по курируемым ведомствам. Соответственно, общее количество ведомственных актов, регламентирующих все аспекты прохождения единой субвенции, будет составлять не менее 21 документа. По состоянию на начало 2015 года принято менее 50% из них. К этому прибавим ежегодный закон о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, региональные законы о бюджетах, а также правовые акты субъектов РФ, регламентирующие деятельность по управлению единой субвенцией. Если сложить все названные документы, то выяснится, что по единой субвенции за период 2013 - начало 2016 года принято порядка 30 нормативных правовых актов федерального уровня и порядка трех регионального в каждом субъекте РФ, при этом наблюдается тенденция к их росту.

Как уже было сказано, анализируемые новеллы не были отражены в нормах Бюджетного кодекса Российской Федерации и других федеральных законов. Определение субвенций в статье 133 БК РФ, не входит в явное противоречие с нововведениями. Тем не менее, пункт 4 данной статьи, предписывающий распределение субвенций между субъектами РФ по методикам для соответствующего вида субвенций, требует корректировки, поскольку установленные видовые субвенции объединены в единую субвенцию. В пункте 4 Правил предоставления единой субвенции определена формула ее расчета бюджету i-го субъекта РФ. Если исходить из принципа последовательности реформ, основные позиции должны быть отражены в БК РФ.

Проанализируем федеральные законы о делегировании полномочий РФ субъектам РФ. В каждом из них (порядка 25 документов), определено, что средства на реализацию передаваемого полномочия предусматриваются в федеральном бюджете в виде отдельных субвенций, расходуемых исключительно на выполнение указанного полномочия. Например, в ст.4 Федерального «Об актах гражданского состояния» сказано, что «средства на реализацию передаваемых полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций, ... носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели»[528]. Таким образом, нормы подзаконных нормативных актов о единой субвенции входят в противоречие с приведенными положениями федеральных законов о делегировании полномочий.

С момента введения единой субвенции ни один документ, регулирующий процесс прохождения финансовых потоков по названным субвенциям, отменен не был.

Внутреннее наполнение единой субвенции. Согласно Правилам предоставления единой субвенции (п.п. 2 и 3) она состоит из субвенций, перечень которых определяется Правительством РФ сроком на три года. Перечень на 2014 - 2016 годы был утвержден 17 августа 2013г. распоряжением Правительства РФ №1456-р. В данный перечень были включены 11 субвенций (на общую сумму 10 332 770,90 млрд. рублей1.

Однако уже 26 ноября 2013 года распоряжением Правительства РФ №2201-р из названного перечня были исключены две субвенции - на осуществление отдельных полномочий РФ в области водных и лесных отношений[529] [530]. Причиной поправок стал протест Министерства природных ресурсов и экологии РФ. Ведомство указало, что обе субвенции напрямую связаны с обеспечением безопасности населения и объектов экономики. По существующей системе, деньги, полученные регионами по таким субвенциям, могут быть израсходованы только на конкретные цели: на профилактику и тушение лесных пожаров, воспроизводство лесов, борьбу с вредителями, а также на проведение мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод. Между тем, в рамках единой субвенции субъекты РФ имеют право по своему усмотрению перераспределять средства, выделенные для реализации полномочий. В области лесного и водного хозяйства это могло бы привести к большим экологическим и экономическим рискам. Позиция была поддержана Министерством финансов и Министерством регионального развития России[531]. В итоге, распоряжением Правительства РФ от 15.07.2014г. № 1309-р был утвержден новый перечень субвенций, формирующих единую субвенцию, на 2015 - 2017 годы с учетом исключения двух пунктов1. Данные действия органов управления демонстрируют непоследовательность и несогласованность работы ведомственных структур между собой и с высшими органами власти.

В связи с этим возникает вопрос, какой принцип лежит в основе разграничения субвенций. Изначально централизации не подлежали только субвенции на исполнение публичных нормативных обязательств[532] [533]. Речь идет о различных выплатах социального характера (компенсаций, пособий и прочего). Большинство из них выполняются Российской Федерацией самостоятельно. Некоторые выплаты организованы через систему делегирования полномочий[534]. На наш взгляд, не включение названных субвенций в единую, безосновательно.

Тем не менее, в Правилах предоставления единой субвенции было зафиксировано второе исключение - федеральные субвенции, передаваемые местным сообществам (называемые нами «транзитными» субвенциями)[535]. К ним, например, относятся субвенции на осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты; на составление списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции.

Причиной к обособлению, по-видимому, является отнесение данных обязательств к т.н. «защищенным статьям бюджета», при исполнении которых требуются особый контроль и дополнительные гарантии их целевого использования. Тем не менее, мера кажется излишней, так как, во-первых, отвлечение финансовых потоков возможно и при отражении их отдельной строкой бюджета. Здесь, следует исходить из презумпции добросовестности исполнителей. Во-вторых, недофинансирование может иметь место только при ошибочных расчетах потребности или несвоевременном поступлении субвенции в регионы по вине Российской Федерации. Кроме того, объем денежных средств на исполнение публичных нормативных обязательств поддается точной оценке ввиду наличия сведений о количестве граждан и размерах полагающихся им выплат.

В отношении второго исключения, заметим, что транзитные субвенции поступают в бюджеты муниципальных образований опосредованно через бюджеты субъектов РФ. Соответственно они должны быть обособлены от субвенций, остающихся в региональных бюджетах. По мнению автора, их можно было объединить между собой и передавать муниципальным образованиям одной суммой.

Не определена в Правилах предоставления единой субвенции участь новых субвенций. Так, в 2013 году из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ предоставлялось 25 видов субвенций. В 2014 году на одну больше, в 2015 году уже 32 вида (с учетом девяти субвенций, формирующих единую субвенцию). Для примера в 2017 году внедрены четыре новых субвенции Республике Крым и городу федерального значения Севастополь на осуществление отдельных полномочий в области лесных, водных отношений и недропользования. Никакого механизма учета данных изменений в нормативных актах не предусмотрено. Следовательно, вновь введенные субвенции будут администрироваться в старом порядке.

Неоднородность субвенций позволяет выдвинуть предложение об их объединении по иным принципам, а именно - по сходству обеспечиваемых полномочий, либо по курирующему органу. Например, все субвенции в области природопользования и охраны окружающей среды (по состоянию на январь 2015 года таких субвенций 10) целесообразно соединить в одну с подобным названием. Аналогично с субвенциями в области социальной защиты и охраны здоровья населения (по состоянию на январь 2015 года их 17). Другие субвенции, на наш взгляд, объединению не подлежат, также как не подлежат объединению полномочия, которые они финансируют.

Участники правоотношений по обращению средств единой субвенции. Главным распорядителем средств единой субвенции изначально было Министерство регионального развития РФ. В его задачи входило:

- обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств;

- осуществление планирования соответствующих расходов бюджета;

- сбор от уполномоченных федеральных органов проектов распределения субвенций, формирующих единую субвенцию;

- получение заявок и перечисление средств субвенции в бюджеты субъектов РФ;

- сбор отчетов о расходах единой субвенции субъектами РФ, формирование бюджетной отчетности;

- обеспечение соблюдения со стороны получателей субвенций условий, целей и порядка их предоставления (поправка в ст. 158 БК РФ от декабря 2013 года). Не совсем ясен механизм такого обеспечения;

- внутренний финансовый контроль (ст. 160.2-1 БК РФ). Хотелось бы отметить, что никаких дополнительных документов о порядке осуществления контроля, фиксации фактов нарушений бюджетного законодательства не имеется. Исходя из толкования статей 265 и 266 БК РФ в ред. Федерального закона №252-ФЗ, главный распорядитель бюджетных средств относится к объектам, а не органам финансового контроля, соответственно, не наделен полномочиями по применению методов финансового контроля (проверка, ревизия, обследование и пр.), оформлению результатов контрольных мероприятий; составлению уведомлений о применении бюджетных мер принуждения1;

- подготовка и организация мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

В сентябре 2014 года данный орган был ликвидирован[536] [537]. Ведомство исполняло роль главного распорядителя около полутора лет. После упразднения Минрегиона более трех месяцев единая субвенция находилась вне администрирования. С января 2015 года его функции были переданы Министерству финансов РФ посредством внесения поправок в Правила предоставления единой субвенции[538]. Что касается Минрегиона, то он фактически играл роль посредника между финансовым органом, профильными федеральными ведомствами и субъектами РФ. Ранее, каждая субвенция замыкалась на своего главного распорядителя с соответствующими полномочиями. Насколько целесообразно введение дополнительного звена в данном механизме сказать трудно. Полагаем, что ни Министерство регионального развития, ни Министерство финансов РФ не смогут повысить эффективность управления средствами единой субвенции. Колоссальный круг полномочий Минфина не позволит ему в должной мере осуществлять обязанности главного распорядителя. Наиболее результативной в этом статусе видится деятельность отраслевого министерства.

Существенно, что статьями 306.4. и 306.8 БК РФ предусмотрены бюджетные меры принуждения за нецелевое использование бюджетных средств и нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов соответственно. Согласно статье 306.3 кодекса названные меры применяет финансовый орган (в данном случае Министерство финансов РФ). К субъектам ответственности отнесен главный распорядитель бюджетных средств. Вследствие изложенного, Минфин в части единой субвенции является одновременно и подконтрольным субъектом, и лицом, привлекающим к ответственности.

Из анализируемых правоотношений не исключены и бывшие главные распорядители средств субвенций, формирующих ныне единую субвенцию, - соответствующие федеральные органы исполнительной власти. Тем не менее, их роль в рассматриваемых отношениях нивелирована. Надлежит учесть и то обстоятельство, что профильные ведомства в части единой субвенции больше не являются участниками бюджетного процесса.

Если проанализировать Правила предоставления единой субвенции, то за названными органами сохранились следующие функции:

- ежегодное представление в Министерство финансов РФ проекта распределения субвенций, формирующих единую субвенцию, что противоречит абз. 2 п. 5 ст. 133 БК РФ. В названном пункте кодекса закреплена обязанность главных распорядителей направлять субъектам РФ методики (проекты методик) распределения субвенций, а также исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций. Поскольку, Министерство финансов РФ является главным распорядителем средств единой субвенции, названная обязанность относится к нему. Оно должно проводить сверку с регионами по всем 9 субвенциям, не обладая для этого не трудовыми, не временными ресурсами. Полагаем, приведенное положение БК подлежит корректировке;

- утверждение (ежегодно) и контроль за достижением значений целевых показателей эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению переданных им полномочий. На наш взгляд, ежегодное утверждение показателей нецелесообразно, оптимально было бы установить периодичность проверки актуальности таких показателей и корректировать их при необходимости;

- оценка эффективности деятельности названных органов по осуществлению переданных функций. В случае не достижения значений целевых показателей, уполномоченный федеральный орган наделен правом вносить предложение об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Озвученное положение кажется весьма спорным. Во-первых, вызывает сомнение возможность его введения постановлением Правительства РФ. В федеральных законах о передаче полномочий данная мера не закреплена. Во-вторых, необходимо ввести признак существенности нарушений и его критерии. Уместнее была бы система финансовых взысканий, учитывающих причины и значимость нарушений, применяемая как к субъекту РФ, так и к его должностным лицам.

Полномочия по финансовому контролю за расчетом, перечислением и расходованием средств единой субвенции в Правилах не распределены. В федеральных законах о делегировании полномочий на ведомственные структуры возложена функция контроля за целевым расходованием соответствующих бюджетных средств, но без надлежащей детализации. В БК РФ данные органы не упоминаются, к органам финансового контроля не относятся. В свете последней реформы законодательства о финансовом контроле, направленной на более четкое разграничение полномочий между органами финансового контроля, требуется обозначить круг обязанностей курирующих федеральных органов в этой части[539].

По мнению автора, значение профильных федеральных ведомств нельзя минимизировать, так как в конечном итоге они ответственны за реализацию федеральных полномочий. Скрытая угроза здесь видится в том, что отраслевые органы сегодня не имеют действенных механизмов влияния на объемы средств, выделяемых по своим направлениям. В тоже время, данными органами утверждаются целевые показатели, а их достижение не в последней степени зависит от объемов финансирования.

Получателями средств единой субвенции являются субъекты РФ. Субъекты РФ:

- включают предназначенные для них суммы в доходную часть регионального бюджета с разбивкой по каждому полномочию. В Правилах предоставления единой субвенции остался неурегулированным вопрос о сверке исходных данных с субъектами Российской Федерации;

- обеспечивают результативность, целевой характер использования средств субвенции;

- принимают и (или) исполняют бюджетные обязательства;

- ежеквартально представляют главному распорядителю, курирующему федеральному органу исполнительной власти отчеты о своих расходах, источником финансового обеспечения которых является единая субвенция, а также отчеты, содержащие сведения о фактически достигнутых ими значениях целевых показателей;

- возвращают не использованные в отчетном финансовом году остатки единой субвенции в доход федерального бюджета.

Механизм объединения субвенций применяется в настоящее время только на уровне Российской Федерации. Слияние региональных субвенций (предоставляемых субъектом РФ муниципальным образованиям) в единую, законодательством не предусмотрено.

В заключение подведем промежуточные итоги. Если обобщить все выявленные недостатки нового механизма финансирования переданных полномочий, то их условно можно разделить на технико-юридические, организационные и «принципиальные». К технико-юридическим отнесем отсутствие в БК РФ упоминания о единой субвенции; невнимание законодателя к понятийному аппарату - нет легального определения единой субвенции; неудачность введенного термина; увеличение на порядок количества нормативных документов, регулирующих процесс обращения субвенции. Автором выявлены противоречия новых положений, регламентирующих правовой режим единой субвенции, с нормами БК РФ, федеральными законами о передаче полномочий.

К дискуссионным проблемам организационного плана стоит причислить:

- нерациональность критериев включения той или иной субвенции в единую;

- неустойчивость перечня субвенций, формирующих единую субвенцию, несмотря на мораторий его изменения в течение трехлетнего периода. Не решена в законодательстве судьба новых субвенций, которые могут вводиться в связи с делегированием дополнительных полномочий;

- нестабильность в управлении единой субвенцией. Субъекты бюджетного планирования по курируемым направлениям лишены статуса главного распорядителя бюджетных средств и отчасти отстранены от решения вопросов финансирования делегируемых полномочий. Назначенное главным распорядителем Министерство регионального развития РФ упразднено, проработав в данном статусе около полутора лет. Кажется спорной передача Министерству финансов РФ обязанностей главного распорядителя средств единой субвенции;

- сложность механизма перераспределения средств единой субвенции между переданными полномочиями (посредством внесения изменений в закон субъекта РФ о бюджете);

- в Правилах предоставления единой субвенции остались неурегулированными вопросы о сверке исходных данных с субъектами РФ, порядке выделения дополнительных средств;

- резкое увеличение объема работы на местах, связанное с новыми обязанностями региональных органов власти по расчету, распределению единой субвенции. Усложнилась отчетность. Эти расходы субъектам РФ не компенсируются.

Принципиальные возражения имеются установленным критериям разграничения субвенций на «отдельные» и включаемые в единую субвенцию. Сегодня за счет единой субвенции финансируются федеральные полномочия, не имеющие между собой ничего общего. Неоднородность таких субвенций позволяет выдвинуть предложение по их объединению по принципу схожести исчисления (расходования) либо органу, курирующему обеспечиваемые за счет субвенции функции.

Полагаем, что это повысило бы эффективность исполнения переданных полномочий, упростило и унифицировало работу отраслевых органов, минимизировало бы управленческие расходы. Критически стоит отнестись к положению о праве уполномоченных федеральных органов ставить вопрос об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ за ненадлежащее исполнение полномочий РФ. Кроме того, если за неисполнение или недобросовестное исполнение федеральных полномочий предусмотрена ответственность чиновников вплоть до увольнения, следует отразить зеркальное правило о поощрении в случае добросовестного исполнения ими обязанностей, превышения целевых показателей.

Для сравнения в одном из наиболее развитых федеративных государств - Соединенных штатов Америки отсутствует система объединения субвенций в единую. Наоборот, все субвенции, которые в Америке имеют название «блочных грантов» строго регламентируются, и каждая из них преследует достижение заведомо конкретной цели. Так, Конгресс США определяет свои цели, решает, какой механизм субсидирования лучше всего подходит для достижения этих целей, и создает законодательство для достижения своих целей, включая его выбранный механизм предоставления грантов. Затем он осуществляет надзор за тем, чтобы администрация отвечала за реализацию гранта и определяла, достигает ли грант своих целей. Так, по состоянию на 2012 год из федерального бюджета США отдельным штатам предоставляются 23 блочных гранта (21 финансируемых и 2 разрешенных, но не финансируемых в настоящее время[540].

В России вызывают опасения скорость проводимых реформ, отсутствие переходных периодов, позволивших бы специалистам на местах адаптироваться к новым условиям. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что законодателю удалось добиться решения задач введения единой субвенции в незначительной степени, а все выявленные проблемы и недостатки нового правового инструмента не позволяют оценить его как рациональный и эффективный.

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВА ЕЛЕНА МИХАЙЛОВНА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМНОГО ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме § 5.1. Единая субвенция как новый правовой инструмент финансирования делегированных полномочий:

  1. права и свободы человека как исходное правовое начало
  2. § 5. Ювенальное право как массив правовых норм, его место в системе права современной России
  3. § 1. Конституционные цели и принципы как основа правового регулирования права каждого на благоприятную окружающую среду
  4. Глава 2. Основные направления и правовые инструменты развития местного самоуправления как элемента политической системы Российской Федерации
  5. Эффективный механизм разрешения административных споров как признак правового государства
  6. Реализация допустимости доказательств как новая правовая категория
  7. 2.1. Корпорация как субъект правовых отношений
  8. АНДРЕЕВА ЕЛЕНА МИХАЙЛОВНА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМНОГО ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018, 2018
  9. ОГЛАВЛЕНИЕ
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. § 1.1. Сущность правового института взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти
  12. § 2.1. Система принципов правового регулирования отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -