Законодательство, регулирующее недропользование в Арктической зоне Российской Федерации
По мнению В.Д. Мельгунова, классификация видов права пользования недрами возможна по различным критериям: по срочному или бессрочному характеру, по территориальному признаку (например, с учётом различий правового регулирования: на территории России и её континентальном шельфе), по общим основаниям возникновения , в современном
представлении - классификация по основаниям возникновения права (на основании закона, на основании лицензии, на основании государственного контракта), по категориям участков недр и по видам пользования недрами.
Каждый из вышеуказанных критериев может иметь самостоятельное значение. Вместе с тем, представляется, что наиболее ценными для науки и практики применения норм современного законодательства являются два критерия: по категориям участков недр и по видам пользования недрами[111] [112]. Ст. 6 Закона Российской Федерации «О недрах»[113] (далее - Закон РФ «О недрах») предусматривает следующие виды пользования недрами: 1) региональное геологическое изучение, включающее региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр; 2) геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценка пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 3) разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе использование отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, а также в случае разведки и добычи углеводородного сырья для размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд; 4) строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 5) образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости); 6) сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. При этом, недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых. Право пользования недрами представляет собой предусмотренную законодательством о недрах возможность срочного или бессрочного использования для определенного вида и цели участка недр, расположенного на территории Российской Федерации или на территории, находящейся под ее юрисдикцией, предоставляемого в установленном порядке юридическим и физическим лицам, отвечающим требованиям, предъявляемым к недропользователям[114]. Право пользования недрами - это сложный институт, содержащий в себе более мелкие самостоятельные образования - субинституты[115]. Право пользования недрами является институтом горного права и, по мнению И.Н. Сидорова, он содержит следующие субинституты (подинституты): « - право пользования недрами участками недр федерального значения; - право пользования недрами для разработки полезных ископаемых (геологического изучения, разведки и добычи), включая право получить участок недр при открытии месторождения полезных ископаемых; - право пользования недрами для поисков, оценки и добычи подземных вод, используемых для целей питьевого водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения; - право пользования недрами для захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах; - право краткосрочного (сроком до 1 года) пользования участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено; - право пользования недрами для строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и их эксплуатации, размещения отходов производства и потребления, размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья; - право пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов; - право пользования недрами для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов; - право пользования недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых. Согласно приведенному перечню, субинституты пользования недрами можно классифицировать на две группы: первая - виды, связанные с геологическим изучением, разведкой и добычей полезных ископаемых; вторая - виды, связанные с использованием недр как пространственного базиса»[116]. Обращается внимание, что в рамках настоящего диссертационного исследования рассматриваются только виды недропользования, связанные с извлечением полезных ископаемых[117]. Представляется необходимым привести общую характеристику правового режима существующих в государстве категорий участков недр, выявить - какие участки недр входят в Арктическую зону Российской Федерации, дать определение понятию «участки недр Арктической зоны Российской Федерации». Так, исследователи классифицируют участки недр по следующим основаниям: - «по видам полезных ископаемых, содержащихся на участках недр (участки недр, которые содержат месторождения общераспространённых полезных ископаемых; участки недр, предоставляемые для добычи подземных вод; и другие участки недр); - по территории, на которой они располагаются (участки недр, расположенные во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и участки недр, находящиеся на территориях субъектов Российской Федерации); - по режиму предоставления и пользования (участки федерального резервного фонда недр; участки недр местного значения; участки недр федерального значения; и иные участки недр)»[118]. Для целей настоящего исследования автором рассматривается классификация участков недр по последнему указанному основанию, поскольку в ней раскрываются особенности правового режима существующих категорий участков недр. Закон РФ «О недрах» из указанных выше четырёх категорий участков недр выделяет только участки недр федерального значения, участки федерального резервного фонда недр, участки недр местного значения. Не называется прямо категория «иных» участков недр. В настоящем диссертационном исследовании данную категорию предлагается называть «участки недр с общим правовым режимом». Предлагается привести общую характеристику правового режима существующих категорий участков недр, выявить - какие участки недр входят в Арктическую зону Российской Федерации. I. Участки недр местного значения. Правовой режим участков недр местного значения имеет свои особенности. Для данной категории участков характерно предоставление их в пользование по решению органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования отношений недропользования, принятому в порядке, предусмотренном законодательством таких субъектов. В данную категорию участков недр входят: - участки недр, содержащие общераспространённые полезные ископаемые; - участки недр, которые используются для строительства и эксплуатации подземных сооружений регионального и местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых; - участки недр, которые содержат подземные воды, используемые для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения и их объем добычи составляет не более 500 кубических метров в сутки. Для того, чтобы отнести полезные ископаемые к категории «общераспространённых», уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно с Министерством природных ресурсов и экологии РФ подготавливают, утверждают соответствующие региональные перечни общераспространённых полезных ископаемых[119]. Для возникновения возможности предоставления в пользование участков недр, которые содержат общераспространённые полезные ископаемые, органы государственной власти субъектов РФ, согласовывая с территориальными органами Федерального агентства по недропользованию, формируют и утверждают перечни участков недр местного значения[120]. II. «Участки недр с общим правовым режимом». Для данной категории участков недр характерно следующее. Право пользования недрами возникает на основании либо решения федерального органа управления государственным фондом недр, либо решения комиссии, которая создаётся данным органом. ведомственными нормативными актами. К данной категории относятся все участки недр, которые не входят в другие указанные ранее категории. III. Резервные участки недр (образующие федеральный фонд резервных участков недр). Исходя из ст. 2.2 Закона РФ «О недрах», для данной категории участков характерно следующее: - содержание стратегических и дефицитных видов полезных ископаемых; - нахождение в нераспределённом фонде недр. Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти принимаются решения о включении объектов в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении их из него. Важно отметить, что правовые механизмы для формирования федерального фонда резервных участков недр Российской Федерации появились сравнительно недавно. Следовательно, данный фонд государства только начинает формироваться . IV. Участки недр федерального значения. К участкам недр федерального значения относятся отдельные участки недр в пределах территории Российской Федерации и её континентального шельфа - в целях обеспечения обороны и безопасности государства. Данная цель указана самим Законом РФ «О недрах» (ст. 2.1). «От того, насколько эффективно осуществляется управление участками недр федерального значения в интересах нынешнего и будущих поколений Российской Федерации - во многом обуславливается дальнейшее политическое, экономическое, социальное развитие и стабильность государства»[121] [122]. Я.В. Манин отмечает, что правоприменительная практика в отношении участков недр федерального значения только начинает формироваться. Так как на современном этапе истории России правовое регулирование пользования 124 данными участками недр находится в стадии становления . В.А. Кузнецова также подчёркивает, что участки недр федерального значения в современном законодательстве Российской Федерации о недрах являются достаточно молодым институтом, в принятом в 1992 г. Данная статья определила, что федеральными законами регламентируются: процедура отнесения участков недр к собственности Российской Федерации, процедура их отнесения к объектам федерального значения, а также условия пользования ими. Однако, необходимо отметить, что ни одного соответствующего федерального закона не было принято до 2008 г. Определённость в отношении данных участков недр наступила в 2008 г. После принятия Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» и Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» правовой режим участков недр федерального значения был сформирован. 129 Предлагается отметить некоторые особенности их правового режима : - основаниями возникновения права пользования участками недр федерального значения являются исключительно решения Правительства Российской Федерации; - законодатель предъявляет особенные требования к недропользователям на участках недр федерального значения; - предусматривается специфика требований в лицензионном содержании, к проведению работ на участках недр федерального значения (в отношении акваторий). Из проведённого выше анализа существующих видов участков недр следует, что участки недр федерального значения, в отношении режима предоставления и пользования, имеют существенные особенности, отличающие данную категорию участков недр от режима предоставления и пользования другими участками недр. Данная категория имеет более жёсткий правовой режим. Можно полагать, что таким образом законодатель отмечает, что участкам недр присуща разная значимость, и цель создания участков недр федерального значения, указанная в Законе РФ «О недрах», подчёркивающая их важность, подтверждает это. Об этом также говорят авторы статьи «Участки [126] [127] недр: вопросы систематизации и учета», в которой предлагается проводить систематизацию участков недр по таким категориям, как: значимость, назначение, используемость, состояние. В контексте категории «значимости» учёные отмечают, что в соответствии с Законом РФ «О недрах» участки недр могут находиться в ведении органов государственной власти субъектов России, в ведении федерального органа управления государственным фондом недр, его территориальных органов, в ведении Правительства Российской Федерации, и, соответствуя этому, в законодательстве о недрах выделяются следующие категории значимости участков недр: участки недр федерального значения, резервные участки недр, участки недр местного значения, иные участки недр (с общим правовым режимом). Помимо более строгого правового режима, цели создания участков недр федерального значения, необходимо указать и рассмотреть ещё одну особенность данного вида участков недр - критерии отнесения участков недр к участкам недр федерального значения. В соответствии со ст. 2.1 Закона РФ «О недрах», отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства: 1) содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы; 2) расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года: - извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн; - запасы газа от 50 миллиардов кубических метров; - запасы коренного золота от 50 тонн; [128] - запасы меди от 500 тысяч тонн; 3) внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации; 4) при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности. Исходя из содержания данных пунктов, можно сделать вывод о том, что Арктический регион Российской Федерации содержит значительное количество участков недр федерального значения, - ввиду наличия здесь континентального шельфа, крупных месторождений полезных ископаемых, месторождений, содержащих дефицитные и стратегические виды полезных ископаемых. «Система нормативного правового регулирования режима участков недр федерального значения не предусматривает какой-либо их классификации и лишь закрепляет соответствующее правовое понятие» . Однако, сегодня существуют различные подходы к классификации участков недр федерального значения, единство подходов по этому вопросу отсутствует. Предлагается проанализировать существующие мнения учёных касательно классификации критериев участков недр федерального значения. Так, Д.В. Василевская предлагает следующую классификацию участков недр федерального значения: - исходя из места расположения объекта недропользования, к которым следует относить объекты, расположенные в границах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, и объекты, для пользования которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности; - исходя из вида полезного ископаемого. К данной категории следует относить объекты, содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы; [129] - исходя из вида полезного ископаемого и объёма запасов полезного ископаемого. Полагаем, что к таким объектам возможно отнести месторождения полезных ископаемых, содержащие: извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн; запасы газа от 50 миллиардов кубических метров; запасы коренного золота от 50 тонн; запасы меди от 500 тысяч тонн . Из всех классификаций, которые будут рассмотрены далее, данная классификация является наиболее чёткой, логичной, всеохватывающей. Я.В. Манин классифицирует участки недр федерального значения по следующим основаниям: - в зависимости от содержания в них определённых видов полезных ископаемых независимо от территории их расположения; - в зависимости от содержания в них определённых видов полезных ископаемых в определённом количестве при условии расположения их на территории(ях) субъекта(ов) России; - независимо от вида полезных ископаемых при их расположении в границах внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации; - независимо от вида полезных ископаемых, если для пользования ими необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, 133 безопасности . Относительно классификации, предлагаемой Я.В. Маниным, В.А. Кузнецова отмечает, что данная классификация является не совсем точной, и в ней усматривается дублирование: так как под первый критерий могут подпадать участки недр, которые расположены как в пределах [130] [131] внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации, так и участки недр, находящиеся на территории субъекта(ов) Российской Федерации. Вместе с тем, третий критерий классификации участков недр федерального значения определяет, что к участкам недр федерального значения, независимо от вида полезных ископаемых, относятся все участки недр, расположенные в пределах внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации. Таким образом, усматривается дублирование[132] [133]. Стоит согласиться с этим замечанием. При этом, в пунктах, где речь идёт о месте расположения полезных ископаемых (независимо от их вида), наиболее ёмко этот критерий сформулирован Д.В. Василевской - где в одном «территориальном» критерии объединены указанные в Законе РФ «О недрах» места расположения полезных ископаемых (объекты, расположенные в границах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, и объекты, для пользования которыми, необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности). Нельзя не согласиться с В. А. Кузнецовой и касательно позиции В.В. Рудь - в отношении отнесения к участкам федерального значения участков недр в пределах континентального шельфа. По мнению В.В. Рудь, включение участков недр, которые не прошли государственную экспертизу запасов полезных ископаемых (все проявления), и участков недр, включающих мелкие россыпные месторождения алмазов (менее 0,1 млн. карат) и платины (менее 0,5 т) является излишним, так как значительно расширяет перечень участков недр федерального значения за счет участков недр с неразведанными запасами и запасами, которые числятся на Государственном балансе в незначительном количестве . В целом, позиция В.В. Рудь видится обоснованной, особенно в отношении участков недр, содержащих незначительное количество алмазов, платины. Однако, сложно согласиться с утверждением, касательно не включения участков недр, не прошедших государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, в перечень участков недр федерального значения, так как континентальный шельф (как известно, характеризующийся крайне низкой степенью геологической изученности), таким образом, не подпадёт под критерии участков недр федерального значения, - так как в отношении него не проведена государственная экспертиза запасов полезных ископаемых. Но ввиду стратегического значения континентального шельфа, (и особенно в Арктическом регионе) представляется, что он должен подпадать под участки недр федерального значения. В.А. Кузнецова предлагает собственную классификацию участков недр федерального значения, которая, в отличие от указанных классификаций, учитывает и относит к участкам недр федерального значения также объекты, расположенные на Каспии и Азове. Таким образом, выделяются следующие основания: - участки недр, расположенные на территории субъектов Российской Федерации, подпадающие под критерии, установленные Законом Российской Федерации «О недрах» в части вида полезного ископаемого в них содержащегося, крупности объекта, либо расположения на землях обороны и безопасности; - участки недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа и простирающихся на континентальный шельф, а также расположенные в пределах Каспийского и Азовского морей; - месторождения, содержащие стратегические запасы природного газа для обеспечения надежного газоснабжения в Российской Федерации[134]. Данная классификация примечательна тем, что автор в контексте критериев участков недр федерального значения «вводит» новые территории (Каспий и Азов). Таким образом, исходя из анализа рассмотренных категорий участков недр, в отношении Арктического региона можно сделать следующий вывод. В пределах Арктической зоны Российской Федерации располагаются следующие виды участков недр: резервные участки недр, участки недр федерального значения, участки недр местного значения, а также участки недр с общим правовым режимом. Кроме того, имея в виду особенности географического положения Арктики, в пределах Арктической зоны Российской Федерации может осуществляться деятельность и на трансграничных участках недр в рамках сотрудничества приарктических государств. Следовательно, применительно к Арктической зоне Российской Федерации, возможна следующая, собственная классификация видов участков недр: - участки недр федерального значения; - участки недр с общим правовым режимом; - участки недр местного значения; - резервные участки недр; 137 - трансграничные участки недр . На основании изложенного выше необходимо предложить определение понятия «участки недр Арктической зоны Российской Федерации». Ранее в настоящем диссертационном исследовании была отмечена особенность данного региона: его правовой режим определяется как международными правовыми актами, так и национальным законодательством приарктических стран. Так, в целях создания для арктических участков недр особого правового режима, ввиду высокой уязвимости арктических экосистем к антропогенному воздействию, предлагается определить участки недр Арктической зоны О данной категории участков недр будет изложено в следующей главе настоящего диссертационного исследования. Российской Федерации, как используемые и неиспользуемые части недр, расположенные в пределах сухопутной территории Арктической зоны Российской Федерации и в прилегающих к ней пределах внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. 2.1.