Введение

Актуальность темы исследования. Добывающая и

перерабатывающая отрасли промышленности формируют значительную долю внутреннего валового продукта Российской Федерации (валовая добавленная стоимость по добыче полезных ископаемых за 2013 год - 10,9%, по перерабатывающему производству за 2013 год - 15,2%)^[1], обеспечивают значительную долю налоговых поступлений в федеральный бюджет (38% налоговых доходов приходится на налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами)^[2].

Обеспечение повышения темпов воспроизводства минеральносырьевой базы являет я одним из приоритетных н правлений внутренней политики государства. Тенденция сокращения объемов запасов открытых ме торождений полезных и коп емых в нер спределенном фонде, также тенденция окращения запасов полезных и копаемых р зр б тываемых ме торождений предопределяют необходимость формиров ния государственной политики, направленной на привлечение инвестиций в геологор зведочную деятельность. Одной из зад ч, стоящих перед государством, являет я совершен твование пр вового регулиров ния геологиче кого изучения недр Российской Федер ции целью создания бл гоприятных условий для инвестирования, учитыв я при этом интересы населения и права граждан на благоприятную окружающую среду.

Инвестиционная привлекательность геологоразведочной деятельности во многом зависит от стабильности правовых отношений, четко законодательно установленных правил.

Преимущественным методом регулирования отношений пользования недрами в Российской Федерации является императивный.

Административно-правовой характер, императивность регулирования

отношений недропользования отмечали такие советские юристы как Башмаков Г.С.

3

предприятиям части недр посредством выдачи горных отводов» .

Яновский А.Е. отмечал, что при выработке основ горного законодательства можно пользоваться опытом западноевропейских

государств^{[3] [4]}. Учитывая, что многие государства имеют высокие показатели по темпам воспроизводства минерально-сырьевой базы, при этом в регулировании отношений пользования недрами применяют императивный метод, вполне оправданным в целях совершен твования законодательства Ро сийской Федерации о недрах и пользовать, в том числе, опыт з рубежных государств.

В Законе Российской Федерации «О недрах» определено, что основной зад чей государственного регулирования отношений пользования недрами являет я обе печение во производ тва минерально- ырьевой базы, ее рационального использов ния и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации.

Геологическое изучение недр в Российской Федерации проводится к к за счет средств государства, так и за счет средств пользователей недр. Качественно проведенные работы по геологическому изучению за счет средств государства определяют в дальнейшем эффективность управления государственным фондом недр, объемы бюджетных поступлений.

Однако важно обратить внимание, что региональное геологическое изучение недр, проводимое за счет государства, в своей основе не имеет задачи открытия месторождений полезных ископаемых, а предполагает, прежде всего, получение геологической информации о недрах, указывающей на наличие, либо отсутствие перспектив для открытий месторождений полезных ископаемых. Дальнейшие работы, нацеленые на открытие месторождений полезных ископаемых, проводятся за счет средств пользователей недр, в связи с чем, для повышения инвестиционной привлекательности вложения денежных средств в геологическое изучение недр необходимо совершенствование законодательства.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования являет я изучение правового регулирования геологического изучения недр в Российской Федерации, выявление факторов, влияющих на объем проводимых работ по геологическому изучению недр, проведение ан лиза зарубежных нормативных правовых актов и выработк предложений по совершенствованию законодательства Ро сийской Федерации о недрах, направленных, с одной стороны, на повышение инвестиционной привлекательности геологического изучения недр, а с другой стороны, на повышение эффективности р бот в этой сфере, проводимых как з счет средств пользователя недр, так и за счет государства.

Основное внимание в настоящей работе будет уделено вопрос м правового регулирования геологического изучения недр в отношении участков недр, содержащих твердые (рудные и нерудные) полезные ископаемые, за исключением общераспространенных полезных ископаемых, и располагающихся на территории Российской Федерации. Указанный подход связан, во-первых, с тем, что геологическое изучение недр твердых полезных ископаемых характеризуется более низкой инвестиционной привлекательностью, чем деятельность, направленная на открытие месторождений углеводородного сырья, во-вторых, в виду наличия особенностей в правовом регулировании такой деятельности, в третьих, геологическое изучение твердых полезных ископаемых в силу меньшей затратности, чем деятельность, направленная та открытие месторождений углеводородного сырья, позволит привлечь малый и средний бизнес в сферу недропользования.

Для достижения целей работы поставлены следующие задачи исследования:

- р скрыть содержание правового регулирования геологического изучения недр в Российской Федерации;

- проанализиров ть систему предоставления прав пользов ния недрами с целью геологического изучения недр в Россий кой Федерации как за счет средств государства, так и за счет сред тв пользователя недр;

- выявить пробелы и противочения в нормативном правовом регулировании, оказывающие внияние на снижение темпов воспроизводства минерально- ырьевой базы;

- проанализировать нормативные правовые акты Канады и Казахстана в сфере правового регулирования геологического изучения недр;

- та основе изученных материалов выработать предложения по совершенствованию правового регулирования геологического изучения недр в Российской Федерации с целью наращивания темпов воспроизводства минерально- ырьевой базы, повышения инвестиционной привлекательности геологического изучения недр.

Объектом исследования являются общественные отношения, складыв ющиеся в сфере предоставления прав пользования участками недр целью геологического изучения и пользования участкамии недр для указанных целей.

Предметом исследования является система нормативных правовых актов Российской Федерации, Канады и Казахстана, регулирующих общественные отношения в рассматриваемой фере, пр ктика деятельности органов исполнительной власти в сфере недропользования, а также выводы и подходы, выработанные отечественными и иностранными учеными и специалистами в области природоресурсного, экологического, административного и других отраслей права.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу диссерт ционного исследования со т вили научные труды дореволюционных ученых и специалистов в области гр жд н кого права и горного права, прежде всего, Д. Мейера, К.П. Победоносцева,

B. Г. Струкгова, А. Штофа и А.Е. Яновского, советских ученых и специалистов в области природоресурсного права, таких как Г.С. Башмаков,

О.С. Иоффе, Б.А. Лисковец, В.К. Райхер.

В области теории и истории государ тва и права, административного права, гражданского права про нализированы труды таких ученых к к

C. С. Алексеев, Н.А. Власенко, В.В. Лазарев, О.Н. Садиков, И.Р. Салиев, А.П. Сергеев, Е.А. Суханов, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой.

В области экологического, земельного, природоресурсного права изучены работы таких ученых и специалистов как В.Б. Агафонов, С.А. Боголюбов, Д.В. Василевская, М.В. Дудиков, В.В. Ерин, И.В. Изюмов, И.Б. Калинин, Б.Д. Клюкин, И.И. Козъяков, О.С. Колбасов, С.В. Колдаев, Н.И. Краснов, Е.Ю. Мазков, Ю.С. Малютин, Н.Н. Мухитдинов, К.И. Налетов, Е.И. Панфилов, М.Е. Певзнер, А.И. Перчик, Р.Н. Салиева, С.А. Сосна, В.Г. Столчнев, Н.А. Сыродоев, О.М. Теплов, А.Р. Томпсон, Д.Г. Храмов, А.Ф. Шарифуллина, Л.Б. Шейнин.

Проведенные до настоящего времени исследования и работы посвящены ан лизу законод тельства о недрах или вопросам правового регулирования тех или иных правоотношений в сфере недропользования, а также рассмотрению отдельных институтов законодательства о недр х вне привязки к вопросу повышения инвестиционной привлекательности деятельности, связанной с геологическим изучением недр, направленной на открытие новых месторождений твердых полезных ископаемых.

Эмпирическую базу диссертации составляют: Конституция

Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и законодательство зарубежных стран.

Методологическую основу исследования образуют научные методы познания общественных явлений и процессов: системно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, программно-целевой, формально-юридический, логический, теоретико-прогно тиче кий и др.

Научная новизна исследования заключается в том, что автором проведен комплексный анализ общественных отношений, связанных с предоставлением права пользования участками недр с целью геологического изучения твердых полезных ископаемых в отношении участков недр, расположенных в пределах континентентальной части страны. Проводившиеся ранее исследования были направлены преимущественно на изучение вопросов, связанных с проведением работ, нацеленных на обнаружение месторождений углеводородного сырья, а также не учитывали изменений, внесенных в российское законодательство о недрах в 2008г. в части установления специального правового регулирования в отношении участков недр федерального значения.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Автором работы сделан вывод о том, что Закон Российской Федерации «О недрах» является актом унифицированного правового регулирования, его нормы и принципы не дифференцированы в отношении различных видов полезных ископаемых. Но вместе с тем, названным законом установлены дифференцированные режимы правового регулирования в отношении различных видов пользования недрами: региональное геологическое изучение недр, геологическое изучение недр, разведка и добыча минерального сырья, использование недр для целей не связанных с добычей полезных ископаемых.

Диссертант считает, что существующий подход по сосредоточению базовых принципов правового регулирования в основном источнике законодательства о недрах вполне оправдан и не требует пересмотра.

2. Диссертантом обосновано наличие в законодательстве о недрах сформировавшегося правового института воспроизводства минеральносырьевой базы, представленного совокупностью правовых норм, регулирующих отношения по предоставлению и пользованию участками недр для целей регионального геологического изучения недр, проводимого за счет средств федерального бюджета, геологического изучения недр, проводимого за счет средств пользователей недр, установлению факта открытия месторождения полезных ископ емых с выд чей соответствующего свидетельства, а также предоставлению лицензии на пользования недрами для целей разведки и добычи открытого пользователем недр месторождения полезных ископаемых. Наличие указанного правового ин титута обоснов но, в том числе тем, что указанные выше правоотношения объединены общей целью - обеспечение воспроизводства минеральносырьевой базы, которая, в свою очередь, является основной задачей государственного регулирования отношений недропользования.

3. По мнению автора исследования, учитывая, что воспроизводство минерально - сырьевой базы является основной задачей госудаственного регулирования отношений недропользования, не вполне оправданным является отсутствие в законодательстве о недрах определения понятий «воспроизводство минерально-сырьевой базы» и «геологическое изучение недр». Законодатель активно использует как одно, так и другое понятие, применяя их, в том числе, для определения целей и задач государства при проведении работ за счет сред тв федерального бюджета, но не давая им трактовки. Предлагается определить понятие «воспроизводство минеральносырьевой базы» как комплекс р бот, включающих в себя региональное геологическое изучение недр, геологическое изучение в целях поиска и оценки месторождений полезных ископ емых, проводимых как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств пользователей недр, направленных на обнаружение новых месторождений полезных ископаемых, имеющих промышленное значение и/или прирост запасов минерального сырья на ранее открытых месторождениях в целях восполнения запасов добытого минерального сырья.

Под геологическим изучением недр для целей настоящего исследования предлагается понимать деятельность юридических лиц, проводящих работы, направленные на воспроизводство минеральносырьевой базы, как за счет сред тв федерального бюджета, так и з счет соб твенных средств юридических лиц, получивших в установленном законодательством порядке права на проведение таких р бот.

4. Диссертантом обоснован вывод о том, что система правового регулирования отношений недропользования, существующая в настоящее время в Российской Федерации, в отличии от зарубежных государств четко не определяет зоны финансовой ответственности государства и инвестора в вопросе воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Автором работы сделан вывод о целесообразности закрепления за государством таких напр влений проведения работ как регион льное геологическое изучение, включающее в себя получение общей информации о перспективах открытий месторождений полезных ископаемых та той или иной территории страны, картирование, геологическую съемку, инженерногеологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, исходя из целей указанных работ. При этом, качество проводимых за счет сред тв федер льного бюджета р бот должно позволять сформировать перечень объектов, предлагаемых для предост вления в пользование с целью геологического изучения с целью открытия ме торождений полезных ископаемых з счет собственных средств пользователей недр.

5. Сформирована авторская классификация видов участков недр. Диссертант считает, что участки недр возможно классифицировать следующим образом:

- участки недр резервного фонда недр;

- участки недр федерального значения;

- участки недр местного значения;

- участки недр с общим правовым режимом.

Диссертантом обоснован вывод о том, что зад чи по воспроизводству минерально- ырьевой базы с привлечением редств пользователей недр могут решаться лишь на участках недр с общим правовым режимом и участках недр местного значения.

Невозможность вложения средств пользователей недр в проведение работ в пределах участков недр федерального значения обусловлена правовыми препятствиями, состоящими в законодательном з прете предоставления права пользов ния недрами для целей геологического изучения недр как отдельного вида пользования недрами. По мнению автор работы, нормативное регулирования данного вопроса требует корректировок. В отношении участков недр резервного фонда, сделан вывод о том, что имеются правовые препятствия для проведения геологического изучения недр как за счет сред тв федер льного бюджета, так и за счет средств пользователей недр, поскольку установлен запрет та любые виды работ в пределах таких участков недр. Автором предлагается установить законодательную возможность проведения работ та счет средств федерального бюджета та участках недр резервного фонда недр, поскольку целью обособления названных участков недр является обе печение потребностей будущих поколений в минеральном сырье, обеспечение оборонно-стратегических интересов страны, что не может быть реализовано без проведения качественного геологического изучения недр.

6. С учетом проведенного анализа законодательства Канады и Казахстана сформирован ряд предложений, направленных та совершенствование национального законодательства о недрах, в том числе: введение упрощенной процедуры предоставления права пользования недрами с целью геологического изучения за счет средств пользователей недр на участках недр, хар ктеризующих я низкой степенью геологической изученности, уточнения критериев отнесения объектов к участкам недр федерального значения, закрепление в законод тельстве возможно ти проведения геологического изучения недр как амо тоятельного вида пользования недрами н участках недр федерального значения, установление зависимости рока дей твия лицензии на пользов ние недрами с целью геологического изучения от ежегодных требований к объему проводимых работ по геологическому изучению недр и от предоставляемой геологической информации.

Практическая значимость исследования. Сформулированные дис ертантом в р боте положения и выводы могут быть использованы в научной р боте в качестве исходного матери ла для по ледующих исследований проблем правового регулирования геологиче кого изучения участков недр, также в проце се преподавания горного, экологиче кого и природоресурсного права в высших учебных заведениях. Содержащиеся в диссертации предложения и рекомендации могут быть использованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Апробация и внедрение в практику результатов исследования нашли свое отражение в опубликованных работах диссертанта. Теоретические выводы и рекомендации, высказанные автором, докладывались на конференциях и круглых столах:

1. Научная конференция «Актуальные проблемы развития

законодательства о недрах», РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина, 23 мая 2012 г.;

2. Научная конференция «Правовые проблемы природопользования: пути совершен твования з конодательства», РГУ нефти и г за им. И.М. Губкина, 15 ноября 2011 г.;

3. Научный семинар на тему: «Частноправовое и государственное регулирование субъектов топливно-энергетического комплекса РФ», МГЮА им. О.Е. Кутафина, 26 апреля 2012 г.;

4. Конференция «Ломоносов-2012», МГУ им. М.В. Ломоносова, 9-13 апреля 2012 г.;

5. Международная научно-практическая конференция «Проблемы и механизмы иннов ционного р звития минерально- ырьевого комплекса Ро сии, Национальный минер льно-сырьевой универ итет «Горный», 30-31 мая 2012 г.;

6. Международн я конференция тудентов, аспир нтов и молодых ученых «Ломоносов-2013», МГУ им. М.В.Ломоносова, 8-12 апреля 2013 г.;

7. VII Всероссийский Конгресс «Государственное регулирование недропользования 2014», гостиница «Балчуг Кемпински Москва», 28 мая 2014 г.

Кроме того, ряд положений настоящей работы был использован при проведении семинар ких з нятий со студентами РГУ нефти и газа им. И.М.Губкина.