§3.1. Сравнительный анализ опыта Республики Беларусь, Республики Казахстан и Кыргызской Республики

В предыдущих главах исследования были подробно рассмотрены как теоретические, так и практические особенности включения экологических норм в технические регламенты, так и частные национальные аспекты включения экологических норм в законодательство о техническом регулировании Российской Федерации.

Задача настоящего параграфа - рассмотреть аналогичный национальный опыт некоторых стран, входящих наравне с Российской Федерацией в Евразийский экономический союз. В результате подобного исследования предполагается сделать вывод о возможности и необходимости реализации, а может быть и дополнении норм о техническом регулировании Российской Федерации и Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 апреля 2014 года.

Эколого-правовые аспекты технического нормирования Республики Беларусь. Сперва необходимо отметить, что в Республике Беларусь применяется термин «техническое нормирование», а не техническое регулирование. Сравнение обоих терминов в данном случае показывает, что это синонимы и они обозначают практически одно и то же явление правовой действительности, за исключением того, что техническое нормирование Беларуси включает в себя только деятельность по установлению обязательных требований к соответствующим объектам. Далее в рамках данного параграфа нами будет употребляться понятие, установленное законодательством Республики Беларусь.

Законом Республики Беларусь от 5 января 2004 г. № 262-З «О техническом нормировании» установлено определение безопасности объектов технического нормирования, которое, на наш взгляд, нуждается в дополнительном рассмотрении. Оно предусматривает, что объекты технического нормирования должны соответствовать техническим требованиям, которые, среди прочего, предусматривают отсутствие недопустимого риска для окружающей среды. Окончательной целью в данном случае будет являться не охрана окружающей среды как процесс, а безопасность окружающей среды как состояние.

В приведенном выше определении понятия «безопасность объектов технического нормирования», если рассмотреть его глубже, наблюдается определенное тождество, установленное между самим понятием и безопасностью окружающей среды. Формулировка представляется очень удачной - получается, что объекты технического нормирования не должны нести какую-либо недопустимую нагрузку на окружающую среду, не должны нарушать определенного баланса. Сами критерии допустимости или недопустимости указываются непосредственно в технических регламентах.

Более подробно вопрос регулирования охраны окружающей среды в рамках технического нормирования раскрывается в Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды».

Техническое нормирование и стандартизация в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в установленном порядке осуществляется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.

Отдельно вопросы технического нормирования приведены в статье 30 данного Закона. В указанной статье речь идет о технических нормативных правовых актах. Что это такое? Для этого вновь обратимся к Закону «О техническом нормировании».

В соответствии с Законом «О техническом нормировании» статус технического нормативного правового акта имеют и технический регламент, и стандарт, и технический кодекс, и технические условия. Различия этих документов в первую очередь выражаются в отличиях процедуры разработки и в характере требований. Требования охраны окружающей среды, как правило, могут указываться и в технических регламентах, и в стандартах.

В целом получается достаточно интересная ситуация. Статья 30 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» в настоящее время существует в редакции Закона Республики Беларусь от 20.07.2006 N 162-З. Ранее вместо слов «технический нормативный правовой акт» было указано «стандарт». Складывается впечатление, что в рамках реформы системы технического нормирования и перехода некоторых стран постсоветского пространства к техническому регулированию (нормированию) и к применению технических регламентов, в рамках внесения изменений в Закон «Об охране окружающей среды» не было принято окончательного решения о том, какие именно акты будут содержать экологические требования.

Однако все же, учитывая, что в функциях Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды перечислены и техническое нормирование, и стандартизация, мы можем поддержать гипотезу о том, что экологические требования могут содержаться как в технических регламентах, так и в стандартах. В то же время это не определяется спецификой каждого акта.

Основное содержание технических нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды - регламентация экологических требований к соответствующим объектам. Объектами в данном случае могут выступать товары, работы, услуги, технологические процессы и соответствующие методы контроля. Напомним, что все перечисленные объекты должны отвечать основному тождеству «безопасный объект - безопасная окружающая среда».

Отдельно следует остановиться на последнем пункте статьи 30 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». В нем указано, что в технических нормативных правовых актах должны быть учтены требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды.

Значение этого положения трудно переоценить: по сути, это единственная норма, которая связывает Закон «Об охране окружающей среды» и Закон «О техническом нормировании» Республики Беларусь.

В то же время эта норма, указанная последней, отличается от предыдущих. Ранее речь шла о технических нормативных правовых актах в области охраны окружающей среды. В данном же пункте речь идет о технических нормативных правовых актах, требования которых распространяются на группу объектов, значимых для охраны окружающей среды.

В области охраны окружающей среды выделена отдельная группа объектов технического нормирования. Речь идет о новой технике, технологии, материалах, веществах, также круг объектов расширен вплоть до продукции после ее перехода в категорию отходов, и включаются связанные с такой продукцией технологические процессы, такие как хранение, транспортировка и использование.

Можно предположить, что речь в данном случае идет о технических регламентах. В пользу такой точки зрения и указание на особый круг объектов, и положение о том, что требования в области охраны окружающей среды должны учитываться в таких технических нормативных правовых

актах.

Экологические основы технического регулирования Республики Казахстан. В Республике Казахстан действует Экологический кодекс^[111]. В целом же можно заключить, что экологические нормы законодательства Республики Казахстан, имеющие отношение к техническому регулированию, развиты гораздо больше, чем в Республике Беларусь и в Российской Федерации.

Как и в Республике Беларусь, в Казахстане имеется отраслевое разделение норм технического регулирования: общие нормы о техническом регулировании содержатся в одноименном законе (Закон Республики Казахстан «О техническом регулировании»), а особые специальные нормы, такие как экологические нормы технического регулирования содержатся непосредственно в Экологическом кодексе. Таким образом достаточно эффективно осуществляется сохранение отраслевой принадлежности обоих видов норм, что для такой области, как техническое регулирование, является принципиальным.

Законом Республики Казахстан «О техническом регулировании» первой из всех целей обязательной части технического регулирования (то, что касается технических регламентов как обязательных для исполнения документов) названо обеспечение безопасности продукции, процессов для окружающей среды, в том числе безопасность для растительного и животного мира. В данном случае видно, что, в отличие от аналогичной нормы законодательства Российской Федерации, в Республике Казахстан растительный и животный мир, пусть и выделяется отдельно, но все же из указанной формулировки входит в понятие «окружающая среда».

Особенно интересно в этой связи, что речь идет именно о цели технического регулирования как единой системы, а не о цели принятия технических регламентов, как это указано в законодательстве о техническом регулировании Российской Федерации.

Экономия природных и энергетических ресурсов (энергоэффективность и ресурсосбережение, пользуясь российской терминологией) декларируется в качестве цели стандартизации, то есть требования, удовлетворяющие этой цели должны указываться в стандартах, а не в технических регламентах.

Обратимся непосредственно к нормам о техническом регулировании Экологического кодекса Республики Казахстан.

Понятийный аппарат кодекса включает в себя понятие экологического риска - это вероятность неблагоприятных изменений состояния окружающей среды и (или) природных объектов вследствие влияния определенных факторов. Характер влияния и сами факторы не уточняются, следовательно, фактором влияния может оказаться и соответствующая продукция.

Нормами кодекса государственное регулирование охраны окружающей среды включает в себя техническое регулирование в области охраны окружающей среды. Этот момент является достаточно существенным, так как благодаря этому отсутствует междисциплинарный пробел между требованиями технического регулирования административного права и экологическими нормами о техническом регулировании. Соблюдение технических регламентов в области охраны окружающей среды входит в предмет осуществления экологического контроля в Республике Казахстан.

Нормы технического регулирования включены в раздел 2, который объединяет все инструменты административного воздействия, которое включает в себя также лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды, экологическое нормирование, оценку воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу, экологические разрешения и экологический аудит. Это представляется оправданным, так как дополнительно указывает на административный характер воздействия данных институтов и одновременно - на их экологическую принадлежность или экологоориентированность.

Непосредственно техническому регулированию посвящается глава 5 Экологического кодекса Республики Казахстан.

Первое, на чем следует остановиться - объектный состав. Относительно объектов Экологический кодекс Республики Казахстан содержит отсылочную норму о техническом регулировании, не делая никакого исключения из общего правила определения круга объектов технического регулирования. Этим подчеркивается, что все виды продукции, услуг и процессов жизненного цикла продукции без исключений не должны оказывать вредного воздействия на окружающую среду.

Эта же норма далее отчасти подчеркивается, отчасти нивелируется положением о добровольной экологической маркировке. Эффект нивелирования достигнут благодаря самой констатации экологической маркировки в качестве добровольной. Экологическая маркировка заключается в результате присвоения продукции знака, подтверждающего, что данная продукция является экологически чистой и прошла процедуру подтверждения соответствия в установленном порядке.

Подвергнуться добровольной экологической маркировке может только та продукция, при производстве которой оказывается наименьшее вредное или даже благоприятное воздействие на окружающую среду, здоровье населения и биологические ресурсы.

Конечно, едва ли какое-либо производство может оказывать благоприятное воздействие на окружающую среду. В то же время куда как более интересно то, что экологические нормы технического регулирования связываются с самим производством продукции, то есть непосредственно с производственной деятельностью предприятия. Данный подход существенно отличается от того, который принят в Российской Федерации, где техническое регулирование, по сути, не касается и даже отграничивается от негативного воздействия производственной деятельности. В данной связи явно прослеживается четкая связь с институтом нормирования, следовательно, продукция, производимая «грязными» способами, не может быть экологически чистой по определению, даже если на самом деле является таковой.

Интерес представляет и то, что техническое регулирование связывается не только с природоохранных правом, но и с природоресурсным правом, так как биологические ресурсы, безусловно являются частью природных ресурсов.

В рамках этого же вопроса необходимо рассмотреть соотношение объекта технического регулирования и объекта экологической маркировки, учитывая экологический аспект данного сравнения. Принимая во внимание, что объектом технического регулирования может быть любая продукция, на которую разработан технический регламент, а объектом экологической маркировки может быть только та продукция, которая прошла процедуру оценки соответствия с положительным результатом - указанные выше понятия соотносятся друг с другом как общее и частное. В то же время реализация продукции, услуг, процессов, которые подлежат обязательному подтверждению соответствия и не прошли его - запрещается.

Еще одной отличительной чертой экологического законодательства Республики Казахстан о техническом регулировании является наличие нормы об экспертном совете по техническому регулированию, функционирующем при уполномоченном органе в области охраны окружающей среды. В задачи экспертного совета входит разработка проектов технических регламентов и рассмотрение предложений по разработке и применению технических регламентов в области охраны окружающей среды.

Значение такого органа сложно переоценить: они специализируется на экологических правоотношениях, его служащие ознакомлены с актуальной проблематикой отрасли, и соответственно появляется возможность разработки технических регламентов, содержащих не только декларативные сведения об охране окружающей среды, но и реально действующие нормы.

Нельзя обойти вниманием и вопрос применения экологических требований к технологиям, технике и оборудованию, в том числе ввозимым на территорию Республики Казахстан.

Если после ввоза техника и оборудование в результате экспертизы будут признаны экологически опасными, они должны быть уничтожены или утилизированы, или переработаны с соблюдением требований о техническом регулировании. Речь идет в данном случае о соответствии в том числе и экологическим требованиям норм технического регулирования.

Это говорит о том, что требования технических регламентов имеют не только правоустанавливающую роль, но и содержат в себе набор критериев экологической безопасности продукции, что в конечном счете влияет на проведение оценки соответствия и экспертизы техники, технологий и оборудования.

При анализе актов мы отмечаем тесное соотношение законодательства о техническом регулировании и источников экологического права. Это доказывает, что общественные отношения в области технического регулирования не находятся в правовом «вакууме».

В то же время данное положение нивелируется тем, что его реализация оказалась не совсем удачной и ограничилась лишь заменой одних терминов статей другими. В связи с этим анализ некоторых вопросов затруднен (например, относительно законодательства Республики Беларусь) вследствие того, что никогда с полной точностью нельзя сказать, к какому именно виду актов технического нормирования (регулирования) относится та или иная норма.

Нормами соответствующих законов Республики Беларусь и Республики Казахстан установлено, что в технических регламентах (технических нормативных правовых актах) должны быть учтены требования охраны окружающей среды.

Для Российской Федерации наличие такого требования является показателем возможности, и, более того, необходимости включения экологических требований в технические регламенты.

В Республике Казахстан исключений объектного состава не предусматривается: все объекты технического регулирования не должны оказывать вредных воздействий на окружающую среду.

Целесообразно предусмотреть что все объекты технического регулирования не должны оказывать вредных воздействий на окружающую среду, а их разделение на группы должно служить цели дифференциации экологических требований к этим объектам.

В Республике Казахстан техническое регулирование и стандартизация разъединены - уже на этапе постановки целей. Этот опыт достаточно актуален для Российской Федерации - исходя из анализа норм Федерального закона «О техническом регулировании» стандартизация является частью технического регулирования. Уже долгое время ведется разработка Федерального закона Российской Федерации «О стандартизации», с тем, чтобы выделить стандартизацию вне сферы технического регулирования, но в обозримом будущем окончания данной законотворческой деятельности не наблюдается.

Помимо этого положительной чертой технического регулирования в Республике Казахстан является то, что соблюдение технических регламентов в области охраны окружающей среды является частью экологического контроля.

Характерной общей чертой технического регулирования обеих стран является стремление к дифференциации норм на общие нормы о техническом регулировании и частные нормы технического регулирования в области охраны окружающей среды.

Следует признать, что отмеченные нами положительные и отрицательные черты регулирования могут быть использованы и в российской практике.

Эколого-правовые аспекты технического регулирования Кыргызской Республики. Исследуя систему технического регулирования Кыргызской Республики вообще, нельзя обойти вниманием наличие отдельного общего технического регламента по обеспечению экологической безопасности (Закон Кыргызской Республики «Общий технический регламент по обеспечению экологической безопасности в Кыргызской Республике»). Особенно исследование этого акта представляет интерес в свете того, что в Российской Федерации технический регламент с аналогичным названием был разработан, но так и не был принят.

Технический регламент Кыргызской Республики представляет интерес сразу по нескольким причинам, помимо той, что он представляет собой практический пример применения механизмов технического регулирования в целях охраны окружающей среды.

Во-первых, его отличает отдельная сфера применения. Технический регламент принят исключительно в целях охраны окружающей среды, он представляет собой основные положения технического регулирования в области экологической безопасности и предусматривает отдельные требования обеспечения экологической безопасности при проектировании и осуществлении деятельности на объектах хозяйственной и иной деятельности для процессов производства, хранения, перевозки и утилизации продукции.

Отдельная сфера применения технического регламента предполагает специальный состав объектов регулирования, в данном случае это процессы производства, которые применяются или будут применяться на объектах хозяйственной или иной деятельности, для которых установлена категория опасности, или для планируемой деятельности, процессы хранения, перевозки и утилизации продукции.

Отметим, что в отличие от национального подхода к техническому регулированию других государств-членов Евразийского экономического союза, на национальном уровне Кыргызской Республики требования экологической безопасности в рамках технического регулирования распространяются только на хозяйственную и иную деятельность, то есть на соответствующие процессы, возникающие в ходе хозяйственной деятельности, а не на продукцию, как таковую. Это совершенно соответствует основным постулатам охраны окружающей среды во всех государствах, входящих в евразийский экономический союз, в соответствии с которыми окружающая среда охраняется от негативных воздействий именно хозяйственной деятельности. Такой подход отчасти сглаживает «острые углы», возникающие при попытке применения мер технического регулирования в целях охраны окружающей среды.

Вторая отличительная черта данного технического регламента - наличие отдельного (и достаточно подробного) понятийного аппарата. В частности отдельный интерес представляют закрепленные на законодательном уровне термины «загрязняющее вещество» (под которым понимается вещество, которое при попадании в окружающую среду при определенной концентрации создает угрозу здоровью человека, состоянию растительного и животного мира, материальным и культурным ценностям), «экологические последствия» (изменение состояния окружающей среды или здоровья человека в результате хозяйственной или иной деятельности) и «требования экологической безопасности» (обязательные для исполнения требования, устанавливаемые в целях защиты от рисков, возникающих в процессе хозяйственной и иной деятельности, а также обязательные для исполнения требования и процедуры, устанавливаемые в целях предотвращения вреда окружающей среде или здоровью человека).

Терминологический аппарат технического регламента предусматривает не только специальные термины технического регламента и технического регулирования, но и основные термины в сфере охраны окружающей среды (такие как природные ресурсы, окружающая среда, экологический надзор, негативное воздействие на окружающую среду).

Интересно и третье: требования технического регламента не просто смежны с требованиями нормирования, а полностью представляют собой

институт экологического нормирования.

В связи с этим, для выяснения взаимоотношений экологического нормирования и технического регулирования (опыт чего был бы полезен для исследования аналогичного взаимодействия обоих институтов в Российской Федерации) целесообразно обратиться к экологической нормативной правовой базе Кыргызской Республики.

В частности в Законе Кыргызской Республики от 16 июня 1999 г. № 53 «Об охране окружающей среды» нормированию качества окружающей среды посвящен отдельный раздел, нормами которого устанавливаются основы нормирования качества окружающей среды, виды нормативов качества и порядок их утверждения. Следует отметить, что указанные нормы имеют общий, неконкретный характер и предполагают дополнительную специализацию в специальных нормативных правовых актах.

На наш взгляд, именно одним из таких актов является исследуемый технический регламент. Косвенно об этом свидетельствует сама структура технического регламента, включающая в себя общую часть (глава 1 «Общие положения», регламентирующая сферу применения, основные понятия, правовые основы объекты и принципы технического регулирования в сфере экологической безопасности, глава 2 «Основы обеспечения экологической безопасности», устанавливающая способы и средства обеспечения экологической безопасности, статья 9 главы 3, содержащая общие требования по обеспечению экологической безопасности осуществляемой и планируемой хозяйственной и иной деятельности) и особенную часть.

Нормы особенной части разделяются на несколько групп:

Группа норм главы 3, устанавливающих требования экологической безопасности к отдельным объектам охраны окружающей среды, обеспечивающие охрану атмосферного воздуха, водных объектов, объектов животного и растительного мира, почв и природных ландшафтов, требования экологической безопасности в области обращения с отходами производства и потребления, требования экологической безопасности при использовании природных ресурсов, и требования к хозяйственной деятельности;

Группа норм по оценке соответствия, устанавливающих общие положения об оценке и подтверждении соответствия, формы оценки соответствия, требования государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы;

Г руппа норм по классификации существующих объектов

хозяйственной деятельности по степени негативного воздействия на окружающую среду.

Напрямую же, при анализе конкретных норм технического регламента следует заключить, что они представляют собой именно общие акты нормирования допустимого воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Об этом свидетельствуют формулировки практически всех норм технического регламента.

В качестве примера можно привести подпункт 5 пункта 2 статьи 8, в соответствии с которым экологическая безопасность объектов хозяйственной и иной деятельности может быть обеспечена заменой технологических процессов и операций, связанных с негативным воздействием на окружающую среду, процессами о операциями, при применении которых это воздействие будет минимизировано и не превысит разрешенные уровни негативного воздействия, а также подпункт 1 пункта 1 статьи 10, в соответствии с которым в целях охраны атмосферного воздуха запрещается ввод в строй и эксплуатация стационарных объектов хозяйственной и иной деятельности, не оснащенных установками очистки выбросов и средствами контроля, а также не используемыми малоотходными технологиями, в результате которых не выполняются нормативы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Нормы технического регламента в смысле нормирования более подробны, чем нормы Закона «Об охране окружающей среды», но также предполагают дополнительную детализацию - уже в рамках специальных актов. Об этом говорит, например, норма пункта 3 статьи 9: «Установление уровней разрешенного негативного воздействия на окружающую среду объектами существующей и планируемой хозяйственной и иной деятельности осуществляется в порядке, определенном специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей среды в установленном законодательством порядке», или норма пункта 2 статьи 10: «Ограничивается содержание загрязняющих веществ в выбросах стационарных и передвижных источников в соответствии с требованиями, устанавливаемыми специальными техническими регламентами».

В итоге, по сути, данный технический регламент представляет собой не меру технического регулирования, а один из общих актов в сфере нормирования, принятый в целях охраны окружающей среды. Принципы технического регулирования per se практически не находят в нем своего отражения. Данный акт мало чем отличается от актов с аналогичным требованиями, принятых в других государствах не в рамках технического регулирования, а в рамках законодательства в сфере охраны окружающей среды. Такой подход в целом снижает регулятивный эколого-правовой потенциал технического регулирования, сводя его только до юридико- технического рамочного инструмента воздействия, не предполагающего специализированного содержания. Отождествление технического регулирования и нормирования, в Российской Федерации предпринятое некоторыми исследователями на теоретическом уровне, в Кыргызской Республике нашло свое отражение в принятом и действующем законодательстве.

Это дополнительно подтверждает неоднозначность и неопределенность экологической компоненты технического регулирования и значимость ее дополнительного теоретического осмысления.

В то же время есть и положительные моменты. Например, необходимо отметить подробность терминологии. Дополнительное включение терминов «загрязняющее вещество», «экологические последствия» и «требования экологической безопасности» (при условии включения в эти термины не только хозяйственной деятельности, но и продукции) в определяющие акты в сфере технического регулирования, может служить дополнительному усилению природоохранного аспекта применения мер технического регулирования.

Также положительным примером является аспект систематизации требований по признаку охраняемого объекта окружающей среды. Перспективным представляется в рамках дальнейшего исследования технического регулирования разработка темы опасности объектов технического регулирования по признаку их воздействия на отдельные объекты окружающей среды.