§3.2. Сопоставление опыта Европейского Союза и Всемирной Торговой Организации

Расширение торговли, преобладание торговых интересов и одновременное ухудшение состояния окружающей среды приводят к необходимости сочетания интересов торговли и сохранения благоприятного состояния окружающего мира.

Постепенно в международных отношениях торговля становится одной из причин негативных изменений окружающей среды. По мере того как продолжается экономическая глобализация и становится все более очевидным глобальный характер многих экологических проблем, неизбежно будут возникать противоречия между многосторонними системами права и политики, определяющими как торговлю, так и природоохранную сферу^[112].

В этой связи уместно вспомнить слова исполнительного директора ЮНЕП д-ра Клауса Тёпфера: «Важнейшим условием достижения целей устойчивого развития являются взаимно благоприятные направления политики в областях торговли и охраны окружающей среды. Вследствие расширения торговли создаются огромные возможности, но одновременно возникают и громадные трудности. Для извлечения максимальных выгод от торговли нужно глубже понимать сложную паутину взаимосвязи между проблемами торговли и окружающей среды»^[113].

Следствия противостояния экологии и экономики в этой сфере приводят к следующему выводу: наилучшей защитой является принятие соответствующих правил, учитывающих как интересы торговли, так и интересы охраны окружающей среды и устойчивого развития.

В масштабе деятельности международных организаций, которые создали основные системы технического регулирования, одной из основных целей является твердый баланс интересов торговли, инвестирования, охраны окружающей среды и устойчивого развития. Техническое регулирование постепенно стало одним из инструментов достижения такого баланса.

В исследовании систем технического регулирования зарубежных стран нельзя обойти вниманием опыт таких международных объединений, как Европейский Союз (далее - ЕС) и Всемирная торговая организация (далее - ВТО). Подобный интерес обусловлен как историческим аспектом (и ЕС, и в равной степени ВТО с определенной долей условности можно назвать «колыбелью» технического регулирования в мире вообще), так и исследованием возможностей преемственности законодательных основ экологических аспектов систем технического регулирования.

Система технического регулирования Всемирной Торговой Организации. В рамках Всемирной торговой организации сформировалось некое правовое пространство, которое получило название права ВТО. Нормы и акты, включенные в него обеспечивают глобальный торговый правопорядок, представляют собой особое явление - феномен мирового и исторического

значения. Право ВТО образует комплексный международно-правовой институт, являющийся центральным звеном международного торгового

117

права .

Влияние продукции на окружающую среду имеет место, когда сама продукция, как предмет торговли, оказывает воздействие на окружающую среду или негативно влияет на устойчивое развитие .

С положительной стороны, торговля может способствовать распространению новых технологий охраны окружающей среды, как, например, микробиологические методы очистки разливов нефти. Или же она может способствовать более быстрому распространению товаров или технологий, которые оказывают меньшее воздействие на окружающую среду (например, технология использования солнечной энергии или более экономичные автомобили), чем те, которые используются в настоящее время.

С отрицательной стороны, торговля может содействовать международному перемещению товаров, которые, с точки зрения охраны окружающей среды, выступают не лучшими объектами для торговли. В случае с опасными отходами и токсичными материалами угроза для окружающей среды возрастает по мере увеличения расстояния перевозки товара, поскольку всегда возможна утечка.

Это характеризует торговлю с одной стороны как «двигатель прогресса», а с другой стороны - как один из факторов загрязнения

окружающей среды. В то же время прямая связь между торговлей и охраной окружающей среды не установлена с достаточной четкостью, но в праве ВТО нас интересует прежде всего не она, а связь между охраной окружающей среды и техническими регламентами так, как она установлена Соглашением о технических барьерах в торговле (далее - Соглашение).

Не смотря на свой явный рамочный характер, Соглашение является основным международным нормативным правовым актом системы технического регулирования, сложившейся не только в рамках права ВТО, но и во всем мире. В основном из-за того, что в состав ВТО входят 159 государств, выполняющих взятые обязательства. Большое значение, которое придается Соглашению странами-участницами, объясняется еще и тем, что основным объектом Соглашения являются внутренние правовые режимы государств, благодаря которым происходит их постепенная унификация.

Соглашением устанавливается право любого из государств, входящего в ВТО и ратифицировавшего его, принимать технические регламенты и стандарты. Объектами, на которые распространяется действие Соглашения (и в отношении которых принимаются технические регламенты), являются все товары, включая промышленные или сельскохозяйственные. Исключения в регулировании составляют спецификации, используемые для закупок для нужд производства и потребления, а также санитарные-фитосанитарные меры, так как они являются объектом компетенции другого соглашения в рамках ВТО.

Соглашением закрепляется обязательный статус технических регламентов, и одновременно установлен принцип - требования обязательных технических регламентов не должны быть избыточными и не приводить к возникновению технических барьеров в торговле.

Данный вопрос не случаен - Российская Федерация, как полноправный член ВТО обязана не просто принимать национальные требования, но и оценивать их с точки зрения соответствия общим нормам ВТО и имеющейся международной практики регулирования. Охрана окружающей среды признается в качестве законной цели принятия технических регламентов. И исходя из имеющегося опыта, зачастую именно интересы охраны окружающей среды становятся причиной споров, связанных с возникновением

1 ЛЛ

барьеров в торговле .

Общий анализ принципов международного права охраны окружающей среды, имеющих отношение к системе технического регулирования, сложившейся в рамках ВТО, позволяет особенно выделить следующие из них:

- превентивность. Как правило, восстанавливать ущерб окружающей среде после того, как он уже нанесен, бывает дорого, трудно или невозможно, поэтому лучше его избегать. Этот на первый взгляд самоочевидный факт имеет большое практическое значение, поскольку требует принятия соответствующих мер до того, как будет нанесен какой-либо ущерб окружающей среде; иными словами, он требует действий, основанных на вероятности ущерба . Данный принцип в рамках технического регулирования приобретает особое значение: превентивность должна находить свое отражение в технических регламентах еще на стадии их разработки, что доказывает возможность и необходимость включения природоохранных требований в технические регламенты.

- принцип предосторожности. Данный принцип исходит из фактического расчета возможности причинения урона. Однако такая задача имеет определенную долю трудности, так как знания об экологических процессах окружающей среды часто недостаточны и основаны на ^{[117] [118]}

изменяющемся фундаменте научных исследований . Данный принцип имеет непосредственное отношения к принципу группирования видов объектов технического регулирования в зависимости от сценария их вредного воздействия на различных стадиях жизненного цикла.

- принцип «загрязнитель платит». В системе технического регулирования этот принцип может быть истолкован как увеличение издержек производителя из-за необходимости обеспечения соблюдения требований технических регламентов на продукцию. По сути, это ведет к увеличению цены товаров, и стимулирует граждан не увеличивать потребление товаров, производство которых связано с загрязнением окружающей среды в связи с тем, что производителю (если его продукция не соответствует техническому регламенту на момент его вступления в силу) для того, чтобы его продукция соответствовала требованиям технических регламентов, необходимо сперва наладить производство соответствующим образом.

В соответствии со сложившейся международной практикой, стандарты на продукцию устанавливают определенные характеристики, которые считаются необходимыми для того, чтобы избежать причинения вреда окружающей среде от использования или утилизации продуктов. Например, было запрещено использование свинца в бытовых красках, так как некоторая часть этого токсичного тяжелого металла может попасть в окружающую среду и создать угрозу, а в аэрозолях было запрещено использование хлорфторуглеродов, так как они разрушают стратосферный озоновый слой . Указанное справедливо не только по отношению к стандартам, но и к техническим регламентам.

Анализ воздействия отдельно взятого продукта на окружающую среду во всех аспектах должен включать в себя объединение всех показателей и ^{[119] [120] нормативов, установленных в отношении этого продукта, то есть должен учитывать все воздействия на окружающую среду, возникающие при производстве, использовании и утилизации того или иного продукта, объединенных в едином анализе жизненного цикла[121].}

Несмотря на то, что анализ жизненного цикла продукции нельзя назвать инструментом нормативного регулирования охраны окружающей среды, он играет существенную вспомогательную роль при создании технических регламентов, так как в предмет такого анализа включается широкий спектр различных воздействий на окружающую среду.

В справочно-аналитическом пособии «Окружающая среда и торговля», изданном Секцией экономики и торговли Отдела по технологиям, промышленности и экономике Программы ООН по окружающей среде совместно с Международным институтом устойчивого развития, приводится следующий случай (кейс), иллюстрирующий указанную ситуацию.

Допустим, существует две печатные платы, одна из которых произведена методом, связанным с выбросом озоноразрушающих веществ, а другая произведена экологически чистым способом. Является ли эта продукция схожей? Если да, то тогда директивные природоохранные органы не могут отдавать предпочтение экологически безопасной продукции по сравнению с другой, когда они оказываются на границе страны. Они также могут осуществлять дискриминацию в отношении загрязняющей окружающую среду продукции, когда она прибывает на границу, чтобы конкурировать с произведенными внутри страны экологически чистыми ее аналогами. Сегодня на эти вопросы невозможно дать четкий ответ, а существующие прецеденты допускают аргументы в пользу обеих точек зрения. По-другому дело обстоит в случае, если загрязнение возникает не в результате того, каким образом произведена продукция, а из-за ее характеристик или способа ее использования или утилизации.

В итоге обязательные к применению показатели продукции должны стать частью экономических решений, принимаемых производителями, и встраиваются в процесс производственной деятельности.

В сложившейся ситуации сложно сказать, является ли экологоориентированное поведение производителя поощряемым - в любом случае должна быть достигнута цель производства экологичной продукции.

Основной трудностью способа правового регулирования, установленного Соглашением, является постановка в тексте технического регламента точно сформулированных природоохранных целей. Как показывает практика (хотя бы на примере технического регулирования Российской Федерации) указание в тексте технического регламента на цель охраны окружающей среды не означает в точности его подобной направленности и носит скорее декларативный характер (как это установлено в законе), в то время как это должно являться волевым импульсом (как того требует практика правоприменения). Точная цель регулирования позволяет установить точные критерии достижения данной цели. В рамках системы технического регулирования ВТО это имеет особое значение: технические регламенты не должны создавать излишние препятствия в международной торговле, и с этой целью не должны оказывать более ограничивающее воздействие, чем это необходимо для достижения законных целей, в числе которых названа и цель охраны окружающей среды.

Предполагаем, что данный принцип, установленный международным правом, должен быть детализирован на международном региональном и (или) на национальном уровнях. Причем, в соответствии с положениями Соглашения, цель технического регламента должна быть рискориентированной, то есть она должна определяться на основе оценки всех рисков для окружающей среды, которые могут возникать в случае, если указанная цель не будет достигнута.

В то же время, учитывая нормы Соглашения, нельзя допустить и того, чтобы природоохранные требования стали предметом дискриминации в торговле. Другими словами, затраты на соблюдение требований охраны окружающей среды не должны предусматриваться к исполнению только для импортеров. Наконец, закон (в нашем случае - технический регламент) должен быть прежде всего направлен на цели, связанные с сохранением окружающей среды; он должен демонстрировать тесную связь между средствами и целями.

Эти условия позволяют добиться того, чтобы охрана окружающей среды была не просто предметом для возможности установления излишних барьеров в торговле, источником которого являлось бы техническое регулирование, но и признана ценностью, остро нуждающейся в защите.

Система технического регулирования Европейского Союза. Европейский Союз является одним из самых крупных международных объединений, чьи практики на сегодняшний день являются, в определенной степени «эталонными», так как достаточно часто заимствуются не только отдельными странами, не входящими в состав объединения, но и региональными организациями, не только в техническом регулировании, но и в других сферах, выступающих объектами интересов нескольких сторон.

Система технического регулирования, принятая в странах ЕС, сегодня рассматривается как одна из эффективных моделей в сфере технического регулирования на всем пространстве Евразийского экономического союза, поскольку она изначально создавалась именно для формирования единого экономического пространства ЕС. Политика ЕС в области технического регулирования (включая оценку соответствия и сертификацию товаров) в рамках внешней торговли ставит своей целью обеспечить защиту общеевропейских интересов в контексте международного сотрудничества по содействию торговле и гармонизации практики, а также в соответствие с политикой регулирования товаров на внутреннем рынке ЕС^[122].

В то же время нельзя сказать, что опыт ЕС необходимо воплощать в современных условиях развития технического регулирования России и странах-партнерах по Евразийскому экономическому союзу в полной мере, хотя, как уже было указано выше, одним из основных ориентиров создания общей системы технического регулирования в евразийском масштабе была именно европейская модель технического регулирования. Заимствованию могут подлежать только некоторые общие, принципиальные системные вопросы, но не вся система, вплоть до мелочей.

Следует принимать во внимание, что система Европейского Союза, пусть и сходная по своей структуре (централизованная, вертикально ориентированная, с возможностью гибкого определения горизонтальных нюансов), отличается процедурой принятия решений. Решение, принятое на высшем уровне (которые могут отличаться в зависимости от уровня развития той или иной страны) становится обязательным после выполнения процедур имплементации. В рамках Евразийского экономического союза дополнительные условия имплементации норм технических регламентов не предусмотрены. В рамках внедрения дополнительных экологических требований (горизонтальный аспект) система Европейского Союза представляется более гибкой, так как каждая страна может иметь выбор степени ответственности и имплементировать требования исходя из уровня развитости экологического законодательства и экономики.

7 мая 1985 года было принято решение Совета Европы по Новому подходу к технической гармонизации и стандартам под номером 85/С136/01. Название акта оказалось настолько удачным, что данное решение с тех пор известно как «Новый подход», а директивы, принимаемые в целях его исполнения, называют директивами Нового подхода.

Первая директива Нового подхода была издана в 1987 году. До 2000 года было разработано, принято и введено в действие около 20 директив, соответствующих принципам Нового подхода. Помимо этого, по итогам обобщения опыта реализации Нового подхода было принято два руководства, в 1994 и 2000 годах.

В одном из решений Европейского суда (за номером 120/78) в рамках прецедента было выявлено несколько ключевых элементов взаимного признания результатов оценки соответствия в рамках технического регулирования. Это стало необходимым вследствие того, что в разных странах могли приниматься национальные технические правила, различающиеся характеристики которых повлекли бы за собой возникновение барьеров в торговле. Интересно в этом прецеденте следующее: указано, что торговые барьеры могут быть преодолены при том условии, что образцы продукции будут удовлетворять определенным обязательным требованиям, среди которых названо и требование охраны окружающей среды.

Определить место, которое охрана окружающей среды занимает в формате Нового подхода можно исходя из анализа основных руководящих европейских документов, директив Нового подхода и руководств по применению норм Нового подхода.

Центральным принципом Нового подхода является законодательная гармонизация основных требований, в число которых входят и требования охраны окружающей среды.

Основные требования Нового подхода должны быть гармонизированы и закреплены не только на уровне руководящих документов, но и в директивах Нового подхода. Например, на практике это означает, что если одной из основных целей Нового подхода является охрана окружающей среды, то данная цель должна указываться в каждой соответствующей директиве.

Для выполнения основных требований директив в сфере технического регулирования спектр разнообразия изделий, входящих в область применения директивы, должен быть относительно одинаковым (то есть изделия должны иметь некую общую цель применения либо иной общий признак), а все факторы риска должны быть установлены в зависимости от степеней опасности. Это условие касается объектного состава директив Нового подхода. Это условие также означает, что к выбранной группе товаров, обладающих сходными характеристиками, имеющей общий фактор риска (для всех товаров, входящих в группу), с общей степенью опасности, может быть установлена определенная (опять же, общая) характеристика экологической безопасности. Эффективность такой общей установленной характеристики будет определяться степенью тщательности выборки и объединения товаров в одну группу.

Указанный подход подтверждает необходимость группировки видов продукции в зависимости от их влияния на окружающую среду.

По общему правилу, размещаемые на рынке ЕС или вводимые в эксплуатацию изделия не должны угрожать безопасности жизни и здоровья людей, экологической безопасности. В то же время страны-члены ЕС могут в рамках национальной системы принимать дополнительные меры предосторожности для повышения степени защиты окружающей среды.

Директивы Нового подхода должны служить тому, чтобы охватить все опасности, которые могут возникнуть на национальном уровне. В ЕС входит большое количество государств и директива должна быть для всех единой - то есть все потенциальные риски и опасность применения продукции должны быть обобщены и учтены, и в то же время должны быть актуальными для каждого государства, входящего в международное объединение в рамках торговли.

Одним из фундаментальных принципов Нового подхода является гармонизация законодательства, которая должна быть ограничена принятием (посредством Директив) основных требований по безопасности, которым должна соответствовать продукция, поступающая на рынок и свободно циркулирующая внутри сообщества.

Ответственность за обеспечение требований безопасности (в том числе и экологической) несут органы государственной власти на своей территории, в особенности для лиц, домашних животных и товаров, либо за соблюдение других основных требований защиты, представляющих общественную значимость в сферах охраны здоровья, защиты прав потребителей, защиты окружающей среды и пр. в отношении опасностей, описанных в самой Директиве ^{[123] [124]} . Для каждого вида опасности в каждой соответствующей Директиве должны быть дифференцированно указаны задачи, которые необходимо разрешить для достижения цели - предотвращения возникновения опасности.

В данном случае мы можем сделать вывод о том, что органы государственной власти несут ответственность и за соблюдение требований защиты окружающей среды. Это, в свою очередь, означает, что так или иначе эти требования должны быть отражены в содержании Директив.

Следует отметить, что несмотря на общий курс, направленный на уменьшение количества директив, имеющих сходную область применения (то есть распространяющихся на идентичный круг объектов), допускается использование нескольких директив для регулирования одного и того же изделия, в зависимости от рисков, которые возникают при использовании данного изделия . Яркий пример такой ситуации - машины и оборудование: их механическая безопасность (с одной стороны), и загрязнение окружающей среды, вызываемое их эксплуатацией (с другой стороны).

Приведенное выше говорит о признании необходимости обеспечения комплексной безопасности каждого объекта регулирования (в которую в качестве неотъемлемого компонента входит обеспечение охраны окружающей среды), а также, что природоохранные характеристики изделий (или иных объектов) должны непосредственно включаться в содержание директив, то есть директивы-технические регламенты закономерно признаются в качестве инструментов охраны окружающей среды.

Большое значение отводится и юридической технике. Основные требования безопасности должны быть сформулированы точно. Детальные формулировки зависят от предмета требований. Изменения к уже установленным требованиям могут производиться только путем принятия новых директив . Это требование дополнительно подчеркивает необходимость точного расчета рисков для окружающей среды. Данное требование обусловлено обстоятельствами правоприменения - облегчения практики органов по оценке соответствия, так как именно они будут проверять соответствие показателей объекта регулирования положениям соответствующей директивы.

В то же время это свидетельствует о необходимости установления в директивах четких характеристик, то есть требования директивы должны быть не декларативными, а проверяемыми в условиях деятельности аккредитованных лабораторий.

Для охраны окружающей среды это требование имеет существенное значение, так как означает возможность указания в директиве конкретных показателей безопасности, соответствие или несоответствие которым будет доказуемым в результате проведения соответствующих исследований (испытаний).

Итак, целью директив Нового подхода в первую очередь является защита значимых интересов, признаваемых в рамках ЕС. Директивы Нового Подхода охватывают все опасности государственного масштаба, и экологические риски обычно входят в круг таковых. Основные требования безопасности, которые приводятся в приложениях к директивам, должны включать в себя характеристики, обеспечивающие выполнение целей, указанных в каждой конкретной директиве.

¹²⁸ Там же.

Директивы Нового подхода предназначены для максимально возможного предотвращения попадания на рынок и ввода в эксплуатацию небезопасных изделий и потребительских товаров .

Основной принцип Нового подхода - ограничить законодательную гармонизацию основными требованиями, отражающими государственные интересы. Обычно эти требования связаны с охраной здоровья и безопасностью пользователей - потребителей и рабочих, эксплуатирующих оборудование или машины . Также эти требования могут распространяться и на другие фундаментальные интересы, например, включать охрану окружающей среды.

Основные требования разрабатываются для обеспечения высокого уровня защиты от рисков, связанных с использованием изделий и рассчитываются в зависимости от потенциального риска нанесения того или иного вида вреда. Они являются обязательными - только изделия, удовлетворяющие основным требованиям, могут быть размещены на рынке и введены в эксплуатацию. Основными требованиями безопасности устанавливаются результаты, которые должны быть достигнуты, или опасности, с которыми можно встретиться при эксплуатации изделий, но они не устанавливают и не предугадывают наилучшие технические решения для достижения установленных показателей. Это позволяет производителям выбрать наиболее удобный способ выполнения установленных требований.

Шестая Программа действий по охране окружающей среды (2001-2010) «Окружающая среда 2010: наше будущее, наш выбор» устанавливает, что экологическое законодательство остается важным инструментом в решении проблем, охраны окружающей среды в странах-членах ЕС, а его соблюдение и совершенствование является одним из приоритетов в экологической политике Европейского Сообщества. Европейская Комиссия будет применять санкции

¹²⁹ Руководство ЕС по выполнению директив Нового и Глобального подходов.

¹³⁰ Там же.

(вплоть до привлечения к ответственности на уровне Европейского Суда) в отношении тех стран, которые не выполняют свои обязательства.

К числу приоритетов экологической политики отнесены, в частности: климатические изменения, природа и биоразнообразие, окружающая среда и здоровье населения, управление природными ресурсами и отходами, развитие рынка экологически чистых товаров путем соблюдения требований по охране окружающей среды на протяжении существования продукта . Последнее, безусловно, относится к сфере действия норм технического регулирования.

Представляет интерес акт Eco-Label (880/92/ЕЕС), который устанавливает, что продукции предприятий стран Европейского Сообщества может присваиваться отметка «соответствует экологическим требованиям» с установлением достаточно гибких требований с учетом природоохранных характеристик обстоятельств процесса производства продукции на предприятии, что показывает связь экологической сертификации с контролем за загрязнением окружающей среды . Помимо этого, введена в действие система LIFE, которая предусматривает как финансовые, так и технические средства достижения поставленных целей.

Такая политика ЕС, в рамках которой предпринимаются меры разного характера и различного воздействия путем применения инструментов технического регулирования не может не отвечать цели улучшения общего состояния окружающей среды и направлена на ее благополучие.

Итак, в рамках исследования и анализа систем технического регулирования Всемирной торговой организации и Европейского союза получены следующие выводы.

Практически тотальное подчинение мер технического регулирования интересам торговли является первым и основным ориентиром для

¹³¹ Круглов В.В. Законодательство Европейского Сообщества в сфере охраны окружающей среды в промышленности. Экологическое право, 2005, №2.

¹³² Там же.

дальнейшего развития обеих систем. Даже риски экологической безопасности будут рассматриваться в призме их воздействия на торговые потоки.

Анализ опыта Всемирной торговой организации в целом подтверждает правильность выводов, полученных нами в предыдущих главах исследования.

В то же время лаконичная (а в некоторых случаях даже схематичная и фрагментарная) система технического регулирования Всемирной торговой организации является своего рода «лакмусовой бумажкой» для национальных систем технического регулирования, ярко высвечивая многие его недостатки, так, как это показано на примере декларативности цели охраны окружающей среды.

В целом, любая национальная и наднациональная (в том числе и европейская) система технического регулирования в рамках системы Всемирной торговой организации может стать источником административных барьеров в торговле. Возможность включения экологических положений и экологических характеристик продукции в технические регламенты может усугубить этот риск. Следовательно, за каждым таким требованием должен стоять расчет риска по соответствующей методике, доказывающий целесообразность приведения данных требований в содержании технического регламента.

Система технического регулирования в Европейском Союзе, за счет возможности разного уровня имплементации требований директив в национальное законодательство, является более гибкой, но при этом необходимо учитывать, что уровень экологической безопасности также может колебаться в ту или иную сторону в зависимости от обязательств, принятых каждой страной. В то же время нельзя не учитывать, что общий уровень экологической безопасности продукции не может быть недопустимо низким.

Обе рассмотренные системы (одна - рамочная, вторая - жестко централизованная) показывают один и тот же результат при использовании разных моделей технического регулирования, - вертикально организованную систему (включающую требования охраны окружающей среды), в которой

принимается один основополагающий рамочный нормативный правовой акт, регламентирующий всю систему технического регулирования (от общих принципов до тех требований, которые могут находить свое отражение в технических регламентах). Все технические регламенты, принимаемые в рамках этой системы, должны полностью соответствовать этому общему нормативному правовому акту, а их разница в объектном составе представляет собой горизонтальные ответвления системы.

В целом же можно заключить, что обе системы предполагают и даже принимают возможность включения в технические регламенты (или директивы) требований, направленных на охрану окружающей среды, но обязательными условиями при этом будут являться их обоснованность, проверяемость и невозможность их использования для манипулирования торговыми потоками и дискриминации в этой сфере.

116