<<
>>

§ 1. Роль права частной собственности на земельные участки в развитии земельных отношений в городе Москве

Использование института приватизации для перераспределения национального богатства страны оказало определяющее влияние на развитие земельных отношений. С начала политических и экономических реформ 90-х годов Москва имеет существенные отличия в правовом регулировании земельных отношений, что с самого начала характеризовалось утвержденным на федеральном уровне особым механизмом их правового регулирования.

Так, Указом Президента РФ от 29.12.1991 г. № 334 «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы»[3] Мэру Москвы были предоставлены полномочия «по осуществлению управления землями и муниципальным имуществом города, ведению государственного кадастра городской земли, изъятию и предоставлению юридическим лицам и гражданам земельных участков». В то же время на примере этого субъекта Федерации видны черты проведения специфической земельной политики, приспособленной к местным условиям.

Одним из первых нормативных актов, регулирующих земельные отношения в Москве, было распоряжения вице-мэра г. Москвы «О порядке предоставления и изъятия земель в г. Москве»[4] от 31.01.1992 г. которым утверждалось «Временное положение о порядке предоставления и изъятия, земель в г. Москве». Временным положением земельные участки в городе

Москве предоставлялись в пожизненное наследуемое владение российским гражданам или группам граждан, совместно владеющим жилыми домами на правах собственности. Для отечественных и иностранных юридических лиц, а также иностранных граждан земельные участки в городе Москве предоставлялись «на правах аренды» (п. 2 Временного положения).

Как видим, несмотря на то, что право частной собственности на земельные участки было гарантировано еще Конституцией РСФСР, в г. Москве в течение долгого времени отсутствовала практика передачи земельных участков из земельных ресурсов Москвы в пределах городской черты в частную собственность.

Еще в начале земельной реформы было издано распоряжение вице-мэра г. Москвы от 02.03.1992 г. № 110-РВМ «Об аренде земли как основной форме земельно-правовых отношений в городе Москве»[5], которое фактически заблокировало в г. Москве действие норм федерального законодательства в части приобретения права частной собственности на городские земли.

Немало полезных уточнений и конкретики в части признания права частной собственности на уже приобретенные земельные участки и установления обязательных земельных платежей содержало Постановление Правительства Москвы от 31.03.1992 № 174а «О ходе реализации мероприятий по земельной реформе в г. Москве»[6], действующее в ограниченном виде и по сей день (ред. от 02.09.2008).

Так, рассматриваемым Постановлением признавалось право частной собственности на земельные участки в городе Москве за гражданами и юридическими лицами, ранее приобретшими это право на основании решений бывшего Мосгорисполкома или правительства Москвы. Все такие собственники, в соответствии с Постановлением, обязаны в период 1992-1993 гг. пройти процедуру регистрации (перерегистрации) своих прав.

Утверждено Постановлением и «Временное положение о земельных платежах в городе Москве». Согласно п. 1 Временного положения все частные собственники облагаются ежегодным земельным налогом. В соответствии с п. 3 Временного положения, размер платы за землю не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственников земли, и устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Плата за землю взимается со всех предприятий, организаций, учреждений и граждан, имеющих в собственности земельные участки (п. 4 Временного положения).

Уточним, что ранее гражданский оборот земельных участков был ограничен на уровне республики. Так, согласно п. 12 Указа Президента РФ от 27.12.1991 № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»[7] гражданам, владеющим земельными участками на правах собственности, их продажу другим гражданам было возможно в городе Москве лишь при выходе таких лиц на пенсию по старости и получении земельного участка в порядке наследования.

Эти нормативные акты положили начало практике осуществления земельной реформы в столице, а именно отказу от частной собственности на землю в Москве и установлению права пользования земельными участками в форме аренды: краткосрочной - до пяти лет и долгосрочной - до сорока девяти лет, а также временного и постоянного (бессрочного) пользования.

Вместе с тем, Конституция РФ (ст. 9) гарантировала право частной собственности на земельные участки.

Основные положения, относящиеся к частной собственности на землю, сформулированы в статье 15 ЗК РФ. Согласно п. 1 указанной статьи собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные ими по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, собственниками земли могут выступать граждане РФ, граждане иностранных государств и лица без гражданства, российские и иностранные юридические лица.

Ст. 36 Конституции РФ устанавливает право частной собственности на землю граждан и их объединений. На основании данной статьи, в соответствии с земельным законодательством, собственники вправе свободно владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими им земельными участками, если это не наносит ущерба окружающей природной среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (ч. 2, ст. 36 Конституции РФ).

Рассматриваемая в настоящем параграфе тема приводит нас к необходимости определения особенностей субъектов права частной собственности на земельные участки.

В общем виде под субъектом права собственности на земельный участок следует понимать лицо, осуществляющее владение, пользование и распоряжение земельным участком на законном основании.

В науке земельного права различают два аспекта понятия субъектов земельных правоотношений. В первом случае о субъекте говорится как о возможном по закону участнике земельных правоотношений, во втором - как реальном носителе субъективных прав и обязанностей[8].

Права частной собственности на земельные участки, согласно ст.

29 ЗК РФ, могут возникать у граждан и юридических лиц. Под гражданами - участниками земельных отношений, следует понимать как граждан РФ, так и иностранных граждан и лип, без гражданства (т.е. физических лиц). На иностранных граждан и юридических лиц распространяются все нормы земельного законодательства, кроме случаев установления для этих субъектов особого режима.

Статьей 5 ЗК РФ устанавливается перечень участников земельных отношений, а именно - субъектов, обладающих правоспособностью и дееспособностью по земельному законодательству. Правоспособность и дееспособность в общей теории права объединены в понятие правосубъектность[9].

Входящая в состав правосубъектности правоспособность определена в Г ражданском кодексе РФ как способность иметь гражданские права и нести обязанности (п. 1 ст. 17). Таким образом, правоспособность - это юридическая способность лиц, определяющая круг субъективных прав, которые могут быть в обладании данного субъекта, и обязанностей, которые могут быть на него возложены. Правоспособность не может сама наделить лицо правами и обязанностями - она лишь создает юридическую возможность для обладания ими. Поэтому правоспособность выступает в виде общей юридической основы, которая определяет вид и объем субъективных прав и обязанностей.

Правоспособность физических лиц может быть общей и специальной. Правоспособность юридических лиц - только специальной. Статья 18 ГК РФ содержит перечень прав и обязанностей, входящих в состав правоспособности гражданина; правоспособность юридических лиц определена в ст. 49 ГК РФ.

Для того чтобы любое из возможных прав превратилось в конкретное субъективное право, необходимо наступление юридического факта, который повлечет за собой возникновение конкретного субъективного права. Так, юридическая возможность иметь имущество (в т.ч. земельные участки) на праве собственности является общей и необходимой предпосылкой для приобретения имущества в собственность.

Другая составляющая правосубъектности - дееспособность определена в ст. 21 ГК РФ как способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Дееспособность представляет собой юридическую способность лиц совершать различного рода самостоятельные действия, влекущие наступление юридических последствий. Условия, определяющие дееспособность физических и юридических лиц различаются: для физических лиц это возраст и физическая вменяемость; дееспособность юридических лиц возникает с момента их государственной регистрации.

Граждане обладают правоспособностью с момента рождения, в частности могут иметь земельные участки и иное имущество на праве собственности, на иных правах, приобретать земельные участки граждане могут с 18 лет (в некоторых случаях с 16 лет). В то же время, приобретать земельные участки для ведения предпринимательской деятельности могут исключительно граждане, обладающие специальной правоспособностью, под которой понимается возможность пользоваться правами и нести обязанности для конкретных целей и на основании государственных разрешений и индивидуальных актов (ст. 23 ГК РФ).

Остается дискуссионной проблема земельной правосубъектности лиц без гражданства, иностранных граждан и иностранных юридических лиц[10]. Применительно к категории земель населенных пунктов ЗК РФ так решает этот вопрос:

Во-первых, указанные категории граждан вправе иметь земельные участки из состава земель населенных пунктов, как на праве собственности, так и на праве аренды (п. 3 ст. 15 и п. 1 ст. 22 ЗК РФ).

Во-вторых, земельные участки в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с Законом «О Г осударственной границе РФ»[11], а также на иных территориях, установленных особо федеральными законами в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам не предоставляются (п. 5 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ).

В-третьих, согласно п. 5 ст. 28 ЗК РФ иностранным гражданам и юридическим лицам земельные участки из состава земель государственной или муниципальной собственности предоставляются в собственность только за плату.

Неопределенность в вопросе о том, могут ли вышеуказанные лица обладать земельными участками на праве собственности стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в связи с запросом Мурманской областной Думы.

В Постановлении Конституционного Суда РФ, принятого по результатам рассмотрении запроса отмечено, что Конституция РФ устанавливает «национальный режим» для иностранных лиц и лиц без гражданства, то есть приравнивает их к гражданам РФ. Федеральный законодатель установил приоритет российских граждан иметь в собственности землю, введя ряд ограничений для иностранных граждан и юридических лиц, лиц без гражданства в осуществлении права землепользования. Как считает Конституционный Суд РФ, этого достаточно для обеспечения суверенных прав РФ на все ее природные богатства и ресурсы, а также позволяет гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом[12].

В законодательстве остается нерешенным вопрос о возможности приобретения права частной собственности на земельные участки бипатридами. Данные лица являются гражданами РФ (а значит, могут приобретать находящиеся в обороте земельные участки) и одновременно иностранными гражданами, возможность приобретения которыми земельных участков в собственность носит ограниченный характер. Очевидно, что земельное законодательство требует дополнений, определяющих земельную правоспособность бипатридов.

Согласно п. 1 ст. 48 ГК РФ, юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Правосубъектность юридического лица возникает с момента его создания.

В науке отмечается, что условиями участия юридических лиц в земельных правоотношениях могут быть статус юридического лица, хозяйственная или профессиональная ориентация, цели и задачи их деятельности[13].

Как следует из п. 1 ст. 28 ЗК РФ, юридическим лицам земельные участки предоставляются по общему правилу в собственность или аренду.

Тем не менее, законодательство в этом отношении имеет свои особенности. Так, в соответствии с п. 1 ст. 20 ЗК РФ, земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования могут предоставляться государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Круг юридических лиц, которым земельные участки могут предоставляться в безвозмездное (срочное) пользование шире, он определен в ст. 24 ЗК РФ. Помимо лиц, указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, в безвозмездное (срочное) пользование участки при определенных условиях предоставляются религиозным организациям, а также лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на срок строительства объекта недвижимости.

Общим принципом предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности является платность такого предоставления. Законом могут быть установлены случаи бесплатного предоставления земель, в том числе и в зависимости от субъекта, которому участок предоставляется.

Так же как и граждане, юридические лица могут быть ограничены в правах лишь в случаях, предусмотренных законом, причем законом федеральным, поскольку, согласно ст. 71 Конституции РФ, гражданское законодательство относится к предметам исключительного ведения РФ. В силу этого, город Москва не вправе принимать нормативно-правовые акты, ограничивающие право граждан и юридических лиц приобретать земельные участки. Представляется важным определить, что является таким ограничением прав[14].

По мнению автора, следует разграничивать особенности

правоспособности субъектов земельных отношений и особенности земельных участков, как объектов, в отношении которых возникают субъективные права и обязанности. Поэтому, ограничением правоспособности лица нельзя считать, например, установленный градостроительным регламентом вид разрешенного использования земельного участка. Указанное ограничение относится именно к участку, независимо от того, кто является его правообладателем. Поэтому, ограничение в виде деятельности в этом случае не касается какой-либо группы лиц, оно касается конкретной территории, в границах которой действует определенный градостроительный регламент.

Следовательно, анализируя отношения по предоставлению прав на земельные участки, очень важно различать юридические свойства объекта правоотношения - т.е. земельного участка, и юридические характеристики (правосубъектность) субъекта, поскольку и то и другое оказывает влияние как на условия предоставления права на участок, так и на порядок такого предоставления.

Примером влияния юридических характеристик объекта на условия предоставления являются особенности приобретения права частной собственности на земельные участки, ограниченные в обороте - такие участки не предоставляются в собственность ни гражданам, ни юридическим лицам. В то же время, государственные и муниципальные предприятия не могут обладать земельными участками на праве собственности потому, что такова особенность их правосубъектности, установленная гражданским законодательством. Указанные юридические лица, наряду с казенными предприятиями, являющиеся арендаторами земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, кроме того, в соответствии со ст.ст. 18 и 19 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»1 не вправе сдавать эти участки в субаренду, передавать свои права и обязанности по договору аренды другим лицам, отдавать арендные права в залог и вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал товариществ и обществ или в качестве паевого взноса в производственный кооператив.

Таким образом, частная собственность на землю, с учетом приведенных ограничений, представлена в Российской Федерации собственностью физических и юридических лиц.

В частной собственности - собственности физических и юридических лиц - находятся земельные участки, приобретенные названными субъектами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации (п. 1 ст. 15 ЗК РФ).

Ч. 2 ст. 15 установлен принцип равного доступа физических и юридических лиц к приобретению земельных участков в собственность. Той же статьей ЗК РФ установлено правило, согласно которому земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением случаев, установленных императивными нормами федерального законодательства.

Однако, отношения собственности в целом и отношения частной собственности на земельные участки в Российской Федерации и в городе Москве, развивались в отрыве друг от друга. Как следствие мы получаем ситуацию фактического владения без каких-либо прав[15], а частная собственность на здания, строения и сооружения оформлялась независимо от существующего титула на землю.

Одной из наиболее важных причин такого положения дел были возникшие сложности при конкретизации федеральным законодателем установленного ст. 36 Конституции РФ права частной собственности на земельные участки.

Так, впервые на федеральном законодательном уровне особенности института права частной собственности на земельные участки регламентировано Гл. 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю»[16]. Однако из-за активного противодействия консервативных партий в Федеральном Собрании РФ, данная глава ГК РФ, вводилась в действие «со дня введения в действие принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации Земельного кодекса Российской Федерации».

В связи с запоздалым (с 2001 г.) введением института права частной собственности на земельные участки в федеральное законодательство примечательна позиция П.В. Крашенинникова[17], прямо отмечавшего всю пагубность отсутствия в законодательстве конкретных правовых норм.

Так, по его замечанию, данная ситуация привела:

Во-первых, к отсутствию реального обеспечения и защиты права собственности на земельные участки, как граждан, так и юридических лиц.

Во-вторых. Федеральный правовой вакуум в рассматриваемой сфере быстро заполнялся субъектами Российской Федерации, и Москва не стала исключением. Скорее, заключает автор, «федерация сама спровоцировала их к этому бесконечными и непродуктивными дискуссиями о предмете и необходимости принятия Земельного кодекса.

Анализ актов земельного законодательства субъектов Федерации показывает, что они, с одной стороны, зачастую были приняты с превышением компетенции, а с другой - не создавали единое экономическое пространство, а скорее разрушали его, внедряя разные нормы по сходным отношениям».

В-третьих, правоприменительная практика, а особенно судебная практика арбитражных судов, показала, сколь затруднительно рассматривать споры, связанные с недвижимостью вообще и с земельными участками в частности. В таких спорах приходилось руководствоваться не положениями специальной главы, а общими положениями гражданского законодательства.

В-четвертых, «не было реальной защиты от использования земли не по назначению. Не было ответственности, если использование участка осуществлялось с грубым нарушением правил рационального использования земли».

Как показывает практика, все перечисленные факторы, по мнению автора, тем или иным образом, нашли отражение в развитии института права частной собственности на земельные участки в городе Москве.

Далее целесообразно остановиться на характеристике объекта правоотношений при приобретении частной собственности на земельные участки.

Как следует из ст. 6 ЗК РФ, объектами земельных отношений в целом являются земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков. Рассмотрим их особенности.

Земля как объект правоотношения. В научной литературе последних десятилетий правовые конструкции природных объектов и природных ресурсов получили достаточно убедительное и подробное исследование.

Так, В.В. Петров отмечал, что природный объект можно определить как составную часть окружающей среды, обладающую признаками естественного происхождения, состояния в экологической цепи природных систем, способную выполнять экологические, экономические, культурные и оздоровительные функции и обеспечивать качество среды обитания человека. В широком смысле природный ресурс - это источник потребления человеком природы, например духовный, экологический, экономический и эстетический; в узком смысле, как этот термин употребляется в законодательстве, природный ресурс - это источник экономического потребления человеком природы[18].

Представляется, что закрепление земли (как природного объекта и природного ресурса) в качестве объекта земельных правоотношений некорректно.

В адрес «земли» как объекта земельных отношений в научной литературе неоднократно высказывались различные критические замечания, не со всеми из которых следует согласиться. Так, Т.В. Дамбиева отмечает использование нескольких значений понятия «земля». Во-первых, понятия «земля» и «земельный участок» употребляются как синонимы. Второе значение понятия «земля» содержится в ЗК РФ, где специально отмечено, что объектом земельных отношений является «земля как природный объект и природный ресурс». В то же время и «земля», и «земельный участок» в земельных отношениях, по ее мнению, являются природным ресурсом, природным объектом и недвижимым имуществом одновременно. Все земельные участки, расположенные на территории РФ, подлежат государственному кадастровому учету, и в перспективе не должно остаться неучтенной земли. Поэтому вся земля в пределах России будет совокупностью земельных участков, в связи с чем понятие «земля» подлежит исключению из перечня объектов земельных отношений»[19].

Земля как объект правоотношений - это компонент окружающей среды, разделенный на категории, в отношении которых осуществляется ряд публично-правовых (управленческих) функций по обеспечению дифференцированного режима рационального использования и охраны, являющийся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве и пространственным базисом размещения жилых, промышленных и иных объектов.

Земельный участок как объект правоотношений. В ст. ст. 6 и 11.1 ЗК РФ «земельный участок» упоминается как родовое понятие, которое конкретизируется применительно к отдельным категориям земель (например, «участок лесного фонда») либо разрешенному использованию земельного участка (например, «садовый участок»). Земельное законодательство часто использует различные синонимы понятия «земельный участок», например,

«полоса отвода» (п. 2 ст. 90 ЗК РФ) означает земельный участок вдоль железнодорожной магистрали. Важной составной частью земель сельскохозяйственного назначения являются сельскохозяйственные угодья (ст. 79 ЗК РФ). В других федеральных законах упоминаются водно-болотные угодья, охотничьи угодья и т.д. Такая дополнительная терминология уточняет правовой режим конкретного земельного участка.

Нахождение на участке объекта недвижимости обусловливает вопрос о соотношении правового режима земельного участка и такого объекта.

По мнению М.Х. Вахаева и Д.С. Бугрова, здание (строение) должно быть главной вещью, а земельный участок - ее принадлежностью[20]. Ю.Е. Будникова отмечает, что в ст. 35 ЗК РФ и ст. 273 ГК РФ при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом земельном участке, к другому лицу переходит право собственности либо иное право на такой участок. Из этого делается вывод о том, что заложенный ЗК РФ принцип единства судьбы земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости не выполняется на практике, что требует перехода к конструкции «единого объекта недвижимости», снимающей эту проблему[21].

Важно отметить, что к концепции «единого объекта недвижимости» в целях организации учета недвижимого имущества и вовлечения его в гражданский оборот, а также совершенствования системы налогообложения и налогового администрирования, не раз пытался подступиться федеральный законодатель.

Так, Постановлением Правительства РФ от 25.10.2001 г. № 745 утверждена Федеральная целевая программа по созданию

автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости[22]. Как заявлено, в документе, целью рассматриваемой Программы является «создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, обеспечивающей реализацию государственной политики в области эффективного использования земли и иной недвижимости, вовлечения их в гражданский оборот и стимулирования инвестиционной деятельности на рынке недвижимости». Однако, до настоящего времени, реализация этой программы не привела к видимым изменениям в данном направлении.

В городе Москве к обсуждению вопросов и создании единой системы объектов недвижимости также периодически возвращаются. Одним из промежуточных итогов работы в этом направлении стало создание Информационной системы единых объектов недвижимости (ИС РЕОН), которая, как следует из самого наименования документа, носит информационный характер и представляет собой не более чем «организованный систематизированный свод документированных сведений о фактическом состоянии земель города, земельных участках, занятых зданиями и сооружениями и необходимых для их использования» [23].

Импульсом для реального движения в данном направлении могут стать отдельные положения, планируемые к принятию в составе большого пакета поправок к ГК РФ[24].

Так, рассматриваемым проектом федерального закона особым образом регулируется право собственника земельного участка на его отчуждение, когда на нем расположены здания и сооружения. Согласно п. 4 ст. 289 проекта ГК РФ отчуждение земельного участка его собственником, являющимся также собственником зданий и сооружений, находящихся на земельном участке, не допускается без одновременного отчуждения этих зданий и сооружений. Не привнося революционных изменений в действующее законодательство, (напр.: ч.7, ст. 3 Федерального закона О введении в действие ЗК РФ[25] устанавливает «обратный» принцип при отчуждении здания, строения сооружения), принятие в таком виде ГК РФ может стать основанием для изменения местной налоговой системы и создания единой системы кадастрового учета для совершения сделок с недвижимостью.

Так, согласно данным исследователей, изменения в гражданском законодательстве могут повлечь за собой возвращение к обсуждению в Федеральном Собрании РФ и Правительстве РФ проекта федерального закона[26], предусматривающего введение единого местного налога на недвижимость, устанавливающего земельные участки и расположенные на них объекты капитального строительства в качестве единого объекта налогообложения, а также рассмотрение вопроса о создании единой системы кадастрового учета таких объектов[27].

Другим вариантом межотраслевых связей, возникающих по поводу земельного участка, является взаимодействие норм различной отраслевой принадлежности, определяющих правовой режим земельного участка и

1

находящихся на нем (под ним) других природных ресурсов. Для выявления данной динамики необходимо сформулировать определение земельного участка.

Классическое определение земельного участка содержится в ст. 11.1 ЗК РФ: земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральным законом.

В настоящий момент существуют десятки доктринальных определений земельного участка, большинство из которых достаточно стандартны, и обращают внимание на две особенности земельных участков как объектов недвижимости - наличие границ и прохождение кадастрового учета[28].

Не менее дискуссионный вопрос заключается в установлении границ между земельным участком и недрами, а также иными природными объектами. По общему правилу, граница между землей и недрами составляет 5 метров (ст. 19 Федерального закона «О недрах»[29]). С таким нормативно установленным правилом не соглашается С.П. Гришаев. Он считает, что глубина земельного участка (нижняя граница) определяется, прежде всего, толщиной почвенного слоя, который может различаться даже в пределах одного земельного участка. Введение нижних границ приведет к необходимости проводить соответствующие замеры, что усложнит процедуру индивидуализации и межевания земельного участка и сделает ее еще более дорогостоящей[30].

Действительно, установление точной и универсальной границы между землей и недрами в ряде случаев бывает затруднительно, особенно когда имеет место выход на поверхность земли месторождений полезных

ископаемых. Решение этой проблемы может быть только децентрализованным.

На это обстоятельство обращает внимание О.Г. Шестакова, отмечая, что правовое регулирование использования подземного пространства при осуществлении застройки на земельных участках города Москвы требует разработки и включения в градостроительные регламенты положений об использовании подземного пространства. Положения градостроительных регламентов об использовании подземного пространства должны разрабатываться с учетом природных, техногенных, социальных, экономических факторов и закреплять допустимые показатели плотности и глубины подземной застройки[31]. Таким образом, решение вопроса о границе между землей и недрами в городах (а также на иных территориях, на которые распространяется действие градостроительных регламентов) должно осуществляться в документах градостроительного зонирования, в связи с чем в Г радостроительный кодекс РФ должны быть внесены изменения.

На основании изложенного, земельный участок - это часть поверхности земли, характеризующаяся наличием площади, границ, кадастрового номера и целевого назначения, параметры и виды разрешенного использования которой, включая все то, что находится над и под ее поверхностью, определяются правилами землепользования и застройки и/или иными нормативно-правовыми актами.

В качестве отдельной разновидности объектов земельных правоотношений ЗК РФ (ст. 6) упоминает часть земельного участка. В существовавшем до октября 2001 г. (когда был принят ЗК РФ) земельном правопорядке часть земельного участка не упоминалась в качестве объекта каких-либо правоотношений. В связи с этим начиная с 2001 г. в научной литературе идет серьезная дискуссия об обоснованности действующего

законодательного подхода.

М. Пискунова полагает, что часть земельного участка может быть предметом договоров аренды, ипотеки, безвозмездного срочного пользования без выделения ее в самостоятельный объект недвижимости. Собственник участка вправе передать в пользование или заложить не весь участок, а только его часть[32]. Д.Е. Зайков и М.Г. Звягинцев идут в этом вопросе даже дальше, полагая, что «разделение земельного участка на части должно удовлетворять требованию целесообразности. При этом одним из критериев такого требования выступает самостоятельность образуемого земельного участка»[33]. Критериев такой целесообразности и самостоятельности авторы не указывают.

Существуют и другие точки зрения по данному вопросу. Так, Б.И. Уткин считает, что часть земельного участка не упоминается в числе недвижимых вещей, подлежащих государственной регистрации. Следовательно, при применении норм земельного и гражданского законодательства, когда государственная регистрация сделки с земельным участком обязательна, «под «частью земельного участка» нужно понимать только ту его часть, которая после реального раздела превратилась в самостоятельный земельный участок»[34].

Последнюю позицию разделяет в ряде случаев и законодатель. Так, Федеральный закон от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации»[35] внес ряд изменений в ГК РФ, заменив часто упоминавшийся в нем термин «часть земельного участка» на «земельный участок». В материалах судебной практики, упоминающих часть земельного участка, последняя всегда имеет кадастровый номер[36].

Вместе с тем ЗК РФ, Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости»[37], а также ряд других нормативных актов еще продолжают использовать данный термин. Думается, что в ст. 6, а также в ряде других статей ЗК РФ и иных федеральных законов и подзаконных актов следует внести изменения, исключив все упоминания о части земельного участка. Окончательное же решение вопроса о том, как поделить земельный участок на части, станет возможным после принятия в городах федерального значения и всех муниципальных образованиях правил землепользования и застройки, регламентирующих минимальные и максимальные размеры земельных участков в отдельных территориальных зонах таких городов и муниципальных образований.

Особенно остро данная проблема стоит в городе Москве, где отсутствие правил землепользования и застройки[38] не позволяет определить правовой режим земельных участков в составе одной, утвержденной Генеральным планом города[39] территориальной зоны, в то время как выделение частей земельного участка и даже присвоение им кадастровых номеров имеет место на практике[40].

Вместе с тем, выделение части земельного участка с присвоением ей индивидуального кадастрового номера представляется автору целесообразным. В частности, это имеет особое значение, когда на часть земельного участка распространяется особый правовой режим (полос отвода линейных объектов, охранных зон объектов культурного наследия и т.п.), с тем, чтобы предусмотренные законом ограничения на остальную территорию земельного участка не распространялись.

Такие особенности возможно отражать в Государственном кадастре недвижимости и предоставляемых землепользователям уполномоченными государственными органами кадастровыми паспортами земельных участков.

Отдельными особенностями как объекта земельных правоотношений выступает земельный участок в составе имущественного комплекса.

По вопросу о юридической природе имущественных комплексов в правовой науке нет единства мнений. Одним из первых вопрос об имущественном комплексе как объекте гражданских прав поставил В.А. Белов.

Он полагал, что имущественный комплекс - «это совокупность юридически разнородных объектов имущества и (или) имущественных прав, объединенных определенным целевым назначением и юридически обособленных ради их рассмотрения как одного идеального объекта одного единого гражданского правоотношения, возникновение и прекращение которого возможны лишь по основаниям, прямо указанным в законе». В качестве видов имущественных комплексов им выделялись предприятия; кондоминиумы и общее имущество многоквартирных домов; наследственные массы; концессионные комплексы; природные комплексы; объекты культурного наследия[41].

Второй и принципиально отличный подход к этой проблеме был предложен С.В. Нарушкевич отмечавшими, что ГК РФ под имущественным комплексом понимает, прежде всего, предприятие, однако упоминает и потенциальное существование «других имущественных комплексов» (ст. ст. 132, 340, 607, 1013 ГК РФ). Кроме того, сложная вещь, «единая судьба», «единый объект недвижимости» - это стадии развития представлений об имущественных комплексах как объектах гражданских прав. От сложной вещи имущественный комплекс отличает более высокий уровень системных связей между его элементами. Кроме того, сложная вещь может быть как движимой, так и недвижимой, а имущественный комплекс включает в себя обязательно земельный участок и иные недвижимые объекты. Имущественный комплекс - это дальнейший шаг в развитии конструкции сложной недвижимой вещи. Наконец, в отличие от сложной вещи, имущественный комплекс всегда выполняет определенную публичную, в том числе социальную, функцию.

Под имущественными комплексами следует понимать совокупность разнородных объектов недвижимого и движимого имущества, объединенных единым технологическим процессом их использования в публично-правовых целях и выступающих в гражданском обороте как единый объект права.

К числу признаков имущественного комплекса как объекта гражданских прав относятся: наличие совокупности разнородных (реже однородных) вещей (включая обязательно земельные участки), находящихся в едином технологическом процессе их использования; наличие публично-правовых целей и задач, направленных на решение соответствующих вопросов жизнеобеспечения населения. Имущественный комплекс не является вещью (ни сложной, ни недвижимой), поскольку де-факто уже сейчас выступает в качестве отдельного и самостоятельного объекта гражданских прав.

Нахождение земельного участка в составе имущественного комплекса (например, предприятия или многоквартирного дома) означает подчинение его комплексному правовому режиму такого имущественного комплекса. Это и есть особенность существования земельного участка в составе более сложной конструкции объекта земельных и гражданских правоотношений - имущественного комплекса.

Все вышеперечисленные правовые особенности субъектов и объектов правоотношений по поводу приобретения частной собственности на земельные участки нашли свое отражение в законодательной и правоприменительной практике города Москвы.

С учетом приведенного анализа обозначим основные особенности и роль института права частной собственности на земельные участки в городе Москве.

Порядок формирования земельных участков и особенности их предоставления в частную собственность менялись в городе Москве зависимости от экономических отношений. В связи с тем, что в 90-х годах цена на недвижимость была невысока, уполномоченные государственные органы исполнительной власти города Москвы, с целью решения проблемы дефицита бюджета в рамках государственной программы по приватизации всего и вся, предоставляли большие земельные участки в пользование под существующими промышленными предприятиями и другими объектами недвижимости в сложившихся в границах землепользования. В условиях отсутствия конкретных норм земельного и гражданского законодательства этот процесс проходил с серьезными нарушениями публичных интересов.

После введения в действие ЗК РФ, Гл. 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права» и Федерального закона «О приватизации»[42] и ростом стоимости земельных участков в городе Москве, в связи с развитием экономики города исполнительная власть стала искать способы сокращения размеров предоставляемых в пользование земельных участков. Так, согласно ст. 15 действовавшего до 2006 года Закона, Закон г. Москвы от 16.07.1997 № 34 «Об основах платного землепользования в городе Москве»[43], земельные участки, занятые объектами капитального строительства предоставлялись землепользователям таких объектов в размере «удвоенной площади застройки здания, строения, сооружения, находящегося на этом участке».

Затем начала формироваться не основанная на законе практика предоставления земельных участков, равных площади застройки, которая нашла отражение в большом массиве судебных актов, подтверждаемых высшими судами.

Одновременно с этим процессом велась работа по постановке на государственный учет линейных объектов без рассмотрения сложившейся застройки и сформированных земельных участков. Такая практика приводила к систематическим отказам в приватизации земельных участках и породила многочисленные споры по вопросам согласования границ сформированных и поставленных ранее на кадастровый учет земельных участков (в том числе расположенных на них объектов капитального строительства) и пересекающих их границы линейных объектов.

Лишь с 2013 года в законодательство города Москвы внесены изменения, устраняющие некоторые спорные вопросы[44]. Так, приобретение в частную собственность земельного участка возможно, если в установленном градостроительным законодательством порядке проведено межевание квартала.

Как уже было указано выше, развитие института частной собственности в городе Москве проходило со значительными отличиями от порядка, установленного федеральным законодателем. Преимущественной формой предоставления земельных участков, находящихся в собственности города Москвы землепользователям, являлась аренда, а в частных руках находилось менее десяти процентов земельного фонда города[45].

Вместе с тем, последние годы характеризуются увеличением роли частной собственности в городе Москве а, существенная часть земельных участков на присоединенной территории, которая в 1,44 раза превышает площадь «старой» Москвы, уже находятся в частной собственности. Таким образом, институт права частной собственности в городе Москве и правовые нормы, его регламентирующие будут играть все большую роль в развитии земельных отношений.

<< | >>
Источник: Свиридов Илья Тимурович. Особенности приобретения права частной собственности на землю в городах федерального значения: на примере города Москвы. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва-2014. 2014

Еще по теме § 1. Роль права частной собственности на земельные участки в развитии земельных отношений в городе Москве:

  1. 3.5. Регулирование земельных отношений
  2. права и свободы человека как исходное правовое начало
  3. § 3. Роль территориального планирования и градостроительного зонирования в правовом регулировании предоставлении земельных участков для строительства
  4. § 4. Тенденции совершенствования законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства
  5. § 3. Процедуры предоставления земельных участков для строительства
  6. § 4. Специфика предоставления земельных участков для отдельных видов строительства
  7. § 5. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО ВИЗАНТИИ
  8. Способы защиты права собственности, вытекающие из иных гражданско-правовых институтов
  9. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  10. §1. Исторический аспект и зарубежный опыт организации управления многоквартирными домами
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -