Регулирование недропользования в Арктике в международном и национальном праве приарктических государств
Современные исследователи отмечают, что геополитическое противостояние ведущих мировых держав в ХХ в., научно-технический прогресс, необходимость увеличения ресурсной базы экономик, а также климатические изменения внесли существенные коррективы в освоение арктических территорий.
Последние 20 лет арктическому региону уделяется пристальное внимание как сообществом циркумполярных стран[65], так и ведущими экономическими державами мира. Отмечается, что Арктика в XXI в. потенциально может стать аналогом Средиземного моря античного Древнего мира, Балтийского моря Ганзейского периода, Атлантического океана эпохи Великих географических открытий[66]. И этот тезис, несмотря на некоторую утопичность, имеет вполне явные геополитические и экономические основания. «На современном этапе арктический регион является одним из наименее населённых мест на планете с относительно неразвитой транспортной, социальной и хозяйственной инфраструктурой. При этом он обладает значительным природно-ресурсным и транспортно-коммуникационнымпотенциалом, а также имеет важное геополитическое и военное значение. Данное обстоятельство может быть подтверждено современными тенденциями развития Арктики, среди которых необходимо выделить следующие: рост геополитического и военного значения Арктики для мирового сообщества; двухсторонние и многосторонние геополитические противоречия; усиление роли экологических и климатических изменений; разработка стратегий долгосрочного развития Арктики; активизация международного
сотрудничества циркумполярных стран; ускорение научно-технического прогресса и инновационной активности; рост экономической и хозяйственной активности в Арктике»[67].
Так, для минимизации антропогенного воздействия на окружающую среду Арктики в условиях активного экономического её освоения, становится всё более важным развитие экологического законодательства приарктических стран, разработка единых подходов к правовой охране окружающей среды и стандартов в этой области[68] [69]. Представляется необходимым проанализировать международное и национальное законодательство приарктических государств (США, Норвегия, Дания, Канада. Россия будет отдельно рассмотрена в главе 2 настоящего диссертационного исследования), регламентирующее недропользование в Арктике с точки зрения защиты её окружающей среды от негативных последствий данной деятельности на предмет существования актов, учитывающих арктическую экологическую уязвимость, содержащих соответствующие эколого-правовые требования при ведении работ, связанных с недропользованием. В целях структурирования материала, в первую очередь будут рассмотрены источники международного права, а после - национальное законодательство приарктических государств. Следует отметить, что «современный этап развития международноправового регулирования Арктики связывают с созданием специализированных международных организаций, в том числе Арктического совета, образованного в 1996 г. для согласования позиций всех арктических государств и Совета Баренцева/Евроарктического региона, учреждённого в 1993 г. с целью урегулирования спорных вопросов в этой части Арктики» . Непосредственно арктической проблематикой сегодня занимается шесть международных межгосударственных организаций и одна неправительственная межрегиональная. Помимо отмеченных, к ним относятся также: Конференция парламентариев Арктического региона, Северный совет, «Северное измерение» ЕС, Совет министров Северных стран, Северный форум. Опосредованно вопросам Арктики уделяют внимание такие организации, как ООН, НАТО, ЕС, Гринпис, Всемирный фонд дикой природы, а также ряд научных и общественных организаций. «Арктический совет на современном этапе является наиболее авторитетной международной региональной структурой для международного 71 сотрудничества арктических государств» . Так, в подписанной в 1996 г. представителями правительств восьми 72 арктических государств Декларации об учреждении Арктического совета заявлено о «стремлении к достижению благополучия жителями Арктического региона», к «устойчивому развитию» этого региона, о стремлении «к защите арктической природной среды, включая здоровье арктических экосистем, поддержание биологического разнообразия Арктического региона и сохранение и стабильное использование природных ресурсов». В последние годы арктическими государствами обозначен приоритет регионального уровня сотрудничества в Северном Ледовитом океане, как наиболее эффективный подход, прежде всего, в целях сохранения особо уязвимой арктической окружающей среды . Мысли учёных подтверждают это: масштабные экологические проблемы, если они не имеют глобального характера, наилучшим образом решаются путём регионального международно- [70] [71] [72] правового регулирования[73] [74]. А.С. Тимошенко выделяет специфику регионального природоохранного сотрудничества, которая состоит в том, что «на его формирование влияют, помимо политических и географических факторов, ещё и факторы экологические». Определяющим, по мнению автора, является «совпадение экологических интересов группы государств, которые, в свою очередь, диктуются необходимостью охраны крупного природного комплекса или объекта (как правило, на уровне экосистемы)» . Профессор О. С. Колбасов отмечает, что охрана природы в полярных регионах могла бы регулироваться действующими международно-правовыми актами универсального и регионального характера, распространяющими своё действие на Арктику и Антарктику, - нормами, касающимися предотвращения загрязнения моря, охраны рыбных запасов, морских млекопитающих[75] [76]. «Однако, учитывая уникальную региональную специфику природоохранных, экономических и политических и других условий, тесную взаимосвязь природных комплексов моря и суши и особую хрупкость сложившихся здесь экологических систем, мировая практика пошла по пути специального дополнительного и в определённой мере самостоятельного правового регулирования отношений по исследованию, использованию и сохранению в благоприятном для людей состоянии всего комплекса природных объектов в 77 рассматриваемых регионах» . Несмотря на очевидные и подтверждаемые мнениями учёных преимущества регионального правового режима Арктики, тем не менее, на сегодняшний день охрана её природы не основана на каком-либо едином международно-правовом акте. соответствующими мнениями научной среды: «...до настоящего времени отсутствует региональное соглашение, которое устанавливало бы общие международно-правовые рамки сотрудничества между арктическими государствами. Возможно, эту функцию со временем начнёт осуществлять Арктический совет, для чего потребуется заключение специального соглашения либо принятие обязательного учредительного договора (устава) указанной региональной международно-правовой организации, в которых могли бы быть закреплены соответствующие принципы арктического сотрудничества, отвечающие интересам России и других государств» . Д.О. Сиваков в этой связи отмечает: «Богатая различными ресурсами, но чрезвычайно уязвимая Арктическая зона пока не защищена фундаментальным договором России, США, Канады, Дании, Норвегии, а также Исландии, Швеции, Финляндии» . «. Арктическая зона не имеет специального международного правового режима, который устанавливался бы отдельной международной конвенцией либо юридически значимым соглашением. Пока приарктические государства (Россия, США, Канада, Дания, Норвегия) да и всё международное сообщество не пошли по этому пути»[77] [78] [79]. При этом О.С. Колбасов отмечает, что «сложилась довольно обширная и разветвлённая правовая система, состоящая из взаимосвязанных международно-правовых и внутригосударственных законодательных норм, которая направлена на охрану природных комплексов Арктики»[80]. Действительно, на международно-правовом уровне существует много соглашений, регламентирующих экологические отношения в Арктике. Но немалое количество таких соглашений содержит общие требования, универсальные правовые механизмы, которые могут быть применимы для охраны арктической природы. Среди таковых: «Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г.» , «Декларация Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды, 1972 г.»[81] [82], «Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г.»[83] [84], «Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г.» и др. Однако, необходимо отметить, что наряду с универсальными экологическими международными актами существуют также документы, которые посвящаются непосредственно защите окружающей среды Арктики. Восемь стран - членов Арктического совета (Россия, Исландия, США, Канада, Дания (остров Гренландия), Норвегия, Швеция, Финляндия) приняли следующие юридически значимые документы: Инувикскую декларацию о защите окружающей среды и устойчивом развитии в Арктике (1996 г.)[85] [86], Икалуитскую декларацию министров государств - членов Арктического совета (1998 г.) , Нуукскую декларацию министров государств-членов Арктического совета (2011 г.)[87], другие международные документы, нацеленные, на региональное сотрудничество в регламентации природоохранных отношений в Арктике. Например, в Нуукской декларации об окружающей среде и развитии в Арктике 1993 г. говорится: «окружающая среда Арктики состоит из экосистем с уникальными особенностями и ресурсами, которые весьма медленно поддаются восстановлению после воздействия на них человека, и поэтому нуждается в особых защитных мерах» . В Илулиссатской декларации 2008 г. сказано о необходимости «обеспечить защиту и сохранение хрупкой окружающей среды в Северном Ледовитом океане»[88] [89]. Далее следует отметить международные документы, регламентирующие охрану окружающей среды, непосредственно при освоении месторождений углеводородов. Они направлены на снижение опасности загрязнения морских вод нефтью и нефтепродуктами: - Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству (англ. International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Co-operation (OPRC)[90] [91] - международная конвенция, посвященная способам предотвращения разливов нефти и сотрудничеству в борьбе с ними; - Международная конвенция относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью (англ. - Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью (англ. International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage (CLC) - конвенция, предусматривающая гражданскую ответственность судовладельца за загрязнение и направленная на обеспечение надлежащей компенсации ущерба, причиненного загрязнением моря из танкеров, перевозящих нефть; - Международная конвенция о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью (англ. International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage)[92] [93] - международная конвенция, задачей которой является создание и функционирование фонда, обеспечивающего выплату компенсации ущерба от загрязнение моря в той мере, в какой защита, предоставляемая Международной конвенцией о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью, является недостаточной; - Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом (англ. International Convention on the Control of harmful Anti-Fouling Systems on Ships)[94] - конвенция устанавливает международный режим ответственности специально для целей компенсации ущерба от загрязнения вследствие утечки или слива бункерного топлива с судов. Советский Союз и, впоследствии, Россия присоединялись к этим конвенциям. Д.Р. Коваленко отмечает, что основные международно-правовые акты в области предотвращения загрязнения окружающей среды нефтью и возмещения причиненного ущерба при транспортировании нефти судами устанавливают достаточно эффективные требования и меры по 96 предотвращению загрязнения окружающей среды . «В области реагирования на разливы нефти в Арктике имеется также ряд международных региональных документов. К ним относятся: - Полевое руководство по борьбе с разливами нефти в Арктике («Руководство по ликвидации разливов нефти на морях, озерах и реках»); - Арктическое руководство по оценке технологий очистки берегов; - Карты арктических ресурсов, находящихся под угрозой загрязнения нефтью; - Руководство по проведению морских работ по нефти и газу в Арктике. Все эти руководства носят рекомендательный характер...» . Один из последних документов международного уровня особенно значим в рамках настоящего исследования, так как является актом, специально посвящённым охране окружающей среды Арктики от нефтяных загрязнений - Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнения моря нефтью в Арктике от 15 мая 2013 г. (подписано восемью министрами иностранных дел Российской Федерации, Дании, Исландии, Канады, Норвегии, Соединённых Штатов Америки, Финляндской Республики, Швеции). Из вышесказанного следует, что исторически образовалось многообразие различных международно-правовых инструментов регулирования экологических отношений в Арктике. Учёные при этом отмечают, что, ввиду действия универсальных, региональных и двусторонних международных договоров, а также ввиду применения международных обычаев, актов международных организаций (Северного совета, Арктического совета и др.), которые имеют характер «мягкого права», «как следствие, продолжает [95] [96] [97] преобладать не только фрагментарный, но и ограниченный подход в международно-правовом регулировании статуса Арктики»[98]. Далее следует обратиться к национальному законодательству приарктических стран. Для национально-правового регулирования приарктических государств характерно специальное законодательство, которое определяет географические координаты принадлежащих им полярных территорий, закрепляет приоритеты и правовые средства их освоения. Все указанные страны с различной степенью детализации, в различных формах отражают в своём правовом регулировании арктическую специфику. Так, политика ряда стран в Арктике определяется их программными документами: Северная стратегия Канады 2009 г.[99], Стратегия Швеции в Арктике 2011 г.[100] [101] [102], Стратегия Финляндии в Арктике 2010 г. , Национальная стратегия для 103 Арктического региона США 2013 г. В ряде государств существуют специальные законы по вопросам Арктики. Авторы издания «Российская Арктика: современная парадигма развития»[103] приводят следующие примеры: Торговый кодекс США[104] (разд. 15 СЗ США) содержит главу 67 об исследовании Арктики и о национальной политике в этой сфере. Так, в §4111 указанной главы под Арктикой понимается территория США и заграничная территория к северу от Полярного круга, а также территория США к северу и западу от границы, образованной реками Поркьюпайн, Юкон и Кускоквим; территория смежных морей, в том числе Северного Ледовитого океана, моря Бофорта, Берингова пролива и Чукотского моря; включая цепь Алеутских островов. Также в США, в 1984 г. был принят Закон о проведении исследований и об определении политики в Арктике (Public law 101-609)[105] [106]. Определение правового режима арктических и иных территорий Аляски было проведено в соответствии с федеральными законами США: «Об урегулировании земельных споров на Аляске» 1971 г. (43 U.S.C. sec.1601) , «О национальных заповедниках Аляски» 1977 г. (16 U.S.C. sec.3102)[107] и т.д. В связи с обеспокоенностью возможными негативными последствиями загрязнения вод Арктики иностранными государствами, в Канаде, в 1985 г. был принят Закон «О предотвращении загрязнения арктических вод»[108]. Этим законом предусматривается особый правовой режим охраны арктических вод, под которыми понимаются внутренние воды, территориальное море и исключительная экономическая зона Канады, которые ограничены 60-ой параллелью северной широты, 141-ым меридианом западной долготы и внешними границами исключительной экономической зоны. В границах арктических вод Канады запрещается сброс отходов, приводящих к ухудшению качества вод Арктики. Законодательство Норвегии уделяет внимание учету в правовом регулировании специфики, связанной с освоением архипелага Шпицберген (Свальбард). Например, целями Закона об охране окружающей среды Шпицбергена (архипелага Свальбард) от 1 июля 2002 г.[109], заявлены: поддержание и охрана сохранившейся окружающей природной среды архипелага Свальбард, в том числе участков первозданной природы, ландшафта, флоры, фауны и памятников культуры. Данным законом определены границы возможного поселения людей, ведения хозяйственной и научной деятельности, которая не оказывает негативного воздействия на окружающую природную среду. Также принят Закон об управлении в сфере биологического, геологического и ландшафтного разнообразия от 19 июня 2009 г. № 100 (Закон о многообразии природы)[110]. Целью этого закона является защита биологического, геологического и ландшафтного разнообразия и экологических процессов посредством сохранения и устойчивого использования биоразнообразия как основы для деятельности человека, культуры, здравоохранения и благосостояния, в настоящее время и в будущем, в том числе как основы для саамской культуры. Его действие распространяется как на сухопутную территорию страны, так и на речную систему, территориальные воды Норвегии и на острова Северного Ледовитого океана Свальбард и Ян-Майен. С учётом изложенного, можно сделать следующие выводы касательно международных и национальных актов, регламентирующих экологические отношения в Арктике. Автору видится, что выбор приарктическими государствами регионального подхода в регулировании исследуемых отношений, является положительным, качественным, с точки зрения правовой защиты арктической природной среды. На международном уровне следует также отметить положительную тенденцию - в разработке и принятии специальных актов (деклараций, руководств, соглашений), которые посвящены непосредственно охране окружающей среды Арктики. В отношении национального законодательства важно подчеркнуть, что приарктические государства с различной степенью детализации, в различных формах отражают в своём правовом регулировании арктическую специфику. Очевидно, что ввиду интенсивно готовящихся и уже реализующихся проектов по добыче нефти и газа на континентальном арктическом шельфе, необходимость принятия таких актов возрастает, и будет расти с каждым днём. Однако, необходимо констатировать, что, несмотря на то, что в мире среди арктических государств сложилось достаточно устойчивое мнение о преимуществах применения регионального подхода в регламентации экологических отношений в Арктике, тем не менее, на сегодняшний день этими странами ещё не разработан, не подписан единый, фундаментальный, международный договор об Арктике. С. 27-39. МГУ. - 1950. - № 7.