<<
>>

Региональные особенности правового регулирования охраны окружающей среды Арктической зоны России

Национальная арктическая политика предполагает реализацию поставленных задач посредством организации взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального значения.

Субъекты государства обладают широкими полномочиями, правом разработки и совершенствования регионального законодательства, регулирующего отношения в области охраны окружающей среды Арктики. Основным механизмом реализации арктических программных документов служит создание социально-экономических стратегий развития субъектов, схем территориального планирования и программ социально-экономического развития.

Современный состав (сухопутные территории) Арктической зоны России представлен Указом Президента Российской Федерации 2014 г. Полностью или частично включены следующие регионы: Мурманская область, Ненецкий автономный округ, Чукотский автономный округ, ЯмалоНенецкий автономный округ, территории муниципальных образований: «Беломорский муниципальный район», «Лоухский муниципальный район», «Кемский муниципальный район» (Республика Карелия), территория муниципального образования городского округа «Воркута» (Республика Коми), территории Аллаиховского улуса (района), Анабарского национального (Долгано-Эвенкийского) улуса (района), Булунского улуса (района), Нижнеколымского района, Усть-Янского улуса (района) (Республика Саха (Якутия), территории городского округа города Норильска, Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, Туруханского района (Красноярский край), территории муниципальных образований: «Город Архангельск», «Мезенский муниципальный район», «Новая Земля», «Город Новодвинск», «Онежский муниципальный район», "Приморский муниципальный район", «Северодвинск» (Архангельская область).

Актуальность исследования регионального правового режима охраны окружающей среды Арктической зоны определяется основополагающими программными документами. Ими предполагается выработка региональных стратегий и программ социально-экономического развития.

Уделяя внимание вопросу обеспечения устойчивого развития арктических регионов, Д.О. Сиваков, обращает внимание на недостаточный уровень установления правового режима . По мнению автора, решение задачи должно происходить «посредством правотворчества субъектов Российской Федерации». Следует также согласиться с необходимостью обеспечения заинтересованности хозяйственных субъектов к обоснованному освоению природных ресурсов, в том числе путем создания региональных правовых механизмов. Использование потенциала Северного морского пути, предусмотренное государственными программами, как отмечает В. Збаращенко, способно разрешить вопросы «территориальной целостности страны за счет создания и устойчивого обеспечения наиболее дешевых транспортных связей между Европейской частью России и Дальневосточным федеральным округом, одновременно обеспечив постоянное присутствие

Л с-5

России в Арктике» .

Современное состояние арктических экосистем определяется наличием характерных для макрорегиона экологических проблем. Так, по мнению Л.В. Пушкаревой, «проблемы в области природопользования и обеспечения экологической безопасности однотипны для всех регионов России» . Расположенность территории в границах полярного круга подразумевает ряд специфических особенностей, связанных с очаговым характером объектов [252] [253] [254] хозяйственной и иной деятельности, неразвитой системой инфраструктуры и наличием значительных запасов полезных ископаемых. Указанные факторы являются своего рода обоснованием имеющихся правовых особенностей, нашедших отражение в региональном законодательстве.

Высказанная позиция отражает наличие неразрешенных экологических проблем современности, особенно свойственных арктическому региону: загрязнение атмосферного воздуха, водных объектов, захламление почв отходами производства и потребления. Схожесть положений арктических регионов прослеживается в наличии финансовых возможностей, государственного финансирования создания благоприятных основ развития российской Арктики.

Очевидно многие «неарктические» северные субъекты надеются на изменения федерального законодательства, которые возможно дополнят программные документы и вышеназванный Указ Президента 2014 г., как произошло в 2017 г. Вопрос финансирования мероприятий, связанных с освоением и развитием Арктической зоны, обозначенных многочисленными региональными программными документами, заслуживает подробного изучения и осмысления.

Интерес представляет изучение регионального законодательства, выработка тенденций совершенствования отдельных положений и формирования необходимых правовых средств охраны окружающей среды. Важно обратить внимание на направления взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти. К примеру, как отмечает А.А. Клишас, многие арктические риски в Канаде «нейтрализуются в том числе благодаря правотворчеству субъектов» . Выполнение полномочий субъектов Российской Федерации предполагает наличие определенной самостоятельности, определяемой развитым региональным

законодательством, способным обеспечивать охрану окружающей среды и экологическую безопасность населения с учетом локальных природно- [255] климатических и других особенностей. Такая самостоятельность, однако, не должна выходить за рамки, особенно с учетом специфики развития Арктической зоны России в качестве единого государственного направления развития.

Определенные тенденции социально-экономического развития отдельных арктических субъектов сформулированы государственной программой «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 г.»[256] [257]. При рассмотрении указанного вопроса следует обратиться отдельно к законодательству некоторых арктических регионов, представленных упомянутым Указом Президента. Определить наличие и качество региональных арктических программ, определить статус, результаты исполнения поставленных задач, уровень воздействия и отражения региональным законодательством арктических особенностей.

К сожалению, из-за ограниченных объемов диссертационного исследования, не представляется возможным подробнее отразить законодательные особенности всех арктических субъектов России и отдельных муниципальных образований.

1. Республика Саха (Якутия).

Современные экологические проблемы нашли отражение в региональном законодательстве Республики Саха (Якутия). К примеру, Постановлением Правительства Республики 2008 г. признается факт негативного воздействия, оказываемого существующими климатическими процессами, в результате которых создается угроза некоторым населенным пунктам, расположенным вдоль русла северных рек . По результатам проведенных исследований средняя годовая температура неуклонно возрастает. Обеспокоенность правительства и общественности вызывают последствия климатических изменений, выражающиеся опасными гидротехническими явлениями, создающими угрозу имуществу, здоровью и жизни населения Республики .

Примером программного документа в регионе выступает Концепция устойчивого развития арктических улусов и мест компактного проживания коренных малочисленных народов Севера до 2020 г., разработанная в 2007 г . В качестве основы использована Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации 2000 г[258] [259] [260]. Помимо целей социально-экономического развития северного региона и поддержания культурной самобытности коренных малочисленных народов, указанная Концепция содержит механизмы реализации программных положений.

Важным направлением выступает обеспечение всесторонней защиты проживающего населения Севера, минимизация воздействия на природную среду в условиях продолжающегося экономического развития. Приоритетной целью социально-экономического преобразования региона называется достижение оптимального баланса отраслевой структуры и пространственной организации экономики, обеспечивающей наиболее эффективное использование и приумножение уникальных природных богатств Якутии для повышения качества и уровня жизни населения при соблюдении устойчивого развития региональных экосистем.

Необходимую основу разработки региональных программных документов, субъекты России получили после формирования общегосударственной арктической программы. Так, базисом разработки Комплексной региональной программы социально-экономического развития Якутии 2014 г. являлись устанавливаемые цели и механизмы реализации федеральных программ.

Значительный интерес представляет взаимодействие федеральных и региональных органов власти по вопросам развития Арктики. Без передачи полномочий регионам федеральными органами, по нашему мнению, сложно достигнуть положительного результата, особенно в вопросе развития макрорегиона, состоящего из отдельных субъектов федерации.

В Якутии в рамках выработки единых тенденций региональной политики создан орган специальной компетенции - Государственный комитет по делам Арктики, образованный Постановлением Правительства Республики в 2014 г[261] (далее - Комитет). Комитет представляет собой исполнительный орган государственной власти Республики, осуществляет межотраслевую координацию в сфере развития арктических и северных территорий региона, реализует меры государственной поддержки традиционных отраслей Севера, организации и регулирования рыболовства, обеспечивает функциональное регулирование других вопросов, отнесенных к его компетенции.

Первостепенной задачей Комитета выступает межотраслевая

координация органов государственной власти федерального и регионального значения в сфере развития территории Арктической зоны России. Арктический комитет отвечает за реализацию государственной арктической политики в регионе и подотчетен Главе и Правительству субъекта Российской Федерации. Представляет интерес обозначенная задача по расширению фундаментальных и прикладных научных исследований, проводимых в арктических условиях. На наш взгляд, накопление полезной и объективной научной информации, получаемой по результатам проводимых арктических исследований, является первоочередной задачей

специализированных государственных органов арктической направленности, выступая при этом методологической основой предпринимаемых действий долгосрочной компетенции.

Основой общего социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) выступает ряд программных документов. На основании Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерацией на период до 2020 г. принята и действует Программа социальноэкономического развития Республики Саха (Якутия) на период до 2025 г. и основные направления до 2030 г[262].

Учитывая географическую расположенность Якутии, значительное место уделяется вопросам обеспечения и организации судоходства Северным морским путем. Так, морской порт Тикси, расположенный в Булунском районе Республики, выступает важнейшим связующим звеном воссоздаваемого морского пути. Современный этап восстановления судоходства, как обозначено в указанной Программе, должен проходить в

рамках международных стандартов безопасности, определяемых

требованиями Глобальной морской системой связи и спасения на море.

Важность арктического вектора развития подчеркивается созданным региональным институтом арктического законодательства, который, как отмечает А.Н. Слепцов, «регулирует вопросы социально-экономического развития арктических и северных территорий»[263].

Вызывает определенный интерес Распоряжение Правительства

Республики 2016 г. «О рабочей группе по подготовке предложений к проекту Федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации»[264]. В первую очередь необходимо отметить, что Якутия включена в состав сухопутной Арктической зоны лишь частично. Включены северные районы, находящиеся в непосредственной близости от побережья Северного Ледовитого океана, что по мнению некоторых ученых, подтверждает стремление государства обеспечить необходимый уровень развития портов Северного морского пути. В то же время, по нашему мнению, дифференцированный подход законодателя к включению северных регионов полностью или частично в состав Арктической зоны говорит об отсутствии единого проработанного подхода, который, впрочем, может быть отражен в комплексном законе об Арктике.

Стремления региональных властей направлены на включение дополнительных восьми районов Якутии в состав Арктической зоны. Указанные предложения уже согласованы с федеральными органами исполнительной власти и научными организациями, которые подтвердили целесообразность подобных действий. Обсуждение также состоялось с Комитетом Совета Федерации по федеральному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера еще в ноябре 2015 г. и Министерством экономического развития в 2016 г. Разработанные

предложения были переданы Председателю Правительства Республики Саха. Согласно отчетам о социально-экономическом развитии региона, одной из основных задач до начала 2017 года являлось внесение изменений в действующий Указ Президента о сухопутных территориях Арктической зоны России.

На наш взгляд, предварительным этапом процедуры дополнения отдельных районов Севера России к Арктической зоне должна выступать выработка единого научно обоснованного критерия отнесения северных территорий к арктическому макрорегиону. Существующие концепции, которые зачастую противоречат друг другу и могут быть использованы различными субъектами в качестве обоснования целесообразности включения в состав Российской Арктики, способны вызывать исключительно ухудшение социально-экономической ситуации и дестабилизацию слаженного процесса развития Арктической зоны, где важную роль играет как государство в целом, так и отдельные северные регионы.

Экологическая ситуация в Якутии, согласно отчету исполнительных органов государственной власти, стабильна. Отсутствуют зафиксированные случаи высокого уровня загрязнения атмосферного воздуха или водных объектов. Однако подчеркиваются присущие региону экологические проблемы, представляющие собой локальные загрязнения окружающей среды (особенно в районах промышленного освоения и крупных населенных пунктах). Некоторые виды животных ощущают «промысловый прессинг», связанный как с увеличением добычи, так и случаями браконьерства. Таким образом, Республике свойственны характерные признаки ухудшения окружающей среды, природных компонентов, без выраженной специфики.

В связи с нарастающей хозяйственной деятельностью в регионе, с учетом сложившихся неблагоприятных ситуаций, повышается значение отдельных механизмов охраны окружающей среды, к примеру, экологического мониторинга, организация и проведение проверок. Только за 2015 г. проведено свыше 4000 контрольно-надзорных мероприятий, выявлены и пресечены правонарушения в сфере экологии. Эффективность проведенных проверок подтверждается размером предотвращенного ущерба окружающей среде в 2 млрд. рублей.

Расширяется зона воздействия экологического мониторинга. Примерно 46% всей территории Якутии охвачено действующими стационарными или мобильными проверочными станциями. Несмотря на отмечаемые успехи, развитие экомониторинга продолжается. Перед региональными властями ставится задача обеспечить увеличение площади территории экологического мониторинга, особенно в местах планируемого хозяйственного освоения, постройки магистрального газопровода «Сила Сибири» и районов планируемого падения отделяемых частей ракет-носителей с космодрома «Восточный».

Важнейшим механизмом сохранения природы в первозданном виде выступает расширение зон особо охраняемых природных территорий Республики. На сегодняшний день практически 918 тыс. кв. км. Якутии (примерно 29,8%) отнесены к особо охраняемой зоне, с особым правовым режимом хозяйственной либо иной деятельности. Предполагается увеличение до 935 тыс. кв. км. общей площади особо охраняемых природных территорий. Нельзя забывать о ключевом объекте, располагаемом на территории Якутии - Ленских столбах, отнесенных к объектам всемирного природного наследия.

Помимо запланированных практических мероприятий, связанных, например, с организацией сбора и вывоза накопленного мусора, металлолома, внимание уделено разработке и совершенствованию отдельных правовых актов.

Примером служит Закон «Об общественном контроле охраны окружающей среды на территории Республики Саха (Якутия)». Целью закона выступает привлечение населения и общественных объединений к вопросу охраны окружающей среды. Помимо общих направлений развития, связанных с воспитанием, повышением экологической культуры населения, важнейшая задача состоит в организации контрольных механизмов, способных обеспечить участие граждан, учет мнения общественных организаций, повышение роли общественности при принятии экологически значимых решений.

В первую очередь, привлечение общественных организаций способствует выстраиванию тесных доверительных отношений общества и государства, которые в последнее время позиционируются отдельно друг от друга. Во-вторых, нельзя забывать о роли коренных малочисленных народов, которые, как уже отмечалось, обладают особыми «традиционными знаниями», полезными для государства и представителей хозяйственных организаций при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Отдельное внимание уделяется вопросам участия коренных малочисленных народов в Республике Саха, уровню правовой обеспеченности и возможности воздействовать на планируемые действия государства и бизнеса.

Согласно Закону Республики «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)»[265], обязательной процедурой, предшествующей размещению хозяйственного объекта, выступает этнологическая экспертиза. В рамках процедуры осуществляется проведение проверок нормативно-правовых актов, материалов и документов намечаемой деятельности, подготовка и проведение непосредственной проверки, подведение итоговых результатов в виде отчета, определение размера понесенных убытков, вынесение предложений и рекомендаций.

Организация проверки инициируется специализированным органом - Департаментом по делам народов Республики Якутия. Процедура экспертизы включает создание экспертной комиссии, куда коренные малочисленные народы вправе делегировать представителей. Заказчиком выступает юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, планирующий осуществление хозяйственной, либо иной деятельности, способной оказать негативное воздействие на места традиционного проживания коренных народов Севера.

Подготавливаемое заключение может носить положительный или отрицательный характер. Вынесение положительного итога является обязательной предпосылкой организации и реализации планируемых действий. Отмечается также, что положительное заключение имеет обязательную юридическую силу. Отрицательным заключением запрещается реализация объекта экологической экспертизы.

Проанализировав положения рассматриваемого Закона, следует отметить и некоторые недостатки. Как было указано, сами коренные малочисленные народы выступают объектом этнологической экспертизы. На основании отрицательного заключения запрещается реализация предполагаемых объектов экспертизы, которыми могут выступать и коренные малочисленные народы, и социально-культурная ситуация. Целесообразнее убрать из объектов этнологической экспертизы коренные малочисленные народы, т.к. объектом проверки должна выступать исконная среда обитания и документация, опосредующая какую-либо деятельность, оказывающую в дальнейшем воздействие на места традиционного проживания коренных малочисленных народов.

Практический интерес вызывают последствия принятия отрицательного заключения. Заказчик экспертизы может в последствии повторно предоставить материалы на проверку при обязательном условии переработки и исправления замечаний. Получается противоречие отдельных положений Закона. С одной стороны, повторная проверка может проводиться только на основании судебного решения, с другой, устанавливается возможность заказчика повторно предоставить документы для проверки, т.е. повторно выступать заказчиком по одному и тому же объекту экспертизы без судебного решения. По нашему мнению, следует обратить внимание и доработать положение об отрицательном заключении этнологической экспертизы и дополнить положением о том, что заказчик имеет подобное право на основании решения суда.

Закон Республики об этнологической экспертизе не раскрывает процедуру проведения проверки. Она содержится в Постановлении Правительства Республики[266]. На данный документ необходимо обратить внимание, т.к. к обязательным документам, предоставляемым заказчиком для проверки, выступает список мероприятий по охране окружающей среды и оценка действующего состояния основных компонентов среды на территории реализации проекта. Таким образом, прослеживается тесная взаимосвязь между экологической и этнологической экспертизой, где элементами проверяемого объекта выступает природная среда, её отдельные компоненты.

Региональными властями серьезное внимание уделено краткосрочным и долгосрочным программным положениям в отношении окружающей среды. К примеру, Указом Президента Республики от 2011 г. закрепляется целый ряд действий, необходимых для реализации до 2019 г., исполнителем которых установлено Министерство охраны природы Якутии[267]. После образования Республиканского арктического комитета, а также обозначения арктической политики государства и региона, комитет присоединился к выполнению программы в качестве соисполнителя.

Основными направлениями выступает повышение радиационной безопасности населения (особенно в местах проведения ядерных испытаний); совершенствование системы экологического мониторинга в качестве базиса дальнейших мероприятий; совершенствование системы управления особо охраняемых природных территорий с постепенным включением отдельных районов.

Весьма целесообразным, по нашему мнению, выступает включение целевых индикаторов в программный документ, т.е. необходимый для достижения результат. В ходе выполнения программных предписаний, по истечению установленного срока, подобные показатели будут прямо говорить об эффективности предпринятых действий. К сожалению, основные государственные арктические программы, как отмечалось выше, не содержат критериев успешного исполнения предписаний или целевых индикаторов, хотя наличие соответствующих показателей способствовало бы выработке верного вектора развития Арктической зоны.

Во исполнение Указов Президента Российской Федерации о признании 2017 г. Годом Экологии (вместе с Годом особо охраняемых природных территорий) региональными органами власти были приняты соответствующие распоряжения, устанавливающие ряд мероприятий. Особо стоит подчеркнуть привлечение общественности, заинтересованности общественных организаций к проведению запланированных мероприятий, что способно повысить уровень диалога между государством и общественностью в целом.

Характеризуя складывающуюся ситуацию в рассматриваемом регионе, необходимо подчеркнуть значимую роль Якутии в плане социальноэкономического развития самого региона и Арктической зоны в целом. Республика Якутия обладает поистине колоссальными запасами полезных ископаемых, постепенное освоение которых установлено ведущими программными документами России.

В то же время значительное внимание уделяется вопросам охраны окружающей среды и обеспечению экологической безопасности населения. Повышение антропогенной нагрузки, особенно в зонах планируемого хозяйственного освоения, будет сопровождаться повышающимися рисками возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного или природного характера, что крайне неблагоприятно отразится как на процессе социальноэкономического развития российской Арктики, так и, самое важное, окружающей среде. Властями рассматриваются выгоды освоения ресурсного потенциала региона и сопровождающие экологические риски, что подтверждается предпринимаемыми практическими действиями и формированием необходимого правового режима охраны окружающей среды.

Внимание необходимо уделить также наличию законодательного закрепления процедур, способствующих обеспечению экологической безопасности в регионе, например, этнологической экспертизы. Как отмечалось, федеральное законодательство, закрепляя правомочия коренных малочисленных народов Севера России, содержит лишь дефиницию процедуры, не закрепляя в подзаконных актах порядок проведения. Поэтому наличие в региональном законодательстве прописанных положений качественно увеличивает и укрепляет механизмы, обеспечивающие благополучие населения и охрану окружающей среды. Конечно, в параграфе отмечены некоторые недостатки, связанные, по большей части, с формулировкой отдельных положений этнологической экспертизы. Однако сам факт закрепления и подробно расписанной процедуры следует назвать весомым достижением регионального законодательства.

Размышляя о планируемых мероприятиях, возможной динамике регионального законодательства, усиления взаимодействия органов федерального и регионального уровня, не стоит забывать о важнейшей составляющей любых планируемых свершений - финансовом обеспечении.

В условиях общегосударственного финансового кризиса, сокращения бюджетных средств (средства, выделяемые на охрану окружающей среды, всегда являлись незначительными), появлением новых статей расходов, происходит повсеместное урезание выделяемых средств. Рассматривая законы Республики Якутия за последние несколько лет, очевидным становится факт постепенного сокращения выделяемых средств, например, предназначенных Комитету по делам Арктики для выполнения установленных функций, в том числе по развитию Арктической зоны России. В многочисленных отчетах, подготавливаемых Правительством Республики, фигурируют положения, призывающие произвести оптимизацию расходов, выделяемых бюджетом и внебюджетных средств, закупка только первоочередных товаров.

Следует отметить, что государственными программными документами предполагалось уменьшение выделяемых средств на запланированные мероприятия по охране окружающей среды, однако также устанавливалось постепенное их увеличение к 2020 г. Вопросы финансирования имеют ключевое значение при планировании конкретных практических действий и формирования правовой основы регионального развития Арктической зоны. Тем не менее задачи государством и субъектами поставлены, они требуют качественного исполнения и тщательного осмысления в существующих реалиях.

2. Ямало-Ненецкий автономный округ.

Автономный округ относится к центральной части Арктической зоны Российской Федерации, более половины которого находится за полярным кругом. Указом Президента ЯНАО полностью включен в состав Арктической зоны, что нашло отпечаток в региональном законодательстве и программах.

Как и свойственно северному региону, ЯНАО обладает большим запасом ископаемых ресурсов, занимает одно из ведущих мест по залежам углеводородов, особенно природного газа и нефти. Отличительной чертой выступает наличие большого числа водных объектов, включая 300 тыс. озер и 48 тыс. рек (включая судоходные).

Отправным документом социально-экономического развития автономной области в краткосрочной перспективе выступает Стратегия социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 г . Стоит подчеркнуть весьма интересную формулировку предполагаемых целей. Помимо непосредственного роста экономических показателей региона, развития хозяйственного комплекса, инфраструктурных объектов, первоочередной целью выступает неуклонный рост качества жизни проживающего населения.

Стратегия обладает широким объемом информации, необходимым в качестве отправной точки последующих действий, в том числе формировании пласта законодательства, обеспечивающего развитие Арктики и сохранение экосистем. Сама охрана окружающей среды и восстановление (оздоровление) экологии признается одним из основных направлений развития региона. Включение экологических показателей в программу именно социально-экономического развития весьма правильный шаг в достижении гармоничного развития общества в целом с учетом экономических и экологических потребностей. По нашему мнению, создание социально-экономических программ, специализирующихся строго на закреплении задач и механизмов, обеспечивающих экономическое развитие, тем не менее, должно содержать, или, по крайней мере, должным образом учитывать экологическую составляющую вопроса.

Документом подчеркивается факт неуклонного повышения промышленного воздействия на окружающую среду, который, в ближайшее и будущее время, будет только возрастать. В этой связи задача сохранения [268] арктических экосистем региона и проведение комплекса защитных мероприятий становятся неотъемлемыми действиями региональных органов власти.

Первоочередными мероприятиями обозначены, традиционно выделяемые, расширение территорий особо охраняемых природных территорий и разрастание зоны экологического мониторинга. Конечно, подобные механизмы качественно обеспечивают исполнение функции охраны окружающей среды. Однако с учетом стремления государства перейти от ресурсной экономики, зависящей от добычи полезных ископаемых, целесообразно развитие восстанавливаемых источников энергии, которые многие авторы, на сегодняшний день, называют ведущим способом обеспечения экологической безопасности.

По существующим данным, в летний период времени, в условиях полярного лета, поступление солнечной энергии превышает показатели доступности солнечной энергии в районе Сочи, в результате чего, практически 6 месяцев населенные пункты могут быть обеспечены постоянной энергией, горячей водой и теплом.

Довольно яркая характеристика региона дается в Программе перспективного развития электроэнергии ЯНАО на период 2017-2020 гг[269]. Как отмечалось выше, Ямало-Ненецкий автономный округ располагается в центральной части Евразии, занимая при этом высокоширотное положение, обеспечивающее неблагоприятные климатические условия. По данным исходных документов к основным воздействующим факторам относится равнинный рельеф, открытый для холодного воздушного потока и повышенная суровость климата.

Характеризуя правовой режим рассматриваемого региона, необходимо особое внимание уделить выработанным тенденциям развития (в рамках общегосударственного процесса развития Арктической зоны) и планируемым направлениям. К примеру, многочисленными региональными программами нередко подчеркивается среди основополагающих задач необходимость достижения главенствующей роли автономного округа в Арктике. Сформулированное предложение вызывает немало вопросов, связанных, прежде всего, с конкретизацией запланированных регионом мероприятий.

Так, Программой о развитии научной, научно-технической и инновационной деятельности на 2014-2020 гг., ставится задача достижения лидирующих позиций Ямала в Арктике. Программное положение отнюдь не конкретизировано, не приведены целевые показатели, не выработаны критерии отнесения регионов в позицию «лидера» Арктической зоны. Стоит обратить внимание, что заявленные цели направлены на достижение позиции лидера в Арктике в целом, без уточнения российского сегмента. Таким образом, можно предположить, что руководящие органы ЯНАО намечают выход в лидирующие позиции региона на международном уровне, но без указания критериев: лидеры по добыче полезных ископаемых; по уровню социально-экономического обеспечения населения.

Подобные программные положения, если рассматривать высказанную позицию с точки зрения мотивированности и заинтересованности региона, носят положительный характер. Однако региональные программы должны отличаться повышенной точностью (даже с учетом частого содержания общих положений), конкретными механизмами, соблюдение положений которых способно привести к выполнению поставленных задач. К примеру, лидирующее положение по уровню благосостояния населения ЯмалоНенецкому автономному округу будет достичь затруднительно, особенно сравнивая арктические регионы США или Канады. Доходность одного жителя штата Аляска составила 49,5 тыс. долл., что равно в сумме общего количества проживающего населения 346,5 млрд. долларов. Приведенный пример демонстрирует разницу обеспеченности населения северных регионов разных государств.

Заявляемые требования становления доминирующим арктическим регионом, конечно, носят весьма расплывчатый характер, если не обеспечиваются конкретизацией механизмов, должным уровнем правового регулирования и финансирования.

Похожая неопределенность содержится в Программе ЯНАО «Охрана окружающей среды на 2014-2020 гг.» . Планируемыми результатами исполнения выступает увеличение доли общей площади особо охраняемых природных территорий с 10,27% до 10,77%, а также повышение количества выявленных нарушений экологического характера. Интерес вызывает достижение прогнозов развития негативных процессов в природных объектах, подверженных антропогенному воздействию в качестве результатов выполнения документа. По нашему мнению, результатами исполнения программных документов являются конкретные предпринятые мероприятия (так называемые «технические решения» проблемы) или пересмотр существующих подходов, правовых позиций и взглядов.

Составление прогнозов выступает непосредственной процедурой разрешения проблем, результаты которых должны быть представлены

спрогнозированными отчетами, содержащими меры должного реагирования.

Реализация экологической программы ЯНАО предусматривается посредством исполнения пяти подпрограмм, регламентирующих отдельные институты экологического права. Первая подпрограмма «Сохранение экологического баланса и благоприятной окружающей среды ЯмалоНенецкого автономного округа» формулирует планируемые мероприятия просто указывая охрану окружающей среды, не расписывая дальнейшие мероприятия, возможные законодательные предложения. Следующая [270] подпрограмма «Реализация государственной политики в сфере охраны окружающей среды, атмосферного воздуха, обращения отходов производства и потребления, а также организации и проведения государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня» предусматривает в перечне задач проведение экологических экспертиз планируемых объектов, проведение контрольно-надзорных мероприятий и лицензирование отдельных видов деятельности. Научный интерес вызывает целесообразность подобной формулировки. Приведенные задачами мероприятия охватываются сферой действия российского законодательства, включая имеющиеся региональные нормативно-правовые акты. Осуществление экологической экспертизы не может выступать задачей региональной программы (сама процедура). Программный документ должен содержать способы выявления и устранения существующих пробелов при осуществлении подобных процедур, пути повышения эффективности, обеспечение доступа граждан и представителей коренных малочисленных народов Севера.

На наш взгляд, вызываемые сомнения относительно региональных программ, закрепленных положений опосредованы именно формулировкой. Заинтересованность региональных органов власти в совершенствовании приведенных мероприятий (помимо региональных программ) также подтверждается обращениями к федеральным органам власти. Примером выступает направленное Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации обращение Законодательного Собрания ЯНАО от 27.10.16. Проблемным элементом обозначено недостаточно развитая система государственного экологического мониторинга на территории автономной области. Ранее в процедуре мониторинга окружающей среды задействовалось порядка 60 наблюдательных станций, образовывающих региональную сеть. Применяемые на сегодняшний день станции (около 28) в результате долговременной эксплуатации приведены в негодность. Опасения региональных властей вызывает необеспеченность органов региональной власти и субъектов хозяйственной деятельности необходимой практической информацией, особенно в рамках прогнозируемого увеличения промышленного освоения региона как одного из районов Арктической зоны России.

Следует подчеркнуть, что, несмотря на отдельные недочеты и неточности при формулировании программных положений о развитии автономного округа в качестве части Арктической зоны, региону свойственно понимание основных негативных факторов, присущих столь масштабному процессу. Развивающаяся система программных положений задает определенный базис формирующемуся правовому режиму охраны окружающей среды Арктической зоны.

Зачастую ставящиеся задачи не отвечают реальностям, могут непреднамеренно завышать ожидания, что вносит некий дисбаланс в комплексный процесс освоения Арктики (с учетом того, что на сегодняшний день процесс находится на стадии выработки основных тенденций). Ярким примером служат приведенные программы ЯНАО, заявляющие стремление региональных властей обеспечить лидирующее положение среди арктических регионов. Как отмечает О.А. Дементьева, подобные указания просто не соответствуют действительности. Как известно, региональные арктические программы используют разработанные государственные стратегические документы в качестве основы. Однако ни в одном государственном документе не отображена цель превращения Ямала в «международный форпост освоения Арктики». По мнению автора, одними региональными усилиями нельзя достичь столь крупных и масштабных результатов. Поэтому, на наш взгляд, выраженное региональными властями стремление лидировать в области освоения Арктики, хоть и похвально, однако создаст определенные противоречия и проблемы на практике.

Кроме того, с учетом финансового кризиса и сокращения расходов, вполне вероятно в краткосрочной перспективе сокращение финансирования отдельных программ. Поэтому реализация крупных замыслов должна носить проработанный и оправданный характер.

3. Чукотский автономный округ.

Располагается в Дальневосточном федеральном округе, территория полностью отнесена к району Крайнего Севера. Особенностью региона выступает наличие смежной морской границы с другим арктическим государством - США.

Характерной чертой Чукотского автономного округа являются суровые природно-климатические особенности, свойственные арктическому региону в целом. Однако, как отмечает Н.В. Халдеева, Чукотка также характеризуется труднодоступностью и непроходимостью . Региональными актами подчеркивается тот факт, что расположенность региона в Арктической зоне и, как следствие, высокая капиталоемкость и «северное удержание», тормозят развитие предпринимательства в автономном округе . Ситуацию усугубляет постоянная зависимость от завоза продукции в короткий навигационный период, т.е. практически единовременное приобретение годового объема товаров для населения и экономических нужд.

Географическая расположенность относительно акватории Северного Ледовитого океана и Северного Тихого океана предполагает осуществление морской деятельности. Административными функциями в установленной сфере обладает Совет по морской деятельности при Губернаторе Чукотской автономной области . Основной целью Совета выступает содействие реализации положений Морской доктрины Российской Федерации, включая исследование и освоение морских пространств Арктики, с ориентиром на развитие экспортных отраслей хозяйства. [271] [272] [273]

Существенное значение в автономном округе, свойственное северным регионам России, уделяется месту и роли коренных малочисленных народов. Преамбулой Устава подтверждается необходимость проявления уважения к истории, традициям и культуре коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока . Дальнейшими положениями документа закрепляется правило, согласно которому, при формировании окружного бюджета на очередной финансовый год и плановый период, предусматриваются бюджетные ассигнования, направленные на поддержание и развитие народных промыслов и возможность осуществления традиционного природопользования коренными народами.

На территории автономной области осуществляет деятельность несколько организаций коренных малочисленных народов. К примеру, Инуитский приполярный Совет Чукотки, включенный в Инуитский приполярный Совет, осуществляет работу по предотвращению проникновения загрязняющих веществ в арктическую среду на территории северного региона. Кроме того, в сферу деятельности организации включается вопросы изменения климата Арктики и устойчивого развития и природопользования, вкупе с представителями коренных малочисленных народов. Указанные обстоятельства демонстрируют наличие представления о важности роли коренных малочисленных народов в процессе развития Арктического региона.

Постановлением Правительства Чукотской автономной области предлагается обратить внимание на деятельность Ассоциации коренных малочисленных народов Чукотки и урегулировать вопросы финансового обеспечения деятельности . По замыслу региональных властей, финансирование деятельности подобных организаций поможет реализовать [274] [275] программные направления по развитию коренных малочисленных народов Чукотки.

Особенностью правового режима охраны окружающей среды Чукотской автономной области выступает, несмотря на включение территории полностью в Арктическую зону России, малое количество программных документов и наличия правовых средств реализации поставленных задач.

4. Архангельская область.

По-другому складываются обстоятельства в Архангельской области, где лишь отдельные муниципальные образования входят в состав Арктической зоны (а также земли и острова Северного Ледовитого океана - архипелаг Земля Франца-Иосифа и о. Виктория).

На территории области реализуются программные документы социально-экономического развития региона. Ответственным субъектом определено Агентство стратегического развития Архангельской области, к полномочиям которого относится координация деятельности региональных органов по реализации программных положений, включая территории с особым правовым статусом, т.е. входящих в состав Арктической зоны[276].

В целях реализации государственных арктических программ Архангельской областью предпринималась попытка аккумулировать региональные средства. Созданная в результате Ассоциация арктических муниципалитетов осуществляет полномочия, направленные на реализацию Стратегии развития Арктической зоны России[277].

Интерес вызывает имевшая место долгосрочная целевая программа «Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности

Архангельской области на 2012-2014 гг.» . Документ реализовывался в рамках ликвидации существовавших загрязнений отдельных территорий региона, включая водоохранную зону р. Северной Двины. Реализация рассчитана на 4 г. и включает порядка 1,2 млн. евро затрачиваемых средств. Планировалось ликвидировать угрозу попадания в водные объекты более 130 т. нефтепродуктов и рекультивировать около 20 тыс. кв. м. территории. Однако результаты оказались значительно ниже запланированных. По итогам проводимых мероприятий получилось ликвидировать 80 т. нефтепродуктов и рекультивировать 2,5 т. кв. м. территорий при сохранении предполагаемого уровня финансирования. Рассматриваемый пример позволяет обратить внимание на сложность организации и планирования конкретных действий в экологической сфере и свойственная арктическим регионам зависимость от финансовой обеспеченности, о которой подробно писала К.В.

Колесникова .

Активно развивается арктический экологический туризм - новое направление, закрепляемое современными арктическими программными документами. Нельзя забывать, что Архангельская область включает арктический национальный парк «Русская Арктика», продолжающий развиваться и включать новые территории Арктической зоны России . В соответствии с Законом «Об особо охраняемых природных территориях в Архангельской области» широко применяется разработка программных документов, направленных на развитие сферы ООПТ в регионе и обеспечивающих защиту природной среды Арктики . [278] [279] [280] [281]

Российскими программами освоения и развития Арктики отведена огромная роль участию региональных и местных уровней. Только тесное сотрудничество, выстраивание отношений по передаче отдельных полномочий, будет способствовать правильному и всеобъемлющему достижению поставленных результатов.

Арктические регионы имеют достаточный правовой потенциал, закрепляемый федеральными законами и региональными нормативно - правовыми актами. Существующие и разрабатываемые программные документы должны, в свою очередь, выступать основой качественного преобразования закрепленных правовых средств.

Однако, проведя анализ регионального законодательства, по нашему мнению, заметны дифференцированные подходы к регулированию процесса развития Арктической зоны и охраны арктической среды. Кроме того, по словам Л.А. Деминой, некоторые северные регионы, в том числе Республика Саха (Якутия) и Чукотский автономный округ, обладают противоречащими федеральному законодательству нормативно-правовыми актами . Как отмечает автор, «в целях обеспечения единства правового пространства Российской Федерации приняты меры к устранению недостатков нормативного регулирования».

Реализация государственной арктической политики требует наличия слаженной системы правовых механизмов. Как отмечалось ранее, экологоправовой режим Арктической зоны России представлен сочетанием международно-правового режима и национального правового режима охраны окружающей среды Арктики. Существенное значение при этом уделяется созданию системы правовых средств охраны окружающей среды Арктической зоны, представленной региональным законодательством. Указанные элементы эколого-правового режима взаимосвязаны и создают комплекс правовых средств регулирования правоотношений по охране [282] окружающей среды и рациональному природопользованию арктического макрорегиона.

Международно-правовой режим Арктики, начавший активное формирование с 90-х гг., включает множество декларативных документов, положения которых получили отражение в национальном законодательстве арктических государств. За последнее десятилетие появились первые юридически обязательные соглашения, разработанные арктическими государствами под эгидой Арктического совета. Внимание государств арктического региона уделяется возможности неарктических государств представлять интересы в Арктике. Тем не менее, исторически сложившиеся предпосылки защиты национальных интересов на Севере и современные потребности в обеспечении охраны окружающей среды Арктики, вызывают необходимость арктических государств к взаимодействию и проработке правил на уровне национального законодательства, предоставленного универсальными нормами Конвенции по морскому праву 1982 г.

В Российской Федерации эколого-правовой режим представлен наличием государственных программ, имеющимся и развивающимся комплексом правовых средств, представленных многочисленными нормативно-правовыми актами, а также формирующимся специальным законодательством, отражающим природно-климатические особенности арктического макрорегиона. Важным элементом, требующим, по нашему мнению, пристального внимания и анализа, выступает региональное законодательство. Как и на общегосударственном уровне, процесс развития Арктической зоны требует разработки региональных программ, изучения и совершенствования отдельных элементов законодательства. Упор на региональное законодательство определяется способностью регионов, включенных в Арктическую зону России, регламентировать возникающие отношения в арктической сфере и прорабатывать отдельные элементы правового регулирования охраны окружающей среды.

Представленные во второй главе диссертационного исследования элементы эколого-правового режима Арктической зоны России составляют комплексную и постоянно развивающуюся систему. Закрепляемые российским законодательством правовые средства охраны окружающей среды постоянно совершенствуются и пополняются качественно новыми способами, отвечающими поставленным задачам охраны арктической природной среды. Однако помимо рассматриваемых элементов, эффективный эколого-правовой режим Арктической зоны должен содержать необходимую систему гарантий, связанную с возможностью привлечения виновного лица к юридической ответственности.

<< | >>
Источник: Барамидзе Давид Давидович. ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов - 2017. 2017

Еще по теме Региональные особенности правового регулирования охраны окружающей среды Арктической зоны России:

  1. Глава 4. Перспективы освоения минеральных ресурсов Арктики и международно-правовые вопросы сохранения арктической экосистемы.
  2. Глава 7. Правовые подходы к защите окружающей среды при недропользовании в США и Канаде.
  3. § 1. Международно-правовая охрана окружающей среды Арктики
  4. § 3. Роль документов стратегического планирования в эколого-правовом регулировании деятельности нефтегазового комплекса
  5. §2. Международно-правовой режим морских охраняемых районов
  6. §3. Международно-правовое регулирование использования дрифтерных орудий промысла
  7. §3. Правовой режим Арктического региона в контексте военно-политического измерения арктических стратегий России и Канады
  8. Понятие и особенности правового режима охраны окружающей среды Арктики
  9. Международно-правовой режим Арктики: природоохранный аспект
  10. Эколого-правовой режим Арктической зоны в законодательстве Российской Федерации
  11. Региональные особенности правового регулирования охраны окружающей среды Арктической зоны России
  12. Международно-правовая ответственность за правонарушения в сфере охраны арктической среды
  13. Ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды Арктики по законодательству Российской Федерации
  14. Список нормативно-правовых актов и использованной литературы
  15. Правовые понятия и историческое развитие правового регулирования недропользования в Арктике
  16. Регулирование недропользования в Арктике в международном и национальном праве приарктических государств
  17. Правовой режим недропользования в Арктической зоне Российской Федерации и его эколого-правовые предпосылки
  18. Правовое регулирование недропользования на участках недр Арктической зоны Российской Федерации
  19. § 1.2. Особенности недропользования на северных территориях Российской Федерации
  20. § 2.1. Международно-правовые аспекты правового регулирования недропользования в Арктической зоне Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -