§1.2. Природоохранный потенциал технических регламентов

В процессе проведения реформы технического регулирования некоторые исследователи не единожды упоминали о том, что активное реформирование данной сферы позволяет говорить о создании отдельной отрасли права - технического права, об обособлении технического регулирования от отрасли административного права, о самостоятельном существовании технического регулирования.

Сложившуюся ситуацию возможно объяснить как субъективными факторами - созданными актами в сфере технического регулирования на национальном и на международном уровне, так и объективными - система технического регулирования формировалась в соответствии с современными условиями развития общества, уровнем и объемом промышленного

производства.

Теоретическое определение технического регулирования в качестве отрасли права имеет и своих сторонников, и противников, однако и у институционального подхода имеются свои достоинства: он позволяет провести учет всех разрозненных элементов одного и того же юридического феномена. Только понятие юридического института помогает собрать в единый комплекс многочисленные грани одного и того же социального явления и соответственно лучше его понять. Появляется возможность объединить общие аспекты различных явлений^[25].

До того как перейти к исследованию более общего вопроса определения теоретического статуса технического регулирования необходимо рассмотреть вопрос природы норм технического регулирования, и. в частности, являются ли нормы технического регулирования разновидностью технико-юридических норм.

Опираясь на современные исследования, проведенные в отношении технико-юридических норм и их теоретической основы^[26], при исследовании технического регулирования целесообразно согласиться с мнением А.Ф.

Предполагаем, что нормы технического регулирования представляют собой технико-юридические нормы, но не можем не отметить некоторые существенные отличия.

Так, например, наличие общего Федерального закона «О техническом регулировании» позволяет выделить нормы технических регламентов как отдельную разновидность норм, отличающихся от технико-юридических норм других институтов, которые фактически распределены по иным отраслям права для детализации имеющихся в них норм. В то же время по отношению к экологическому праву экологизированные нормы технического регулирования могут играть роль технико-юридических норм. Технические регламенты, в область применения которых входит только продукция как результат производственной деятельности, не содержат в себе правил поведения как таковых, так как побуждают производителя достигать соответствующего результата не одним возможным способом, а любым, выбранным в качестве наиболее выгодного.

Также необходимо отметить и то, что нормы технического регулирования не являются просто детализирующими вспомогательными компонентами системы. Это определяется не только (и не столько) содержанием нормы, но и формой акта, в рамках которого она закреплена. Форма технических регламентов (федеральный закон, иные акты Российской Федерации, акты, принятые на наднациональном уровне) предполагает наличие в них соответствующих норм права.

Таким образом мы получаем некоторую отправную точку для дальнейшего исследования, а именно: положения технических регламентов представляют собой нормы, сочетающие в себе как признаки техникоюридических норм, так и признаки норм права. Следует отметить отсутствие видимых препятствий для характеристики указанных норм в качестве структурных единиц отдельных институтов и отраслей права.

В предыдущем параграфе нами установлено, что к техническим регламентам может быть применим метод экологизации, присущий экологическому праву.

Таким образом, в составе норм технических регламентов может быть выделена совокупность экологизированных норм права, которые нуждаются в

соответствующей характеристике и доктринальном изучении.

В рамках данного исследования для более полного осмысления экологических компонентов института технического регулирования определим предмет и понятие данного института с позиции теории экологического права.

Для ответа на эти вопросы необходимо, пусть и в общих чертах, обратиться к теории технического регулирования.

Из определения, установленного Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - Федеральный закон о техническом регулировании), можно выделить два признака технического регулирования, имеющие значение в рамках охраны окружающей среды.

1. Техническое регулирование - это правовое регулирование общественных отношений.

То, что техническое регулирование является правовым регулятором имеет первоочередное значение в целях охраны окружающей среды. Этот факт не просто отделяет данные общественные отношения от иных, которые правовому воздействию не подвергаются, но и говорит о том, что техническое регулирование может выступать одним из способов государственного регулирования отношений в области охраны окружающей среды.

Словарь русского языка С.И. Ожегова понимает под «регулированием» процесс упорядочивания или налаживания чего-либо находящегося в развитии с целью приведения объекта регулирования в определенную систему .

Признак «воздействия», присущий регулированию, основывается на наличии властных правомочий. В рамках регулирования эти правомочия реализуются на стадии формирования правил поведения и санкций за их нарушение. Объем содержания категории «регулирование» различен в зависимости от применения данной категории к конкретным условиям хозяйственного оборота. В частности, государственное регулирование

28

Словарь Ожегова.

трактуется как деятельность государства в лице его органов, направленная на реализацию государственной политики в сфере осуществления предпринимательской деятельности, а также на упорядочение отношений в

29

рыночной экономике .

Следовательно, техническое регулирование может оказывать воздействие на общественные отношения в области охраны окружающей среды, упорядочивая их путем создания экологизированных норм, содержащих экологические требования, обязательные для исполнения адресатами регулирования.

2. Институт технического регулирования отличается от остальных специфическим характером общественных отношений - речь идет не о всех подряд общественных отношениях, а только о тех, которые связаны с установлением, применением и исполнением обязательных и добровольных требований к соответствующим объектам технического регулирования, а также об общественных отношениях в области оценки соответствия.

Исходя из определения, приведенного в Федеральном законе о техническом регулировании, можно выделить два вида общественных отношений в сфере технического регулирования, значимых и для охраны окружающей среды:

- общественные отношения по установлению, применению и исполнению обязательных и добровольных требований к объектам технического регулирования;

- отношения в области оценки соответствия.

Первый вид общественных отношений можно разбить на две подгруппы:

- установление, применение и исполнение обязательных требований в области охраны окружающей среды;

- установление, применение и исполнение добровольных требований ^[28]

в области охраны окружающей сред.

Это необходимо из-за различий юридической силы правовых актов, в которых закрепляются соответствующие требования, в связи с тем, что обязательные требования к объектам технического регулирования содержатся в технических регламентах, а добровольные требования для многократного применения - в стандартах.

Такое разделение оправдано еще и тем, что положения об охране окружающей среды, включенные в технические регламенты и стандарты, имеют различное значение: первые - обязательны для применения, а вторые имеют рекомендательный характер.

До проведения реформы системы стандартизации и введения в российскую практику технического регулирования стандарты и институт стандартизации различных видов деятельности, как таковой, играли первостепенную роль. Стандартами охватывались не только требования к продукции, но и требования к различным технологическим процессам, в том числе и требования в области экологии.

С введением технического регулирования и технических регламентов первоочередной обязательный статус получили технические регламенты, а стандарты, бывшие ранее документами обязательного характера, со вступления в силу Закона о техническом регулировании стали документами, содержащими требования, предназначенные для добровольного многократного применения. Однако ситуация с экологическими требованиями все же осталась неясной. Могут ли технические регламенты выступать в качестве инструментов охраны окружающей среды, могут ли экологоправовые требования включаться в технические регламенты, какой вид они

должны иметь и каким образом применяться?

В то же время до сих пор в стандартах содержатся положения, широко применяемые в различных сферах общественной жизни. Особенно ярко это заметно на примере нефтегазовой отрасли, где в стандартах предусмотрены положения, касающиеся разработки месторождений углеводородного сырья (включая бурение, добычу, сбор и подготовку нефти, газа, газового конденсата), транспортировки и хранения углеводородного сырья, переработки углеводородного сырья, нефтегазохимии, транспортировки и хранения продуктов переработки углеводородного сырья, деятельности организаций нефтегазового комплекса - для каждой перечисленной области отдельная совокупность стандартов.

Данный пример наглядно иллюстрирует результаты реформы технического регулирования: количество требований добровольного применения заметно превышает количество обязательных требований. Последствия дореформенной обстановки - сосредоточение основных экологических требований в стандартах - следует преодолевать большей эколого-ориентированностью технических регламентов.

Технический регламент - документ совершенно особый. Регламент (фр. reglement от regie - правило) - правила, регулирующие порядок какой- ^{[29] [30] [31]}

33

либо деятельности .

В Федеральном законе о техническом регулировании закреплено определение, в соответствии с которым технический регламент - принятый в соответствующем порядке документ, который устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования^{[32] [33]. Аналогичное понятие технического регламента действует и на территории Евразийского экономического союза, за тем дополнением, что речь идет о техническом регламенте Евразийского экономического союза.}

Обязательность экологических требований, приведенных в технических регламентах, а также особый характер техническому регламенту придает форма данного документа. Это может быть федеральный закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ, постановление федерального органа исполнительной власти, или акт, принятый в рамках Евразийского экономического союза. Форма документа и отчасти следующая из нее общеобязательность экологизированных норм, включенных в технический регламент, имеют существенное значение в рамках экологического права по нескольким причинам: с одной стороны нормативный документ в полной мере может выступать источником права, с другой стороны это означает особый статус экологических технических норм, включенных в такой регламент.

Таким образом, можно сделать вывод, экологизированные положения технических регламентов представляют собой обязательные требования к объектам технического регулирования, обеспечивающие защиту окружающей среды, жизни и здоровья человека.

Функционирование института технического регулирования и воздействие норм технического регулирования на экологические отношения вписывается в общую концепцию модернизации экономики с учетом внедрения экологического фактора регулирования.

Это способствует созданию новых возможностей для развития экологоправовой институциональной структуры, созданию структуры быстрого реагирования на технологические изменения и учет постоянно изменяющихся условий в системе «общество-природа» .

Многие сферы жизни человека связаны с техническими и технологическими нормами, правилами эксплуатации машин и механизмов, обеспечения безопасности на различных участках деятельности, охраны здоровья и жизни населения. Эти правила особенно значимы в настоящее время: пренебрежение техническими нормами может привести к

катастрофическим последствиям, к нанесению ущерба здоровью людей, имуществу и окружающей природной среде^{[34] [35].}

Для предотвращения такого ущерба необходимо привлечение к практике технического регулирования достижений экологического права, учитывая неоднозначное влияние промышленного развития на окружающую среду.

Отметим, что из всех общественных отношений экологические отношения выделяются из-за того, что вследствие неблагоприятной экологической обстановки существует практическая необходимость уделять особое внимание вопросам охраны окружающей среды; совокупность экологических отношений определяет предмет правового регулирования экологического права.

С.А. Боголюбов отмечает, что сердцевиной регулируемых

общественных отношений являются отношения в области взаимодействия общества, людей и природы. Они, безусловно, обладают спецификой - возникают, изменяются и прекращаются по поводу охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Такого рода отношения комплексно не регулируются ни одной другой отраслью российского права. Регулируемые правом общественные экологические отношения носят преимущественно производственный, социальный характер - может быть, даже более рельефно выраженный, чем в других отраслях права. Определяющее производственное воздействие человека на природные ресурсы и среду в целом в первую очередь подвергается

37

правовому регулированию .

Регулирование общественных отношений по поводу использования отдельных природных ресурсов обобщается и включается в регулирование охраны всей окружающей среды .

Похожая позиция выражается И.О. Красновой: общественные экологические отношения, как предмет экологического права, представляют собой юридически значимые связи, взаимозависимости между субъектами права, возникающие в процессе их взаимодействия и касающиеся использования природных объектов и природных ресурсов, реализации прав собственности на них, охраны окружающей среды от загрязнения, других негативных воздействий и деградации и создания опасности такой деградации в результате хозяйственной и иной деятельности людей, государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования, а также отношения, возникающие в связи с неблагоприятным воздействием опасных природных явлений (стихийных бедствий) на человека. Земельные, водные, лесные, горные, фаунистические и атмосферные отношения в то же время являются экологическими, ибо земля, воды, леса, недра, животный мир и атмосферный воздух - составные и неразрывно связанные между собой

- ~ 39

части окружающей природной среды . ^{[36] [37] [38]}

М.М. Бринчук в экологические отношения включает отношения собственности на природные ресурсы, отношения по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, отношения по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц и конкретных правоотношений в данных сферах^[39].

О.И. Крассов к экологическим отношениям относит общественные отношения по поводу охраны окружающей среды в процессе природопользования, охраны окружающей среды от негативных физических, химических и биологических воздействий, включая отношения по поводу обеспечения экологической безопасности, а также отношения по поводу консервативной охраны природы^[40].

О.Л. Дубовик подходит к определению экологических правоотношений как к конгломерату субъективных прав и обязанностей в сфере взаимодействия человека и групп людей с окружающей средой^[41].

В.В. Петров определял предмет экологического права как отношения в сфере взаимодействия общества и природы^[42], Н.Н. Веденин - как общественные отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее^[43].

Исходя из приведенных выше позиций ученых-экологов можно сделать вывод о наличии двух подходов к определению круга общественных отношений, регулируемых экологическим правом: широкий (включающий в целом отношения в процессе взаимодействия общества и окружающей среды) и конкретный (перечисляющий конкретные виды общественных отношений).

В целях настоящего исследования используется первый, широкий подход. Против использования в дальнейшем исследовании более конкретного подхода говорит тот факт, что техническое регулирование инструмент сравнительно «молодой» (и в действительности более молодой, чем многие институты экологического права), его эколого-правовая теоретическая и нормативно-правовая база разработана, на наш взгляд, недостаточно (опять же в сравнении с институтами экологического права).

Таким образом, в соответствии с определением предмета института технического регулирования, мы можем сделать вывод, что экологизация норм технических регламентов (они являются обязательными для применения и отвечают требованиям, предъявляемым к источникам права) соответствует предмету экологического права и они могут использоваться для выполнения эколого-правовой функции при регулировании отношений в области охраны окружающей среды.

Исходя из общетеоретических сведений о техническом регулировании, приведенных выше, можно сделать вывод о том, что установление обязательных природоохранных требований к объектам технического регулирования в технических регламентах входит в понятие охраны окружающей среды, как оно истолковано в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», и может рассматриваться как деятельность государственных органов Российской Федерации по сохранению и восстановлению природной среды, как предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Надо еще раз признать, что правовые доктрины в области природопользования, экологической безопасности, права окружающей среды, устойчивого развития работают в одной системе правоотношений и нужно время, чтобы осознать их неразрывную связь и отдельные принципиальные элементы построения. В то же время нельзя отрицать и того, что реализация экологических приоритетов должна сочетаться с экономическими задачами страны: экономические мероприятия должны давать и экономические, и

экологические выгоды .

В этой связи следует дополнительно исследовать вопрос соотношения норм технического регулирования и норм, устанавливающих основы правового регулирования экологической сферы жизни общества и функционирования государства. Характернее всего это проявляется при анализе положений Экологической доктрины Российской Федерации^{[44] [45] [46] (далее - Доктрина) и Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года . Интересно проследить возможность их реализации посредством принятия технических регламентов.}

Экологическая доктрина Российской Федерации направлена на формирование принципов и условий устойчивого развития на территории Российской Федерации, повышение качества жизни и здоровья населения, формирование национальной безопасности при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующих систем и качества окружающей среды. Закреплено, что преодоление экологического кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды.

Для реализации данной глобальной цели выделяется перечень взаимосвязанных направлений, некоторые из которых выражают непосредственную связь применения мер технического регулирования с обеспечением охраны окружающей среды.

Для уменьшения загрязнения окружающей среды и для ресурсосбережения, одной из основных задач, в соответствии с Доктриной, является снижение удельной энерго- и ресурсоемкости продукции и услуг.

Данное положение имеет непосредственное отношение к техническому регулированию, так как обеспечение энергоэффективности продукции и ресурсосбережения в рамках ее производства является одной из целей принятия технических регламентов.

Некоторые меры, осуществление которых необходимо для реализации указанной задачи (технологическое перевооружение и постепенный вывод из эксплуатации предприятий с устаревшим оборудованием; модернизация и развитие экологически безопасных видов транспорта, транспортных коммуникаций и топлива, в том числе углеродного; поддержка производства товаров, рассчитанных на максимально длительное использование), которые на первый взгляд никак не связаны техническим регулированием, тем не менее напрямую связаны с производством того или иного соответствующего вида продукции (оборудование предприятий, транспорт, топливо, товары длительного использования), что может быть реализовано принятием технических регламентов. Дополнительно отметим, что все эти товары должны быть не просто новыми, а новыми именно в экологическом плане.

Приоритетное направление развития в сфере здравоохранения включает обеспечение населения экологически безопасными продуктами питания, обеспечение экологической безопасности жилья, одежды, бытовой техники и других предметов домашнего обихода. Реализация данного направления может быть обеспечена разработкой и принятием технических регламентов.

В процессе реализации нормативного правового обеспечения для реализации задач, установленных в Экологической доктрине, целесообразно выделить развитие системы государственных стандартов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а также закрепление в правовой системе Российской Федерации международных экологических стандартов, обеспечивающих снижение антропогенной нагрузки на окружающую среду.

Однако для реализации данного положения есть одно достаточно серьезное препятствие, появившееся в связи с тем, что в результате реформы технического регулирования стандарты потеряли свой обязательный статус. Значение здесь имеет и небольшой временной люфт, возникший между утверждением Экологической доктрины и принятием и вступлением в силу Федерального закона «О техническом регулировании».

Так как характер обязательных для применения норм в настоящее имеют технические регламенты, а стандартам принадлежит статус документов добровольного применения, целесообразно сделать вывод о необходимости творческого, критического подхода к толкованию указанного положения Экологической доктрины.

Помимо перечисленного, Экологическая доктрина Российской Федерации особенно интересна в рамках настоящего исследования и тем, что установленными в ней мерами предусмотрено введение ответственности производителя за произведенный продукт на всех стадиях: от получения сырья до его утилизации.

Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (далее - Основы государственной политики в области экологического развития) отмечается отрицательное влияние последствий вреда, наносимого антропогенным воздействием на окружающую среду, а также последствий прошлой экономической деятельности.

Основы государственной политики в области экологического развития направлены на создание условий снижения антропогенной нагрузки на окружающую природную среду, и на воплощение политики устойчивого развития. В целях эффективной реализации Основ государственной политики в области экологического развития выделяются принципы и ставятся отдельные задачи и механизмы их решения.

В соответствии с подпунктом «д» пункта 15 раздела IV «основные механизмы реализации государственной политики в области экологического развития» Основ государственной политики в области экологического развития, одним из механизмов решения задачи обеспечения экологически безопасного обращения с отходами предусмотрено установление ответственности производителей за экологически безопасное удаление произведенной ими продукции, представленной готовыми изделиями, утратившими свои потребительские свойства, а также связанной с ними упаковки.

Утилизация готовой продукции, утратившей свои потребительские свойства, является процессом, завершающим жизненный цикл продукции. Требования к этому процессу могут устанавливаться в рамках технического регулирования.

Отдельный интерес представляют механизмы решения задачи развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды.

В частности, речь идет о формировании рынка экологичной продукции, технологий и оборудования, а также природоохранных услуг, об осуществлении поддержки технологической модернизации, обеспечивающей уменьшение антропогенной нагрузки на окружающую среду, о не истощительном использовании возобновлямых и рациональном использовании невозобновляемых природных ресурсов, об обеспечении преимущества (при прочих равных условиях) при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд товарам, работам и услугам, отвечающим установленным экологическим требованиям, о повышении экологической и социальной ответственности бизнеса, о государственном регулировании ввоза в Российскую Федерацию техники (оборудования) и технологий, не соответствующих экологическим требованиям, в том числе и международным.

Перечисленное выше возможно реализовать посредством мер технического регулирования. Соответственно, в данном вопросе в рамках норм технического регулирования необходимо учитывать особое экологическое значение представленных механизмов и отразить их

соответствующим образом.

Таким образом, все принимаемые технические регламенты, содержащие экологизированные положения, должны соответствовать нормам Федерального закона «Об охране окружающей среды», а также иным актам, регулирующим охрану окружающей среды.

Какое место экологизированные положения технических регламентов могут занимать в экологическом праве?

Некоторые исследователи придерживаются позиции, что экологическое право состоит из природоохранного права, природоресурсного права и

~ 48

экологизированных норм других отраслей российского права .

Другие придерживаются позиции, что структуру экологического права составляют три части: общая, особенная и специальная. Первая содержит общие положения, основные понятия, принципы, характеризующие механизмы государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием, применение норм юридической ответственности, вторая (особенная) охватывает нормы, регулирующие охрану и использование отдельных природных объектов, третья (специальная) - международноправовые основы экологического права (право окружающей среды) и зарубежное законодательство^{[47] [48]}.

Имеется и иная точка зрения - экологическое право является совокупностью институтов, которые делятся только на институты общей части и институты особенной части. При этом институты общей части содержат наиболее важные положения, определения и принципы, имеющие общее для всей отрасли значение. Содержание правовых институтов особенной части касается определенных видов отношений в сфере охраны окружающей среды, и, как правило, отношений по поводу соответствующего вида негативного воздействия, по поводу особо охраняемых природных

территорий, и объектов животного мира^[49].

Также под системой экологического права понимается структура основных элементов частей этой отрасли: подотраслей, институтов и норм. Их компоновка будет различаться в зависимости от того, о чем идет речь: об отрасли права, об учебной или научной дисциплине. Так, если речь идет об учебной дисциплине, логично рассматривать систему экологического права как совокупность институтов общей и особенной части, учитывая специфику данного предмета в образовательном процессе^[50].

В вопросе определения возможности включения экологизированных норм технических регламентов в систему экологического права, следует, в первую очередь, исходить из сугубо экологической стороны вопроса, то есть из того, существует ли для окружающей среды непосредственная необходимость в применении технического регулирования, какую именно роль оно может играть и какую смысловую нагрузку может нести, служит ли интересам экологического благополучия.

Это означает, что постепенно, с дальнейшим развитием технического регулирования, у экологического права постепенно появится новый инструмент воздействия, пусть и своеобразный, но многообещающий.

Резюмируя, отметим следующие выводы.

В рамках исследования технического регулирования следует признать, что его характеристика в качестве отрасли права на сегодняшний день преждевременна. Более целесообразным представляется институциональный подход, в соответствии с которым техническое регулирование признается в качестве института права.

Представляется целесообразным также, рассматривать экологизированные нормы технических регламентов, соответствующие предмету экологического права, как исполняющие функции охраны окружающей среды. При этом мы не отрицаем двойственности их статуса и не

отрицаем возможности других норм данного института принадлежать к иным отраслям российский права: административному, гражданскому,

предпринимательскому, международному.

Экологизированные нормы технического регулирования, на наш взгляд, вписываются в систему норм, устанавливающих основы государственного регулирования экологической сферы жизни общества, не порождая дополнительных коллизий, что доказывает необходимость практического использования мер технического регулирования в целях охраны окружающей среды.

Технические регламенты, включающие в себя требования охраны окружающей среды, способны выступать действенными инструментами охраны окружающей среды.