§ 3. Правовые проблемы сочетания частных и публичных интересов при осуществлении градостроительной деятельности
Возрождение частной собственности на землю и все более активное вовлечение земельных участков в гражданский оборот, установление Градостроительным кодексом РФ новых принципов градорегулирования обосновывает теоретический и практический интерес к исследованию проблем взаимодействия норм частного и публичного права в регулировании отношений по использованию земельных участков поселений всеми категориями землепользователей.
Исследование проблемы соотношения частного и публичного права в данной сфере отношений является основой для теоретических построений, направленных на решение важнейшей задачи установления пределов деятельности публичной власти по отношению к индивиду, что всегда являлось одной из наиболее актуальных задач для России.Впервые вопрос о соотношении частного и публичного интереса в праве был поставлен еще римскими юристами. Согласно определению одного из крупнейших римских юристов Ульпиана (III в. до н.э.), к публичному праву принадлежат нормы о положении Римского государства как целого, к частному праву - нормы о положении отдельных лиц. Однако данное определение указывало в самом общем виде лишь направленность правового регулирования, признавало как факт существования неких двух частей права, но не позволяло раскрыть содержание ни публичного, ни частного права, что и обусловило дальнейшие теоретические разработки по данному вопросу в последующих зарубежных правовых системах как в «чистом» виде, так и в виде идей правового государства или общественного договора (Монтескье, Гоббс, Гегель). Большой вклад в исследование данного вопроса внесли и дореволюционные российские юристы (И.А. Покровский, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич и др.).[347]
При этом если на первых порах критерий интереса, по предположению ученых выдвинутый Ульпианом, считался достаточным для разделения права на частное и публичное, то уже к середине XIX века все большая структуризация и иерархизация общественных отношений, переплетение частных и общественных интересов, расширение вмешательства государства в считавшиеся традиционно частными отношения, различное научное понимание пользы, выгоды и цели в праве привело к тому, что формула Ульпиана стала считаться недостаточной.[348]
Поэтому в период существования советского государства, не смотря на негативное отношение к частному праву, проявившееся в формуле «...
мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»,[349] произошло дальнейшее развитие научных представлений о соотношении частного и публичного права. Особенно хотелось бы отметить работы выдающегося советского цивилиста Б.Б. Черепахина, который, выделил два концептуальных теоретических подхода к проблеме соотношения частного и публичного права. По его мнению, представители одной группы теорий при отыскании критерия разграничения частного и публичного права исходят из самого содержания регулируемых отношений, обращая внимание на то, что регулирует та или иная норма права или их совокупность, что из себя представляет содержание того или иного правоотношения (материальный критерий разграничения).Представители другой группы теорий смотрели на самый способ, прием регулирования или построения тех или иных правоотношений, на то, как регулируют те или иные нормы, как строится то или иное правоотношение (формальный критерий). Впоследствии, наряду с указанными теориями, в научной литературе получило признание существование смешанной (формально-материальной) теории и теории отрицания деления права на частное и публичное.[350] Однако применительно к целям настоящей работы, по нашему мнению, нет смысла рассматривать вопрос о разграничении частного и публичного права посредством изложения и критики многочисленных теорий, предложенных в литературе, поскольку это было уже сделано много раз. Поэтому мы считаем необходимым акцентировать внимание на вопросах соотношения норм частного и публичного права лишь в одной, достаточно локальной сфере общественных отношений, связанной с осуществлением использования земель поселений в рамках осуществления градостроительной деятельности.
В настоящий момент не последнюю роль в изменении воззрений общества и государства на соотношение публичного и частного права сыграло понимание того, что недопустимо рассматривать отрасли публичного и частного права в контексте противопоставления и искусственной изоляции, ибо это не отвечает общему смыслу правового регулирования, логике построения и развития системы законодательства.
Возрастание не только политической, но и экономической роли государства приводит к известному стиранию граней между публичным и частным правом. Более того, в современных условиях деление права на частное и публичное становится все более условным, поскольку государство все активнее вторгается в регулирование цен, установление налогов, вопросы строительной и градостроительной деятельности, вводит процедуры лицензирования и государственной регистрации, что является прямым свидетельством того, что «частное право» не имеет сугубо автономного характера.[351]Российское законодательство признает множественность форм собственности на землю и иные природные ресурсы, закрепляет принцип свободы договора (ст. 8 Конституции РФ; ст. 1 и ст. 421 ГК РФ). В то же время Конституция России и федеральное законодательство закрепляет ряд «противовесов» анархическому разгулу частного права. Например, принцип свободы договора ограничивают нормы о публичном договоре (ст. 426 ГК РФ); принцип неприкосновенности собственности – возможность принудительного изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ), реквизиции и конфискации (ст. 242-243 ГК РФ) и т.д.
Однако большинство российских и зарубежных юристов при рассмотрении вопроса о соотношении частного и публичного права обращают внимание на эту проблему в рамках гражданского и/или предпринимательского права. Количество научных работ, в которых проблема сочетания частных и публичных интересов рассмотрена применительно к земельным или экологическим отношениям очень немногочисленно,[352] а исследования сочетания частного и публичного начал в градостроительной деятельности практически вообще отсутствуют.
Между тем признание наряду с публичным также и частного характера градостроительных норм способно ориентировать законодателя на вдумчивое отношение как к разработке нормативных актов, так и к их применению. В этом случае усилия будут направлены на достижение баланса интересов - частного и публичного, что позволит предупредить эксцессы в обществе, а также более адекватно регулировать имущественные отношения в городах, обеспечить возможность усиления роли государства в экономике страны.
Именно на решение этой задачи нацелен Градостроительный кодекс РФ, в котором впервые выделяются не просто частные и публичные интересы, а государственные, общественные и частные интересы в градостроительстве (ст. 3). Из данной конструкции следует как минимум два принципиальных вывода. Во-первых, законодатель не выделяет в отдельную разновидность публичных интересов муниципальные интересы, в то время как на органы местного самоуправления возложены более чем серьезные задачи по регулированию градостроительной деятельности (например, разработка и принятие правил землепользования и застройки). Во-вторых, в понимание публичного интереса данным кодексом внесено следующее звено: публичные интересы могут быть государственными и общественными. При таком делении допустим и вывод о возможности противоречия между ними.
Под государственными интересами в области градостроительной деятельности понимаются интересы Российской Федерации и субъектов РФ в обеспечении условий для устойчивого развития поселений и межселенных территорий, функционирования государственных систем инженерной и транспортной инфраструктур, сохранения природных ресурсов, охраны государственных объектов историко-культурного и природного наследия, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов. В случае если градостроительная деятельность противоречит государственным интересам, такая деятельность может быть прекращена.
Другой принципиальной разновидностью публичных интересов в градостроительстве являются общественные интересы. Общественные интересы в области градостроительной деятельности - интересы населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду градостроительными средствами, улучшения экологической обстановки, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур городских и сельских поселений и прилегающих к ним территорий и сохранения территорий объектов историко-культурного и природного наследия.
В случае если градостроительная деятельность противоречит общественным интересам, такая деятельность может быть прекращена.При сравнительном анализе государственных и общественных интересов в градостроительстве мы видим как количественное несовпадение перечня государственных и общественных интересов, так и качественные отличия. Например, в отличие от государственной задачи развития инженерной и транспортной инфраструктур, общественным интересом является развитие (кроме них) еще и социальной инфраструктуры, то есть объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, обеспечивающих устойчивое развитие и функционирование поселений и межселенных территорий. Характерно, что п. 4 ст. 3 Градостроительного кодекса РФ предусматривает согласование только государственных и общественных интересов (но не частных) в области градостроительной деятельности, которое обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Частные интересы в области градостроительной деятельности - интересы граждан и юридических лиц в связи с осуществлением градостроительной деятельности на принадлежащих им земельных участках. Необходимость выделения частных интересов обусловлена тем, что в правовой сфере должна быть четко законодательно закреплена сфера правопорядка, назначение которой заключается в правовом опосредовании отношений свободного, самостоятельного субъекта права, гарантированного от произвольного вмешательства как самой публичной власти, так и иных лиц.[353]
Градостроительная деятельность граждан и юридических лиц может быть ограничена в случае, если она препятствует реализации прав и законных интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости. Так, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 декабря 1999 г. № 5196/99 было указано на необоснованность решения суда об отклонении исковых требований по мотиву согласования проекта строительства с проектными и другими организациями.
Застройщик осуществлял строительство вставки без надлежащего согласования с собственником примыкающего к вставке здания. Принятые по делу судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.[354]Как мы полагаем, частные интересы в градостроительстве могут быть двух основных разновидностей. Во-первых, это интересы граждан и юридических лиц, возникающие в ходе осуществления градостроительной деятельности на своем участке, из чего вытекают обязанности соблюдать градостроительные регламенты, нормы и правила, экологические требования, санитарные правила и т.д., равно как и право требовать соблюдения этих требований от иных конкретных лиц (например, соседей).
Во-вторых, частные интересы в градостроительстве могут затрагивать интересы неопределенного круга лиц, например, при общественных обсуждениях концепции застройки городского квартала.
Гарантией обеспечения государственных, общественных и частных интересов в области градостроительной деятельности является возложение обязанности на всех субъектов градостроительной деятельности по выполнению: а) требований нормативных правовых актов, государственных градостроительных и экологических нормативов и правил; б) требований градостроительной и проектной документации в целях обеспечения благоприятных условий проживания в ходе осуществления застройки территории или использования участков иным общественно значимым способом; в) посредством осуществления контроля органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественного контроля за выполнением указанных требований.
В случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения в ходе нарушения экологических и градостроительных норм и правил, соответствующие городские кварталы или иные территории (например, загрязненные химическими, биологическими и другими веществами) подлежат консервации и специальной обработке в установленном экологическим законодательством порядке. Население при этом может быть эвакуировано либо продолжать проживание на данных территориях, в отношении которых будет установлен режим особого градорегулирования со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Таким образом, представляется очевидным наличие в качестве основания разграничения системы частных и публичных начал в градостроительстве категории «интерес». Основным интересом в сфере градостроительства является публичный интерес – интерес всех жителей городского поселения в благоприятной среде жизнедеятельности. При этом нормы, определяющие характер застройки поселения и требования в области охраны окружающей среды, выражают интересы всех и лично каждого гражданина. Такую же роль играют и нормы, регламентирующие или ограничивающие деятельность граждан (градостроительные и технические регламенты), направленные при этом на соблюдение публичного интереса и сбалансированного развития поселения (устойчивого развития). Следовательно, основной массив градостроительных норм – публичные нормы. Расширение сферы действия публично-правовых способов регулирования градостроительных отношений является на данном этапе объективным и закономерным процессом.
Однако наряду с важностью этой категории в разграничении вопросов частного и публичного в градостроительном праве, следует обратить внимание и на методы публично-правового и частноправового регулирования соответствующих общественных отношений.[355] Суть императивного метода заключается в том, что наделенный властными полномочиями субъект устанавливает нормы и правила (например, санитарные правила или порядок получения разрешения на строительство) в одностороннем порядке. При этом существует тенденция взаимного проникновения публично-правовых и частноправовых методов в регулирование градостроительных отношений. Так, в градостроительном законодательстве диспозитивность находит свое выражение в предоставлении гражданам простора автономии воли в плане участия в градостроительных отношениях, в том числе и в отношениях с органами власти, когда последние выступают не как носители публичной власти, а как субъекты договорных отношений (например, приобретение под застройку на торгах в собственность или аренду муниципальных земельных участков, попадающих под те или иные градостроительные регламенты и расположенные в различных территориальных зонах).
Не менее интересны проявления диспозитивного метода в части заключения договоров и соглашений между органами государственной власти, а также между ними и органами местного самоуправления по отдельным вопросам организации управления землями поселений. В таких случаях происходит включение диспозитивной основы регулирования общественных отношений в типичную сферу публично-правовых, административных отношений.
Поэтому разграничение частных и публичных отношений по содержанию (материальная теория), то есть по критерию интереса не позволяет нам получить четкие границы разграничения частноправового и публично-правового регулирования в градостроительстве, поскольку оставляет открытым вопрос о той грани, которая очерчивает круг частных и публичных интересов. Например, строительство в 2003 г. элитных домов в Центральном парке культуры и отдыха города Волгограда (рекреационной зоне) отражало интересы группы физических лиц, принимающих долевое участие в строительстве, хозяйствующего субъекта – подрядчика, интересы органа местного самоуправления, выдавшего разрешение на строительство и интересы органа государственной власти, давшего положительное заключение государственной экологической экспертизы на строительство. Но противоположным был общественный интерес группы жителей близлежащих домов, по мнению которых разрушение древестно-кустарниковой растительности парка ведет к ухудшению экологической обстановки в городе, а отсутствие общественных обсуждений проекта застройки нарушает их конституционные права.
В данном контексте показателен пример из зарубежного опыта, когда крупная австралийская авиакомпания решила воздвигнуть в Сиднее стоэтажный небоскреб, и, получив все необходимые разрешения, развернула строительство. Однако в самом разгаре строительства некая гражданка предъявила строителям претензии, что здание загородит ей вид на залив, что ущемит ее жизненно важные права, в частности, право на комфорт. Строительство было остановлено, и возобновить его компания смогла только после долгих переговоров и поиска компромисса с заявительницей.[356] Однако в России до подобного господства права еще далеко.
Таким образом, материальный критерий разграничения частного и публичного права – содержание интереса - в рассматриваемой сфере отношений не позволяет провести такое разграничение. При применении формального критерия (частное право охраняется по инициативе субъекта в порядке гражданского судопроизводства) мы сможем более четко определить частный интерес в этой конфликтной ситуации. Поэтому представляется, что наиболее правильной теорией разграничения частных и публичных интересов в градостроительстве в большинстве конкретных ситуаций будет является смешанная (формально-материальная теория), представителями которой являлись в свое время Р. Иеринг, Н.М. Коркунов и другие.[357]
Нельзя полностью согласиться со сторонниками теории формального подхода разграничения частного и публичного права еще и потому, что порядок охранения интересов субъекта (по инициативе государственных органов или в частном порядке) не отвечает требованиям и сложности складывающихся в России градостроительных общественных отношений. В связи с этим метод регулирования общественных отношений выступает в роли разграничения частного и публичного только в совокупности с критерием “интереса” в регулировании отношений в сфере градостроительства.