<<
>>

§ 2. Правовой режим земель города Москвы как города федерального значения и столицы Российской Федерации

Вопрос о правовом режиме земель в науке впервые был рассмотрен с позиции прав и обязанностей органов земельного управления[46], и в последующем не был лишен внимания ученых[47].

Понятие правового режима земель исследовалось в советской науке посредством определения основных элементов данного понятия применительно к земле любой категории и к земельному фонду в целом[48]. Под правовым режимом земель понималось определенное теоретическое понятие, обобщающее правовую характеристику земли как объекта права и содержащее указание на круг важнейших правовых отношений, складывающихся по поводу земли[49].

Изменение характера земельных отношений и развитие земельного законодательства не привели к существенному изменению понятия «правового режима земель». Основные элементы данного понятия, выявленные советской наукой, входят и в современные дефиниции. О.И. Крассов под правовым режимом земель понимает «определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования, ограничения прав»[50].

По мнению И.А. Иконицкой, под правовым режимом земель следует понимать установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту управления государственными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции - основы жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории[51].

Понятие «правовой режим земель» используется и для характеристики видов земель в рамках той или иной категории.

Основой для этого является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Особенности правовых режимов различных категорий земель, содержащихся в п. 1 ст. 7 ЗК РФ, определяются, прежде всего, самим ЗК РФ и конкретизируются в отдельных нормативных актах - Водном, Градостроительном и Лесном кодексах РФ, в Федеральных законах «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[52], «Об особо охраняемых природных территориях»[53] и др.

Представляется целесообразным применение понятия правового режима земель к группе однородных объектов земельных правоотношений, обладающих определенными общими признаками. Н.Л. Лисина отмечает, что правовой режим земель может быть представлен в нескольких аспектах: 1) правовой режим земель (общий правовой режим); 2) правовой режим земель определенной категории (особенный правовой режим); 3) правовой режим видов земель определенной категории (специальный правовой режим); 4) правовой режим конкретного земельного участка либо части земельного участка (конкретный правовой режим)[54].

Поскольку в науке земельного права не существует единства по поводу содержания понятия «правовой режим земель», по мнению автора, правовой режим земель города Москвы, можно представить как совокупность правовых норм, определяющих сущность и состав следующих элементов: право собственности и иные права на земельные участки в городе Москве; права и обязанности собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков в городе Москве; ограничения и обременения прав на земельные участки в городе Москве; управление в сфере использования и охраны земель города Москвы; контроль за использованием земельных участков в городе Москве.

Основой осуществления полномочий Российской Федерации в области земельных отношений, как справедливо отметил О.И.

Крассов, являются положения Конституции РФ, имеющие принципиальное значение для развития всего земельного законодательства[55].

Согласно ст. 5 Конституции РФ Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации (далее - субъекты РФ).

Частью 4 ст. 5 Конституции РФ установлено, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны.

Пребывание в составе Российской Федерации в качестве ее субъекта предполагает взаимодействие с федеральными органами, участие в их работе. Равноправие всех субъектов РФ, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами, обусловливает их равные правомочия в таких взаимоотношениях[56].

Таким образом, Конституция РФ устанавливает формальное равноправие субъектов, как в отношениях с федеральной властью, так и в отношениях между собой.

Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, в частности, находится земельное законодательство.

Правовое регулирование земельных отношений имеет два уровня - федеральный уровень и уровень субъектов РФ. При этом возможности субъектов РФ в таком регулировании весьма ограничена, о чем, в частности, свидетельствует анализ ЗК РФ[57] и ряда иных нормативных правовых актов.

Согласно п. 1 ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Земельное законодательство состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ.

Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК РФ.

При этом п. 3 ст. 2 ЗК РФ установлено, что на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Пункт 1 ст. 9 ЗК РФ определяет полномочия Российской Федерации в области земельных отношений. Их условно можно подразделить на нормотворческие и исполнительно-распорядительные.

Так, к первой подгруппе полномочий можно условно отнести:

1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений. Распоряжением Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы» 1 определены цель, задачи и основные направления государственной политики по управлению земельным фондом.

К числу наиболее важных из них в рамках рассматриваемой темы относятся:

- совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории;

- совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям;

- обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;

- совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;

- уточнение случаев и порядка установления ограничений прав собственности на земельный участок без изъятия земельного участка.

Данный перечень весьма «амбициозен» и его можно продолжить. Вместе с тем, следует признать, что принятие его на уровне подзаконного акта без должного освещения представляется оправданным, так как существующая государственная политика в области земельных отношений, в особенности в городе Москве, судя по текущей правотворческой и правоприменительной практике, развивается в диаметрально противоположном направлении.

2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков. Перечень ограниченных в обороте земельных участков установлен ст. 27 ЗК РФ и конкретизирован в отраслевом законодательстве.

3) установление порядка резервирования земель, изъятия земельных [58] участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд.

4) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.

Ко второй группе полномочий можно отнести исполнительнораспорядительные полномочия, в частности:

1) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства;

2) осуществление государственного земельного надзора.

Эти полномочия реализуют соответствующие федеральные органы государственной власти, к компетенции которых законодательство относит вопросы регулирования земельных отношений.

Помимо перечисленных полномочий, пп.7, п. 1, ст. 9 ЗК РФ содержит неопределенное указание на «иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, федеральными законами». Заметим, что перечень этих не определенных ЗК РФ «полномочий» в несколько раз превышает прямо установленный ЗК РФ перечень. По мнению автора, на базе законодательства, построенного без учета региональных особенностей, трудно проводить взвешенную правовую политику в области земельных отношений.

Еще в условиях принятия Конституции РФ, имевшая место практика отнесения нераспределенных полномочий к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) «по остаточному принципу», предоставила федеральному законодателю широкие возможности для проведения жесткой централизованной политики при реализации земельной реформы. В итоге, вопросы «владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами», а также разработка и принятие земельного законодательства фактически находятся в руках федерального законодателя.

Сегодня реализация конституционных норм и земельного законодательства привела к ситуации, когда субъекты РФ практически не осуществляют правовое регулирование земельных отношений на местах, в том числе отличное от федерального регулирования, что, по сути, делает бессмысленным, за редким исключением, отнесение земельного законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и не позволяет учитывать территориально-экономические различия и особенности многочисленных субъектов РФ.

Необходимо отметить, что правовое регулирование земельных отношений субъектами РФ, как правило, дублирует регулирование земельных правоотношений на федеральном уровне либо конкретизирует реализацию норм, содержащихся в федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

В этой связи целесообразно на базе ст. 9 ЗК РФ, указав закрытый перечень полномочий Российской Федерации в области земельных отношений и исключив из ст. 9 Кодекса неопределенный пп. 7, предоставить возможность субъектам Российской Федерации осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам ведения не отнесенным к данной статье, что, при соответствии конституционным положениям, позволит учитывать региональную специфику.

Сегодня же на усмотрение регионального законодателя остается лишь небольшая часть полномочий, как правило, не связанных с самостоятельным правовым регулированием земельных правоотношений.

Так, пункт 1 ст. 10 ЗК РФ определил, что к полномочиям субъектов РФ относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ[59]; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

Таким образом, земельное законодательство в направлении обеспечения компетенционнной самостоятельности субъектов Российской Федерации, к сожалению, не развивается, сохраняя излишнюю централизацию полномочий на федеральном уровне. Особенно отчетливо, в частности, в городе Москве это видно и из судебной практики, когда суды принимают судебные акты, по конкретным земельным спорам, руководствуясь исключительно нормами федерального законодательства.

Совокупный анализ вышеуказанных норм позволяет сделать вывод: Российская Федерация обладает значительно большими по сравнению с субъектами РФ полномочиями в области земельных отношений; полномочия субъектов РФ в области правового регулирования земельных отношений носят лишь производный характер, если соответствующие вопросы земельных отношений не урегулированы федеральным законодательством либо если издание нормативного правового акта субъекта РФ прямо не предусмотрено федеральным законом либо подзаконным нормативным правовым актом.

Однако вопросов земельно-правового характера, не урегулированных федеральным законодательством, не так много, при этом в случае, когда субъекты РФ вправе или обязаны издать соответствующие нормативные правовые акты, касающиеся регулирования земельных правоотношений, также немного.

Вместе с тем, законодательство Российской Федерации позволяет говорить о наличии на федеральном уровне особенностей в правовом регулировании земельных отношений в городе Москве, которые обусловлены его особым статусом.

Так, согласно ч. 2 ст. 70 Конституции РФ Москва является столицей Российской Федерации. Статус столицы Российской Федерации - города федерального значения Москвы - определен Законом РФ от 15.04.1993 № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации»[60].

На основании данных нормативных актов город Москва как столица Российской Федерации обладает рядом особых признаков:

- Названным Законом Столица Российской Федерации определяется как «место нахождения федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт- Петербурга, а также дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации».

- Согласно ст. 3 Закона федеральные органы государственной власти Российской Федерации по соглашению с органами государственной власти города Москвы могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий.

- Прямо установлены ст. 4 Закона полномочия органов государственной власти города Москвы, в связи с осуществлением городом функций столицы Российской Федерации, в том числе связанные с земельным

законодательством.

Так, установленными Законом обязанностями города Москвы являются: предоставление, в том числе, земельных участков для размещения федеральных органов государственной власти, представительств иностранных государств и субъектов Российской федерации; участие в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города Москвы, что оказывает влияние на правовой статус и границы земельных участков, занятых такими объектами; обязательное согласование проекта генерального плана развития города Москвы с федеральными органами государственной власти Российской Федерации, что сопряжено с дополнительными сложностями соответствующих административных процедур, проводимых при непосредственном участии Правительства РФ.

Эти и другие условности определяют существенные особенности правового регулирования земельных отношений в городе Москве. Рассмотрим наиболее важные из них.

Первой особенностью земельных отношений в городе Москве является порядок перехода права собственности на земельный участок, от права собственности на который собственник отказался. В соответствии с действующим земельным законодательством, такой земельный участок с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него является собственностью города федерального значения.

Одновременно данным городам федерального значения предоставляется возможность своими законами установить, что земельные участки, от права собственности на которые отказались, переходят в собственность муниципальных образований, на территориях которых находятся соответствующие земельные участки, что ставит города федерального значения в более выгодное положение по сравнению с иными субъектами РФ.

Согласно п. 3 ст. 18 ЗК РФ в субъектах РФ - городах федерального земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью субъекта Российской Федерации - соответственно города федерального значения Москвы либо города федерального значения Санкт-Петербурга, если законами указанных субъектов РФ не установлено, что такой земельный участок является собственностью муниципальных образований, находящихся на территориях указанных субъектов.

Вместе с тем, в соответствии с п. 1.1 ст. 19 ЗК РФ, если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории - собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.

Наличие такой особенности обусловлено столичным статусом города Москвы, как субъекта Российской Федерации.

Вторая особенность вытекает из необходимости ведения единой градостроительной политики в городе Москве и связана с предоставлением земельных участков для строительства.

Статьи 30 - 32 ЗК РФ определяют порядок предоставления земельных участков для строительства. В соответствии с данными статьями предоставление земельных участков для строительства осуществляется с предварительным согласованием места размещения объекта либо без предварительного согласования. Одной из процедур по предоставлению земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта является выбор земельного участка, подготовка которого в соответствии с п. 2 ст. 31 ЗК РФ осуществляется органами местного самоуправления.

Однако п. 10 ст. 31 ЗК РФ устанавливает, что в субъектах РФ - городах федерального значения выбор земельных участков для строительства осуществляется органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, если иное не предусмотрено законами этих субъектов.

Данная особенность обусловлена необходимостью проведения единой градостроительной политики на территориях городов федерального значения и ограниченностью земельных участков для этих целей.

При этом, предоставляя городам федерального значения право установить иное, законодатель не конкретизировал, о чем именно идет речь. Вместе с тем, с учетом ранее рассмотренной особенности и совокупного анализа ст. 31 ЗК РФ следует вывод, что речь идет о возможности передачи законом города федерального значения полномочий по подготовке акта выбора земельного участка органам местного самоуправления.

На практике, до присоединения к городу Москве новых территорий (подробнее об этом речь пойдет ниже), местное самоуправление города Москвы не участвовало в правовом регулировании земельных отношений, а у органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочия в области земельных отношений отсутствовали.

Так, лишь Законом г. Москвы от 27.06.2012 № 31«О внесении изменений в Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года № 48 «О землепользовании в городе Москве»[61] Закон о землепользовании в городе Москве[62] дополнен статьей 3.1., содержащей перечень полномочий органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области земельных отношений.

К полномочиям органов местного самоуправления в области землепользования в городе Москве, согласно ст. 3.1., в действующей редакции

названного Закона относятся: «1) управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности; 2) изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд в границах внутригородского муниципального образования; 3) резервирование земель для муниципальных нужд в границах внутригородского муниципального образования; 4) осуществление

муниципального земельного контроля в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, на территории

внутригородского муниципального образования; 5) расчет цены земельных участков, отчуждаемых из муниципальной собственности, определение сроков и иных условий оплаты цены». Как видно из приведенного перечня, данные полномочия имеют правоприменительный характер и, с учетом централизации функций в руках федеральных органов государственной власти, о самостоятельном правовом регулировании в области земельных отношений органами местного самоуправления говорить не приходится.

Сегодня, с учетом расширения территории города Москвы, о фактической площади земельных участков, находящихся в муниципальной собственности остается только догадываться. Однако о площади таких земельных участков на «исторической» территории города Москвы представляется возможным дать определенный ответ. Так, согласно Отчетного баланса использования земель города Москвы за 2010 год, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 16.06.2011 № 267- ПП, (по данным Росреестра по г. Москве), в городе отсутствовали земли, находившиеся в муниципальной собственности[63].

Третья особенность правового регулирования земельных отношений в городе Москве сложилась в сфере государственного и муниципального земельного надзора и контроля.

Согласно п. 1 ст. 71 ЗК РФ под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Г осударственный земельный контроль помимо ЗК РФ регламентирован Положением о государственном земельном контроле, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 № 689[64]. В соответствии с п. 1 названного Положения в настоящее время, как отмечает, А.Ю. Винокуров, государственный земельный контроль осуществляется только федеральными органами исполнительной власти (Росреестр, Росприроднадзор, Россельхознадзор), то есть является сугубо федеральным[65].

Пункт 1 ст. 72 ЗК РФ устанавливает, что муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или

уполномоченными ими органами.

В соответствии с п. 2 ст. 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

При этом, Федеральным законом от 30.06.2006 № 92-ФЗ «О внесении изменения в статью 72 Земельного кодекса Российской Федерации»[66] рассматриваемая статья ЗК РФ дополнена п. 2.1 согласно которому законами города Москвы полномочия органов местного самоуправления на осуществление земельного контроля и установление порядка его осуществления, предусмотренные пунктами 1 и 2 данной статьи, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти этих субъектов.

Сегодня такой ситуацией не преминул воспользоваться региональный законодатель, который, с момента избрания в 2012 году в представительные органы местного самоуправления города Москвы оппозиционных депутатов, оперативно внес в Закон г. Москвы от 03.06.2009 № 17 (ред. от 25.04.2012) «О контроле за использованием объектов недвижимости в городе Москве»[67], регулирующий вопросы муниципального земельного контроля за объектами недвижимости в городе Москве изменения, «продублировав» положение п. 2.1 ст. 72 ЗК РФ и изъяв контрольные полномочия из ведения органов местного самоуправления.

Еще одной особенностью правового регулирования земельных отношений в городах федерального значения является особый порядок изменения границ этих субъектов.

Согласно п. 1 ст. 84 ЗК РФ, установлением или изменением границ населенных пунктов является: 1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; 2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Одновременно в п. 2 ст. 84 ЗК РФ закреплено, что утверждение изменения границ городов федерального значения осуществляется по решению Совета Федерации ФС РФ. Тем самым границы городов федерального значения одновременно выполняют функции границ населенных пунктов и границ субъектов РФ.

Их изменение должно учитывать не только юридические последствия установления или изменения границ населенных пунктов, но и конституционно-правовой статус субъекта РФ: любое изменение границ города федерального значения означает изменение границ сопредельного субъекта РФ. При этом меняется не только категория земель, включаемых в границы города, но и сфера пространственной юрисдикции органов государственной власти, органов местного самоуправления, расположенных на смежных территориях[68].

Следует отметить, что до 1 января 2007 г. согласно п. 4 ст. 84 ЗК РФ черта указанных городов подлежала утверждению и изменению федеральным законом по согласованному представлению законодательных органов Москвы и Московской области, а в период действия Г радостроительного кодекса РФ 1998 года (до 1 июля 2006 г.) даже имела место существенная коллизия между его ст. 36 и приведенным положением прежней редакции ст. 84 ЗК РФ, поскольку согласно ст. 36 ГрК РФ 1998 года проекты черты города Москвы подлежали утверждению Правительством РФ по итогам их разработки органами государственной власти данных городов и согласования с органами государственной власти сопредельных территорий (т.е. Московской области)[69].

С учетом текущих изменений, особое внимание в рамках рассматриваемой особенности необходимо уделить расширению границ города Москвы.

Так, в 2011 году было подписано два крупных соглашения об изменении границ Москвы и Московской области. Первое Соглашение об изменении границы между Москвой и Московской областью было подписано 30 июня 2011 г. и утверждено 6 июля Московской городской Думой и 7 июля Московской областной Думой[70].

Согласно ч.1 ст. 102 Конституции РФ и п. 2 ст. 84 ЗК РФ утверждение изменения границ городов федерального значения осуществляется по решению Совета Федерации ФС РФ. Такое утверждение Советом Федерации ФС РФ состоялось13 июля 2011 г.[71]

7 декабря 2011 г. Московской областной Думой и Московской городской Думой было принято второе Соглашение[72] об изменении границы между субъектами и утверждено Советом Федерации ФС РФ 27 декабря 2011 г.[73]

Несмотря на позитивное значение данных соглашений с точки зрения разрешения не прекращавшихся между Москвой и Московской областью земельных споров, данные решения были приняты при полном игнорировании мнения граждан и заложили основу для споров о компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, в особенности в сфере земельных отношений.

Масштаб принятых решений трудно переоценить, а сами за себя говорят цифры. Так, в июле 2011 г. были согласованы точечные изменения границы между городом Москвой и Московской областью, с передачей Москве земельных участков площадью 723,46 гектара, а Московской области - 328,45 гектара. В результате такого изменения Москва получила примерно 400 гектаров территории.

Соглашением затронуты границы 44 внутригородских муниципальных образований города Москвы и 41 муниципального образования Московской области[74].

В декабре 2011 г. в результате изменения границ Москвы и Московской области столица получает еще 148 тысяч гектаров новых территорий на югозападном направлении вплоть до границы с Калужской областью. Площадь города федерального значения увеличивается в 2,4 раза. В общей сложности к столице переходит 21 муниципальное образование, в том числе два городских округа - Троицк и Щербинка, а также 19 городских и сельских поселений, входивших в Подольский, Ленинский и Наро-Фоминский районы Московской области. Также городу Москве отходит часть территории Одинцовского и Красногорского районов Московской области[75].

В целях разрешения и преодоления последствий упомянутого «спора о компетенции», между федеральными органами власти и субъектами РФ между собой, в том числе, в сфере земельных отношений, сразу по заключении первого из названных Соглашений в момент принятия решений об изменении границ, принят Закон г. Москвы от 28.07.2011 № 36 «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»[76].

Рассматриваемый документ призван урегулировать спорные ситуации, которые могут сложиться в результате различий в правовом регулировании вопросов местного значения на «исторической» территории Москвы и на территории «присоединенных муниципальных образований». Хотя на практике названный Закон может иметь далеко идущие последствия.

Так, согласно ч. 1, ст. 1 Закона «присоединенные муниципальные образования сохраняют статус, который существовал у них до включения в состав внутригородской территории города Москвы, в том числе наименование, границы, вопросы местного значения», что в свете приведенного анализа полномочий, указывает на большую самостоятельность в области земельных отношений органов местного самоуправления на присоединенных территориях.

Вместе с тем, п. 4 Закона установлено, что органы местного самоуправления присоединенного муниципального образования сохраняют свои полномочия лишь «до истечения срока, на который указанные органы местного самоуправления были сформированы». Таким образом, очевидно, что, по истечении срока полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований на вновь присоединенных территориях, их компетенционная самостоятельность будет «урезана» до уровня, определенного законодательством города Москвы.

В свете внесения вышеуказанного дополнения с 2012 года в Закон г. Москвы от 19.12.2007 № 48 (ред. от 27.06.2012) «О землепользовании в городе Москве» статьей 3.1., содержащей полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, остается надеяться, что данная статься не носит временный характер, что будет способствовать развитию местного самоуправления в городе Москве.

Также Закон г. Москвы от 28.07.2011 № 36 «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» содержит и некоторые гарантии прав граждан в области земельных отношений. Согласно ст. 2 Закона дополнительные гарантии предоставляются собственникам земельных участков, предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства на территории присоединенных муниципальных образований. В частности, сохранена ставка земельного налога и гарантированы права гражданам - собственникам земельных участков на участие в вопросах развития присоединенных территорий.

В результате присоединения к городу Москве значительных территорий, характеризующихся наличием земельных участков, находящихся в частной собственности для ведения личного подсобного хозяйства, можно ожидать существенный рост обращений граждан за защитой своих прав. В первую очередь, это связано со сложившимся порядком правового регулирования и применения судами законодательства города Москвы с одной стороны и правовым регулированием земельных отношений, сложившихся на бывшей территории Московской области, ныне присоединенной к Москве - с другой.

Значительные негативные последствия в регулировании земельных отношений в городе Москве и на присоединенных территориях может иметь Федеральный закон от 05.04.2013 № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[77].

Данным Федеральным законом значительно расширены возможности по изъятию для государственных нужд земельных участков органами государственной власти Российской Федерации и города Москвы для размещения «объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур», перечень которых утверждается Правительством РФ до 1 января 2020 года (ч. 2, ст. 1 Федерального закона). Состав, порядок и методология определения таких «объектов» Федеральным законом не уточняется.

Из первой статьи Федерального закона даже не представляется возможным установить, о какой конкретно территории идет речь. Формулировку о регулировании Федеральным законом «отношений, возникающих в связи с присоединением с 1 июля 2012 года к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий (далее - присоединенные территории)» нельзя признать, ни полной, ни определенной.

Также, рассматриваемым Федеральным законом органам исполнительной власти города Москвы передаются полномочия Российской Федерации связанные с резервированием, изъятием и распоряжением земельными участками, предоставленными для размещения таких «объектов».

Разработка и утверждение документации по планировке территории, принимаемой в соответствии со ст. 45 ГрК РФ (на основании которой, в частности, определяются границы земельных участков, как объектов земельных правоотношений; принимаются решения о предоставлении в собственность земельного участка) при размещении таких «объектов федерального и регионального значения» производится без публичных слушаний (ч. 3 ст. 4 Федерального закона). Таким образом, землепользование и застройка на четко не определенной территории фактически будет проводиться, в соответствии с рассматриваемым Федеральным законом, в обход земельного и градостроительного законодательства.

Согласно ст.ст. 6 и 7 Федерального закона, резервирование и изъятие земель для государственных нужд, помимо оснований, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ допускается, в том числе, для размещения «объектов федерального и регионального значения». До 31 декабря 2015 года такое изъятие и резервирование допускается при отсутствии документов территориального планирования.

Федеральный закон также регламентирует общий правовой механизм «выявления лиц» с целью изъятия у них земельных участков для государственных нужд.

Очевидно предположить, что при таком подходе федерального законодателя развитие земельных отношений в городе Москве ждут тяжелые времена.

По мнению автора, правовое регулирование земельных и

градостроительных отношений, в части изъятия земельных участков для федеральных и региональных государственных нужд и принятие градостроительных решений без соблюдения, предусмотренных градостроительным законодательством обязательных процедур, затрагивает конституционные права граждан и, как минимум, подлежит внесению ЗК РФ и ГрК РФ. Так, согласно ст. 2 ЗК РФ «нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу». Вместе с тем, рассматриваемый Федеральный закон в принятой редакции противоречит

императивным нормам земельного и градостроительного законодательства.

Что касается положений Федерального закона, предусматривающих временные рамки введения в действие или исполнение отдельных норм земельного или градостроительного законодательства[78], то их надлежит принимать путем внесения изменений и дополнений в законы о введении в действие ЗК РФ и ГрК РФ[79].

Пятой особенностью правового регулирования земельных отношений в городах федерального значения является установленный федеральным земельным законодательством особый порядок определения правового статуса пригородных зон. Согласно п. 3 ст. 86 ЗК РФ границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов РФ.

При этом п. 4 ст. 86 ЗК РФ определил, что границы и правовой режим пригородных зон городов федерального значения утверждаются и изменяются федеральными законами.

Данные нормы предполагают особую правовую конструкцию определения границ и правового режима пригородных зон городов федерального значения, состоящую из двух этапов - разработки правового режима пригородных зон и определения их границ законом субъекта РФ и их

последующего утверждения и изменения на основании федерального закона.

С одной стороны, наличие подобной правовой конструкции позволяет установить более стабильный правовой режим пригородных зон городов федерального значения, с другой стороны, данная конструкция делает весьма длительной процедуру изменения такого правового режима. Наличие такой правовой конструкции обусловлено фактом совпадения пригородных зон городов федерального значения с границами соседних субъектов РФ, т.е. Московской области и Ленинградской области, и призвано обеспечивать их интересы.

Шестой особенностью городов федерального значения является порядок разграничения государственной собственности. Статья 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»[80] (далее также - Вводный закон) устанавливает основания для разграничения государственной собственности на землю между публично-правовыми образованиями.

Пунктом 2 ст. 3.1 Вводного закона установлено, что в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов РФ относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов, земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и земли.

При этом в п. 4 ст. 3.1 Вводного закона закреплено, что к собственности субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга относятся земельные участки, указанные в пунктах 2 и 3 данной статьи и расположенные в границах этих субъектов.

Одновременно п. 3 ст. 3.1 Вводного закона закреплено, что в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и земли.

В силу перечисленных норм право собственности городов федерального значения возникает на земельные участки, находящиеся в границах муниципальных образований, входящих в границы города Москвы, независимо от факта нахождения на соответствующих земельных участках объектов недвижимого имущества, находящихся в муниципальной собственности, и факта предоставления земельных участков юридическим лицам, созданным и находящимся в ведении органов местного самоуправления.

Вышеуказанная норма является исключением из общих принципов, заложенных законодателем при разграничении государственной собственности на землю, в силу особого статуса городов федерального значения и необходимости проведения единой градостроительной политики.

В соответствии с абзацем вторым п. 10 ст. 3 Вводного закона распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Абзацем третьим п. 10 данной статьи установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

При этом абзацем четвертым п. 10 ст. 3 Вводного закона установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Очевидно, что законодатель заложил абсолютно противоположные принципы при распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в зависимости от статуса субъекта РФ. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена в административных центрах субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления, если иное не установлено законами субъектов. В городах федерального значения органы государственной власти данных субъектов РФ осуществляют распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, если их законами не установлено иное.

В целом, такая позиция, в рамках развития земельного законодательства в городе Москве, представляется логичной.

Следующая особенность правового регулирования земельных отношений в городе Москве, которая непосредственно затрагивает предмет настоящего исследования, сложилась в связи с предоставлением земельных участков в частную собственность.

В соответствии с абзацем вторым п. 1 ст. 36 ЗК РФ, если иное не установлено федеральными законами, исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений.

Пункт 1 ст. 2 Вводного закона устанавливает размер выкупной стоимости, перечень лиц, являющихся собственниками объектов недвижимого имущества, которые вправе приобрести в собственность земельные участки, на которых расположены соответствующие объекты недвижимого имущества.

Пункт 3 ст. 2 Вводного закона устанавливает, что в городах с численностью населения свыше 3 млн. человек одновременно с приобретением указанными в п. 1 данной статьи лицами в собственность земельных участков, находящихся в государственной собственности, органы государственной власти могут устанавливать запрет на строительство, реконструкцию зданий, строений, сооружений, расположенных на соответствующем земельном участке.

Запрет на строительство, реконструкцию не распространяется на реконструкцию объектов капитального строительства, использование которых, согласно ч. 8 ст. 36 ГрК РФ не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия или реконструкция которых не приведет к изменению вида разрешенного использования земельного участка.

Запрет на строительство, реконструкцию подлежит снятию по заявлению собственника соответствующего земельного участка, которое подается в исполнительный орган государственной власти в течение месяца после внесения этим собственником платы за снятие такого запрета. Размер

платы не может превышать 80% кадастровой стоимости земельного участка.

Установление и снятие запрета на строительство, реконструкцию осуществляются в порядке, предусмотренном законами субъектов РФ.

В силу того что численность населения города Москвы значительно превышает 3 млн. человек, городские вправе устанавливать соответствующие запреты на строительство и реконструкцию объектов недвижимого имущества, в связи с чем можно говорить о распространении данной нормы на эти города.

Сегодня данная норма на региональном уровне установлена ст. 7 Закона города Москвы от 19.12.2007 г. №2 48 «О землепользовании в городе Москве»[81] и также устанавливается равной 80 процентам кадастровой стоимости.

Примечателен и тот факт, что до июня 2012 года в городе Москве было возможно приобретение в частную собственность земельного участка, без внесения платы за снятие запрета на строительство или реконструкцию, в случае если такие действия не приведут к изменению вида разрешенного использования земельного участка. Законом города Москвы от 27.06.2012 № 31«О внесении изменений в Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года № 48 «О землепользовании в городе Москве»[82] это правило было отменено.

Следующей важной особенностью является правовое регулирование налогообложения в городах федерального значения. В свете присоединения к городу Москве значительных территорий Московской области, этот вопрос также приобретает особую актуальность. Согласно п. 1 ст. 387 части второй Налогового кодекса РФ от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 30.12.2012)[83] земельный налог устанавливается, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге налог устанавливается, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК РФ и законами данных субъектов РФ и обязателен к уплате на территориях указанных субъектов.

Пунктом 2 ст. 387 Налогового кодекса определено, что, устанавливая налог, представительные органы муниципальных образований (законодательные (представительные) органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) определяют налоговые ставки в пределах, установленных главой 31 Налогового кодекса, порядок и сроки уплаты налога.

При установлении налога нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) могут также определяться налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков.

Таким образом, установление земельного налога, в том числе определение налоговых ставок, порядка и срока уплаты налогов, налоговых льгот, в городе Москве осуществляется представительными

(законодательными) органами государственной власти, а не

представительными органами муниципальных образований, и это тоже отличительная особенность, касающаяся правового регулирования налоговых, а также тесно связанных с ними земельных правоотношений.

Наличие подобного порядка представляется не вполне правильным и логичным.

Так, согласно НК РФ (ст. 390) налоговая база определяется как кадастровая стоимость земельного участка, рассчитываемая по правилам, определенным федеральным земельным законодательством (ст. 66 ЗК РФ, Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ (ред. от 03.12.2011, изм. от 28.07.2012) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»[84]). Налоговый период (ст. 393 НК РФ), общая методология расчета налоговой ставки (ст. 394 НК РФ), установления налоговых льгот (ст. 395 НК РФ) и даже особенности определения налоговой базы в отношении земельных участков, находящихся, в общей собственности (ст. 392 НК РФ) регламентированы федеральным законодательством.

Вместе с тем, несмотря на то, что Закон г. Москвы от 24.11.2004 № 74 (ред. от 06.02.2013) «О земельном налоге»[85] максимально подробно регламентирует порядок определения налоговых ставок и налоговых льгот для всех (в том числе «включенных в состав города Москвы») внутригородских муниципальных образований, используя для этого дифференцированный подход, экономическое благополучие муниципальных образований находится в зависимости от решений региональной власти.

В случае, если бы на территориях городов федерального значения установление ставок земельного налога осуществлялось представительными органами муниципальных образований, такой подход мог бы послужить базой для создания в городе Москве независимого, ответственного местного самоуправления и обеспечения внутригородских муниципальных образований возможность для наполнения местных бюджетов.

Проведенный анализ законодательства Российской Федерации показывает, что на федеральном уровне существует специфика правового регулирования земельных отношений в городе Москве.

Особенности правового регулирования земельных правоотношений на федеральном уровне в городе Москве обусловлены такими факторами, как: размещение в городах федерального значения различных институтов и органов государственной власти; огромная плотность населения; относительная территориальная ограниченность данных субъектов РФ;

необходимость проведения единой градостроительной политики; ограниченность земельных участков для строительства и развития внутригородских территорий; поиск оптимального соотношения интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления города Москвы.

Основной принцип, который используется законодателем при регулировании земельных правоотношений на территорий города Москвы, сводится к тому, что ряд полномочий, касающихся управления и распоряжения земельными участками, осуществляется в силу прямого указания закона органами государственной власти данных субъектов РФ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Исходя из изложенного, можно заключить, что федеральный законодатель предоставляет городам федерального значения в целом больше прав, чем иным субъектам РФ. Вместе с тем, наличие данных норм в силу особой значимости города Москвы обоснованно, хотя формально свидетельствует о различном подходе в правовом регулировании к равноправным субъектам Российской Федерации. Правовое регулирование использования земель города Москвы развивается параллельно в рамках градостроительного и земельного законодательства Российской Федерации и города Москвы.

<< | >>
Источник: Свиридов Илья Тимурович. Особенности приобретения права частной собственности на землю в городах федерального значения: на примере города Москвы. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва-2014. 2014

Еще по теме § 2. Правовой режим земель города Москвы как города федерального значения и столицы Российской Федерации:

  1. Статья 90. Земли транспорта
  2. § 2. Соотношение законодательства Российской Федерации и городов федерального значения в сфере предоставления земельных участков для строительства
  3. § 3. Роль территориального планирования и градостроительного зонирования в правовом регулировании предоставлении земельных участков для строительства
  4. § 1. Образование земельного участка как объекта правоотношений
  5. Библиография Книги
  6. 1.2. Полиция в Российской Федерации, Великобритании и США в современный период: возможности децентрализации
  7. ОГЛАВЛЕНИЕ
  8. ВВЕДЕНИЕ
  9. § 1. Роль права частной собственности на земельные участки в развитии земельных отношений в городе Москве
  10. § 2. Правовой режим земель города Москвы как города федерального значения и столицы Российской Федерации
  11. § 3. Приобретение права частной собственности на земельные участки в городе Москве через процедуру предоставления из публичной собственности
  12. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  13. § 1. Понятие и виды поселений в Российской Федерации
  14. Список использованной литературы
  15. СП И С О К (использованных источников и литературы)
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -