Правовой режим недропользования в Арктической зоне Российской Федерации и его эколого-правовые предпосылки
Представляется необходимым проанализировать отечественное законодательство, регламентирующее недропользование в Арктической зоне Российской Федерации с точки зрения защиты её окружающей среды от негативных последствий данной деятельности на предмет существования актов, учитывающих арктическую экологическую уязвимость, содержащих соответствующие эколого-правовые требования при ведении работ, связанных с недропользованием; рассмотреть правовое регулирование досрочного прекращения права пользования недрами с целью предложения его совершенствования для защиты арктической окружающей среды.
Методологически такой анализ весьма важно провести с учетом экологического кризиса, о котором пишут многие специалисты. Как отмечает со ссылкой на Экологический энциклопедический словарь М.М. Бринчук,
«Современный экологический кризис был осознан в мире в середине 1960-х годов. Экологический кризис - напряженное состояние взаимоотношений между человечеством и природой, характеризующееся несоответствием [135] развития производительных сил и производственных отношений в человеческом обществе возможностям биосферы. Экологический кризис характеризуется не только усилением воздействия человека на природу, но и резким увеличением влияния измененной людьми природы на общественное
139
развитие» .
На протяжении XX в. развитие Арктического региона страны определялось, в основном, интенсивной добычей невозобновляемых природных ресурсов. При этом «в течение многих лет государство ставило только одну цель - увеличение добычи ресурсов»[136] [137]. Долгосрочных планов устойчивого развития Арктической зоны не существовало. В основном все планы строились на эксплуатации двух-трёх видов ресурсов, дававших наибольшую прибыль, а тот факт, что в результате ухудшалось общее социально-экономическое положение коренных народов, наносился ущерб окружающей среде, не принимался во внимание. Освоение ценнейших природных ресурсов сопровождается также сокращением территорий, сужением ареала традиционной хозяйственной деятельности коренных народов. «Например, в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, в связи с освоением нефтяных и газовых месторождений безвозвратно потеряны миллионы гектаров оленьих пастбищ, десятки тысяч гектаров нерестилищ и нагульных участков, загрязнено более сотни больших и малых рек, из рыбного оборота выведены десятки рек и озер, отчуждены сотни тысяч гектаров лесов и пастбищ. В результате загрязнения вод объектами нефтегазового комплекса ежегодно гибнет более тысячи тонн ценных сиговых и осетровых рыб»[138]. Состояние окружающей среды Арктического региона Российской Федерации на некоторых территориях характеризуется как кризисное. В Советском Союзе, с его непродуманным, с точки зрения охраны природы, промышленным освоением, допускалось нарушение состояния природы. Исследователями отмечается, что одной из наиболее существенных экологических проблем Арктики являются также находящиеся в Арктической зоне Российской Федерации объекты экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, до сих пор продолжающей оказывать негативное воздействие на окружающую среду. К таким объектам, прежде всего, следует отнести заброшенные свалки отходов производства и потребления (в том числе, от объектов горнодобывающей промышленности), хранилища радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива, а также экологический ущерб, связанный с радиоактивным загрязнением морской среды от военной и ракетно-космической промышленности, и ряд иных экологически опасных объектов[139]. Причины нанесения такого экологического ущерба заключаются не только в нефтяных разливах, в радиоактивных захоронениях на дне морей, накоплениях отработавших ядерных реакторов подводных лодок и т.п., но и в промышленном освоении, которое не было «зелёным» с точки зрения охраны природы. Баланс различных направлений вмешательства в естественные природные процессы и загрязнений от хозяйственной деятельности не всегда соблюдался. В.Б. Агафонов справедливо отмечает, что объективная необходимость распространения сферы действия права на общественные отношения в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при недропользовании складывалась постепенно на фоне обостряющихся противоречий экономической и экологической функций права. Учитывая противоположность целей и задач при реализации данных функций, основная роль права в сфере регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, состоит в выработке такой системы правил и норм, которые бы обеспечивали благоприятную окружающую среду и экологическую безопасность и в то же время позволили бы реализовать в полном объеме социально-экономические задачи, сформулированные в основных документах государственного стратегического планирования в сфере недропользования[140]. В этой связи важно привести суждение и С.А. Боголюбова: «В арктических регионах ещё на стадии предписанного законом территориального планирования при выборе хозяйственной и иной деятельности требуется тщательное обоснование и сохранение баланса между развитием промышленности, связи, транспорта, с одной стороны, и рациональным природопользованием - с другой»[141]. Диссертант соглашается с мнением ряда исследователей о том, что интенсивное освоение Арктической зоны приводит к необходимости создания правовых и экономических условий для экологической реабилитации загрязнённых за длительный период военной и промышленной деятельности северных арктических территорий, ликвидации накопленного в результате данных видов деятельности негативного воздействия, экологического вреда, причинённого ими. В числе причин, которые в настоящее время существенно тормозят процесс ликвидации прошлого экологического ущерба, выделяются проблемы, связанные с несовершенством механизма законодательного регулирования указанных отношений, отсутствием специального законодательного акта в данной сфере[142]. Таким образом, из вышесказанного следует, что освоение больших запасов нефти и газа в арктических районах обуславливает первостепенное значение проблемы сохранения окружающей среды в данном регионе страны. Н.Г. Жаворонкова и Ю.Г. Шпаковский отмечают, что экология и электроэнергетика (и весь энергетический комплекс) будут всегда находиться в противоречии. Задача обеспечения экологической безопасности - находить разумные компромиссы, не нарушая и не снижая энергетической безопасности страны. Вполне очевидно, что альтернатива: либо энергетика, либо чистая природа - непродуктивна[143] [144]. И сегодня важная задача государства (во избежание повторения прошлых ошибок), - это поддерживать баланс между развитием промышленности в Арктической зоне Российской Федерации, с одной стороны, и сохранением её окружающей среды - с другой. В этой связи представляется важным привести слова М.М. Бринчука: «В контексте научного положения о Вселенной как универсальной экосистеме природа и человек как органическая часть природы возвеличиваются в экологическом праве, становятся органической частью Вселенной, приобретая космический масштаб. При этом человек - по своей природе существо разумное - должен осознавать свою ответственность за поддержание баланса этой системы...» . По нашему убеждению, поддерживать отмеченный баланс - между развитием промышленности и сохранением окружающей среды Арктики - возможно только посредством соответствующего нормативно-правового регулирования. В первую очередь, это касается регламентации работ, связанных с использованием недр. Как верно отмечает И.А. Игнатьева, Арктика сегодня - это самостоятельный объект государственной политики[145]. Однако, в настоящее время в Российской Федерации нет ни общего закона о правовом режиме Арктической зоны Российской Федерации, ни специального законодательного акта, регламентирующего эколого-правовые требования при проведении работ, связанных с природопользованием, в частности, с пользованием недрами в Арктическом регионе. непонимание специфики природных ресурсов Арктики по сравнению с другими регионами»[146]. В настоящее время большая часть вопросов развития Арктической зоны решается в рамках традиционных отраслей отечественного права (конституционного, административного, гражданского и др.). По этому вопросу учёными также отмечается, что «полноценные» базовые законы, посвященные собственно вопросам развития данного региона Российской Федерации практически отсутствуют, а исключением здесь являются только законодательные акты, регулирующие статус и вопросы государственной поддержки коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока, и также три закона, посвящённых гарантиям и компенсациям для лиц, которые работают и проживают в районах Крайнего Севера, а также в местностях, приравненных к ним, либо которые выезжают из этих местностей[147]. При этом представляется важным подчеркнуть, что несмотря на то, что положения указанных актов хотя и создают определенную правовую основу для защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных народов Севера, тем не менее, для эффективного обеспечения прав этих народов она явно недостаточна, нередко страдает существенными противоречиями и нуждается в значительном обновлении[148] [149] [150]. Например, в исследовании Д.Д. Богоявленского, Е.П. Мартыновой, О.А. Мурашко, Е.Н. Хмелевой, Ю.Я. Якель, О.А. Яковлевой описанный практический случай касательно государственной экологической экспертизы показал не просто пагубное влияние деятельности по недропользованию на окружающую среду и в итоге на традиционный образ жизни коренных народов Севера, но также и недостаточную жесткость эколого-правовых требований при проведении работ, связанных с пользованием недрами в Арктической зоне РФ. При этом следует отметить, что в Российской Федерации в 2013 г. принята «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» . Данный документ «отличается прагматизмом... и в большей степени близок к документам стратегического характера по Арктике ведущих стран арктического региона. Сила данного документа - в его нацеленности на «комплексное социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации», а также в детально прописанных подходах к решению актуальных проблем Арктики»[151]. Однако в целом Российская Федерация отстаёт от других северных государств в части обеспечения эффективного специализированного правового регулирования и стимулирования арктической деятельности. Как отмечалось ранее, в ряде государств существуют специальные законы по вопросам Арктики. Россия же, обладая самыми обширными арктическими пространствами, в отличие от других арктических государств (Канады, Норвегии, США) не сформировала особых механизмов правового регулирования для комплексного освоения, рационального использования и охраны окружающей среды, которые бы учитывали повышенные экологические риски. Действующее природоресурсное и природоохранное законодательство Российской Федерации, как правило, не содержит специальных норм, касающихся повышенной охраны полярной природы. На практике растительный и животный мир, воды Арктической зоны деградируют от вредного воздействия плохо продуманной хозяйственной деятельности. Как справедливо отмечают специалисты, «В целом федеральное законодательство в этой области остаётся фрагментарным, а по отдельным вопросам - архаичным, не соответствующим тем вызовам, которые возникают сегодня в связи с задачами модернизации Арктической зоны в сфере распространения национальных интересов России»[152]. В этой связи представляется важным привести слова Н.Г. Жаворонковой, В.Б. Агафонова: «Несмотря на ряд законодательных мер, направленных на модернизацию страны, инновационный путь развития, создание нормативной базы безопасности - важнейшая задача права на современном этапе развития нашей страны»[153] [154]. М.Ш. Тельхигова также отмечает, что «Обеспечение экологической безопасности при освоении минерально-сырьевых ресурсов - одна из главных обязанностей 157 недропользователя» . При этом согласимся, что «Главным критерием «безопасности» может выступать и человек, и природа, и территория, и экосистема, и глобальное равновесие и многое иное. Индикаторов опасности/безопасности много, и все они требуют своей оценки, ранжирования, своей «ниши» и правового закрепления уже как нормы права. В любом случае без норм права, закона, правовой системы нельзя говорить о достижении каких-либо стандартов безопасности. Закрепленная в норме права дефиниция, лингвистическая единица становится законом»[155]. На сегодняшний день в правовой системе Российской Федерации экологические отношения в Арктической зоне государства регулируются преимущественно: - нормами права, содержащимися в общих природоохранных и природоресурсных законах Российской Федерации, - нормативно-правовыми актами программного характера, создаваемыми в рамках осуществления институционального государственного планирования. В данном случае речь идёт о Водном[156], Лесном[157], Земельном[158] кодексах Российской Федерации, о федеральных законах «Об охране окружающей среды»[159], «Об отходах производства и потребления»[160], «Об особо охраняемых природных территориях»[161], «Об охране атмосферного воздуха»[162], «О животном мире»[163], «Об экологической экспертизе»[164], «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»[165], «О континентальном шельфе Российской Федерации»[166] [167] [168] [169] [170] [171] [172], «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» , о Законе РФ «О недрах», об Указе Президента Российской Федерации «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению 171 устойчивого развития» , о распоряжении Президента Российской Федерации «О Климатической доктрине Российской Федерации» , «Об основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г.» , «Об основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу», о распоряжениях Правительства Российской Федерации «Об Экологической доктрине Российской Федерации» , «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» , «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г.»[173] и многих других нормативно-правовых актах. Современному этапу развития государства и права характерно не только расширение сфер правового регулирования, но и самих правовых форм. По мнению О.Л. Дубовик, о тенденциях расширения круга источников права свидетельствует возникновение как их новых форм, так и дискуссий по этому поводу, и в качестве примера она приводит доктринальные документы (концепции, стратегии, доктрины), принимаемые различными органами государственной власти и прежде всего Президентом РФ . Н.Г. Жаворонкова, В.Б. Агафонов также отмечают, что законодательная теория и практика расширяют рамки традиционного понимания процесса формирования права, включающего само возникновение «объективно обусловленной, экономической, социально-политической или иной потребности в юридическом регулировании соответствующих отношений»[174] [175] [176] и прибегают к концепциям, доктринам, стратегиям и иным документам, легитимизированным в основном актами главы государства и фактическим претендующим на роль документов целеполагающего, системообразующего, 179 «предзаконодательного» характера . Представляется важным проанализировать обе указанные сложившиеся тенденции развития отечественного законодательства в отношении Арктической зоны Российской Федерации: общие природоохранные, природоресурсные законы и специальные программы, касающиеся данного региона страны. Содержание норм отмеченных законов говорит о том, что в них действительно с разной степенью детализации закрепляются экологические требования к осуществлению деятельности, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду: например, раздел «Рациональное использование и охрана недр» - в Законе Российской Федерации «О недрах»; раздел «Защита и сохранение морской среды, природных ресурсов континентального шельфа. Захоронение отходов и других материалов» - в Федеральном законе «О континентальном шельфе Российской Федерации»; в частности, статья «Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки» - в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» и т.д. В законодательстве определены правовые средства охраны окружающей среды. Среди них законодатель предусматривает такие правовые инструменты, как нормирование, оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза, учет природных ресурсов и вредных воздействий, мониторинг, планирование, надзор и др. Эффективность их регулирования и реализация имеют главную цель - сохранить или восстановить благоприятную окружающую среду. В этой связи представляется необходимым привести суждение М.М. Бринчука о том, что окружающую среду можно считать благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства[177]. Все названные выше правовые меры обеспечения охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов имеют прямое отношение к исследуемой теме. Важно подчеркнуть, что некоторые из них должны регулироваться и применяться с учетом экологической специфики Арктической зоны РФ. На практике же все указанные эколого-правовые инструменты и требования законодательства по природопользованию и охране окружающей среды являются общими, универсальными, применимыми ко всем территориям, акваториям страны, не учитывающими повышенную уязвимость арктических экосистем. Оценивая эколого-правовые требования в недропользовании, В.Б. Агафонов отмечает, что действующая система эколого-правовых требований, предъявляемых к пользователям недр, содержится в большом количестве нормативно-правовых и инструктивно-методических актов различных отраслей законодательства, однако данные требования являются общими, декларативными . В научной литературе по этому поводу утверждается, что, несмотря на то, что в арсенале российского экологического законодательства есть практически все известные лучшей международной, зарубежной практике инструменты эколого-правовой охраны, тем не менее, к настоящему времени эффективный правовой режим охраны уязвимых арктических экосистем не сформировался. «Обладающий высоким природоохранным потенциалом инструментарий современного экологического права играет зачастую второстепенную роль в решении задачи по созданию эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды российской Арктики, обеспечивающей снижение негативного воздействия на неё хозяйственной и иной деятельности, возмещение вреда, причиненного уязвимым арктическим экосистемам, предотвращение необратимых негативных изменений природной среды этого региона»[178] [179]. Принимая во внимание природные особенности Арктики, а также с учетом потребностей создания эффективной правовой модели регулирования природопользования и охраны природы в этом регионе автору представляется, что в Арктической зоне Российской Федерации должно быть специальное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды. С точки зрения методологии исследования при решении этой важной политической и экологической задачи обратим внимание на суждения ряда теоретиков экологического права. В 1980-е годы О.С. Колбасов писал, что право является эффективным инструментом управления, выражая экологические требования в виде общеобязательных правил поведения, и все более интенсивно используется в целях решения задач охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов . Очевидно, что эффективность права как инструмента управления, о чем говорил О.С. Колбасов, во многом зависит от эффективности экологоправового механизма, лежащего в его основе. В отечественной науке экологического права концепция эколого-правового механизма впервые была предложена В.В. Петровым, который рассматривал его как «составной элемент управления качеством окружающей природной среды»[180] [181]. Ученый указывал, что эколого-правовой механизм отражается в совокупности правовых норм и отношений, посредством которых публичная власть обеспечивает выполнение эколого-правовых предписаний с помощью различных мер материальнотехнического, организационного и идеологического характера[182]. Важно привести мнение М.М. Бринчука, который отмечает, что экологоправовой механизм представляет собой правовой ресурс, позволяющий достичь результативности экологического права. При этом ученый подчеркивает, что содержание и сущность такого механизма находятся под влиянием особенностей правового регулирования объекта экологических отношений, в соответствии с потребностями общества в его взаимодействии с природой[183]. В свете исследования темы данной диссертации позиция М.М. Бринчука о том, что содержание и сущность такого механизма находятся под влиянием особенностей правового регулирования объекта экологических отношений, приобретает особое значение. В нашем случае таким объектом является Арктическая зона Российской Федерации, обладающая существенными природными качествами, особенностями, о которых говорилось выше. Эколого-правовой механизм природопользования, в том числе недропользования, и охраны природы Арктики будет тем эффективнее, чем более полно в нем будут учтены ее природные особенности. Причем эти природные особенности должны быть четко выражены в отдельных мерах по охране природы и обеспечению рационального недропользования, определяющие основы эколого-правового механизма. В этом контексте имеет особый теоретический и практический смысл обратить внимание на состояние правового регулирования таких важных правовых мер, как нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, государственная экологическая экспертиза, планирование, мониторинг. Их важность, очевидно, определяется тем, что они направлены на предупреждение экологического вреда. Эти и другие необходимые меры должны найти отражение в специализированном эколого-правовом акте по Арктической зоне РФ. Как обоснованно отмечается в научных исследованиях экологическое нормирование является одним из ключевых элементов организационного механизма охраны окружающей среды . Как известно, экологические нормативы - качества окружающей среды, допустимого воздействия на окружающую среду, допустимого изъятия компонентов природной среды - имеют своей первейшей и основной целью и задачей предупредить вред природной среде, что достигается путем установления пределов допустимых антропогенных воздействий. Известно также, что степень безвредных [184] воздействий определяется с учетом природных особенностей регионов, в которых такие воздействия проявляются. В этом отношении важное правовое требование установлено ст. 21 Федерального закона «Об охране окружающей среды» при установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природноантропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение. Уместно подчеркнуть, в части нормирования качества окружающей среды более определенное требование было предусмотрено Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» . Согласно ст. 26 с учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и рекреационных зон) для них устанавливаются более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду. Однако, как пишет М.М. Бринчук, названные важнейшие нормы законов, принятых в разное время, со столь значительным промежутком, объединяет то, что они не были исполнены ни в части развития и формирования системы экологического нормирования качества окружающей среды, ни в части учета природных и иных особенностей при разработке нормативов, что имело крайне негативные последствия для природы и общества. Что еще хуже, они в значительной степени не были обеспечены в природоохранной практике . [185] [186] Для охраны природы Арктической зоны России нормирование качества окружающей среды играет особую роль. Арктическая природа, особенно растительный и животный мир, с учетом суровых климатических условий, более хрупка и уязвима. Чтобы сохранить ее - необходимо установление более жестких требований к нормированию качества окружающей среды. Прежде всего благодаря этой норме может быть решена задача по необходимости сбережения уникальных экосистем Арктики с учетом низкой устойчивости экосистем, и их зависимость даже от незначительных антропогенных воздействий, предусмотренная Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. Следует определенно установить требование: учитывая природно-климатические особенности Арктики, в данном регионе устанавливаются научно обоснованные нормативы качества окружающей среды. С учетом того, что некоторые территории Арктики еще хозяйственно не освоены, актуальная норма, установленная ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды»: в первоочередном порядке охране подлежат естественные экосистемы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. Данная задача может быть решена посредством: 1) установления требований к нормативам качества окружающей среды с учетом природно-климатических особенностей региона (и, соответственно, к нормативам предельно допустимых воздействий на природу отдельными источниками) и 2) использования земель в целях как ведения хозяйственной деятельности, так и транспорта. Первоочередной порядок охраны естественных экосистем, природных ландшафтов и природных комплексов, не подвергшихся антропогенному воздействию, может быть обеспечен посредством принятия мер по охране окружающей среды и природопользованию на стадии планирования экологически значимой хозяйственной и иной деятельности. В отношении Арктической зоны планирование как особый предмет регулирования в специализированном акте, касающемся особенностей природопользования и охраны окружающей среды, было бы крайне полезным в части ликвидации экологического вреда, причиненного прошлой хозяйственной деятельностью. Это касается, в частности, и деятельности по разработке месторождений нефти и газа. Актуальность этой меры особенно очевидна с учетом неудовлетворительного в целом правового регулирования экологического планирования. Ст. 15 Федерального закона «Об охране окружающей среды», достаточно широко и с пользой регулировавшая отношения по планированию охраны окружающей среды утратила силу еще в 2004 г.[187] Для решения задачи рекультивации природных ландшафтов в Арктической зоне, обеспечения химической безопасности, утилизации токсичных промышленных отходов, в первую очередь на территориях проживания местного населения, со стороны эксплуатируемых предприятий, не отвечающим экологическим требованиям Арктики, а также осуществления плановой утилизации судов с ядерными энергетическими установками, которые отслужили установленные сроки эксплуатации, необходимо установить требования по планированию такой деятельности, финансированию, срокам реализации и механизмам контроля, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. С учетом потенциальной роли в регулировании природопользования в целом, недропользования, в частности, а также охраны окружающей среды в Арктике могут быть особенно полезными оценка воздействия на окружающую среду и государственная экологическая экспертиза. С учетом близости предмета их следует рассматривать и регулировать взаимосвязано: известно, что ОВОС обеспечивает учет экологических требований законодательства на стадии подготовки решения, в том числе при планировании разработки месторождений нефти/газа, а государственная экологическая экспертиза - при принятии такого решения. Для Арктической зоны эти правовые меры имеют особое значение с учетом ее природной уязвимости, так как они направлены на предупреждение экологического вреда[188] [189] [190]. Обратим внимание на состояние правового регулирования этих правовых мер. В соответствии со ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» в редакции от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежали технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты. К таким объектам относятся и проекты разработки нефтяных, газовых месторождений. Прежде всего данные объекты представляют реальную экологическую угрозу для Арктики. Федеральным законом «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ указанные объекты были исключены из числа объектов государственной экологической экспертизы 193 федерального уровня. Согласно п.5 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ проводится государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий. Предметом данной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов. Подобный формат установления соответствия намечаемой хозяйственной деятельности экологическим требованиям на значительной части Арктической зоны Российской Федерации, в отличие от первой редакции ФЗ «Об экологической экспертизе», совершенно не отвечает научным представлениям об этом. Не вызывает сомнения, что в результате такого развития законодательства об экологической экспертизе в процессе осуществления экономической политики охрана окружающей среды будет еще более деградировать. Есть основания полагать, что предпочтение будет отдаваться экономическому развитию в ущерб природе, в том числе и высокоуязвимой природе Арктики. Однако отметим при этом, что на какой-то части Арктической зоны требование о проведении государственной экологической экспертизы сохраняет свое действие. Согласно ст. 31 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» государственная экологическая экспертиза на континентальном шельфе является обязательной мерой по охране окружающей среды, в том числе по защите морской среды и сохранению природных ресурсов континентального шельфа. При этом государственной экологической экспертизе подлежат все виды документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность на континентальном шельфе. В Законе подчеркивается, что все виды хозяйственной деятельности на континентальном шельфе могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Объектами государственной экологической экспертизы являются проекты федеральных программ, другие документы и (или) документация, имеющие отношение к региональному геологическому изучению, геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов континентального шельфа, рыболовству, созданию, эксплуатации, использованию искусственных островов, установок, сооружений, прокладке подводных кабелей, трубопроводов, проведению буровых работ, захоронению отходов и других материалов, а также обосновывающие другие виды планируемой хозяйственной и иной деятельности на континентальном шельфе. С учетом важности исследуемой правовой меры в специализированном правовом акте, о котором говорилось выше, целесообразно установить требование об обязательности проведения государственной экологической экспертизы на территории всей Арктической зоны. При планировании недропользования в Арктической зоне крайне важна и оценка воздействия на окружающую среду, которая в соответствии с законодательством предшествует проведению государственной экологической экспертизы и сама является, в частности, объектом этой экспертизы. Согласно ст. 32 Федерального закона «Об охране окружающей среды» оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Из этой нормы видна значимость ОВОС. Детальное регулирование процедуры ОВОС осуществляется Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372[191]. Это Положение устанавливает одну существенную особенность: оно регламентирует процесс проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и подготовки соответствующих материалов, являющихся основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы[192]. Выше мы говорили, что, начиная с 2006 г. техникоэкономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности, включая проекты разработки нефтяных, газовых месторождений в Арктической зоне (за исключением континентального шельфа РФ) исключены из перечня объектов обязательной государственной экологической экспертизы. Соответственно в отношении этих объектов не проводится и ОВОС. В контексте темы данного диссертационного исследования подчеркнем важность правового регулирования в специализированном акте государственной экологической экспертизы, в том числе и для целей проведения ОВОС в рамках проектов недропользования в Арктике. Особую значимость ОВОС применительно к таким проектам приобретает в связи с тем, что в рамках процедуры оценки воздействия на окружающую среду для каждой планируемой разработки месторождения нефти/газа должна разрабатываться индивидуальная программа охраны окружающей среды. Такой подход может служить гарантией обеспечения учета природных особенностей Арктики в проектах экономического развития данного региона. Важное место в нормативно-правовом акте об особенностях природопользования и охраны окружающей среды должен занимать государственный экологический мониторинг, который в главе X ФЗ «Об охране окружающей среды» определяется как комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды (компонентами природной среды, естественными экосистемами), оценка, прогноз изменений ее состояния. Полезность мониторинга очевидна как для регулярного наблюдения за состоянием окружающей среды Арктики в процессе развития региона, так и для выявления состояния природы в нем, вызванного прошлой хозяйственной деятельностью. По данным такого мониторинга может быть разработана и реализована специальная программа по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды Арктической зоны РФ. Таким образом, совершенствование природоохранного и природоресурсного законодательства Российской Федерации применительно к Арктическому региону страны наиболее целесообразно посредством создания специального федерального закона, посвящённого Арктическому региону Российской Федерации, в котором с необходимой степенью детальности будут урегулированы экологические отношения. Даже краткий анализ правовых мер, направленных на обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды, проведенный с учетом природных особенностей Арктической зоны РФ, убеждает в необходимости принятия специального акта. Но что важно, его необходимость диктуется и с точки зрения потребностей полной и эффективной реализации Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утверждённых Президентом РФ 18 сентября 2008 г. Принципиально важно то, что сохранение и рациональное использование морских минеральных и живых ресурсов, предотвращение загрязнения морской среды, а также охрана морской среды и её недр является одним из главных направлений в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации[193]. Существенным правовым элементом данного документа являются цели государственной политики в сфере экологической безопасности, к их числу относятся: сохранение и обеспечение защиты арктической природной среды, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата. Для достижения названных целей необходимо решить, в частности, задачу обеспечения сохранения биоразнообразия арктической флоры и фауны, в том числе путем расширения сети особо охраняемых природных территорий и акваторий, с учетом национальных интересов России, а также необходимости сохранения окружающей природной среды в условиях расширения экономической деятельности и глобальных изменений климата. Реализация государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации обеспечивается с помощью следующих основных мер: - установление особых режимов природопользования и охраны окружающей природной среды, включая мониторинг ее загрязнения; - рекультивация природных ландшафтов, утилизация токсичных промышленных отходов, обеспечение химической безопасности, в первую очередь в местах компактного проживания населения. Требование Президента РФ установить особые режимы природопользования и охраны окружающей природной среды, включая мониторинг ее загрязнения как элемент основ государственной политики в Арктике не только подтверждает обоснованность позиции соискателя о принятии специального акта, основанную на анализе ряда правовых мер и выявленных при этом существенных дефектов как правового регулирования, так и правоприменения, но и диктует уполномоченным органам государства необходимость принять такой акт. Оценивая существенную значимость данного программного документа, диссертант вынуждена согласиться с другими исследователями, которые приходят к разным выводам касательно действенности подобных нормативноправовых актов. «Отмечая несомненную важность и полезность стратегических документов, следует обозначить и ряд проблем: они чрезвычайно обширны, многоплановы, вариативны, не могут быть в достаточной мере конкретны и обязательны, так как преследуют иные цели; кроме того, они могут быть как взаимосвязанными, так и разноплановыми и создаются на принципиально различных методических основах, как правило, многочисленными экспертными 197 коллективами» . По мнению А.А. Соловьянова, «демонстрацией серьёзного отношения руководства страны к проблемам, существующим в Арктической зоне Российской Федерации, является принятие ряда стратегических документов, среди которых «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу», «Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» и «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г.» - к сожалению, заложенные в них директивы и требования к хозяйственной деятельности практически не реализованы в конкретных нормативно-правовых актах»[194] [195]. Н.И. Хлуденева отмечает, что принимаемые в Российской Федерации программные документы в области охраны окружающей среды также пока не создают устойчивую концептуальную основу для совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды Арктики, так как многие из заявленных в них путей, средств, механизмов достижения целей и задач государственной экологической политики лишь провозглашаются в качестве таковых[196]. В то же время Д.О. Сиваков, как и автор настоящей диссертации, положительно отзывается о рассмотренном специальном документе, а именно - что разработанные и принятые Основы являются ориентиром для выработки специфических правовых норм, касающихся разнообразной хозяйственной и иной деятельности в отечественном секторе Арктики, также названный документ позволит продуманно дополнить правовой режим внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации с учетом повышенной уязвимости полярных экосистем[197]. Диссертант разделяет обе научные позиции: действительно, документы программного характера могут содержать и содержат задачи, механизмы, средства, направления, создающие устойчивую концептуальную основу для совершенствования отечественного экологического законодательства в отношении Арктического региона Российской Федерации, однако, они должны не только провозглашаться в качестве таковых, а реализовываться в конкретных нормативно-правовых актах, а именно - в принятии специального федерального закона, как это было предложено диссертантом выше. В пользу усиления правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в Арктике говорят, в частности, и данные, которые приводит экологическая организация «Bellona»: - в России действуют около 350 тыс. км нефтепроводов, и, по информации общественных экологических организаций, на них ежегодно происходит около 50 тыс. аварий; - не существует технологий 100% очистки пластовых вод, которые были бы способны полностью предотвратить попадание опасных веществ в морскую среду. Также, существует проблема эксплуатации старых месторождений, так как содержание пластовых вод в них гораздо больше, а содержание нефти - значительно меньше. Так, например, в Северном море (регион Тампен) количество пластовых вод в два раза превышает количество нефти; - за период освоения Тюменского Севера было потеряно 6 млн. га оленьих пастбищ (12,5% общей площади), загрязнено мазутом 30 тыс. га земель. Около 73 тыс. га лесов отравлены газовыми выбросами и химическими реагентами, подтоплены разливами буровых растворов и минерализованных вод. В отдельных районах концентрация нефтяных углеводородов в почвах превышает фоновые значения в 150-200 раз . Подобные весьма важные сведения по Арктике, касающиеся ущерба речным и морским экосистемам, деградации ландшафтов, загрязнения атмосферы, ущерба биоразнообразию и здоровью населения, приводит также экологическая организация «Greenpeace». По оценкам этой общественной международной организации, нефтяное загрязнение рек Арктического бассейна уже сейчас достигло высокого уровня. Только с речным стоком в моря Северного Ледовитого океана ежегодно выносится несколько сотен тыс. тонн нефтепродуктов[198] [199]. В результате концентрация загрязняющих веществ на многих участках акватории Баренцева, Белого, Карского морей и моря Лаптевых в 2-3 раза превышает норму[200]. По оценкам экспертов, при сооружении магистрального трубопровода на каждые 100 км трассы приходится 500 га поврежденных земельных угодий[201]. Ежегодный прирост некультивируемых нарушенных земель в нефтедобывающей и газовой промышленности в сумме достигает примерно 10 тыс. га. При этом скорость восстановления зональной растительности в Арктике существенно ниже, чем в более южных регионах, а технологии рекультивации загрязненных земель малоэффективны. Загрязнение атмосферы происходит в основном за счет сжигания попутного нефтяного газа (ПНГ). Из 55 млрд м3 ежегодно добываемого в России ПНГ сжигается от 15 до 38 млрд м3 ПНГ и лишь 14 млрд м3 (26%), по данным МПР, направляется в переработку . Кроме того, часть ПНГ, содержащего значительный объем метана (60-80%), напрямую выбрасывается в атмосферу. По данным Правительства, выбросы составляют примерно 5 млрд м3 попутного газа в год только в нефтяной промышленности[202] [203]. А есть еще потери в газовой отрасли. В результате промышленного освоения Арктики популяции редких, в том числе занесенных в Красную книгу арктических животных, испытывают значительное давление. Деградация, фрагментация и загрязнение ландшафтов - причина снижения численности некоторых арктических млекопитающих и птиц и расселения некоторых видов животных (бурый медведь, рысь, лисица) на север. На млекопитающих в Арктических морях воздействует загрязнения морской среды, которое ведет к хроническому токсикозу, ослаблению иммунитета и различным заболеваниям. В Каспийском море это привело к «чуме плотоядных» и гибели 25-30 тыс. тюленей. Ущерб, в первую очередь, связан с качеством питьевой воды и продуктов питания, загрязненных углеводородами. Чрезвычайно серьезной проблемой в регионах нефте-газодобычи является состояние почвенно-грунтовых и собственно подземных вод (включая питьевые). При попадании в почву всего лишь 1 м3 нефти потенциально возможная площадь загрязнения поверхностного слоя грунтовых вод составляет более 5 тыс. м2 . После крупнейшей наземной аварии, связанной с нефтяным разливом, в Республике Коми, заболеваемость взрослого и детского населения увеличилась на 16% и 20% - соответственно . При совершенствовании правового регулирования природопользования, особенно недропользования, в исследуемом регионе весьма важно учитывать данные «Greenpeace» и о том, что даже известнейшие нефтегазовые компании- гиганты пока что не располагают эффективными и проверенными технологиями ликвидации аварийных разливов нефти в суровых условиях Арктики. И ни одна, даже самая преуспевающая нефтяная или страховая компания в мире, не сможет полностью компенсировать экологический ущерб, причиненный нефтяным разливом в Арктике[204] [205]. В подтверждение этому следует привести данные анализа, проведенного указанной организацией, реферата Плана ликвидации аварийных разливов нефти (ПЛАРН) для платформы «Приразломная», опубликованного компанией «Газпром нефть шельф», в котором было обнаружено множество пробелов и недостатков. Основные из них таковы: - в соответствии с документом, в районе работы платформы «Приразломная» возможны разливы нефти объемом до 10 тыс. тонн нефти (в случае аварии на танкере). Законодательство требует, чтобы у компании был разработан план работы в случае разлива объемом до 5 тыс. тонн. Более того, ПЛАРН «Приразломной» детально рассматривает только действия при разливах объемом до 1,5 тыс. тонн; - предусмотренных в ПЛАРН техники и оборудования недостаточно для ликвидации крупного разлива; - документ не учитывает экстремальные погодные условия, которые могут усложнить разворачивание оборудования для локализации разлива; - компания неадекватно оценивает эффективность боновых заграждений; - компания в первую очередь ориентируется на механическую ликвидацию загрязнения, переоценивая ее эффективность; - компания заявляет о 100% эффективности методов сбора нефти в ледовых условиях, что очень далеко от реальности; - при разливе подо льдом компания предлагает в том числе сжигать нефтепродукты; - ПЛАРН не оценивает экстремальные условия работы персонала на 209 открытом воздухе при ликвидации разлива . Существенное ухудшение качества окружающей среды Арктики, проявляемое в деградации экосистем, загрязнении окружающей среды, изменении, уничтожении генетического фонда флоры и фауны, других негативных, часто необратимых изменениях окружающей среды, является красноречивым свидетельством слабой эффективности действующего экологического законодательства. Таким образом, Российская Федерация отстаёт от ряда приарктических стран, в частности, таких, как Канада, Норвегия, США, - в области принятия и развития специального законодательства, посвящённого регулированию экологических отношений в Арктике. Наряду с формированием нормативных эколого-правовых основ в Арктической зоне РФ, не менее важной является задача совершенствования технической и технологической основы нефте-, газодобычи и транспорта нефти, газа в регионе. Нельзя не согласиться с С.А. Боголюбовым в том, что «В целом реализация новых проектов в северных широтах требует использования новых принципов разведки, добычи, эксплуатации и транспортировки [206] энергоресурсов. При этом должны быть воплощены в жизнь принципы и идеи устойчивого развития, что позволит не нарушать уникальное биоразнообразие северных территорий, способствовать сохранению историкокультурного наследия и традиционного недропользования для коренных малочисленных народов Севера, а также обеспечить оптимизацию использования природных ресурсов при рациональном размещении объектов хозяйственной деятельности»[207] [208]. При этом, профессор С.А. Боголюбов отмечает, что федеральное и региональное законодательство должно привлекать к продуманному освоению природных богатств Арктики с ориентиром на безотходные и малоотходные технологии. В природоохранных целях предлагается расширять сеть наблюдательных постов для осуществления мониторинга, а также наладить ведение кадастра территорий прошлого экологического ущерба, на основе данных которого в дальнейшем можно будет разрабатывать программы экологического оздоровления и реабилитации . Аналогичны и рекомендации отмеченной организации «Bellona»: - проводить комплексную оценку воздействия проекта на окружающую среду и обеспечить систематический мониторинг процесса функционирования трубопроводной системы; - внедрять наилучшие технологии и наиболее высокие экологические стандарты, направленные на минимизацию негативного воздействия трубопроводной системы на окружающую среду; - принимать меры по снижению площади нарушенных территорий при строительстве нефте- и газопроводов. Обеспечивать сохранение путей миграции животных; - обеспечивать безаварийное функционирование трубопроводных систем; - компенсировать в полном объеме ущерб окружающей среде и населению, испытывающему негативное влияние от деятельности по 212 реализации проекта . Таким образом, в силу своей уникальности, в плане повышенной чувствительности арктической природы к антропогенному воздействию, экологические отношения в Арктической зоне Российской Федерации нуждаются в эффективной правовой защите, в специальном нормативноправовом регулировании. Этот вопрос особенно обостряется при регулировании отношений пользования недрами, в частности - добычи полезных ископаемых, в силу известного пагубного влияния такой деятельности на окружающую среду. Освоение больших запасов нефти и газа в арктических районах обусловили первостепенное значение проблемы сохранения окружающей среды в Арктической зоне РФ. Анализ российского законодательства показывает, что слабый учёт географических, природно-климатических, иных уникальных особенностей Арктики препятствует формированию эффективного правового режима охраны уязвимых арктических экосистем. Не определены специальные эколого-правовые требования при проведении работ, связанных с пользованием недрами в Арктической зоне РФ (геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых). Недропользование в Арктической зоне РФ должно представлять собой выполнение пользователями недр работ, соответствующих лицензии и соблюдение ими специальных эколого-правовых требований. Указанные требования должны выражаться в строгой регламентации охраны окружающей среды, учитывать особенности рационального использования арктических участков недр (место расположения объекта недропользования), а также минимизацию вредного влияния деятельности, [209] связанной с пользованием недрами, на традиционный образ жизни и здоровье коренных народов Севера, проживающих в зоне влияния работ. Помимо решения общей задачи установления особых правовых режимов природопользования и охраны окружающей природной среды, как частный, но в то же время актуальный для темы настоящего диссертационного исследования случай защиты окружающей среды Арктики с учетом ее природных особенностей следует рассмотреть в качестве элемента особого режима недропользования досрочное прекращение права пользования недрами. Очевидно, что решение о досрочном прекращении права пользования недрами может быть административным актом государства, принимаемым его уполномоченным органом при наличии правовых оснований, в том числе при игнорировании недропользователем именно природных особенностей Арктики, как средство принуждения к исполнению правовых требований по рациональному недропользованию в Арктике. Как правильно утверждает М.М. Бринчук, «наиболее успешно управлять природными ресурсами, являющимися общественным достоянием, может государство в рамках его экологической функции. Оно имеет сбалансированную систему органов - законодательных, исполнительных и судебных, - призванных последовательно решать задачи определения в интересах общества правового режима природных ресурсов, распоряжения ими с учетом всеобщего права на благоприятную окружающую среду, контроля за их использованием, обеспечения экологического правопорядка, в том числе посредством принудительной силы» . Так, говоря о принудительной силе государства, уместно привести слова М.В. Дудикова, который отмечает, что в процессе прекращения права пользования недрами достигается юридически значимый результат, который представляет собой форму воплощения юридически значимой цели. Значимость такой цели обусловлена защитой [210] государственных интересов, прав граждан и юридических лиц, эффективным использованием недр, соблюдением требований безопасности, охраной недр и окружающей среды . Для настоящего исследования в данном контексте особенный интерес представляет именно охрана недр, окружающей среды. По мнению диссертанта, досрочное прекращение права пользования недрами может выступать одним из инструментов защиты окружающей среды Арктики, в некоторых случаях - может стать единственным способом к понуждению недропользователя соблюдать соответствующие требования к охране арктических участков недр. В подтверждение этого тезиса, следует привести мнение В.Д. Мельгунова, который, обращаясь к существу горных правоотношений, отмечает, что в данной сфере проведение работ связано со взрывоопасными и пожароопасными факторами, без учета которых невозможно обеспечить безопасность работников горных предприятий и населения, проживающего в зоне влияния горных работ. Без специального правового регулирования, установления особых условий, требований, предъявляемых к недропользователям, сложно обеспечить требования по рациональному использованию и охране недр в интересах нынешнего и будущих поколений. И в этой связи в Законе РФ «О недрах» установлен исчерпывающий перечень оснований возникновения права пользования участками недр, а также перечень оснований прекращения указанного права...[211] [212], в том числе - досрочного прекращения. Так, учитывая уязвимость арктических экосистем, ввиду негативного на них влияния недропользования, диссертант считает необходимым проанализировать основания для досрочного прекращения права пользования недрами на предмет выявления такого основания, как прекращение права пользования недрами ввиду нарушения/несоблюдения недропользователем соответствующих требований охраны окружающей среды. «Закон Российской Федерации «О недрах» на основании ст. 20 исходит из того, что прекращение права пользования недрами охватывает как само прекращение этого права, так и приостановление или ограничение права 216 недропользования» . В первую очередь необходимо определить, что является досрочным прекращением, отграничить данное понятие от таких понятий, как приостановление и ограничение права пользования недрами. Рядом исследователей предлагается следующий вариант разграничения данных понятий. При досрочном прекращении права пользования недрами, недропользователь прекращает все виды деятельности (кроме работ по консервации и ликвидации горных выработок, скважин и объектов инфраструктуры) на участке недр и получение соответствующей продукции. При досрочном прекращении права недропользования лицензия на пользование недрами подлежит снятию с государственного учёта и передаётся на хранение в федеральный (или территориальный) фонд геологической информации. При приостановлении права пользования недрами основной вид деятельности и связанные с ним вспомогательные работы временно прекращаются (кроме деятельности по обеспечению сохранности горных выработок, скважин, по поддержанию строений, сооружений, оборудования в безопасном состоянии для жизни и здоровья людей, окружающей среды). При приостановлении права недропользования лицензия на пользование недрами с государственного учёта не снимается. При ограничении права пользования недрами осуществление тех или иных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, временно или постоянно запрещается, если они привели или могут привести непосредственно к возникновению угрозы жизни и здоровью людей, негативному влиянию на [213] [214] С. 95. Ст. 3009. Ст. 1024. Ст. 2222. Ст. 1462. Ст. 4556. Ст. 3833. Ст. 4694. Ст. 6273. ' СЗ РФ. ; СЗ РФ. s СЗ РФ. ' СЗ РФ. ; СЗ РФ. ’ СЗ РФ. 1 СЗ РФ. окружающую среду до устранения причин, вызвавших данное ограничение. При ограничении права недропользования, лицензия на пользование недрами сохраняет свою силу - в части незапрещённых видов деятельности. 218 Исследователями отмечается, что такая мера, как досрочное прекращение права недропользования, на практике применяется гораздо чаще, чем приостановление или ограничение. Представляется важным проанализировать предусмотренные законодательством основания и порядок досрочного прекращения права пользования недрами. Так, ч. 2 ст. 20 Закона РФ «О недрах» определяет следующие такие основания: - возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами; - нарушение пользователем недр существенных условий лицензии; - систематическое нарушение пользователем недр установленных правил пользования недрами; - возникновение чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие); - если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах; - ликвидация предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование; - по инициативе владельца лицензии; - непредставление пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах; - по инициативе недропользователя по его заявлению. Там же При этом в законе данный перечень является закрытым. В случае, предусмотренном п. 2 ч. 1 ст. 20, отказ владельца лицензии от права пользования недрами, отказ должен быть заявлен письменным уведомлением органов, предоставивших лицензию, не позднее чем за шесть месяцев до заявленного срока. В соответствии с законом владелец лицензии должен выполнить все обязательства, определенные в лицензии на случай досрочного отказа от прав, до установленного срока прекращения права пользования недрами. При невыполнении данных обязательств органы, предоставившие лицензию, имеют право в судебном порядке взыскать сумму ущерба от их невыполнения. В случаях, предусмотренных п. 1 и 4 ч. 2: возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами; возникновение чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие); и ч. 3 ст. 20: в случае осуществления геологического изучения недр, в том числе по совмещенной лицензии, - решение Правительства Российской Федерации об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения юридическому лицу с участием иностранных инвесторов или иностранному инвестору или в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии - решение о прекращении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства - пользование недрами прекращается после принятия компетентным органом решения об этом с письменным уведомлением недропользователя. В случаях, предусмотренных п. 2, 3, 5, 8 ч. 2 ст. 20: при отказе владельца лицензии от права пользования недрами; при возникновении определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами; если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах; непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах, непредставления или нарушения сроков представления геологической информации о недрах в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации (в отношении лицензий на пользование участками недр местного значения) - решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения. При устранении обстоятельств, условий, вызвавших приостановление или ограничение права пользования недрами, данное право может быть восстановлено. При отсутствии вины недропользователя, время, на которое оно было приостановлено - не включается в общий срок действия лицензии. Таким образом, анализируя положения ст. 20 Закона РФ «О недрах», из содержания указанных оснований очевидно, что данный перечень не содержит прямого основания для досрочного прекращения права пользования недрами ввиду нарушения/несоблюдения недропользователем соответствующих требований охраны окружающей среды. При этом из девяти оснований п. 2 и 3 автор находит недостаточно конкретными, в отличие от остальных семи, и, следовательно, возможно, они могут подразумевать искомое автором основание. Однако, п. 3 является слишком обобщённым и недостаточно жёстким - предполагая не одноразовое, а систематическое нарушение правил пользования недрами, что, по убеждению диссертанта, является неприемлемым по отношению к арктической окружающей среде. Таким образом, остаётся раскрыть полное содержание п. 2 - существенные условия лицензии. Значение понятия прекращения права пользования недрами М.В. Дудиков рассматривает в нескольких аспектах, один из которых звучит следующим образом: «... прекращение права пользования недрами представляет собой прекращение правоотношений, определенных законодательством Российской Федерации о недрах и установленных в лицензии на пользование недрами» . Следовательно, рассматриваемые правоотношения определяются законодательством, устанавливаются содержанием лицензии. Как справедливо указывает В.Ф. Яковлев, «Недра - публичная собственность, отсюда на стадии предоставления недр в пользование используются элементы административно-правового регулирования в виде лицензий, установления обязательных правил»[215] [216] [217] [218]. Определяя сущность лицензионного предоставления недр в пользование, А.И. Перчик отмечал, что: «Одна сторона - государство - определяет порядок и условия, на которых оно предполагает передать недра в пользование, другая сторона - недропользователь - добровольно решает, подходят ли ему эти условия и при положительном решении заявляет, что он готов приступить к 221 использованию недр» . И.Н. Сидоров также отмечает, что право пользования недрами выражается в конкретных правах и обязанностях, устанавливаемых в лицензии и её неотъемлемых приложениях и возникающих с даты государственной 222 регистрации данной лицензии . «Условия пользования недрами закреплены в лицензии. При этом в ч. 1 ст. 12 Закона РФ «О недрах» указаны те условия, которые должны составлять содержание такой лицензии. Эти условия приобретают юридическую силу лишь в случае включения их в текст условий, который, на основании ч. 1 ст. 11 упомянутого Закона, является неотъемлемой составной частью лицензии на пользование 223 недрами» . Важно отметить, что в настоящее время в законодательстве не закреплены конкретные формулировки условий пользования недрами. Однако, существует Приказ Федерального агентства по недропользованию от 23.09.2015 г. № 608 «О внесении изменений в приказ Федерального агентства по недропользованию от 25.06.2015 г. № 427» (далее - Приказ № 608), и Приложение № 1 к лицензии указанного приказа «Условия пользования недрами» (далее - Приложение № 1 Приказа № 608), которые корреспондируют и отчасти более широко раскрывают содержание рассмотренной ч. 2 ст. 20, ст. 12 Закона РФ «О недрах», и, ввиду этого, представляется необходимым обратиться к их содержанию. Среди всех перечисляемых условий представляется необходимым остановиться на п. 10 и п. 12. Так, п. 12 Приложения № 1 Приказа № 608 так же, как и ч. 2 ст. 20 Закона РФ «О недрах», посвящается досрочному прекращению (приостановлению, ограничению) права пользования недрами и раскрывает условия пользования недрами, при наступлении которых право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено в соответствии со ст. 20, 21 и 23 Закона РФ «О недрах». Важно подчеркнуть, что именно данный пункт раскрывает п. 2 ч. 2 ст. 20 Закона РФ «О недрах» - существенные условия лицензии, что в самом Законе РФ «О недрах» не предусматривается. «Право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 20 Закона РФ «О недрах» (авт. прим.: нарушение пользователем недр существенных условий лицензии) в следующих случаях: [219] [220] 12.1. нарушение Пользователем недр сроков, указанных в пунктах 4.1.1 - 4.1.5, 9.5 настоящих Условий пользования недрами; 12.2. нарушение Пользователем недр обязательств, указанных в пункте 6.2 настоящих Условий пользования недрами; 12.3. нарушение Пользователем недр обязательств, указанных в пунктах 9.1, 9.2 настоящих Условий пользования недрами по представлению информации в федеральный и территориальный фонды геологической информации; 12.4. нарушение Пользователем недр условий, указанных в пункте 4.2 настоящих Условий пользования недрами в части: - 12.4.1. срока начала работ по геологическому изучению недр; - 12.4.2. срока начала работ по разведке месторождений; - 12.5. нарушение Пользователем недр требований, утвержденных в установленном порядке технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых в части срока начала строительства объектов инфраструктуры предприятия по добыче полезных ископаемых и (или) срока ввода в разработку месторождения полезных ископаемых». Так, анализ существенных условий показывает, что среди них также нет основания для досрочного прекращения (приостановления, ограничения) права пользования недрами ввиду нарушения/несоблюдения недропользователем соответствующих требований охраны окружающей среды. И в контексте наличия подобных требований в содержании лицензии, следует проанализировать также отмеченный выше п. 10 Приложения № 1 Приказа № 608. Данный пункт соответствует содержанию п. 9 ч. 1 ст. 12 Закона РФ «О недрах» и говорит о требованиях по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами: «Пользователь недр обязан выполнять установленные законодательством требования по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами». По мнению автора настоящего диссертационного исследования, имея ввиду всю остроту вопроса о необходимости качественной правовой защиты окружающей среды Арктики, наличие единственного, довольно обобщённого в этом смысле пункта в условиях лицензии - не представляется достаточным, особенно в арктических пространствах, где необходимы конкретные, жёсткие эколого-правовые требования при ведении работ, связанных с недропользованием. В подтверждение этого представляется необходимым привести мнение В.Д. Мельгунова, который, анализируя права и обязанности недропользователей, отмечает, что они в значительной степени отличаются друг от друга в зависимости от вида пользования недрами, и анализ установленного Законом РФ «О недрах» перечня прав и обязанностей не позволяет считать их универсальными и применимыми к каждому из предусмотренных ст. 6 Закона РФ «О недрах» видов пользования недрами. Учитывая это, исследователь предлагает установить в законодательстве права и обязанности недропользователей не в общем виде, как это сделано сегодня, а применительно к каждому из видов пользования недрами. По его мнению, такой подход позволит детализировать права и обязанности недропользователей по каждому виду пользования недрами, исключить формальный характер перечисления прав и обязанностей в законодательстве, а также более эффективно защитить интересы не только недропользователей, но и интересы государства . В этом же смысле В.Д. Мельгунов говорит и о важности разработки типовых условий пользования недрами для конкретных видов недропользования - такая работа должна проводиться с целью создания максимально возможных унифицированных условий пользования недрами для различных категорий будущих недропользователей226. В свою очередь, И.Н. Сидоров также акцентирует внимание на отсутствие в Законе РФ «О недрах» общих норм, которые бы позволили устанавливать дифференцированные требования в зависимости от вида 225 226 Мельгунов В.Д. Теоретические основы горного права России. Там же. С. 280-281. Москва: Проспект, 2015. С. 279. пользования недрами, геологических характеристик полезного ископаемого, а также стадии освоения участка недр. Несмотря на подробную регламентацию документального способа подтверждения соответствия требованиям, в законодательстве о недрах не определены содержательные критерии соответствия в зависимости от основания и вида пользования 227 недрами . В контексте необходимости специального «арктического» законодательства, о котором неоднократно говорилось в настоящем диссертационном исследовании, представляется особенно важным подчеркнуть слова В.Д. Мельгунова о том, что отдельные особенности содержания права пользования недрами должны предусматриваться специальным законодательством - в случае возникающей у законодателя необходимости учета особенностей регулирования добычи того или иного вида полезных ископаемых, использования недр в других целях либо для пользования недрами в особых зонах. Именно такой подход к формированию права пользования недрами в объективном смысле соответствует системе и целям формирования специализированного законодательства России, регулирующего горные 228 отношения . Завершая рассмотрение вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами, учитывая вышеизложенное, диссертант предлагает усовершенствовать, а именно - ужесточить данный элемент правового регулирования недропользования, прежде всего, в отношении охраны арктической окружающей среды, следующим образом: для арктических участков недр, ввиду высокой уязвимости природы региона, предлагается дополнить содержание ч. 2 ст. 20 Закона РФ «О недрах» (основания для досрочного прекращения права пользования недрами) ещё одним основанием - «несоблюдение специальных требований к охране арктических участков недр» [221] [222] (которые будут изложены в следующей главе настоящего диссертационного исследования). Соответственно в «арктическом» законе при установлении особого режима недропользования также должно быть установлено это основание для досрочного прекращения права пользования недрами.