Правовое регулирование недропользования на трансграничных участках недр
Важное значение имеет исследование вопроса и анализ опыта проведения работ по недропользованию в рамках такого феномена, как «трансграничные месторождения полезных ископаемых» в Арктической зоне Российской Федерации.
Это представляется актуальным по следующим причинам.Арктика, в частности, её континентальный шельф, богата крупными месторождениями полезных ископаемых, которые, теоретически и практически могут простираться на территории других государств, и ввиду геополитического положения континентального шельфа, в этом случае, со всей очевидностью возникает необходимость урегулирования отношений, связанных с геологическим изучением, разведкой и добычей минеральных ресурсов арктических недр.
Кроме того, в 2010 г. между Российской Федерацией и Королевством Норвегия было подписано соглашение в отношении таких месторождений, которые расположены непосредственно в Арктике. И исследование его правовой природы, наряду с соглашениями других государств, в силу специфики настоящего диссертационного исследования, представляется важным.
Таким образом, предлагается проанализировать понятие «трансграничное месторождение полезных ископаемых» - с точки зрения его правового закрепления в российском законодательстве, с точки зрения его научного обоснования российскими и зарубежными исследователями; рассмотреть практику разных стран по реализации заключения и исполнения соглашений по трансграничным месторождениям, выявить характерные черты, принципы, лежащие в основе содержания таких соглашений; сформулировать законодательное предложение, учитывающее и обеспечивающее защиту
хрупких арктических экосистем при разработке трансграничных
месторождений.
В законодательстве Российской Федерации термин «трансграничные месторождения полезных ископаемых» не употребляется. Более того, в основном нормативно-правовом акте, который регулирует отношения
недропользования в России - в Законе РФ «О недрах», также отсутствует какая- либо регламентация правовых особенностей изучения и освоения трансграничных месторождений.
Но, тем не менее, отсутствие правовых дефиниций в законодательстве совсем не означает фактического отсутствия таких общественных отношений. В частности, это не означает, что Российская Федерация не осуществляет работ в отношении трансграничных месторождений и не участвует в их международно-правовом регулировании. И, в этой связи, следует отметить существование Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации[298], утверждённой распоряжением Правительства РФ 9 февраля 2001 г. Для развития приграничного сотрудничества в данном документе содержатся рекомендованные направления деятельности, одним из которых является сотрудничество в сфере рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды, в том числе совместное использование трансграничных месторождений полезных ископаемых.Таким образом, несмотря на отсутствие в национальном законодательстве каких-либо норм касательно трансграничных месторождений, тем не менее, Российская Федерация признаёт необходимость совместного изучения и освоения месторождений углеводородного сырья, разделённых границами государств и, более того, является участницей таких отношений.
Рассматривая понятие «трансграничные месторождения» в контексте понимания российских и зарубежных исследователей, следует отметить, что в современной правовой науке отсутствует единый подход к определению
понятия «трансграничные месторождения полезных
ископаемых». Однако, проведённое исследование позволяет диссертанту сделать вывод о том, что в науке сложилось две точки зрения к определению указанного понятия.
Так, согласно первому подходу: трансграничные минеральные ресурсы - это такие минеральные ресурсы, залежи которых пересекаются границей (или границами) действия суверенитета государств (если речь идёт о государственной территории) или их суверенных прав (если речь идёт о недрах континентального шельфа)[299] [300].
Данное определение наиболее часто встречается в зарубежных источниках, которые посвящены регулированию отношений по использованию недр.
Однако, сегодня оно всё чаще начинает встречаться и в работах308
отечественных правоведов .
Важно подчеркнуть, что зарубежные исследователи полагают, и диссертант полностью согласен с ними, что термин «трансграничное месторождение» может быть применим исключительно к углеводородному сырью, по причине того, что «одним из свойств углеводородов является способность к перемещению, или так называемая миграция»[301] [302].
Второй подход основывается на определении, сформированном в российской правовой литературе.
Так, по мнению А.И. Перчика , трансграничные участки недр (месторождения) - это участки недр, которые пересекаются различными границами: государственной, внутренними административными (между субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, субъектами Российской Федерации и территориальным морем Российской
Федерации), лицензионными, в случае выдачи двух или нескольких лицензий на разведку и разработку одного месторождения и другими, устанавливающими различный организационно-правовой режим недропользования на разграничиваемых территориях.
Похожее определение приводит и В.Н. Кокин, по его мнению, трансграничные месторождения - это месторождения, которые расположены на территории двух или нескольких государств, одного или нескольких субъектов федеративного государства или на нескольких участках пользования недрами[303].
С.Ю. Мареева, автор монографии, посвящённой вопросам правового регулирования изучения и освоения трансграничных месторождений, считает, что под трансграничными месторождениями следует понимать месторождения углеводородов, которые пересекаются границами или иными узаконенными разделительными линиями - межгосударственными, внутригосударственными или индивидуально-пользовательскими (границами отдельных участков недр)[304].
Она считает, что не только граница в её собственном узком смысле, а любая законно проведённая разделительная линия создаёт феномен трансграничности, если она отграничивает часть месторождения, на которой страна устанавливает правила недропользования, которые могут отличаться от правил, действующих на других участках этого же месторождения.
Представляется, что указанная точка зрения, как и приведённые выше определения понятия трансграничных месторождений, предполагающие возможность применения названного термина к объектам, расположенным на территории одного государства, являются не вполне обоснованными и, в частности, не могут применяться в отношении законодательства Российской Федерации, по следующим причинам.
Обычно правовой режим участков недр устанавливается системой правового регулирования отношений недропользования на всей территории государства (как в Российской Федерации). При этом, в большинстве государств полезные ископаемые, находящиеся в недрах, в естественном состоянии, являются государственной собственностью (что, собственно, закреплено в ст. 1.2 Закона РФ «О недрах»). Ввиду этого, исключается необходимость формирования каких-либо специальных элементов в правовом режиме посредством заключения дополнительных соглашений. На практике, участки недр, расположенные на территории двух или более субъектов, предоставляются в пользование одному недропользователю по причине более высокой эффективности проводимых работ и рационального недропользования.
Единственная особенность, которую следует отметить при изучении и освоении трансграничных объектов в пределах одного государства, это то, что законодательство о недрах многих стран устанавливает требование, - чтобы недропользователи в таком случае разработали единый технический проект.
Приведённая позиция автора подкрепляется и международной договорной практикой, в соответствии с которой, в основе понятия «трансграничность» лежит принцип «ненанесения ущерба суверенитету других государств», который был закреплён в Хартии экономических прав и обязанностей государств, принятой 12 декабря 1974 г. Резолюцией 3281 (XXIX) на 2315-ом пленарном заседании 29-ой сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединённых Наций .
Таким образом, с учётом изложенного выше, подчёркивая различие в существующих научных подходах к определению понятия «трансграничное месторождение», соглашаясь с мнением зарубежных учёных, и, учитывая геополитическое расположение Арктики, автор полагает, что под
трансграничным месторождением полезных ископаемых следует понимать
М.: Московский независимый институт международного
См.: Действующее международное право.
Том 3. права, 1997. С. 135-145.месторождение углеводородного сырья, которое пересекается границей (или границами) действия суверенитета государств (в случае, если речь идёт о государственной границе) или их суверенных прав (в случае, если речь идёт о недрах континентального шельфа).
Переходя к рассмотрению практики реализуемых разными странами соглашений по трансграничным месторождениям, представляется важным особенно подчеркнуть отмеченную ранее особенность при изучении и освоении трансграничных объектов - единый технический проект. Это означает, что месторождение должно осваиваться, как единый объект. По мнению диссертанта и, как показывает правоприменительная практика, это является важнейшим аспектом при разработке трансграничных объектов. Потому что только при выполнении этого условия недропользователи смогут рассчитывать на эффективное, успешное освоение месторождения. Для подтверждения данной мысли важно привести некоторые исторические сведения и мнения научной среды.
Когда нефтяная промышленность только зарождалась, был установлен принцип «first come - first take» - владеет тот, кто пришёл первым. На пограничных месторождениях, при добыче углеводородов, у любого владельца участка недр было право на всё добытое сырье в границах своего участка. Единственным ограничением в данном случае являлось обязательство о том, чтобы бурение не проводилось слишком близко от границ участка. Следует особенно отметить, что объём запасов, которые извлекались, ощутимо снижался в сравнении с теми показателями, достижение которых могло быть возможным при условии единой схемы разработки участка.
До нашего времени сохранились одни из первых правовых источников, предусматривающих совместное освоение трансграничных месторождений. Так, в Пруссии в ХІХ в. существовал закон, предусматривающий возможность объединения пользователей недр для осуществления совместных работ на едином месторождении[305].
В начале ХХ в. на территории графства Польского, которое в то время находилось в составе Российской Империи, была предусмотрена
«консолидация» (объединение) владельцев земельных участков для
рационального использования полезных ископаемых, расположенных в недрах[306].
Так, в истории уже предполагалась возможность некоего объединения природопользователей, сегодня же при освоении трансграничных
месторождений углеводородов за рубежом наиболее распространенной формой объединения недропользователей является юнитизационное соглашение (Unitization agreement) или юнитизация.
Предлагается обратиться к мнениям учёных, касательно определения понятия «юнитизационное соглашение».
Так, по мнению С.Ю. Мареевой, юнитизационное соглашение - это соглашение о сотрудничестве недропользователей, получивших право разработки единой гидродинамически связанной залежи углеводородов как единого объекта[307] [308].
А.И. Перчик считает, что юнитизационное соглашение трактуется как соглашение о сотрудничестве нескольких недропользователей, получивших право освоения одного месторождения (залежи) полезного ископаемого, разработка которого в целях рационального использования и охраны недр по геологическим причинам должна осуществляться по единому проекту
317
разработки .
Определяя понятие юнитизационного соглашения, В.С. Ульянов, Е.А. Дьячкова утверждают, что таким соглашением является соглашение, которое заключают между собой владельцы лицензий по разработке углеводородного сырья, в пределах одного и того же участка недр, основная цель которого выражается в совместной разработке данного участка недр .
Таким образом, и исторические сведения, и мнения учёных свидетельствуют о том, что неотъемлемым условием, основополагающим принципом при освоении трансграничного месторождения является принцип совместного осуществления работ, освоение месторождения как единого объекта, на основании единого согласованного и утверждённого технического проекта.
Предлагается рассмотреть практику реализуемых разными странами соглашений по трансграничным месторождениям, выявить характерные черты, принципы, лежащие в основе содержания таких соглашений.
I. Договор между Великобританией, Северной Ирландией и Норвегией по эксплуатации месторождений Северного моря - Фригг, Статфьорд и Марчисон от 10 мая 1976 г.
По мнению В.С. Ульянова и Е.А. Дьячковой, соглашение по освоению месторождения Фригг, при проведённой ранее делимитации континентального шельфа представляет собой один из наиболее характерных примеров в отношении международной юнитизации . Данный документ действовал более двадцати шести лет, тем самым, выдержав испытание временем (эксплуатация месторождения Фригг была прекращена в 2004 г.) .
В соответствии с Соглашением стороны приняли на себя следующие основные обязательства[309] [310] [311] [312]: 1. Месторождение Фригг должно осваиваться как единый объект, единым оператором в соответствии с планом разработки, одобренным сторонами Соглашения; 2. Стороны должны согласовать вид и расположение оборудования, которое будет использоваться для освоения месторождения; 3. Каждая сторона обязана потребовать от своих недропользователей заключить юнитизационные соглашения между собой, а также с недропользователями сопредельного государства для того, чтобы осуществлять разработку месторождения в соответствии с Соглашением; 4. Каждая сторона обязана согласовывать структуру месторождения, доказанные запасы и пропорциональное распределение запасов между ними; 5. Каждая сторона в случае нарушения Соглашения обязана передать спор на рассмотрение в арбитраж. 6. Каждая сторона обязана, в целях техники безопасности, разрешать бурение недропользователями скважин, предусмотренных планом разработки, и свободное перемещение людей и материалов между промысловыми объектами; 7. Каждая сторона обязана требовать от любого лица, которое является недропользователем на участке, который войдёт в объединённую территорию, заключить юнитизационное соглашение, предусмотренное п. 3.; 8. Каждая сторона гарантирует, что, когда добыча на месторождении Фригг будет завершена, доли продукции, полученной недропользователями каждого государства, будут соответствовать пропорциональному распределению, согласованному сторонами Соглашения; 9. Каждая сторона Соглашения гарантирует, что её недропользователи не уступят своих прав на месторождение Фригг третьим лицам без её предварительного согласия, и, перед тем как дать такое согласие на уступку, каждая сторона обязана посоветоваться об этом с другой стороной. Помимо обязанностей сторон, Соглашение содержит также следующие немаловажные пункты: 1. Запасы месторождения Фригг пересматриваются каждые четыре года, а также в любое время по требованию любой из сторон, когда будут открыты другие месторождения и будет установлено, что газ их этих месторождений способен мигрировать в месторождение Фригг. 2. В Соглашении определён порядок налогообложения, который применяется к каждой из сторон. 3. Для реализации Соглашения сторонами была создана специальная 322 комиссия из шести человек . Таким образом, можно выделить следующие характерные черты рассмотренного Соглашения: В Соглашении неоднократно делается акцент на необходимость согласования государствами механизмов пропорционального распределения запасов месторождения (п. 4, 8); однако, следует отметить, что в Соглашении не содержатся критерии распределения запасов - эти принципы были закреплены ранее при делимитации континентального шельфа между Великобританией и Норвегией[313] [314]. Также государство ответственно координирует деятельность на месторождении недропользователей, включая (не)возможное участие третьих лиц (п. 7, 9). Хотя Соглашение не предусматривает детального правового регулирования освоения месторождения, так как эти условия содержатся в национальных лицензиях на право пользования недрами у каждой из сторон, тем не менее, самым важным и правильным, по мнению автора, является то, что в данном Соглашении значительное внимание уделено тому, что месторождение должно осваиваться как единый объект, с применением единых технологий и планом совместной разработки. При этом условия совместной разработки вырабатываются самими недропользователями, с последующим их одобрением государствами (п. 1, 2, 3, 6). II. Соглашение по проливу Тимор, заключённое между Австралией и Индонезией в 1989 г.[315] [316] В данном соглашении можно выделить два примечательных момента: во-первых, Соглашение было заключено до проведения окончательной делимитации континентального шельфа между сторонами ; во-вторых, совместная зона месторождения была поделена на три части: центральную, южную и северную. В северной части пролива Тимор предоставление права пользования недрами контролируется Индонезией, но при этом Индонезия обязана уплачивать в пользу Австралии 10% любых налоговых поступлений от освоения месторождений в данной зоне. В южной части пролива Тимор контроль за предоставлением права пользования недрами принадлежит Австралии, которая, в свою очередь, обязана уплачивать в пользу Индонезии также 10% любых налоговых поступлений от освоения месторождений в указанной части пролива. При проведении работ в указанных зонах контролирующие органы государств должны уведомлять друг друга обо всех действиях в отношении участков недр (предоставление, прекращение и т.п.). Центральная зона - это территория совместного ведения Австралии и Индонезии, на которой предоставление права недропользования контролируется специально созданными органами: Правительственным советом и Совместным органом управления. Правительственный совет состоит из министров, которые назначаются с определённой периодичностью двумя государствами. Заседания Совета проводятся ежегодно. Совместный орган управления состоит из исполнительных директоров и даёт рекомендации Правительственному совету относительно совершения тех или иных действий с участками недр. Следует обратить внимание на полномочия совместных органов. Так, задачами Правительственного совета и Совместного органа управления являются достижение оптимального использования нефтяных ресурсов и равное распределение прибыли от их эксплуатации. Правительственный совет, среди прочего, наделён полномочиями по внесению изменений в нормативные правовые акты, принятые в рамках Соглашения. Вся деятельность в зоне совместной разработки осуществляется на основании соглашений о разделе продукции. В обязанности Совместного органа управления входит заключение соглашений о разделе продукции с компаниями, которые были специально созданы для выполнения работ по таким соглашениям. При этом в Соглашении не содержится предписаний о том, на территории какого государства должны быть созданы компании-недропользователи, и в рамках какого законодательства они должны функционировать. В качестве приложений к данному Соглашению в рамках совместного освоения центральной зоны стороны специально подписали кодекс о добыче нефти, форму типового соглашения о разделе продукции, которое заключается между недропользователем и Совместным органом управления, а также налоговый кодекс с целью исключения двойного налогообложения. Соглашение по впадине Восточный Тимор является одним из наиболее проработанных в плане правового регулирования совместной деятельности на месторождениях углеводородного сырья. Так, Соглашением предусмотрено, что в том случае, если любое скопление нефти будет выходить за границу центральной зоны и при этом эти запасы могут быть извлечены с территории других зон, государства должны согласовать наиболее эффективный способ освоения данного скопления углеводородов. Если эффективная разработка такого скопления нефти будет возможна только при строительстве сооружений, которые должны будут находиться вне центральной зоны, следовательно, каждая страна должна будет обеспечить необходимое содействие подрядным организациям и Совместному органу управления в строительстве и использовании таких сооружений. При этом такие строительство и использование будут осуществляться согласно законам той страны, на территории/акватории которой они производятся. Ещё одной особенностью данного Соглашения является наличие трёх базовых положений в части налогообложения: 1. в целях налогообложения, которое прямо или косвенно связано с поиском, разведкой, эксплуатацией углеводородного сырья в центральной части (и действий и объектов, которые также относятся к данным операциям), каждая страна соглашается считать указанную часть своей зоной; 2. применяя налоговые законы в центральной части пролива и также в отношении доли прибыльной продукции и роялти, которые выплачиваются подрядными организациями, каждая страна гарантирует освобождение от двойного налогообложения; 3. каждая страна гарантирует не вводить какие-то иные налоги, которые не предусматриваются налоговым кодексом, применительно к поиску, разведке, эксплуатации углеводородного сырья центральной части до того момента, пока другая сторона не будет согласна на введение данных налогов. Необходимо отметить, что Соглашением предусмотрен срок его действия, который составляет сорок лет, начиная с даты его вступления в силу. Данный срок будет продлеваться до тех пор, пока стороны не заключат соглашение о делимитации континентального шельфа[317]. Таким образом, с учётом изложенного выше, можно констатировать, что, действительно, рассмотренное Соглашение между Австралией и Индонезией по впадине Восточный Тимор является наиболее подробным и обстоятельно проработанным, с точки зрения правового регулирования вопросов, связанных со всеми стадиями освоения месторождения, а также сопутствующих им: предоставление права пользования недрами, детально урегулированный процесс добычи сырья, распределение прибыли, обмен информацией, налогообложение и т.д. Следует особенно подчеркнуть, что данное Соглашение создаёт новый тип лицензионной системы в центральной зоне, которая не зависит от лицензионных систем, существующих в каждом из государств. Подводя итог анализу обоих международных соглашений, необходимо отметить: несмотря на то, что законодательство рассмотренных государств не содержит норм, регулирующих отношения недропользования применительно к трансграничным месторождениям, однако, реальные обстоятельства потребовали, и страны смогли достаточно качественно урегулировать такие взаимоотношения в совместных договорах. И они по праву могут считаться одними из самых эффективных, совершенных, с точки зрения соблюдения принципов совместного изучения и освоения трансграничных месторождений. В этой связи следует выделить их общие, наиболее характерные черты: - совместная разработка трансграничных месторождений (посредством заключения юнитизационных соглашений (разработки единого технического проекта) и заключения соглашения о разделе продукции); - пропорциональное распределение добытой продукции; - определение единого порядка налогообложения; - создание совместных органов управления; - учёт вопроса возможной миграции сырья. III. Соглашение между Ираном и Объединёнными Арабскими Эмиратами (эмират Абу-Даби) в отношении месторождения Сассан или Абу- аль-Букуш[318]. Это соглашение имеет интересную предысторию, связанную с военными действиями. На иранской части месторождения, до иранской революции, добывалось примерно 200 тыс. баррелей нефти в сутки, а на стороне Абу-Даби - примерно 50 тыс. баррелей. Разрушения, произведённые в результате революции, привели к тому, что на некоторое время в секторе Ирана добыча почти полностью была прекращена. Добыча восстановилась в 1979 г., однако, в период ирано-иракской войны, в 1980 г. - снова резко снизилась. В 1988 г. в Персидском заливе была взорвана мина, в результате чего был разрушен комплекс добычи Сассан, так добыча почти полностью была прекращена. Ввиду характеристик (петрофизического плана) месторождения Сассан, снижение добычи в Иране привело к тому, что значительное количество нефти мигрировало в часть месторождения, которая принадлежала Абу-Даби, добыча на которой продолжалась. Так, Ираном было потеряно большое количество нефтяных запасов[319]. Между Абу-Даби и Ираном было заключено соглашение, которое предусматривало, что если единое месторождение углеводородов или геологическая структура пересекает границу, то ни одна из стран без согласия другой страны не будет осуществлять скважинное бурение на расстоянии от границы ближе, чем 125 км. Обе страны согласились также прилагать усилия в достижении соглашений по координационным вопросам разработки пограничных объектов или их юнитизации». Лишь незначительная доля нефтяных операций на практике была скоординирована - в целях осуществления обмена информацией технического характера, которая была получена в процессе операций по нефти, был создан объединённый комитет. На практике же имела место миграция запасов со стороны месторождения Ирана к Абу-Даби. Однако, в соглашении возможность миграции углеводородов урегулирована не была, и, тем самым, сложилась следующая ситуация: с одной стороны, Иран понёс значительные потери запасов нефти, а с другой стороны, Абу-Даби не имеет никаких обязательств в плане сокращения добычи нефти с целью восстановить баланс интересов обеих стран в отношении месторождения Абу-аль-Букуш или Сассан. Таким образом, можно констатировать, что рассмотренное Соглашение является недостаточно детализированным, в отличие от вышеисследованных договоров, где фактор миграции сырья был учтён. Представляется, что в отношении углеводородного сырья, известного своей специфической миграционной способностью, подробное урегулирование вопроса его миграции должно быть одним из первостепенных в подобных соглашениях. Тем не менее, сходные соглашения были заключены между Ираном и Королевством Бахрейн в 1971 г., Ираном, Оманом, Катаром, ОАЭ в 70-х годах ХХ в.[320] [321] IV. Соглашение между Данией и Норвегией, касающееся делимитации континентального шельфа , подписанное 8 декабря 1965 г., не предусматривает чётких процедур при осуществлении деятельности по освоению и разработке трансграничных месторождений. В ст. 4 Соглашения указано, что, в случае, если будет установлен факт открытия месторождения полезных ископаемых, границы которого находятся как по одну, так и по другую сторону делимитационной линии, стороны обязаны сделать всё возможное для рациональной добычи указанных ресурсов. Подобные положения также содержатся в Соглашении между Швецией и Норвегией относительно делимитации континентального шельфа[322], подписанное 24 июля 1968 г., в Договоре между Италией и Югославией 1968 г.[323] [324] V. Соглашение о континентальном шельфе между Правительством Исландии и Норвегии , заключённое 22 октября 1981 г. Согласно данному Соглашению, стороны совместно проводят геологическое изучение на континентальном шельфе, однако расходы на проведение таких работ возложены на Норвегию. Если после проведения работ по геологическому изучению будет доказана необходимость проведения разведки и добычи полезных ископаемых, сторонами создаётся совместное предприятие. Лицензии на проведение работ по разведке и добычи будут выданы совместному предприятию. Соглашением также определены пропорции участия сторон в совместном предприятии: - в области, расположенной к северу от разграничительной линии, - Исландия имеет право на участие в совместном предприятии с размером доли 25%; - в области, расположенной к югу от разграничительной линии, - Норвегия имеет право на участие в совместном предприятии с размером доли 25%. Таким образом, рассмотренные соглашения с участием Дании, Норвегии, Исландии, в первую очередь, направлены на урегулирование вопросов о разграничении морских пространств этих государств, а вопросы в отношении разработки трансграничных месторождений имеют второстепенное значение. УІ.Малайзия и Таиланд в 1979 г. установили совместную зону разработки, использование которой предполагает контроль совместной комиссией. Между Таиландом, Вьетнамом, Камбоджой и Малайзией в заливе Таиланд нет согласованных границ. Будучи в данных условиях и не в состоянии прийти в относительно сжатые временные сроки к соглашению в отношении границ, Малайзия и Таиланд подписали Меморандум о взаимопонимании . На основе данного Меморандума в 1990 г. между сторонами было заключено Соглашение о совместной разработке, которое устранило достаточно большое количество разногласий между Таиландом и Малайзией. Например, одно из разногласий выражалось в том, что Таиландом были выданы лицензии на основе соглашений концессионного типа, в то время как для привлечения иностранных инвесторов Малайзией использовались соглашения о разделе продукции. После вычета роялти и затрат на добычу, между Малайзией и Таиландом соглашением был предусмотрен равный раздел добычи. Следовательно, в основе рассмотренного Соглашения лежит принцип равного распределения добытой продукции, но, тем не менее, такое важное условие, как разработка месторождения, как единого объекта, в данном случае не выполняется. [325] VII. B 2009 г. между Японией и Китаем было подписано Соглашение о совместном проведении работ на месторождении Чуньсяо (Сиракаба), расположенном в Восточно-Китайском море. Ранее этот объект был спорным. Китай начал разработку месторождения в 2003 г., заявив, что оно расположено в китайских территориальных водах. Однако, Япония с этим не согласилась, объявив месторождение своим[326]. Достигнутое Соглашение предусматривает равное распределение доходов между сторонами, также указывает конкретные сроки для проведения буровых работ. Так, как и в случае с Соглашением между Таиландом и Малайзией, данное Соглашение, предусматривая механизм равного распределения добычи между сторонами, также не предусматривает разработку месторождения как единого объекта. VIII. Договор между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане, подписанный сторонами 15 сентября 2010 г. по итогам 40-летних переговоров и ратифицированный Российской Федерацией 5 апреля 2011 г.[327] Подписание этого документа открыло новые перспективы освоения минерально-сырьевой базы западной части Баренцева моря, поскольку Договор не только определил линию российско-норвежской границы в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане, но и снял мораторий на изучение и освоение ресурсов недр шельфа Арктики. В связи с отсутствием договора в течение 30 лет в Баренцевом море действовал мораторий на проведение работ в спорной зоне. Единственный из обнаруженных в настоящее время трансграничных объектов - структура Октябрьская (918 млн т условного топлива) - будет осваиваться Российской Федерацией и Норвегией совместно. Специалистами-геологами отмечается высокая перспективность района на открытия крупных и уникальных месторождений нефти и газа. Особенностью Договора является то, что он посвящён не конкретному трансграничному месторождению, а устанавливает порядок реализации совместных проектов в будущем в случае, если будут открыты месторождения, простирающиеся за линию разграничения. Причём, если одна из сторон полагает, что месторождение простирается за её границы, она должна уведомить об этом другую сторону и представить данные, на которых она основывает своё мнение. Анализ Договора между Российской Федерацией и Королевством Норвегия позволяет выделить его следующие основные положения: - при обнаружении трансграничного месторождения стороны заключают соглашение об эксплуатации такого месторождения углеводородов как единого объекта, включая также его распределение между сторонами (Соглашение об объединении); - любые данные геологического характера, которые используются для обоснования указанных геологических характеристик, будут являться совместной собственностью пользователей недр, которые обладают правами на основании Соглашения о совместной эксплуатации. В приложении II к Договору между Россией и Норвегией содержится подробное описание содержания Соглашения об объединении. Так, в Соглашении должны содержаться следующие права и обязанности каждой из сторон. Права: - требовать от соответствующих юридических лиц, которые обладают правами на разведку и разработку углеводородов по соответствующую сторону линии разграничения, заключения Соглашения о совместной эксплуатации для регулирования вопросов эксплуатации трансграничного месторождения углеводородов как единого целого в соответствии с Соглашением об объединении; - требовать представления на утверждение обеим сторонам Соглашения о совместной эксплуатации, а также провести такое утверждение без необоснованных задержек и не отказывать в нём без должных на то оснований; - требовать от юридических лиц, которые обладают правами на разработку трансграничного месторождения углеводородов как единого целого, назначения оператора месторождения в качестве их совместного агента в соответствии с положениями Соглашения об объединении; при этом такое назначение или любая замена оператора месторождения подлежат предварительному утверждению обеими сторонами. Обязанности: - обеспечить, чтобы положения Соглашения об объединении имели преимущественную силу по отношению к положениям Соглашения о совместной эксплуатации в случае любых расхождений между ними; - не отказывать, при условии соблюдения требований национального законодательства, в выдаче юридическим лицам, обладающим правами на разведку и добычу углеводородов по её сторону от линии разграничения, или лицам, действующим от их имени, разрешения на бурение скважин в целях определения и распределения запасов трансграничного месторождения углеводородов; - разрешать начало добычи из трансграничного месторождения углеводородов только после совместного одобрения сторонами такого начала добычи, которое выражено в соответствии с Соглашением об объединении; - до момента завершения добычи углеводородов из трансграничного месторождения, заблаговременно, определить по взаимному согласию сроки прекращения добычи; - консультироваться друг с другом в отношении применимых мер по охране здоровья, технике безопасности и охране окружающей среды, предписанных национальным законодательством каждой из сторон; - обеспечить инспектирование расположенных на её континентальном шельфе установок по добыче углеводородов, а также деятельности по добыче углеводородов, которая осуществляется на нём в связи с эксплуатацией трансграничного месторождения; - обеспечить по требованию доступ инспекторам другой стороны к таким установкам, к соответствующим измерительным системам, которые расположены на континентальном шельфе или на территории любой из сторон; - обеспечить на регулярной основе предоставление другой стороне соответствующей информации с тем, чтобы она имела возможность обеспечивать свои основополагающие интересы, включая inter alia, те, которые относятся к охране здоровья, технике безопасности, охране окружающей среды, добыче углеводородов и проведению измерений; - не изменять содержание права на разведку и добычу углеводородов, предоставленного одной стороной и относящегося к месторождению, подлежащему совместному использованию в соответствии с Соглашением об объединении, а также без проведения предварительных консультаций с другой стороной не передавать его другим юридическим лицам; - создать Совместную комиссию для консультаций между сторонами по вопросам, относящимся к любым планируемым или существующим объединяемым месторождениям углеводородов. Совместная комиссия является инструментом обеспечения постоянных консультаций и обмена информацией между двумя сторонами по указанным вопросам, а также инструментом для разрешения вопросов посредством консультаций. В анализируемом Договоре содержится достаточно сложный и в то же время действенный механизм разрешения споров между сторонами. Сторонам предлагается разрешить разногласие в довольно короткие сроки посредством переговоров или с помощью любой другой процедуры, которая будет согласована между сторонами. Однако, если в течение шести месяцев с даты, когда одной из сторон было запрошено проведение переговоров с другой стороной, разногласие не будет урегулировано, то в таком случае любая из сторон будет вправе передать спор в арбитражный суд ad hoc, который состоит из трёх членов. Каждая сторона должна назначить одного арбитра, а два, назначенных, таким образом, арбитра должны избирать третьего арбитра, который будет являться председателем. Председатель, при этом, не может являться гражданином России или Норвегии либо на постоянной основе проживать в данных государствах. В случае, если какая-либо из сторон, в течение трёх месяцев с момента, когда была выражена просьба о назначении арбитра, не может его назначить, то в таком случае любая из сторон может обратиться с просьбой, чтобы данное назначение было произведено председателем Международного суда. Если в течение месяца после назначения второго арбитра не будет избран третий арбитр, то будет применяться такая же процедура. В случае отсутствия единогласия, все решения Арбитражного суда будут приниматься большинством голосов его членов. По всем иным вопросам Арбитражный суд будет самостоятельно устанавливать собственные правила процедуры. Решения Арбитражного суда будут являться обязательными для каждой из сторон, и Соглашение об объединении будет заключаться сторонами в соответствии с данными решениями. Предусмотрен также случай, когда стороны не смогут прийти к единому мнению в вопросе распределения трансграничного месторождения нефти и газа. В этой ситуации сторонами будет назначен независимый эксперт, решение которого будет обязательным. Таким образом, представляется, что основной целью рассмотренного Договора является недопущение несогласованного изучения и освоения сторонами трансграничных месторождений углеводородного сырья, предотвращение ущемления интересов какой-либо из сторон. Следует также подчеркнуть, что доктринальные подходы международного экологического права о непричинении ущерба, принцип устойчивого развития, принцип справедливости, принцип целостного, или экосистемного, подхода (включая принципы комплексного и интегрированного управления), принцип рационального использования, а также принцип предосторожности в полном объёме нашли своё отражение в Договоре. Необходимо отметить, что рассматриваемый Договор не противоречит общим принципам правового регулирования отношений недропользования, существующим в Российской Федерации, и при этом, как отмечают исследователи, является вполне современным, соответствующим нормам и принципам международного права, критериям справедливости, учёта и обеспечения законных прав и интересов сторон[328]. Предлагается выделить наиболее характерные его черты: - Специфичность и уникальность данного Договора заключается в том, что он посвящен не исключительно делимитации морских пространств, не освоению исключительно какого-либо конкретного трансграничного месторождения, а он рассчитан также и на реализацию будущих совместных проектов двух стран. - В Договоре соблюдается основополагающий принцип освоения трансграничного месторождения - его освоение как единого объекта. Видится, что заключение данного Договора создаёт благоприятные условия, как в правовом, так и в политическом плане, для углубления взаимодействия в сфере недропользования, дальнейшего развития и укрепления добрых партнёрских отношений между Россией и Норвегией. Так, рассмотрев практику заключения соглашений, договоров в отношении разработки трансграничных месторождений разных стран, можно заключить следующее. Прежде всего, следует отметить, что здесь отсутствует какой-либо унифицированный подход. Соглашения вариативны как по содержанию, так и по своей правовой природе: имеется ввиду, что в одних государствах вопросы, связанные с правовым регулированием трансграничных месторождений закрепляются непосредственно в соглашениях, посвящённых освоению конкретного месторождения (Объединённые Арабские Эмираты и Иран); в других, с меньшей детализацией - в соглашениях о делимитации морских пространств (Дания и Норвегия, Исландия и Норвегия); есть и специфический случай, когда заключается соглашение касательно трансграничного месторождения, при том, что соглашение о делимитации морских пространств ещё не достигнуто (Австралия и Индонезия); и такой случай, когда заключено и соглашение о делимитации, и специальное соглашение в отношении конкретного месторождения, и аспекты правового регулирования освоения месторождения содержатся частично в каждом из этих документов (Великобритания и Норвегия). Есть и такой уникальный, по мнению диссертанта, высоко проработанный пример, который продемонстрировали Российская Федерация и Королевство Норвегия, когда был заключен Договор, разрешающий вопрос делимитации морских пространств, и одновременно была выработана «формула» для совместного освоения странами трансграничных месторождений, особенная тем, что посвящена не какому-то конкретному месторождению, а рассчитана на регулирование и последующих совместных проектов в будущем. Делая вывод о том, насколько различны заключенные соглашения и договоры, следует отметить, что и в своей практической реализации они также имели разный успех. Одни оказались качественно проработанными и действовали много лет (Великобритания и Норвегия, Австралия и Индонезия), другие были не так детализированы и на практике не могли в полной мере защитить интересы сторон (Объединённые Арабские Эмираты и Иран, Дания и Норвегия, Исландия и Норвегия), а некоторые в своём содержании не предусматривали выполнение основополагающих принципов при освоении трансграничных месторождений (Япония и Китай, Таиланд и Малайзия). Таким образом, проведённый анализ показал, что: - основополагающим принципом при освоении трансграничного месторождения является принцип совместного осуществления работ на основании единого согласованного и утвержденного технического проекта. А документарным подтверждением воли государств на совместную разработку месторождения является соглашение/договор о совместном проведении работ (с различной детализацией мер, порядков, обязательств, прав сторон); - режим регулирования отношений недропользования в рассмотренных соглашениях и договорах показывает, что его сущностные характеристики между собой близки и выражаются в том, что, как правило, такие соглашения и договоры базируются на основе норм национального законодательства о недрах и специальных «общих» договорных элементах, вырабатываемых странами индивидуально в каждом конкретном случае. С.В. Гудков, говоря о классификации видов пользования недрами также отмечает, что «особо выделены трансграничные месторождения полезных ископаемых, разработка которых осуществляется на основе международных и национальных юнитизационных соглашений...» . В этой связи следует привести слова советского юриста-международника Б.М. Клименко, который ещё в 1974 г. отмечал, что при производстве «горных работ и работ по изысканию минеральных ископаемых в непосредственной близости от границы на каждой стороне действуют собственные правила. Однако, эти работы должны вестись таким образом, чтобы они не причиняли ущерба территории [329] 339 гр другой стороны» . Т о есть, «государство не должно изменять естественные условия своей территории таким образом, чтобы это наносило ущерб естественным условиям территории другого государства»[330] [331]. Опираясь на слова Б.М. Клименко, следует полагать, что именно для ненанесения ущерба другой стороне, помимо национальных правовых норм, в соглашении также должны вырабатываться, закрепляться и общие для обеих сторон положения. На основании изложенного выше, диссертантом делается следующий вывод. Несмотря на то, что законодательство многих стран, и Российской Федерации в частности, не содержит норм, посвящённых изучению и освоению участков недр, содержащих трансграничные месторождения, на практике такая деятельность осуществляется, и немалое количество заключённых соглашений и договоров в отношении таких месторождений свидетельствует о том, насколько необходима её урегулированность в правовом аспекте. Также об этом свидетельствуют и многочисленные мнения ученых, подходы, соответствующие труды, посвящённые трансграничным месторождениям, которые, судя по историческим сведениям, стали известны недропользователям уже несколько веков назад. В этой связи следует отметить, что сегодня исследователями высказываются мнения о необходимости разработки и принятия документов (как на национальном, так и на международном уровнях), которые бы устанавливали особенности правового режима трансграничных месторождений в отношениях недропользования. Предлагается создание юнитизационного законодательства и принятие Федерального закона «О трансграничных месторождениях», регулирующего весь комплекс отношений, связанных с их освоением[332]. Среди исследователей высказывается следующее предложение: с учётом того, что режим регулирования отношений недропользования применительно к трансграничным объектам, расположенным как частично на территории Российской Федерации, так и в зарубежных государствах, в целом сходен, то заинтересованным государствам было бы целесообразно разработать и принять международно-правовой документ, который устанавливал бы особенности правового режима недропользования в области изучения и освоения трансграничных месторождений полезных ископаемых . Данные предложения представляются достаточно обоснованными, возможными. Однако, в то же время, учитывая выявленную в настоящем диссертационном исследовании вариативность проанализированных соглашений, которая свидетельствует в том числе об индивидуальности природных особенностей каждого такого трансграничного объекта, следовательно, представляются определённые сложности в выработке единых механизмов, правил освоения таких специфических месторождений, особенно на международном уровне, - так как затруднительно представить модель соглашения, которая по своему содержанию будет устраивать все государства в отношении всех возможных трансграничных объектов, и тем более не представляется верным с природоохранной точки зрения подобный общий подход, имея ввиду уязвимые арктические экосистемы. В подтверждение этого следует указать на существовавшие в мире попытки подобного рода, которые в результате не имели успеха. Британским институтом международного и сравнительного права было выполнено исследование - разработка типового соглашения о совместной разработке трансграничных ресурсов углеводородов. Оно представляет собой перечень вопросов, которые должны быть решены сторонами в результате [333] такого соглашения. Оно носит довольно абстрактный характер и вряд ли применимо к конкретной ситуации каких-либо государств[334]. В 1979 г. под эгидой Центра природных ресурсов Университета Нью- Мехико учёными и специалистами предпринимались попытки подобных модельных соглашений, однако, на практике оказались несостоятельными и 344 неудовлетворяющими условиям правовых механизмов . Таким образом, диссертантом предлагается следующее: с учётом особенностей географического положения Арктики, необходимости осуществления комплексного и рационального недропользования при межгосударственном сотрудничестве приарктических государств, в отношении изучения и освоения трансграничных участков недр в российском законодательстве о недрах необходимо установить обязанность разработки трансграничного месторождения по единому техническому проекту; соблюдение специальных требований к охране арктических участков недр, которые были предложены в настоящем диссертационном исследовании. Представляется, что регламентация законодателем таких требований может оказать благоприятный эффект в отношении хрупких арктических экосистем. Предложенные положения направлены, в первую очередь, не на исключительно технический раздел территории (акватории) трансграничного месторождения, распределение прибыли и т. п., а на защиту окружающей природной среды Арктики.