Правовое регулирование недропользования на участках недр Арктической зоны Российской Федерации

Представляется, что законодатель, вводя указанные

ограничения, требования к субъектному составу, тем самым пытается «защитить» участки, содержащие особо значимые ресурсы государства. Закон сужает круг потенциальных недропользователей на данных участках, «ограждает» от иностранного участия, с целью обеспечения обороны страны и безопасности государства, что видится оправданным.

По этому поводу исследователями высказываются разные мнения.

В. А. Кузнецова считает, что ужесточение законом требований к недропользователям, которые ведут работы на участках недр федерального значения, является необходимой мерой, которая способствует обеспечению обороны страны и безопасности государства. «При этом представляется вполне обоснованным желание законодателя установить жесткие требования к пользователям недр, проводящим работы на континентальном шельфе, в силу объективных причин, связанных со спецификой таких работ.

Вместе с тем установление таких требований, при которых проведение работ на континентальном шельфе концентрируется только «в руках» двух компаний (пусть даже таких крупных как ПАО «Газпром» и ОАО «НК «Роснефть»), не будет способствовать эффективному освоению

континентального шельфа Российской Федерации, поскольку, как показывает практика, указанные компании обладают рентабельными к освоению запасами полезных ископаемых более чем на 70 лет, и поэтому, не заинтересованы в краткосрочной и среднесрочной перспективе в активизации работ по изучению и последующему освоению более дорогих ресурсов недр континентального шельфа» .

Подробно анализируя в своей работе специфику требований к квалификации субъектов пользования недрами на континентальном шельфе, Мазков Е.Ю. отмечает, что требование Закона РФ «О недрах» о том, что юридическое лицо-пользователь недр должно быть зарегистрировано в ^[231] соответствии с законодательством Российской Федерации, - с точки зрения публичных интересов государства, необходимости сохранения максимально возможных инструментов контроля за пользователями недр как административного, так и налогового плана, введение такого критерия к участкам, имеющим принципиальное значение для воспроизводства минерально-сырьевой базы - является оправданным. Анализируя требование Закона РФ «О недрах» о наличии пятилетнего опыта работ на континентальном шельфе, исследователь отмечает, что «в силу национальной значимости участков шельфа и уязвимости экосистемы северных морей, требования о наличии специфического оборудования, лицензий и опыта пользователя недр максимально понятны. Вместе с тем, анализ экономической эффективности государственных корпораций, их управленческий потенциал и современное состояние промышленных сфер, способных обеспечить техническое освоение шельфа, а также отсутствие опыта у российских компаний по глобальным проектам морской нефтедобычи, свидетельствует о необходимости оценки возникающих правовых рисков в связи с введением таких ограничений. Поскольку такие требования законодателя влекут существенную ответственность за судьбу всего шельфа, их исполнение должно быть обеспечено целым комплексом мер и инструментов»^[232].

По мнению Д.В. Василевской, не вполне стыкуется с такими жёсткими требованиями к субъектному составу недропользователей, которым может быть предоставлено право пользования континентальным шельфом по совмещенной лицензии, абсолютно либеральная норма о возможности регионального геологического изучения шельфа всеми заинтересованными лицами вне зависимости от места их государственной регистрации и источника происхождения капитала. Как представляется, геологическая информация, полученная при проведении регионального геологического изучения недр,

представляет серьезную ценность. В связи c чем в данном случае не всегда

-239

оправдано активное участие иностранных компании .

В отношении Арктического региона необходимо отдельно отметить следующее: декларированная необходимость ускоренного освоения ресурсов нефти и газа арктического шельфа (их изучения и подготовки к следующей активной фазе - добыче), закреплённая в «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года»^{[233] [234] [235] [236]}, таким образом, входит в противоречие с установленным в законодательстве подходом.

Министерство природных ресурсов и экологии России в конце 2012 - начале 2013 гг. стало выражать обеспокоенность «аппетитами» госкомпаний : «в случае удовлетворения заявок госкомпаний на лицензии («Роснефть» претендует на 12 участков, «Газпром» - на 29) они получат до 80% перспективных участков шельфа сроком на 10 лет, а объёмов геологоразведочных работ, на выполнении которых настаивает «Роснефть», недостаточно для завершения регионального геологического изучения». Поэтому Минприроды РФ предложило госкомпаниям «сдавать в

нераспределённый фонд для передачи частным инвесторам те участки, в

242

которых они не заинтересованы» .

Опираясь на изложенный выше анализ законодательства, мнения учёных, автор придерживается следующей позиции. Участки недр федерального значения, как объекты, содержащие стратегические и дефицитные ресурсы недр Российской Федерации, в плане доступа к ним, нуждаются в особой защите со стороны государства. Касательно ограничений, установленных законодателем, по отношению к субъектному составу на данных участках, следует согласиться с необходимостью такой законодательной «защиты», особенно, применительно к Арктическому региону страны.

3. Специфика в требованиях, содержащихся в лицензиях, к проведению работ на участках недр федерального значения (в отношении акваторий).

«В процессе лицензирования пользования недрами государство определяет условия, на которых оно предполагает передать участок недр в пользование. Таким образом, устанавливаются и юридически оформляются права и обязанности недропользователя применительно к конкретной

243

экосистеме» .

Требования к содержанию лицензий на пользование недрами регламентируются ст. 12 Закона РФ «О недрах». Исходя из её содержания, можно выделить следующие требования применительно к акваториям:

- указание границ земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;

- условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями.

Как видим, в целом к содержанию лицензий на таких участках недр Закон РФ «О недрах» регламентирует самые общие требования, очевидно недостаточные для обеспечения эффективного недропользования. Но, применительно к отдельным акваториям, в отношении континентального шельфа в частности, следует, однако, отметить ст. 8 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации», которая устанавливает особенности проведения разведки на континентальном шельфе и разработки минеральных ресурсов шельфа.

Так, в указанной статье говорится, что наряду с требованиями к содержанию лицензий, установленными законодательством Российской ^[237]

Федерации о недрах, лицензия и ее неотъемлемые составные части,

должны содержать также следующие сведения:

- об условиях экологического и гидрометеорологического обеспечения пользования участками и о мерах по такому обеспечению, включая организацию мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, предупреждение, снижение и возмещение ущерба, наносимого окружающей среде, в том числе водным биоресурсам;

- о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций;

- об условиях страхования, консервации и (или) ликвидации установок и сооружений по завершении работ;

- о мерах, предусматривающих применение технологий и методов ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде в ледовых условиях, при разработке минеральных ресурсов континентального шельфа в ледовых условиях;

- о праве пользователя недр на создание, эксплуатацию, использование искусственных островов, установок, сооружений, проведение буровых работ, прокладку подводных кабелей, трубопроводов в соответствии с проектной документацией, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах, законодательством о градостроительной деятельности.

Также, согласно ст. 8 у недропользователей, проводящих работы в акваториях, есть следующие обязанности:

- осуществлять технологические, гидротехнические, санитарные и иные мероприятия, а также соблюдать применимые принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе по защите и сохранению морской среды и природных ресурсов континентального шельфа;

- регулярно поддерживать связь с береговыми службами Российской Федерации и при наличии соответствующего оборудования передавать в основные международные синоптические сроки в ближайший

радиометеорологический центр Российской Федерации оперативные

данные метеорологических и гидрологических наблюдений в соответствии со стандартными процедурами Всемирной метеорологической организации.

Как правильно отмечает С.А. Сосна, «Исследуемая нами норма по своему содержанию достаточно объемна, в неё включены не только указания на органы исполнительной власти, отвечающие за порядок осуществления геологического изучения, разведки и добычи континентального шельфа, но и оговорены дополнительные условия, подлежащие включению в лицензии, рассмотрены вопросы контроля и рационального использования ресурсов континентального шельфа»^[238].

Таким образом, в отношении регламентации условий к содержанию лицензий на недропользование в акваториях, можно констатировать следующее:

- данные условия регулируются Законом РФ «О недрах» и в большей степени - Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации»;

- в отличие от участков недр федерального значения, расположенных на суше, применительно к участкам недр континентального шельфа в отношении лицензионного содержания Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» устанавливает дополнительные условия.

Представляется необходимым проанализировать также требования в отношении проведения работ по недропользованию на континентальном шельфе, касающиеся оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы; сохранения водных биоресурсов и среды их обитания.

Так, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в ст. 4 определяет, что континентальный шельф Российской Федерации является объектом особой охраны и устанавливает, ввиду этого, некоторые особенности

правового регулирования деятельности на шельфе, прежде всего

в части необходимости получения положительного заключения государственной экологической экспертизы (с опережающим проведением процедуры оценки воздействия на окружающую среду). Данное требование регламентируется также в Федеральном законе «Об экологической экспертизе», с непосредственной отсылкой на Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации».

Известно, что в России ОВОС и экологическая экспертиза являются составными частями такого правового механизма, как экологическая оценка намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Ранее в настоящем диссертационном исследовании с учётом близости предмета подчёркивалась взаимосвязь данных процедур. В этом контексте также следует добавить, что в обеих процедурах достаточно значимую роль законодатель отводит участию общественности.

В предыдущей главе также отмечалось, что процедура ОВОС регулируется Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (далее - Положение).

Так, оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду является процессом, способствующим принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учёта общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению таких воздействий . В механизме экологического права ОВОС выполняет функции, связанные с выявлением потенциального ^[239] экологического вреда планируемой хозяйственной и иной деятельности и разработкой мер по его предупреждению^{[240] [241] [242]}.

Цель ОВОС - предотвращение или смягчение воздействия этой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий (п. 1.2 Положения). ОВОС проводится только для той намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой проходит экологическую экспертизу (п. 1.3 Положения). Участниками процедуры ОВОС являются: заказчик, органы государственной власти и местного самоуправления, предоставляющие необходимую информацию или содействующие проведению исследований, граждане и общественные объединения. «ОВОС осуществляется заказчиком (инициатором) намечаемой экологически значимой деятельности, начиная с самых ранних стадий ее планирования. Заказчиком может быть как юридическое лицо, так и гражданин-предприниматель. ОВОС является инструментом, обязывающим заказчика планируемой деятельности обеспечить выполнение требований экологического законодательства на стадии

247

подготовки проекта» .

Следует отметить п. 1.6 Положения: «материалы ОВОС являются составной частью документации, представляемой на экологическую экспертизу...» - что ещё раз подчёркивает взаимосвязь и неразрывность этих двух процедур. На важное обстоятельство, касающееся сути и назначения этих правовых инструментов, обращает внимание М.М. Бринчук: «Если

государственная экологическая экспертиза представляет собой правовое средство обеспечения учета и выполнения экологических требований на стадии принятия хозяйственного, управленческого и иного решения, то ОВОС есть главное правовое средство обеспечения учета и выполнения этих требований на

248

стадии подготовки соответствующего хозяйственного решения» .

При этом, «под экологическими требованиями, которым должна

соответствовать планируемая деятельность, понимаются требования по охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий и по обеспечению рационального использования природных ресурсов, выработанные наукой и практикой и согласованные с законами

249

развития природы» .

Проведение ОВОС обязательно на всех этапах подготовки документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, до её представления на государственную экологическую экспертизу (п. 2.2 Положения).

Обсуждение общественностью объекта экспертизы, включая материалы ОВОС, организуется заказчиком совместно с органами местного

самоуправления. Участие общественности при подготовке материалов ОВОС может осуществляться:

- на этапе представления первоначальной информации;

- на этапе проведения ОВОС и подготовки обосновывающей документации (п. 3.3.3 Положения).

По мнению Н.Г. Жаворонковой и И.О. Красновой, необходимость обеспечения учёта общественного мнения на каждом этапе ОВОС имеет

250

важное значение, поскольку влияет на законность экспертного заключения .

Материалы ОВОС предоставляются на всех стадиях подготовки и принятия решений о возможности реализации этой деятельности органами государственной экологической экспертизы.

Так, результатом ОВОС являются: информация о характере и масштабах воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними социальноэкономических и иных последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий; выявление и учет общественных ^{[243] [244] предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности; решения заказчика по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности (в том числе о месте размещения объекта, о выборе технологий и иные) или отказа от нее с учетом результатов проведенной ОВОС .}

Касательно экологической экспертизы, необходимо отметить, что закон предусматривает два её вида: государственная (обязательная) и общественная (по инициативе граждан, организаций). Возможно проведение и иных экспертиз (научных, ведомственных), но они не будут влечь юридических последствий в отличие, прежде всего, от государственной экологической экспертизы.

Так, согласно ст. 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе»: экологическая экспертиза - это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Как отмечалось ранее в настоящем диссертационном исследовании: лишь в отношении проектных работ на континентальном шельфе государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой по охране его окружающей среды, в том числе по защите морской среды и сохранению природных ресурсов шельфа .

Таким образом, важно заключить, что требования к работам на участках недр федерального значения в отношении проведения государственной экологической экспертизы, соответственно, различны - имеется ввиду, что ^{[245] [246] применительно к разработке месторождений нефти и газа данная экспертиза необходима только на участках недр континентального шельфа, но не на суше.}

В ранее рассмотренной ст. 8 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» среди требований к содержанию лицензий отмечалось, что в лицензии должны содержаться также сведения о праве пользователя недр на проведение буровых работ,.. прокладку подводных кабелей, трубопроводов в соответствии с проектной документацией и т.д. Ст. 9 данного закона определяет, что если в лицензии есть указание о праве её владельца осуществлять буровые работы, то получать отдельное разрешение на осуществление буровых работ недропользователю не требуется . В отмеченной статье также говорится, что условия проведения буровых работ включают в себя совокупность мероприятий, направленных на предотвращение загрязнения окружающей среды и также на снижение и возмещение вреда, который может быть нанесен окружающей среде, в том числе водным биологическим ресурсам.

При этом следует подчеркнуть, что ни разрешение на бурение, ни положительное заключение государственной экологической экспертизы, ни решение о предоставлении права водопользования невозможно получить без согласования проекта бурения Росрыболовством.

Росрыболовство согласует проведение работ на шельфе при условии соблюдения ряда требований:

- наличие очистных сооружений, обеспечивающих соблюдение концентрации загрязняющих веществ в сбрасываемых водах;

- осуществление сбросов в соответствии с установленными Росприроднадзором лимитами сбросов загрязняющих веществ; ^[247]

- возмещение вреда, причиняемого хозяйственной

деятельностью водным биологическим ресурсам^{[248] [249].}

В этой связи следует также отметить и ст. 50 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» , содержание

которой говорит о том, что при проведении работ по разведке и добыче сырья на континентальном шельфе, пользователям недр необходимо проводить мероприятия по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания.

Кроме того, в ч. 7 ст. 8 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» устанавливается запрет на выдачу лицензии, в случае, если региональное геологическое изучение, геологическое изучение, разведку и добычу минеральных ресурсов планируется осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий континентального шельфа. В соответствии с российским законодательством осуществление указанных видов деятельности в границах рыбохозяйственных заповедных зон континентального шельфа ограничивается или запрещается.

Таким образом, на основании вышеизложенного можно заключить, что существующее законодательство Российской Федерации при проведении работ по недропользованию на континентальном шельфе, регламентирует приоритетность сохранения водных биоресурсов, что соответствует международным экологическим нормам и принципам.

Проанализировав нормы российского законодательства,

регламентирующие требования в содержании лицензий, к проведению работ по недропользованию на участках недр федерального значения (в отношении акваторий), диссертантом делается вывод о том, что в отличие от участков недр федерального значения, расположенных на суше, в отношении участков недр континентального шельфа законодатель устанавливает следующие дополнительные условия, специальные требования:

- специфика содержания лицензии, выраженная в

дополнительных условиях, предусмотренная Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации»;

- необходимость проведения обязательной государственной экологической экспертизы;

- соблюдение недропользователями требований по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания.

Представляется, что данная специфика обусловлена факторами экологического, геополитического характера - взаимосвязью правового режима континентального шельфа с нормами и требованиями международного права.

В то же время по вопросу о достаточности указанной специфики экологоправовых требований на акваториях, исследователями выражаются следующие мнения.

Е.Ю. Мазков считает, что «после установления специальных процедур предоставления участков недр шельфа в пользование, особых требований к субъектному составу возникающих правоотношений, отражения в законодательстве специфики и защиты интересов обороны и безопасности при освоении участков шельфа, законодателем не предусмотрены содержательные особенности прав и обязанностей недропользователя при освоении участков недр континентального шельфа. Соответственно требования к содержанию лицензий по участкам недр, расположенным на суше и на акваториях, дифференцированы в

256

недостаточной степени» .

Проанализировав содержание ст. 23 Закона РФ «О недрах», регламентирующую требования по рациональному использованию и охране недр, диссертант также приходит к выводу, что, несмотря на то, что перечень обязанностей недропользователя в сфере рационального использования и охраны недр является достаточно широким, тем не менее, какие-либо значимые ^[250] особенности для недропользователя, проводящего работы в акватории, отсутствуют.

Авторы монографии «Правовое регулирование недропользования на континентальном шельфе и в Мировом океане. История и перспективы. Теория и практика» по этому поводу высказывают следующее мнение: «Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» также напрямую не выделяет каких-либо специальных положений, регламентирующих вопросы рационального недропользвания в акваториях, помимо указания на то, что пользователь недр обязан осуществлять технологические, гидротехнические, санитарные и иные мероприятия, а также соблюдать применимые международные нормы и стандарты, законы и правила Российской Федерации по защите морской среды, минеральных ресурсов и водных биоресурсов. Полагаем, что специфика проведения работ в акваториях предполагает большую детальность правового регулирования требований по рациональному

257

использованию и охране недр» .

Схожая позиция (в отношении вопросов безопасного проведения работ на шельфе) и у С.Ю. Мареевой, которая говорит о целесообразности отдельного регулирования вопросов безопасного проведения работ на шельфе, поскольку в силу закрытости и уникальности экосистем - требования эти должны быть на порядок выше и прозрачнее, содержать эффективный механизм предупреждения нарушения требований промышленной безопасности и

258

инструменты оперативного контроля за их исполнением .

В ст. 46 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в которой предусмотрены специальные экологические требования для деятельности по добыче нефти и газа, применимые, в том числе, при освоении участков недр континентального шельфа, также регламентируется требование о ^{[251] [252]}

применении эффективных мер по обезвреживанию отходов

производства, сбору нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, возмещать вред окружающей среде... Однако, как отмечает В.С. Комиссаренко, в действительности эти требования специального характера не приобретают: обезвреживать отходы и возмещать экологический вред должны все природопользователи, обязанности собирать нефтяной газ и минерализованные воды остались без конкретизации^[253].

Завершая обзор мнений учёных, следует отметить, что изучение и освоение морских ресурсов углеводородного сырья характеризуется специфическими особенностями, которые напрямую влияют на уровень вовлечения в оборот полезных ископаемых^[254]. Исследователи-экологи выделяют несколько основных направлений глобального загрязнения окружающей среды в пределах территориальных вод и континентального шельфа. В зависимости от степени экологической опасности и от общего объема производства соответствующих работ на первом месте стоит морская перевозка нефти через районы прибрежного рыболовства^[255].

Вопрос правового обеспечения экологической безопасности морских пространств при освоении ресурсов нефти и газа континентального шельфа приобретает особую актуальность с учетом того, что омывающие Россию моря являются крупным источником необходимых для населения страны биоресурсов, на побережье, где строится необходимая инфраструктура, проживают малочисленные и коренные народы, чьи интересы необходимо учитывать при освоении недр континентального шельфа^[256]. Всё это в совокупности требует серьёзных мер по соблюдению требований

экологической безопасности населения и охраны окружающей

среды в каждом конкретном случае освоения участков недр континентального шельфа^[257].

Что же касается состояния права в исследуемой сфере в целом, в литературе справедливо отмечается, что правовое экологическое обеспечение освоения углеводородного сырья шельфа резко отстаёт от нефтегазовых реалий сегодняшнего дня, а тем более, завтрашнего^[258].

Так, несмотря на имеющуюся отмеченную специфику, выраженную в дополнительных требованиях законодательства, применительно к

континентальному шельфу, диссертант соглашается с приведёнными мнениями исследователей о необходимости более детальных, повышенных экологоправовых требований в отношении работ по недропользованию на акваториях. Выявленная научная обеспокоенность по этому вопросу ещё больше подтверждает всю остроту необходимости установления таких требований в отношении работ по использованию недр в Арктическом регионе страны, где экосистема морей особенно уязвима и слабо восстанавливаема: «Запасы углеводородов сосредоточены в недрах шельфа, характеризующихся сложными природно-климатическими условиями и технологическими трудностями освоения месторождений. На побережьях морей практически отсутствует береговая инфраструктура, практически нет транспортной системы.

Необходимо учитывать и жёсткие природоохранные требования, так как любая авария может серьёзно нарушить хрупкий экобаланс Арктики»^[259].

Таким образом, по окончании анализа особенностей правового режима участков недр федерального значения, следует ещё раз подчеркнуть, что существует дифференциация в рассмотренных особенностях. Действующий режим в отношении участков недр федерального значения, в Арктическом

регионе, в частности, дифференцирован в зависимости от

места расположения участка недр: суша и континентальный шельф, что в целом, представляется обоснованным, так как шельф экологически более уязвим, чем суша.

Так, к особенностям правового регулирования недропользования на континентальном шельфе РФ относятся:

- бесконкурсная процедура предоставления участков недр в пользование по решению Правительства Российской Федерации;

- специальные, более жёсткие требования к субъектному составу пользователей недр;

- введение дополнительных требований (направленных на минимизацию влияния работ, связанных с пользованием недрами, на экосистему), подлежащих включению в условия пользования недрами.

Помимо недостаточности, с точки зрения охраны природы, рассмотренных дополнительных требований в отношении континентального шельфа, также представляется, что подобная специфика требований для защиты окружающей среды Арктического региона необходима и для участков недр федерального значения, расположенных на суше.

Применительно к Арктическому региону РФ следует также рассмотреть особенности предоставления участков недр с общим правовым режимом и участков недр местного значения.

В отношении участков недр с общим правовым режимом

законодательством Российской Федерации о недрах предусматривается необходимость формирования перечней участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование. Данные участки могут быть предоставлены для целей:

- геологического изучения недр за счёт средств пользователя недр;

- разведки и добычи полезных ископаемых;

- геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещённой лицензии.

При этом, следует отметить исключение, предусмотренное

разделом 6 Приказа МПР России от 15.03.2005 № 61 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения)»^[260]. Данный документ указывает на то, что существуют также участки недр, по которым отсутствуют данные о наличии запасов полезных ископаемых и прогнозных ресурсов категорий P1 и P2^[261], и которые не включены в программы или перечни объектов, предлагаемых для предоставления в пользование в целях геологического изучения за счет собственных (в том числе привлеченных) средств заявителей, в целях геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений твердых полезных ископаемых, проводимого за счет собственных (в том числе привлеченных) заявителей.

Подготовкой предложений по формированию перечней занимаются территориальные органы Роснедр. Перечни участков недр, которые предлагаются для предоставления в пользование с целью разведки и добычи или с целью геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, утверждаются Роснедрами самостоятельно.

Роснедра утверждают проект перечня раздельно по субъектам РФ, по группам полезных ископаемых:

- углеводородное сырьё, лечебные грязи, подземные воды;

- твёрдые полезные ископаемые.

Перечни участков недр, которые предлагаются для предоставления в пользование с целью геологического изучения за счёт средств недропользователей, Роснедра направляют на утверждение в Минприроды РФ. Указанные перечни утверждаются по каждой группе полезных ископаемых отдельно: углеводородное сырьё, твёрдые полезные ископаемые, подземные воды.

Далее перечни подлежат официальному опубликованию и рассылаются для реализации в территориальные органы Роснедр.

Ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» называет основания возникновения права пользования участками недр с общим правовым режимом с целью геологического изучения участков недр:

- государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению участка недр (за счёт средств государства)^[262];

- решение комиссии^[263], создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр, для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования недрами с целью геологического изучения (за исключением участков недр федерального значения) за счёт средств пользователя недр.

Среди оснований возникновения права пользования участками недр с общим правовым режимом при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых недропользователем, который осуществлял

геологическое изучение данного участка, для целей разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения ст. 10.1 называет также решение комиссии^[264], создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр для рассмотрения заявок о предоставлении

права пользования недрами (за исключением участков недр

федерального значения).

В качестве оснований возникновения права пользования участками недр с общим правовым режимом эта статья называет и решение конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи или для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещённой лицензии (за исключением участков недр федерального значения).

Порядок проведения таких конкурсов и аукционов урегулирован Административным регламентом Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право

271

пользования недрами .

Федеральный орган управления государственным фондом недр принимает решения о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр с общим правовым режимом, о составе и порядке работы конкурсных или аукционных комиссий, об определении порядка и условий проведения конкурсов или аукционов относительно каждого такого участка недр (за исключением участков недр федерального и местного значения).

Следует отметить, что Закон РФ «О недрах» не содержит критериев для определения случаев проведения конкурсов или аукционов. Форму предоставления права пользования участками недр с общим правовым режимом определяют Роснедра. По мнению Д.Л. Никишина, «критериями выбора конкретной процедуры (порядка) предоставления права пользования недрами является, прежде всего, степень геологической изученности соответствующего участка недр и степень сложности его освоения, которые ^[265]

определяют риски недропользователя, связанные с успешным проведением работ и получением дохода от пользования участком недр» .

Завершая анализ особенностей предоставления, пользования участками недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых, для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, применительно к Арктическому региону Российской Федерации, необходимо рассмотреть особенности предоставления ещё одной категории - участков недр местного значения.

Как указывалось ранее, к участкам недр местного значения относятся:

- участки недр, содержащие общераспространённые полезные ископаемые;

- участки недр, которые используются для строительства и эксплуатации подземных сооружений регионального и местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- участки недр, которые содержат подземные воды, используемые для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или

технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения и их объем добычи составляет не более 500 кубических метров в сутки.

Для того, чтобы отнести полезные ископаемые к «общераспространённым», органы государственной власти субъектов

Российской Федерации совместно с Российской Федерацией также формируют соответствующие перечни полезных ископаемых.

То есть, органы государственной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Роснедрами или его территориальными органами подготавливают и утверждают перечни участков недр местного значения.

В соответствии со ст. 10.1 Закона РФ «О недрах», участок недр местного значения, включённый в указанный перечень, по решению органа ^[266] государственной власти субъекта Российской Федерации, принятому в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, может быть предоставлен в пользование для геологического изучения в целях поисков и оценки месторождений общераспространённых полезных ископаемых.

При установлении факта открытия месторождения общераспространённых полезных ископаемых на участке недр местного значения пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению указанного участка недр, по решению органа государственной власти субъекта Российской Федерации такой участок недр может быть предоставлен в пользование для разведки и добычи общераспространённых полезных ископаемых указанного месторождения.

Данное решение принимается согласно законодательству соответствующего субъекта РФ.

Ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» к основаниям возникновения права пользования участками недр местного значения относит также решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении в пользование такого участка недр по результатам аукциона для разведки и добычи общераспространённых полезных ископаемых; для геологического изучения, разведки и добычи общераспространённых полезных ископаемых.

Орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации принимает решения о проведении аукционов на право пользования участками недр местного значения, о составе и порядке работы аукционных комиссий, об определении порядка и условий проведения таких аукционов относительно каждого участка недр местного значения.

Решение органа государственной власти субъекта РФ о предоставлении права пользования участком недр местного значения по результатам аукциона принимается согласно законодательству соответствующего субъекта РФ.

Проанализировав особенности предоставления и пользования участками недр федерального значения, а также особенности предоставления участков недр с общим правовым режимом, участков недр местного значения, диссертант приходит к следующим выводам: несмотря на неоднократно подчёркнутую диаметральную разницу в подходе законодателя к правовому режиму участков недр федерального значения и к остальным категориям участков недр, тем не менее, между ними есть и общие элементы.

- В целом помимо вышеисследованных особенностей правового режима

участков федерального значения (основания возникновения права недропользования - исключительно решения Правительства РФ; особенные требования, предъявляемые законодателем к недропользователям; специфика в требованиях, содержащихся в лицензиях, к проведению работ на данных участках в отношении акваторий), среди различий следует отметить, что решения о предоставлении рассмотренных видов участков в пользование для разведки и добычи, для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых принимаются разными органами (и соответственно, с разным уровнем сложности необходимых согласований таких решений):

Правительством Российской Федерации - в отношении участков недр федерального значения, органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в отношении участков недр местного значения, конкурсной или аукционной комиссией - в отношении участков недр с общим правовым режимом.

- Среди общих элементов выделяются следующие: в отношении рассмотренных видов участков для предоставления их в пользование, государством формируются соответствующие перечни таких участков недр; предоставление рассмотренных видов участков в пользование для разведки и добычи, для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется в аукционной/конкурсной форме .

Однако, ни одним из этих различных и общих элементов, при предоставлении участка недр в пользование для разведки и добычи, для ^[267] геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых в Арктическом регионе страны не предусматриваются повышенные меры охраны её природы.

Так, учитывая отмеченную выше недостаточность с точки зрения охраны природы существующих дополнительных требований в отношении континентального шельфа, необходимость подобной специфики требований для защиты окружающей среды и для участков недр федерального значения, расположенных на суше, и также для участков недр с общим правовым режимом, для участков недр местного значения, заключается следующее.

Анализ законодательства о недрах показал, что все эколого-правовые требования, направленные на минимизацию влияния работ, связанных с пользованием недрами, на экосистему, подлежат включению в условия пользования недрами. Ввиду разнообразия и уникальности арктической природы, невозможно предложить единые меры её охраны. Представляется, что в условиях пользования недрами для каждого конкретного участка должна быть разработана своя программа охранных мер.

Таким образом, имея в виду уязвимость природной среды Арктической зоны РФ и длительные сроки её восстановления, при определении условий пользования недрами для разведки и добычи полезных ископаемых, для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых в Арктической зоне РФ в отношении участков недр федерального значения, участков недр с общим правовым режимом, участков недр местного значения, представляется необходимым законодательно закрепить специальные требования к охране арктических участков недр, которые должны будут включаться в лицензию: 1) разработка недропользователем программы мер по охране арктических участков недр, которая должна соответствовать техническим проектам и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами; её согласование и утверждение федеральным органом управления государственным фондом недр по

согласованию с уполномоченным природоохранным органом;

2) предоставление ежегодного отчёта о мероприятиях по её выполнению.

Далее отдельно предлагается проанализировать правовой режим ещё одной ранее указанной в настоящем диссертационном исследовании категории - федерального фонда резервных участков недр.

Представляется важным отметить, что Российская Федерация сегодня является одной из немногих стран, которая в достаточной степени обеспечена ресурсами минерального сырья, в которой долгое время отсутствовали конкретные механизмы для создания и функционирования резервного фонда, и процесс его формирования начался сравнительно недавно. При этом всё это время данное понятие имело правовое закрепление и широко применялось в научных дискуссиях.

«Мировая практика создания и функционирования резервных фондов

274

углеводородного сырья показывает различные цели их создания» . В

зарубежных странах существуют разные механизмы резервирования сырья, их целью, в широком смысле слова, является обеспечение публичных интересов в долгосрочной перспективе. Виды и правовой режим фондов зависят от политики, которую проводит государство, от условий климата, от обеспеченности запасами минерально-сырьевых ресурсов.

На сегодняшний день в мире сформировались следующие модели государственных резервов:

- Резервный фонд участков недр (федеральный фонд резервных месторождений);

- Резервные мощности (потенциальный фонд резерва добычи);

- Стратегический запас (природные или искусственные резервные парки для хранения нефти).

Понятие «резервный фонд участков недр» подразумевает выделение месторождений углеводородного сырья с особым правовым положением и особым механизмом вовлечения в эксплуатацию для целей обеспечения национальных стратегических интересов государства . Как правило, данные фонды создаются в странах-экспортёрах нефти, являются резервными мощностями по добыче сырья и формируются из нераспределённого фонда недр государства.

«Резервные мощности» (потенциальный фонд резерва добычи) подразумевают углеводородные месторождения, которые находятся в освоении, и их добычной потенциал позволяет за короткий временной промежуток (в срок до шести месяцев) вводиться в эксплуатацию и легко консервироваться, не нанося существенного вреда осваиваемым объектам. Данный механизм также, как и указанный выше, свойственен странам- экспортёрам нефти, но формируется из распределённого фонда недр. Важно отметить, что данная модель государственного резерва зависит от условий климата и, в плане соблюдения требований по охране недр, может быть реализована только в государствах с благоприятными природноклиматическими условиями - например, в странах Персидского залива, так как запуск скважин после их консервации в холодных условиях впоследствии требует дополнительных существенных государственных затрат, причём также будет существенно снижена эффективность недропользования.

Наименование потенциальный фонд резерва добычи возникло по той причине, что одно и то же месторождение одновременно и предоставляется в пользование, и в то же время является объектом, находящимся в резерве страны. Более того, следует подчеркнуть, что данный механизм оказывает так называемый мультипликативный эффект, так как денежные средства, получаемые от экспорта углеводородного сырья, направляются на развитие других отраслей государства: социальную, промышленную, научную, проч.

«Стратегический запас» (природные или искусственные резервные парки для хранения нефти) углеводородов подразумевает запасы нефти,

нефтепродуктов, формируемые государствами-импортёрами нефти, с

целью обеспечить свою энергетическую безопасность в случае перебоев поставок. Для этой цели государства используют природные ёмкости (соляные пещеры) и также парк нефтехранилищ, заполняемые до уровня, гарантирующего потребление в течение 30 дней. Данная модель государственного резервирования сырья активно используется в США. США практически являются единственной страной, где резервирование

месторождений оформлено законодательством^[268].

Исследователи отмечают, что обычно в качестве основного принципа функционирования стратегического запаса рассматривается следующая модель: пока на мировом рынке цены на нефть находятся на уровне определенной планки - резерв работает на сохранение накопленного объема нефти. Когда цены на нефть опускаются ниже установленной планки, то органы управления резервом начинают скупать дешевую нефть у экспортеров. А когда цены на нефть на мировом рынке поднимаются выше определенного уровня, из резерва начинает продаваться определенный объем ранее купленной дешевой нефти^{[269] [270]}. Сумма, которая получена за счет разницы между низкой ценой покупки нефти и ценой её продажи в период высоких цен, является прибылью страны, из которой впоследствии будут вычитаться средства и направляться на

278

функционирование самого резерва .

Итак, рассмотрев и проанализировав специфику всех существующих моделей государственных резервов, можно сделать вывод о том, что все три механизма вполне самостоятельны, не взаимозависимы, преследуют разные цели их формирования. Хотя иногда исследователями признаются только две модели государственного резерва: «резервный фонд участков недр» и «стратегический запас». Считается, что «потенциальный фонд резерва добычи» по своей сути является частью понятия «резервный фонд участков недр», так как предполагает также резервирование объемов минерального сырья, которые находятся в недрах в естественном состоянии и предполагает особый правовой режим для того или иного месторождения . Однако, диссертант с данной позицией не может до конца согласиться, так как считает, что используемая в странах Персидского залива модель государственного резервирования минерального сырья имеет выраженные специфические отмеченные особенности, такие как: зависимость её реализации от благоприятных природно-климатических условий, нахождение участков недр в распределенном фонде, цель направления денежных средств, полученных от экспорта сырья и т.д.

При этом следует согласиться с тем, что существует принципиальное «родовое» различие между понятиями «резервный фонд участков недр» и «стратегический запас», которое выражается в том, что в первом случае речь идет о создании особого правового режима использования ресурсов недр, находящихся в естественном состоянии, а во-втором - об особом режиме

регулирования и использования добытых и (или) переработанных полезных

280

ископаемых .

Касательно выбора рассмотренных моделей для формирования резервного фонда в России, среди исследователей высказывалось следующее мнение: «Применительно к российским реалиям наиболее приемлемым вариантом является двухуровневый механизм, включающий в себя как непосредственно резервный фонд участков недр, так и резервуарный парк (стратегические запасы). С их созданием будут решены такие задачи, как обеспечение минеральным сырьём будущих поколений граждан Российской Федерации, а также защита стратегических интересов государства, что в целом ^{[271] [272] усилит государственные позиции в сфере недропользования и станет}

281

одним из принципов реализации публичных функций государства» .

Автор, в свою очередь, согласен с выбором такой модели государственного резерва и его обоснованием - для России в целом. Однако, применительно к Арктическому региону страны, видится, что наиболее верный путь - это исключительно создание федерального фонда резервных участков недр (по которому сегодня и пошло государство), формируемого из нераспределённого фонда недр. Потому что его главное назначение - это обеспечить в перспективе потребности страны в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых. О. С. Свиридова также отмечает, что основной целью создания федерального фонда резервных участков недр является поддержание планируемых объемов добычи в долгосрочной перспективе и, как следствие, обеспечение минерально-сырьевой безопасности и стабильности в развитии экономики России^{[273] [274]}. Таким образом, предполагается, что ресурсы недр должны сохраниться в естественном состоянии - для будущих поколений. Так как, в понимании диссертанта, Арктика - это регион будущего. И это обусловлено рядом причин. «Арктический шельф - уникальный источник энергетических, биологических ресурсов, к освоению которых (при грубых оценках и частичных подсчёте специалистами) ни Россия, ни кооперация нескольких прибрежных стран сегодня не готовы. Штокманский проект в этом убедил государства (принимающие в нём участие), бизнес и общественность. Напрашивается аналогия с «БАМом» и «Проектом переброса вод с Севера на юг СССР. Данная аналогия вызвана в первую очередь недостаточной изученностью территорий, отсутствием альтернативных для Арктики технологий, вероятностью последствий глобального потепления и отсутствием интеллектуальных административных и трудовых ресурсов. Более того,

внешний фактор (политическая конъюнктура) повышает

283

экономические риски в разы» .

Диссертант считает, что арктические участки недр, должны сыграть значительную роль при формировании резервного фонда Российской Федерации: в первую очередь, по причине наличия в Арктической зоне уникальных и крупных месторождений полезных ископаемых, освоение которых в будущем позволит обеспечить потребности граждан в минеральном сырье; также по причине того, что современные реалии объективно не позволяют в полном объёме заниматься освоением потенциала ресурсов арктических недр, - прежде всего, имеется ввиду, что данный регион ввиду суровых природно-климатических условий на текущий момент ещё недостаточно изучен; «сегодня у России отсутствует высокотехнологичная спецтехника для работы в арктических широтах..»^{[275] [276]}, которая могла бы обеспечить эколого-безопасное освоение участков недр Арктической зоны; при этом отмечается: «с учётом сегодняшнего технологического уровня

отечественной промышленности и скорости реализации проектов по созданию собственных разработок и производств локализация эффектов от освоения нефтегазовых проектов в Арктике и получение комплексного эффекта для всей отечественной промышленности вряд ли произойдут сами собой под влиянием «невидимых» рыночных сил. Опыт Норвегии и Канады, совершивших за последние десятилетия рывок в технологическом развитии нефтегазовой отрасли, показывает необходимость последовательной научно-технической политики; целенаправленного усиления роли государства как регулятора технологического развития и как заказчика разработки новых технологических решений и инновационной наукоемкой продукции... и жесткого контроля со стороны государства над проектно-технологической сферой деятельности компаний, реализующих новые проекты в рамках процедур совместного

участия» . И, по мнению диссертанта, существует также

объективный фактор - это то, что на сегодняшний день пока нет острой необходимости в активном освоении ресурсов недр региона. Но, когда придёт время, когда естественным образом государство исчерпает доступные, легко осваиваемые ныне ресурсы, когда технологии станут более совершенными, эколого-безопасными - тогда Россия сможет подойти к Арктическому региону, как к наиболее сложному для освоения и начать активную добычу. Согласно одному из положений Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года: в части нефтегазовых ресурсов (которые упомянуты не в разделе целевых задач, а в разделе подходов к реализации Стратегии) отмечается необходимость формирования резервного фонда месторождений, гарантирующих «...устойчивое развитие ТЭКа в долгосрочной перспективе, в период замещения падающей добычи в районах традиционного освоения после 2020 года», а также развитие для освоения данных месторождений «наукоёмкого сервисного комплекса».

При этом следует отметить, что прогрессивный опыт освоения арктических участков недр государству, тем не менее, необходим. Этот опыт будет передан будущим поколениям и также это обусловлено тем, что, в случае оперативной необходимости государство должно будет суметь вовлечь в эксплуатацию месторождения Арктического региона, а без какого-либо опыта проведения таких работ это будет невозможно.

Предлагается рассмотреть, каким образом сегодня происходит процесс формирования федерального фонда резервных участков недр России, выяснить по каким критериям возможно отнесение участков недр к данному фонду, тем самым, выявить насколько в данном вопросе законодателем учитываются участки недр Арктического региона страны. ^[277]

Согласно ст. 2.2 Закона РФ «О недрах» создание федерального фонда резервных участков недр имеет цель - обеспечение в перспективе потребностей России в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых. Формирование фонда происходит исключительно по решению Правительства Российской Федерации из участков недр, которые не предоставлены в пользование.

Закон РФ «О недрах» до 2008 г. предусматривал возможность создания федерального фонда резервных месторождений из части месторождений федерального значения. Однако, конкретных критериев для отнесения участков недр к участкам недр федерального значения на тот момент сформулировано не было, как не было и механизма создания и функционирования федерального фонда резервных участков недр. Следовательно, реализовать указанные положения закона представлялось затруднительным.

И только после внесения изменений в Закон РФ «О недрах» Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» создание резервного фонда участков недр России стало возможным.

Как отмечалось ранее в настоящем диссертационном исследовании, при рассмотрении правового режима участков недр федерального значения, в новой редакции ст. 2.1 Закона РФ «О недрах» были установлены критерии отнесения участков недр к участкам недр федерального значения и также ст. 2.2 стала предусматривать некоторые положения механизма создания федерального фонда резервных участков недр.

В целях проведения более глубокого исследования, предлагается

рассмотреть само понятие «стратегического и дефицитного вида полезного

286

ископаемого» , с точки зрения его правового и научного закрепления.

В праве по данному вопросу сегодня существует единственный акт, который устанавливает перечень видов стратегического минерального сырья - это распоряжение Правительства Российской Федерации от 16.01.1996 г. № 50- р «Об утверждении Перечня основных видов стратегического минерального

287

сырья» .

Указанный документ к основным видам стратегического минерального сырья относит: нефть, природный газ, уран, марганец, хром, титан, бокситы, медь, никель, свинец, молибден, вольфрам, олово, цирконий, тантал, ниобий, кобальт, скандий, бериллий, сурьма, литий, германий, рений, редкие земли иттриевой группы, золото, серебро, платиноиды, алмазы, особое чистое кварцевое сырьё.

При этом учёными отмечается, что понятие и, соответственно, и состав стратегических видов минерального сырья в разных государствах различны, они определяются структурой их потребления, наличием или отсутствием собственной сырьевой базы стратегических видов полезных ископаемых, её

качеством, а также конъюктурой на мировом рынке, уровнем технического и

288

экономического развития .

Это подтверждается и вариативностью различных мнений по данному вопросу в научной среде.

Например, В.П. Орлов к стратегическим относит виды минерального сырья, которые составляют основу отраслей материального производства, обеспечивающих экономическую и оборонную безопасность страны на

289

конкретном этапе её развития . ^{[278] [279] [280] [281]}

А.И. Перчик считает, что стратегические полезные ископаемые

- это полезные ископаемые, экспорт которых государство контролирует, ограничивает и даже запрещает, с целью предотвращения ущерба для национальной безопасности^{[282] [283] [284]}.

Таким образом, с научной точки зрения, данное понятие не является однозначным.

Как отмечалось выше, ст. 2.2 Закона РФ «О недрах» в своей новой редакции стала предусматривать некоторые положения механизма создания федерального фонда резервных участков недр. Тем не менее, конкретные критерии отнесения участков недр к резервному фонду участков недр государства (в отличие от участков недр федерального значения) данной нормой не предусматриваются.

В этой связи необходимо подчеркнуть, что прошло несколько лет, прежде чем указанный пробел законодательства был устранён.

Так, 1 июля 2013 г. было принято постановление Правительства Российской Федерации «О формировании федерального фонда резервных

291

участков недр» .

Соответственно, всё это время, с 2008 г. вопрос определения критериев отнесения участков недр к участкам недр резервного фонда России оставался дискуссионным.

В науке выражались следующие различные подходы к формулировке таких критериев.

Несмотря на то, что Закон РФ «О недрах» устанавливает разные цели создания участков недр федерального значения и участков недр федерального резервного фонда, некоторые ученые, тем не менее, считают, что указанные

292

категории участков недр являются тождественными понятиями .

293

Однако, В.П. Якуцени и другие ученые придерживаются

диаметрально противоположной точки зрения, так как предлагают выделять месторождения государственного резерва из участков недр федерального значения, - по видам полезных ископаемых. И для того, чтобы включить участки недр в государственный резерв, основными критериями по углеводородному сырью должны быть: география размещения месторождений, характеристика геолого-промысловых условий и качества сырья и нормативноправовое состояние запасов. А в отношении стратегических видов твердых полезных ископаемых, по мнению В.П. Якуцени, следует относить:

- месторождения стратегически важных твердых полезных ископаемых в критической ситуации, в долгосрочной перспективе - без ограничения: оборонные потребности; высокотехнологичные области применения; валютные с высокой ликвидностью.

- месторождения, которые обеспечивают стабильность внутренней потребности, экспорта, замещение экспорта, валютных поступлений - с ограничением запасов в недрах: валютные с высокой ликвидностью; дефицитные (по качеству и запасам); основные промышленные и экспортные; инновационно-технологические.

А.И. Варламов и другие исследователи^{[285] [286]} считают, что критериями для включения участков недр в государственный резервный фонд должны являться:

- достаточная степень изученности месторождения, чтобы в случае государственной необходимости его можно было оперативно ввести в эксплуатацию;

- соответствие объемов запасов месторождения, поставленных на учет государственной комиссии по запасам, усредненной величине запасов остальных месторождений данной нефтегазоносной провинции;

- соответствие качества углеводородного сырья

месторождения, усредненным показателям качества по данной

нефтегазоносной провинции;

- наличие инфраструктуры и элементов обустройства месторождения, позволяющих в случае государственной необходимости оперативно вовлечь месторождение в эксплуатацию;

- нахождение месторождения углеводородного сырья в непосредственной близости от систем трубопроводного транспорта.

По мнению Д.В. Василевской , к федеральному фонду резервных месторождений углеводородного сырья могут быть отнесены участки недр нераспределенного фонда, находящиеся на территории различных регионов России, а также на её континентальном шельфе, отвечающие следующим критериям:

- крупность объектов, (от 5% запасов в минерально-сырьевой базе страны);

- принадлежность к объектам дефицитных полезных ископаемых, освоение которых будет способствовать формированию национального экспорта и импортозамещению;

- качественные показатели минерального сырья, которые обеспечивают рентабельность освоения;

- принадлежность к районам размещения действующих и проектируемых обогатительных, перерабатывающих и иных предприятий, потребителей минерального сырья;

- наиболее разведанные участки недр континентального шельфа;

- объекты, которые расположены в районах с развитой инфраструктурой, позволяющие оперативно ввести месторождение в эксплуатацию.

По её мнению, при определении участков недр для включения их в резервный фонд значимыми критериями должны являться: нахождение ^[287]

месторождения углеводородного сырья в непосредственной близости от

систем трубопроводного транспорта, наличие инфраструктуры и элементов обустройства месторождения, позволяющих в случае государственной необходимости оперативно ввести месторождение в освоение.

В.А. Кузнецова^[288] предлагает следующую классификацию критериев федерального фонда резервных участков недр:

- федеральный фонд резервных участков недр на стадии его формирования должен включать в себя как месторождения полезных ископаемых, так и их проявления и не ограничиваться только углеводородным сырьём, но и содержать такие виды полезных ископаемых как золото, алмазы, уран, редкие земли иттриевой группы и другие. Данные виды полезных ископаемых играют концептуальное значение в обеспечении минеральносырьевой безопасности, а также в объеме бюджетных поступлений;

- участки недр, расположенные на континентальном шельфе, расположенные в наиболее изученных частях и находящиеся в нераспределенном фонде недр;

- участки недр, расположенные в Мировом океане, в отношении которых Российская Федерация в установленном порядке оформила в Международном органе по Морскому дну права на изучение и освоение.

Таким образом, изложив существующие в научной среде подходы к критериям отнесения участков недр к участкам недр федерального резервного фонда, следует отметить дискуссионность этого вопроса, отсутствие по нему единого мнения. В целом с высказанными предложениями можно согласиться, они видятся логичными, обоснованными, особенно относительно критериев о том, что предполагаемые резервные участки недр должны обладать высокой степенью изученности и должны быть оснащены достаточно развитой инфраструктурой, оборудованием, - в случае необходимости оперативного их ввода в эксплуатацию.

Далее, следует сказать, что помимо научных попыток, в

отношении формулирования критериев отнесения участков недр к участкам недр федерального резервного фонда, также существовали и попытки их правового закрепления.

До принятия отмеченного ранее постановления Правительства Российской Федерации от 1 июля 2013 г. № 552 «О формировании федерального фонда резервных участков недр» (далее - Постановление Правительства РФ № 552), в отношении данного вопроса был подготовлен

297

проект указанного постановления Правительства РФ.

Согласно данному проекту, в федеральный фонд резервных участков недр предполагалось включить участки недр:

а) расположенные на территориях c развитой транспортной, трубопроводной и добычной инфраструктурой;

б) расположенные на земельных участках из состава земель обороны и безопасности;

в) расположенные на особо охраняемых природных территориях;

г) содержащие извлекаемые запасы нефти от 30 миллионов тонн.

Анализ этой классификации позволяет сделать вывод о том, что в её

основу были положены два критерия: по месту расположения участка недр (а, б, в) и по виду и объёму полезного ископаемого (г).

По мысли разработчиков данного документа, указанные критерии обусловлены тем, что первый критерий позволит в случае государственной необходимости оперативно ввести месторождение в эксплуатацию; второй критерий позволит освоить месторождение полезных ископаемых в краткосрочной перспективе; третий критерий обусловлен особым статусом ^[289] таких территорий, на которых не разрешается в настоящее время вести разработку месторождений полезных ископаемых^[290].

В целом мысль законодателя при установлении данных критериев видится ясной и логичной. Касательно последнего критерия, для лучшего понимания его количественной составляющей, предлагается привести Временное положение об этапах и стадиях геологоразведочных работ на нефть и газ^[291]. Нефтегазовые месторождения по величине извлекаемых запасов нефти и геологических запасов газа подразделяются на:

- уникальные: более 300 млн. т нефти или 500 млрд. куб. м газа;

- крупные: от 60 до 300 млн. т нефти или от 75 до 500 куб. м газа;

- средние: от 15 до 60 млн. т нефти или от 40 до 75 куб. м газа;

- мелкие: менее 15 млн. т нефти или 40 куб. м. газа.

Следовательно, можно заключить, что в отличие от приведённых

выше научных классификаций, в которых высказывались мнения о включении в резервный фонд государства только крупных объектов, в рассматриваемом критерии подразумевалось включение в резервный фонд участков недр, содержащих средние месторождения нефти. Представляется, что отнесение к резервному фонду государства средних объектов, могло бы способствовать ещё более эффективному сохранению минерального сырья для будущих поколений. При этом, данный критерий представляется не вполне обоснованным по причине того, - почему предлагалось резервировать только участки недр, содержащие нефть и газ. Очевидно, что потребности государства связаны также и в обеспечении его твердыми полезными ископаемыми, что подтверждает также раскрытый ранее Перечень основных видов стратегического минерального сырья, который среди стратегического минерального сырья, помимо нефти и природного газа перечисляет также: уран, алмазы, серебро, платиноиды, золото, литий и проч.

Тем не менее, содержание критериев уже принятого

Постановления Правительства РФ № 552 отличается от тех, что содержались ранее в проекте данного акта, и, частично, - диаметрально отличается.

Согласно указанному акту Правительство Российской Федерации постановляет: «Установить, что федеральный фонд резервных участков недр формируется из участков недр, не предоставленных в пользование, содержащих месторождения полезных ископаемых, включенных в перечень основных видов стратегического минерального сырья, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 января 1996 г. № 50-р,

- расположенных на территориях с неразвитой инфраструктурой,

- в пределах особо охраняемых природных территорий,

- на континентальном шельфе Российской Федерации,

- на участках недр, содержащих месторождения полезных ископаемых, освоение которых экономически неэффективно при существующей конъюнктуре рынка минерального сырья либо затруднительно в связи с отсутствием техники и технологии для их освоения».

Таким образом, сравнивая проект и Постановление Правительства РФ № 552, можно увидеть, насколько кардинально изменилось представление законодателя о сущности исследуемых критериев. При сравнении обоих вариантов, с точки зрения диссертанта, из четырёх положений, следует выделить два наиболее выраженных положения, которые проявились в следующем. Во-первых, критерий касательно участков недр, содержащих месторождения полезных ископаемых в пределах особо охраняемых природных территорий - единственный критерий, который сохранился в принятом Постановлении Правительства РФ № 552. Во-вторых, примечательна диаметральная противоположность критерия в отношении наличия инфраструктуры на участках недр, содержащих месторождения полезных ископаемых. В проекте делался акцент на развитую инфраструктуру, в

Постановлении Правительства РФ № 552 - регламентируется наличие,

наоборот, неразвитой инфраструктуры.

Необходимо проанализировать отмеченные и оставшиеся два критерия Постановления Правительства РФ № 552 и выяснить, насколько законодатель учитывает сохранение участков недр Арктического региона России для будущих поколений.

В отличие от содержания проекта, в Постановлении Правительства РФ № 552 в федеральный фонд резервных участков недр предлагается включать участки недр с неразвитой инфраструктурой. По мнению диссертанта, к этому положению сложно относиться однозначно: если по данному критерию относить участки недр с развитой инфраструктурой^[292] - то это, безусловно, в случае необходимости, позволит оперативно и эффективно ввести месторождения в эксплуатацию. Однако, в то же время стоит отметить, что наличие такой развитой инфраструктуры, спецтехники будет требовать значительных затрат государства на их содержание, обеспечение. Возможно, именно по этой причине, в итоге, в Постановлении Правительства РФ № 552 регламентируется наличие неразвитой инфраструктуры. Применительно к Арктическому региону страны: необходимо отметить, что, в целом, на сегодняшний день, развитие его инфраструктурного комплекса находится на начальном этапе, на это пока только указывается в основных направлениях политики государства и, следовательно, данный регион мог бы подпадать под рассматриваемый критерий. Однако, ввиду известной активной политики государства в этом направлении: «Помимо ресурсного растёт и транспортноинфраструктурное значение русской Арктики. Добыча ресурсов требует ускоренного развития железнодорожной инфраструктуры - реанимируются старые проекты строительства Северного широтного хода, Трансполярной магистрали и хордовых веток к «континентальной железнодорожной системе» и портам на берегу Северного Ледовитого океана»^{[293] [294], очевидно, что в будущем ситуация кардинально изменится, и регион уже не будет соответствовать данному критерию.}

Далее, со вторым и третьим положением Постановления Правительства РФ № 552 следует согласиться в полной мере, - представляется разумным, понятным стремление государства сохранить, в первую очередь, участки недр, расположенные на особо охраняемых природных территориях (ввиду их особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного значения), и это представляется особенно актуальным применительно к Арктическому региону Российской Федерации . Как справедливо отмечает М.М. Бринчук, «в значительной степени

характеристики благоприятной окружающей среды, связанные с поддержанием видового разнообразия и эстетического богатства, обеспечиваются именно посредством объявления особо охраняемых природных территорий и объектов»^[295]. И диссертант также считает, что континентальный шельф, являясь на сегодняшний день единственным уникальным резервным источником минерального сырья, и составляющий большую часть Арктического региона России - нуждается в том, чтобы его отнести к федеральному фонду резервных участков недр. Однако, возможно, законодателю следовало бы учесть достаточно важные и обоснованные пожелания, которые высказывались в научной среде и отмечались ранее в настоящем диссертационном исследовании, и уточнить, что данные участки недр континентально шельфа, помимо того, что должны находиться в нераспределённом фонде недр, но также ещё должны обладать наиболее высокой степенью изученности.

И, касательно содержания последнего критерия Постановления

Правительства РФ № 552, в котором говорится об участках недр, содержащих месторождения полезных ископаемых, освоение которых экономически неэффективно при существующей конъюнктуре рынка минерального сырья либо затруднительно в связи с отсутствием техники и технологии для их освоения, - в целом, он представляется обоснованным, понятным. Видится, что данный критерий, по своему содержанию, отчасти касается участков недр, расположенных в Арктическом регионе страны, освоение которого, действительно, по ряду факторов, требует применения только самого совершенного, высокотехнологичного спецоборудования. Однако,

представляется, что этим критерием не в полной мере учитываются арктические участки недр, так как в данном критерии законодатель делает акцент только непосредственно на факт отсутствия техники, как таковой. При этом не указывается насколько совершенной она должна быть. Следовательно, можно предположить, что теоретически, с появлением любой техники освоение участка недр станет возможным (и возможным будет его исключение из федерального резервного фонда). Но, применительно к Арктическому региону, по убеждению диссертанта, освоение участков недр должно быть экологически безопасным, - посредством применения соответствующих инновационных технологий, которые смогут обеспечить такое освоение региона. Известно, что сегодня в Российской Федерации нет широкого, повсеместного применения эколого-сберегающих технологий.

Проанализировав все четыре критерия по существу, и, применительно к Арктическому региону Российской Федерации, автор приходит к следующим выводам.

Ряд положений законодатель закрепил так, как предлагалось учеными ,

305 -г»

ряд - закреплены с противоположной точки зрения . В целом, существующие ^{[296] [297] нормативные критерии видятся разумными, обоснованными. Однако, несмотря на это, следует констатировать, что рассматриваемое Постановление Правительства РФ № 552 напрямую не учитывает, не предусматривает возможности отнесения к федеральному резервному фонду участков недр Арктической зоны Российской Федерации. Они лишь могут подразумеваться, в той или иной мере «охватываться» этими критериями, но, во-первых, не однозначно всеми и, во-вторых, без учёта конкретизации, которой требует хрупкая арктическая экосистема.}

Таким образом, в отношении правового режима резервных участков недр, заключается следующее. Несмотря на то, что долгое время в Российской Федерации не существовало конкретных правовых механизмов для реализации и функционирования федерального фонда резервных участков недр, тем не менее, некоторое время назад необходимый акт был принят. Представляется, что государство пошло по верному пути, выбрав из всех существующих моделей государственного резервирования сырья именно модель «федерального фонда резервных участков недр». Суть данного фонда в полной мере выражается непосредственно в цели его создания - обеспечение в перспективе потребностей страны в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых. И тем более это соответствует Арктическому региону Российской Федерации. Ещё раз следует подчеркнуть, так как диссертант убеждён, что Арктика - это регион будущего. Видится, что арктические участки недр должны сыграть значительную роль при формировании резервного фонда России: во-первых, по причине наличия в Арктической зоне уникальных и крупных месторождений полезных ископаемых, освоение которых в будущем позволит обеспечить потребности граждан в минеральном сырье, во-вторых, ввиду того, что современные реалии объективно не позволяют в полном объёме заниматься освоением потенциала ресурсов арктических недр, - прежде всего, имеется ввиду, что данный регион из-за суровых природно-климатических условий на текущий момент ещё недостаточно изучен, также сегодня в России нет широкого, повсеместного применения высокотехнологичного спецоборудования, которое могло бы обеспечить эколого-безопасное освоение участков недр Арктической зоны. И, по мнению диссертанта, существует также объективный фактор - это то, что на сегодняшний день пока нет острой необходимости в активном освоении ресурсов недр Арктики. Но, когда придёт время, когда естественным образом государство исчерпает доступные, легко осваиваемые ныне ресурсы, когда технологии станут более совершенными, эколого-безопасными - тогда Россия сможет подойти к Арктическому региону, как к наиболее сложному для освоения и начать активную добычу.

Несмотря на то, что исследованные нормативно установленные критерии резервных участков недр в целом видятся разумными, обоснованными, однако, как констатировалось выше, данные критерии не предусматривают возможности отнесения к резервному фонду арктических участков недр.

Следовательно, во избежание неоднозначного, расширенного понимания данной нормы, по причине значимости Арктического региона, в настоящем исследовании автору представляется необходимым сформулировать критерий, который бы прямо закреплял такую возможность.

C учётом всего вышеизложенного предлагается дополнить содержание критериев рассмотренного Постановления Правительства РФ № 552, применительно к Арктическому региону Российской Федерации, критерием, закрепляющим возможность отнесения к резервному фонду участков недр, расположенных в пределах Арктической зоны Российской Федерации.

Указанное предложение обосновывается наличием в Арктической зоне уникальных и крупных месторождений полезных ископаемых, освоение которых в будущем позволит обеспечить потребности граждан в минеральном сырье, необходимостью широкого, повсеместного применения экологосберегающих технологий.

3.2.