<<
>>

§ 3. Понятие правового режима земель поселений

Проблеме правовых режимов как общетеоретическому явлению посвятили свои работы А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.А. Мохов, С.С. Алексеев, О.С. Родионов, Э.Ф. Шамсумова и др.[52] Под «правовым режимом» в последних научных исследованиях понимается «установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов».[53]

Категория «правовой режим» тесно взаимосвязана с понятием «механизм правового регулирования», которое означает систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права.

Если механизм правового регулирования - юридическая категория, показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим - в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей. Правовой режим представляет собой специфический механизм правового регулирования, его особый порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, «привязанный» не столько к отдельным ситуациям, сколько к более широким общезначимым социальным процессам (состояниям), в рамках которых эти субъекты и объекты взаимодействуют.[54]

Как отмечали А.В. Малько и О.С. Родионов, правовым режимам присущи следующие признаки: «1) они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством; 2) имеют целью специфическим способом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; 3) представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием; 4) создают конкретную степень благоприятности либо не благоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений».[55]

Правовой режим - разновидность социального режима.

Главная его особенность состоит в том, что он, по определению, создается, закрепляется, регулируется правом и может быть определен для различных по своей юридической природе объектов: имущества юридических лиц, земельных участков, выборов в органы власти, объектов недвижимости, территорий, в отношении которых федеральным законом установлен особый порядок использования и охраны (например, территории ЗАТО или государственные заповедники) и т.д. Этот перечень не носит исчерпывающего характера и развивается в двух направлениях: в сторону формирования новых режимов либо конкретизации существующих.

По критерию органа власти, установившего правовой режим, следует выделить федеральные, региональные и муниципальные правовые режимы. По критерию отрасли права, содержащей соответствующие нормы, можно различать отраслевые режимы: гражданско-правовые, административно-правовые и т.д. При этом необходимо иметь в виду, что некоторые правовые режимы определены как комплексные, что подчеркивает участие в их конституировании норм различных отраслей права.[56] Одним из наиболее ярких примеров последних и является правовой режим земель поселений. Наконец, установление правовых режимов может быть ориентировано на решение проблем как позитивного, так и негативного характера. В первом случае они содействуют эффективности функционирования государственных структур в их управленческом влиянии на множественные социальные процессы. Во втором случае они призваны предупредить развитие негативных тенденций в тех или иных областях государственного управления.[57]

Применительно к сфере настоящего исследования необходимо отметить, что термин «правовой режим» различных категорий земель используется в ЗК РФ, Градостроительном кодексе РФ и иных нормативных актах РФ и субъектов РФ, постановлениях Конституционного Суда РФ.[58] Однако сама дефиниция «правовой режим» в действующем законодательстве и судебной практике отсутствует, а в теории земельного права данная категория получила противоречивую трактовку.

Правовой режим земель обусловлен существованием «категорий земель». Система категорий земель в земельном фонде России не была исторически неизменной. Категория земель – это «группирование земельных участков, площадей по каким-либо устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим земли данной категории. Для распределения земельного фонда по категориям за основу берется целевое назначение земельного участка…».[59]

В теории земельного права и новом Земельном кодексе РФ выделяется семь категорий земель в едином фонде РФ, каждая из которых не однородна и включает в себя ряд видов (субкатегорий) земель, использование и охрана которых может иметь определенную специфику даже в рамках соответствующей категории. Например, свои особенности имеет использование сельскохозяйственных угодий как составной части земель сельскохозяйственного назначения. В свою очередь, использование и охрана особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий имеет свою специфику в рамках указанной субкатегории земель (ст. 77, 79 ЗК РФ). Та же ситуация и с другими категориями земель.[60] По этой, в том числе, причине в научной литературе высказывалось предложение проводить классификацию правового режима почв не по категориям земель и тем более не по видам землепользований, а по земельным угодьям.[61]

Правовой режим категории земель поселений, выделяемый по основному целевому назначению, отражает особенности, которые свойственны правовому регулированию отношений по использованию и охране данной категории земельного фонда в рамках общих принципов земельного права, распространяющих свое действие на все категории земель. Попытки сформулировать дефиницию «правовой режим земель» предпринимались в течение многих лет.

Одним из первых данный вопрос поднял И.И. Евтихиев. Уже в 20-е годы он отмечал, что в условиях исключительной государственной собственности на землю у различных категорий земель не совпадают правовые режимы их использования.

Под правовым режимом земель (земельным режимом) он понимал «статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, то есть выполнение органами земельного управления основных функций – административной, юрисдикционной и нормативной».[62] Таким образом, правовой режим определялся как совокупность прав и обязанностей органов власти.

Как указывал Н.И. Краснов, правовой режим земли – это «установленный нормами права порядок должного поведения людей по поводу земли как объекта права государственной собственности и права землепользования, направленный на обеспечение ее рационального использования по назначению как всеобщего средства труда и основного (главного) средства производства».[63] Ряд авторов высказывал близкие по смыслу определения.[64] Однако большинство из них формулировало общую дефиницию правового режима земель, без учета особенностей конкретных категорий земель в земельном фонде РФ.

В работах В.П. Балезина сформулировано определение правового режима непосредственно земель поселений. Так, под правовым режимом земель сельских населенных пунктов он понимает «установленную законодательством систему правил, определяющих положение и место данного вида земель в составе единого государственного земельного фонда, а также порядок должного поведения в отношении этих земель со стороны органов государственного управления землей, землепользователей и всех иных лиц, которые обязаны бережно относится к земле как к всенародному достоянию».[65]

В тот же период предпринимались попытки сформулировать понятие правового режима части одной категории земель. Так, В.Ф. Горбовой писал, что «правовой режим городских лесов – это закрепленный в нормах права порядок общественных отношений, установленный и санкционированный Советским государством, связанный с использованием городских лесов и ведением лесного хозяйства в них, управлением ими, организацией их охраны в целях создания наиболее благоприятных условий для проживания советских людей в городах».[66]

В период земельной реформы упор на государственное управление землями как основание деления земельного фонда страны на категории стал просматриваться значительно меньше. Так, по мнению И.А. Иконицкой правовой режим земель - это «установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции – основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».[67]

С.А. Боголюбов полагает, что правовой режим земель определяется совокупностью правил их использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных земельным, градостроительным, лесным, водным, природоохранным и иным законодательством, законодательством о недрах, и распространяется на земли определенной категории.[68] По мнению О.И. Крассова, правовой режим земель «представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования и ограничения прав». Поскольку названное определение не охватывает особенностей правового режима отдельных категорий земель, то «средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель служат территориальное зонирование, предусмотренное градостроительным законодательством, функциональное зонирование на особо охраняемых природных территориях и экологическое зонирование в районе озера Байкал».[69]

Таким образом, в научных работах конца XX – начала XXI века, затрагивающих в той или иной степени вопрос о правовом режиме земель различных категорий, отмечается, что общими элементами правового режима земель являются многообразие форм собственности, платность использования земель, охраны земли как природного ресурса и составной части окружающей среды, ответственность за нарушение требований земельного законодательства и т.д. Особенным будет являться оборотоспособность отдельных категорий земель (либо видов земельных участков в составе отдельных категорий земель), льготы по плате за землю, порядок предоставления и прекращения прав на землю и т.д.

Свой вклад в решение данного вопроса внес новый ЗК РФ и региональное законодательство. Так, согласно п.2 ст. 7 ЗК РФ, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. При этом данную норму ЗК РФ нельзя рассматривать в качестве нормы общего характера,

данном этапе земельной реформы она не применима ко всем категориям земель.

Как отмечал О.И. Крассов, это «объясняется тем, что разрешенное использование, определяемое путем территориального зонирования, устанавливается главным образом в отношении земель поселений. Соответственно, его нельзя рассматривать в качестве общего принципа земельного законодательства».[70]

Необходимо иметь в виду, что в рамках одного, общего режима земель поселений, установленного Земельным кодексом РФ и Градостроительным кодексом РФ, может выделяться определенное количество «субрежимов», определяемых по четырем критериям. Во-первых, территориальный критерий означает установление дифференцированного правового режима для земель, расположенных в различных территориальных зонах поселений (зоне сельскохозяйственного использования, зоне специального назначения, производственной зоне и т.д.). Во-вторых, федеральными законами предусмотрены определенные исключения, например, в части приобретения права собственности на землю для отдельных категорий граждан. Например, федеральным законом или нормативным правовым актом субъекта РФ может быть установлен перечень категорий граждан, которым земельные участки в черте поселений предоставляются бесплатно (герои СССР и Российской Федерации, военнослужащие и т.д.).

В-третьих, субрежимы могут устанавливаться для конкретных поселений в связи с их особой значимостью для обороны и безопасности (поселения в границах ЗАТО), охраны окружающей среды (поселения в границах заповедников, природных парков и иных особо охраняемых природных территорий, а также зонах чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия).

В четвертых, в границах поселений с общим режимом могут устанавливаться особые ограничения на использование территорий в зонах охраны памятников истории и культуры, зонах особо охраняемых природных территорий, водоохранных зонах, зонах чрезвычайной экологической ситуации и т.д.

Однако следует иметь в виду, что существуют значительные различия при закреплении правовых режимов ограничивающего и стимулирующего характера. В первом случае режим детально разработан на вышестоящем уровне, а роль нижестоящего органа сводится к исполнению либо уточнению соответствующих предписаний. Во втором случае вышестоящие органы власти лишь намечают основные приоритеты регулирования, передавая полномочия по созданию конкретных режимов непосредственным исполнителям.[71] Данное правило распространяется и на правовой режим земель поселений.

Таким образом, правовой режим земель поселений – это особый порядок регулирования жизнедеятельности в границах городских и сельских поселений, осуществляемый посредством установления субъектам стимулов и ограничений в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенностей управления на данной территории в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.

Конкретные стимулы и ограничения, дозволения и запреты собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам по поводу использования и охраны земельных участков в черте поселений устанавливаются правилами землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений - нормативным актом органов местного самоуправления, регулирующим использование и изменение объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов.

<< | >>
Источник: АНИСИМОВ АЛЕКСЕЙ ПАВЛОВИЧ. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саратов 2004. 2004

Еще по теме § 3. Понятие правового режима земель поселений:

  1. 3.1. Понятие и признаки земель населенных пунктов.
  2. Статья 7. Состав земель в Российской Федерации
  3. Статья 14. Использование земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению
  4. Статья 83. Понятие земель населенных пунктов и понятие границ населенных пунктов
  5. Установление ограничений по использованию земель курортов
  6. Особенности государственного управления в сфере использования и охраны земель курортов
  7. § 3. Роль территориального планирования и градостроительного зонирования в правовом регулировании предоставлении земельных участков для строительства
  8. Общие нормативно-правовые предпосылки застройки земель
  9. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
  10. § 1. Колониальный правопорядок: понятие, элементы, виды, соотношение с категорией «колониальный правовой режим».
  11. § 2. Правовой режим земель города Москвы как города федерального значения и столицы Российской Федерации
  12. Глава 1. Понятие земель поселений и их правового режима
  13. § 1. Понятие и виды поселений в Российской Федерации
  14. § 3. Понятие правового режима земель поселений
  15. § 4. Законодательство о правовом режиме земель поселений и сфера его действия
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -