<<
>>

Понятие и особенности правового режима охраны окружающей среды Арктики

Важным направлением современной российской арктической политики выступает охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населения. Российский сегмент Арктики является самым густонаселенным .

Согласно исследованиям, численность проживающего населения в арктических регионах составляет 2,5 млн. человек - менее 2% населения России, но около 40% населения всей Арктики . Государство обеспокоено обеспечением гармоничного социально-экономического и экологического развития Арктической зоны Российской Федерации (далее - АЗ РФ).

Механизмом реализации государственной политики выступает право. Как подчеркивает М.И. Байтин, право служит действенным механизмом

-89

реализации политических направлений .

Провозглашение целей и задач государственной политики в государственных программных документах и попытки законодательного урегулирования возникающих отношений предполагают формирование определенного правового режима и его элементов.

Понятие “режим”, в переводе с французского, (regime, от латинского regimen - управление) означает совокупность правил и норм, [87] [88] [89] устанавливаемых в отношении определенного объекта. Так, режим особой охраны на особо охраняемых природных территориях представляет собой систему действующих ограничений и правил, действующих в отношении хозяйственной и иной деятельности, если она противоречит целям организации особо охраняемой природной территории[90] [91]. В рассматриваемом случае законодателем созданы правовые предписания ограничительного характера, которыми установлен порядок регулирования деятельности хозяйствующих субъектов и осуществляется охрана особо охраняемых природных территорий. Очевидно предписания представлены системой, устанавливающей комплекс взаимосвязанных правовых мер ограничительного или предписывающего характера, направленных на реализацию конкретной цели.

В теории права представлены разнообразные подходы к определению правового режима. Большинство авторов включают в понятие следующие признаки: единую систему правовых средств, достижение предполагаемой цели и др.

С.С. Алексеев считает, что под юридическим режимом следует понимать «особую целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на

91

данную совокупность норм» .

Подобного мнения придерживаются Н.И. Матузов и А.В. Малько, подчеркивая особенность исследуемого понятия в наличии сочетания юридических средств, создающих итоговое желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности, либо «неблагоприятное™» для удовлетворения интересов субъектов права[92].

Э.Ф. Шамсумова детальное внимание уделяет характеристике признаков правового режима и определяет цель создания предписаний: упорядочить и организовать заранее определенным образом конкретные общественные отношения, создать дополнительные механизмы правового регулирования и «увеличить коэффициент полезности самого права»[93].

Акцентируя внимание на преследуемые установлением правового режима цели, А.П. Ситников указывает на «обеспечение безопасности граждан и защиты конституционного строя»[94]. Желаемый результат достигается путем закрепления на законодательном уровне «специализированного порядка деятельности субъектов права»[95] [96].

Как отмечает В.В. Лазарев, современными авторами в рамках уточнения критериев выделения в структуре права самостоятельных отраслей, наряду с предметом и методом правового регулирования рассматривается «юридический режим регулирования», обладающий рядом характерных

96

признаков .

По нашему мнению, выработанное Н.И. Матузовым и А.В.

Малько определение наиболее полно раскрывает содержание правового режима. Указанное понятие позволяет проанализировать составные признаки.

Подробное их рассмотрение содержится в монографической работе Г.С. Беляевой [97] [98], среди которых автор выделяет:

1. Нормативно-правовое закрепление правового режима. Суть данного признака заключается в необходимости опубликования правовых средств и приемов в форме положений нормативно-правовых актов. Наличие опубликованного письменного текста способствует наилучшему уяснению и неотъемлемому применению субъектами правоотношений правовых предписаний.

2. Цель. Установление правовых предписаний направлено на регулирование объективно существующих правоотношений. Реализация законных прав и обязанностей, складывающихся в результате возникновения правоотношений, приводит к достижению предполагаемого результата, удовлетворению интересов сторон и формированию определенного социального состояния. Зачастую направленность регулирования правоотношения закрепляется непосредственно в нормативно-правовом акте, например, в виде преамбулы. Многочисленные федеральные законы и законы субъектов, подзаконные акты могут содержать т.н. «направленность воздействия». Иногда цели создания правового акта прослеживаются в сопроводительном письме и пояснительной записке к проекту закона.

3. Направленность регулирования. В зависимости от объекта и предполагаемого результата правовые приемы и средства воздействия могут варьироваться. В одном случае приоритетным выступает дозволение, в другом - запрет. Как отмечал С.С. Алексеев, указанные обстоятельства опосредованы многогранным характером некоторых общественных

-98

отношений .

4. Создание определенных конечных условий. Результатом применения установленных правовых средств, помимо достижения поставленных целей, выступает создание условий осуществления прав и обязанностей субъектов.

Нормативно-правовыми актами могут предусматриваться дополнительные требования к осуществлению хозяйственной и иной деятельности, создающие гарантии обеспечения экологической безопасности населения.

В противном случае, правовыми средствами устанавливаются льготы и поощрения, например, субъектам, использующим наилучшие доступные технологии.

5. Системность. Правовые средства, определяющие правовой режим представляют единую взаимодействующую систему. Именно в совокупности и взаимодействии правовыми средствами обеспечивается достижение поставленных целей и определенного социального состояния. Как отмечает С.С. Алексеев, «правовой режим можно рассматривать как своего рода укрупненный блок в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств» . К примеру, рассматривая механизмы предварительных проверок, применимых в Арктической зоне Российской Федерации, целесообразно, помимо проведения экологической, применение этнологической экспертизы (об этом речь пойдет в работе дальше).

6. Особая структура правового режима. Данный признак тесно связан с предыдущим. Как отмечает Г.С. Беляева, правовой механизм, выступая структурным элементом правового режима, сам непосредственно является совокупностью правовых механизмов. Так, возвращаясь к институту экологической экспертизы, необходимо отметить, что в перечень проверяемой документации включаются результаты оценки воздействия на окружающую среду.

Рассматриваемая категория востребована различными областями научного знания и широко применяется в официальных текстах нормативно- правовой литературы. Зачастую термин используется для обозначения объекта правового регулирования, дифференцируется в зависимости от сферы правового регулирования и отрасли права. Особенно часто, [99] подчеркивает Г.С. Беляева, правовой режим применяется отраслями права для выделения специфического «объекта правового регулирования, вида деятельности, субъектов права»[100]. Обозначение правового режима позволяет выявить характерные особенности конкретного вида деятельности, особенно, как пишет С.С. Алексеев, «когда эта деятельность имеет строго определенный объект»[101] [102].

В отрасли экологического права, насчитывающего большое число разнообразных институтов, регулирование которых нашло отражение в законодательстве или только формируется, термин «правовой режим» применяется довольно часто. Использование подобной формулировки способно предоставить информацию о существующих способах правового регулирования, мобилизация и аккумулирование которых направленно на достижение конкретного результата - «удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности».

Приставка «эколого» , в понятии «эколого-правовой режим», указывает направленность правового воздействия - регулирования отношений, возникающих в результате охраны окружающей среды. Вектор применения правовых средств, закрепленных в экологическом

законодательстве, определен преамбулой Федерального закона «Об охране окружающей среды»: регулирование отношений общества и природы, возникающих при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

По нашему мнению, целесообразно различать понятия правовой режим Арктической зоны Российской Федерации и эколого-правовой режим. Арктическая политика, помимо сферы экологических интересов государств, т.е. охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности населения, включает направления социально-экономического развития, обеспечение военной безопасности, развитие информационных технологий и связи, стимулирование научных исследований и создания технологий, а также международное сотрудничество. Эколого-правовой режим Арктической зоны связан, в первую очередь, непосредственно с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности проживающего населения. Акцентирование внимания на охране окружающей среды определяется глобальной значимостью Арктики в формировании общепланетарного климата и уникальными природноклиматическими особенностями. Таким образом, правовой режим включает эколого-правовой режим Арктической зоны и соотносятся как общее и частное.

Целесообразно перед характеристикой эколого-правового режима российского сектора Арктики выяснить понятие и географическое положение Арктической зоны России. Как отмечают Н.И. Матузов и А.В. Малько, «первейшее значение для правового режима имеют такие условия как время, место (пространство), круг лиц, на которых он распространяется» . Первоочередность определения пространственного ограничения Арктической зоны также подчеркивает С.А. Боголюбов[103] [104], рассматривая ключевые стороны реализации государственной арктической политики.

Юрисдикция Российской Федерации ограничена пространственными границами государства, поэтому к Арктической зоне применимо действующее экологическое законодательство. Современная государственная арктическая политика предполагает формирование специальных правовых средств, учитывающих аспекты развития Арктики. Определение регионального состава и географических границ Арктической зоны Российской Федерации способствуют всестороннему исполнению задач представленных государственных программ.

Современный состав Арктической зоны Российской Федерации определен Указом Президента 2014 г[105]. К сухопутной части Арктической зоны полностью или частично отнесены некоторые северные регионы страны.

Зачастую рассматриваемый документ подвергается критике. Так, В.И. Кузнецов отмечает отсутствие закрепления правового режима арктических морских пространств[106] [107] [108]. Документом не уделяется внимание отнесению северных арктических вод к акватории государства.

Указанное обстоятельство возникло с первых попыток официального закрепления исключительных прав России на полярные широты. Постановлением Президиума ЦИК СССР «Об объявлении территорией СССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» 1926 г. , объявлявшим потенциальные острова и земли в пределах устанавливаемого географического пространства территорией Союза, не регламентирован статус морских пространств. Предшествующими документами Российской Империи вопросы распространения юрисдикции относительно арктических вод не рассматривались. Однако, проанализировав историко-правовые документы, устанавливающие исключительные права Российской Империи и Советского Союза, К.А. Семенова называет формулировку вышеуказанного Постановления 1926 г.[109] весьма приемлемой. Подобной формулировки придерживалось правительство Канады, объявив в 1909 г. собственностью земли и острова, открытые или могущие быть открытыми впоследствии, расположенные «между Канадой и Северным Полюсом»[110].

Указанными постановлениями применяется специфическое в международном праве понятие «сектора» или «секторального принципа». Широкое применение принципа получило в законодательстве Канады первой половины XX в. (и прослеживается в современных государственных программах). Сегодня, в целях предотвращения загрязнения морских пространств, канадское законодательство предусматривает строгие правовые предписания охраны побережья и морской среды Арктики. Способствуя выполнению природоохранных задач и расширяя управленческие полномочия канадских исполнительных органов, правительством Канады также обеспечивается защита исключительных прав[111].

Принятие Россией Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. сделало практически невозможным реализацию секторального принципа[112]. Утверждение весьма спорное, т.к. в современной международно-правовой практике прослеживаются противоречивые примеры (см. гл. 2 работы). Международным договором строго ограничиваются пределы государственной юрисдикции: внутренние морские воды, территориальные воды, исключительная экономическая зона и континентальный шельф.

Боковые границы российской Арктики определены международными соглашениями. Западная граница определена Российско-Норвежским 2010 г[113]. Восточные - договором СССР с Соединенными Штатами Америки 1990 г[114]. Указанное разграничение акватории критикуется исследователями, подчеркивающими значительные потери потенциала рыбного промысла и нарушения государственных интересов России[115].

Основная сложность существует в определении южных границ Арктической зоны. Упущенные государственные выгоды и нарушенные интересы (указанными международными соглашениями) представляют экономический и правовой интерес. Однако именно южную границу необходимо обозначить конкретнее, отразить в национальном законодательстве. Исходная линия определит сферу применения существующих государственных программ, действующего национального и формирующегося «арктического» законодательства, т.е. обозначит область действия в пространстве эколого-правового режима Арктической зоны.

Законодателем основным критерием включения регионов в

Арктическую зону выступает нахождение территории за Северным Полярным кругом. Подход полностью соответствует выработанной международно-правовой доктрине, согласно которой «Арктика - часть земного сфероида, центром которой обозначен Северный географический полюс, а окраиной границей - Северный полярный круг» (параллель 66°33 'северной широты)»[116] [117] [118]. Однако указанный подход не универсален. Например, согласно Постановлению Правительства Архангельской области, включение г. Северодвинска в состав Арктической зоны обусловлено наличием выхода к акватории Северного Ледовитого океана . О.С. Брюховецкий, рассматривая современную структуру российской Арктической зоны, также отмечает нередкое нахождение границы южнее Северного Полярного круга . Автор настоятельно рекомендует обратить внимание законодателя и научного сообщества на вопрос определения южных границ, изучения имеющихся естественно-научных подходов и выбор оптимального варианта.

Расположение субъекта Российской Федерации севернее Полярного круга не обозначает априори включения в Арктическую зону. Республика Якутия (частично включенная в состав) неоднократно претендовала на дополнительное включение тринадцати районов в перечень сухопутной арктической территории, обосновывая заявления расположенностью указанных районов за Северным Полярным кругом[119]. Подобными доводами апеллировал губернатор Карелии, высказываясь о целесообразности включения северной части Республики в Арктическую зону. Он мотивировал предложения тем, что часть субъекта находится за Северным Полярным кругом[120]. В дальнешем Указом Президента от 27.06.2017 несколько муниципальных образований Республики Карелия были включены в состав Арктической зоны .

А.Н. Слепцов, исследуя региональные аспекты развития Арктики, обращает внимание, что, несмотря на нахождение тринадцати северных районов Республики Якутия, Указом Президента, к Арктической зоне отнесены лишь пять, имеющих выход к Северному Ледовитому океану . Критерием отнесения территорий Республики Якутия служит имеющийся выход к арктическим морским пространствам.

В современной российской правовой доктрине отсутствуют научно обоснованные критерии отнесения региона (или отдельной части) к составу Арктической зоны Российской Федерации. От научно обоснованного подхода напрямую зависит процесс реализации положений государственной арктической политики и формирования эффективного эколого-правового режима Арктической зоны. По мнению П.А. Минакира и С.Н. Леонова, отсутствие нормативного определения Арктической зоны и сухопутного состава «препятствует разработке и осуществлению необходимых мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие Арктики как особой макрозоны государственного регулирования, затрудняет ведение единой государственной региональной политики по отношению ко всему российскому побережью Северного Ледовитого океана» .

Несмотря на имеющийся подзаконный акт и государственные программы, определяющие состав сухопутной части Арктической зоны, зачастую можно встретить предложения о пересмотре существующей методики определения арктических пространств. Как отметила Председатель [121] [122] [123]

Совета Федерации В.И. Матвиенко, «имеется выработанное мнение о целесообразности пересмотра существующих подходов и важность согласования этого вопроса с субъектами России»[124] [125]. Таким образом, помимо научного сообщества, самим законодателем вопрос определения южных границ остается неразрешенным.

Представляет научный интерес мнение Ю.Г. Данилова в рамках

I ЛГ

международного форума «Дни Арктики в Москве» в ноябре 2015 г . Докладчик в выступлении отметил важность вопроса определения южных окраинных границ Арктической зоны России и охарактеризовал отдельные научные подходы:

1. Нахождение территории за Северным Полярным кругом. Согласно действующему национальному законодательству и международно-правовой доктрине, подход следует определять отправным. Северные заполярные регионы обладают схожими природно-климатическими особенностями, наличием эндемичных представителей животного и растительного мира и наличием неразрешенных экологических проблем. Тем не менее на практике отдельные российские субъекты или части территорий в пределах Полярного круга могут относиться к Арктической зоне, а территория соседнего региона нет. По нашему мнению, выборочное применение рассматриваемой концепции не только тормозит исполнение государственных программ, но способно вызывать нежелательные разногласия и противоречия между северными регионами и федеральным уровнем государственной власти. Очевидно каждый северный субъект заинтересован в социальноэкономическом развитии региона. Включение в состав АЗ РФ поспособствует дополнительному финансированию государственных и региональных программ, простимулирует развитие «зеленой» экономики и недостающей инфраструктуры. Этим, по нашему мнению, объясняется целеустремленность региональных представителей включить субъект в Арктическую зону.

2. Климатические особенности. Подход выражается в отнесении к территории Арктической зоны северных регионов с температурой, не превышающей +10 градусов в течении июля каждого года.

3. Границы CAFF (Conservation of Arctic Flora and Fauna). CAFF - рабочая группа Арктического Совета, деятельность которой направлена на сохранение биологического разнообразия арктического региона и координацию арктических государств в рассматриваемой сфере. CAFF разработала информационную базу о современном состоянии арктических экосистем и тенденциях изменений биоразнообразия в Арктике. В качестве южной границы рабочей группой предложена линия произрастания лесов. Таким образом, арктический регион сможет включать тундру, лесотундру, северную тайгу и горную часть реки Лены.

4. Интегральная экологическая карта (геоэкологическая карта). Обычно подобный документ составляется в отношении населенных пунктов и представляет собой карту местности. Она состоит из 4 частей: инвентаризационная часть (обозначает общее экологическое состояние исследуемого объекта); оценочная часть (содержит информацию о степени воздействия хозяйственных и иных объектов на экологическую ситуацию и безопасное функционирование и жизнедеятельность живых организмов); прогнозная часть (отображает тенденции развития экологической ситуации с учетом воздействующих факторов); рекомендации предпринять меры по улучшению экологической ситуации.

Документ может быть применен в отношении отдельных районов Арктической зоны Российской Федерации. Как отмечалось выше, российский арктических макрорегион является самым густонаселенным, включая коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока. Причем последние отнесены к наиболее уязвимому населению.

Составление экологических карт позволит выявлять очаги загрязнения и состояние природной среды Арктической зоны России.

5. Оценка биоклиматических показателей (индекс влажного и сухого ветрового охлаждения по Хиллу)[126]. Индекс Хилла является универсальным измерителем. Он способен отразить природную и социально-экономическую специфику исследуемой территории. Суть способа состоит в определении пригодности и комфортабельности проживания. Основным критерием выступает уровень влажности ветра. Предметом исследования выступают полученные с северных метеостанций показатели. Подобный способ применялся в Дальневосточном Федеральном округе, где использовались показания региональных метеостанций (примерно 528 станций). По результатам исследования примерно треть изучаемой территории оказалась относительно комфортной для проживания в зимний период времени. Примерно 90% территории относились к умеренно комфортной зоне и лишь 1% находился в относительно дискомфортной.

Указанные мероприятия могут проводиться в отношении территории Арктической зоны Российской Федерации. Широкое применение подхода тормозит неразвитость и количественный недостаток метеостанций, не позволяющие получить полную картину. Существующая сеть метеостанций, расположенных на Севере России, не способна в полной мере обеспечить требования современных исследований.

6. Продолжительность отопительного сезона. В рамках рассматриваемого подхода предполагается подготовка отчетной документации, содержащей информацию о продолжительности отопительного сезона в арктических регионах. Результат может быть представлен картами, отображающими потребность населения Севера в отоплении помещений. Указанный и предыдущие подходы направлены на обеспечение законных интересов проживающего населения и удовлетворения потребностей. Комфортность проживания способствует накоплению человеческого потенциала, столь необходимого в условиях социально-экономического развития отдаленных территорий.

7. Уровень многолетней мерзлоты. Неотъемлемой составляющей Арктической зоны России является наличие многолетней мерзлоты. Мерзлый грунт специально учитывается при планировании, возведении и эксплуатации зданий и сооружений. Изменения уровня мерзлоты выступают показателями темпа существующих тенденций глобального изменения климата. Например, наличие нескольких дыр в землях Ямала ученые объясняют «потеплением последних лет, которые повысили температуру вечной мерзлоты» . Кроме того, изменения многолетней мерзлоты необходимо строго учитывать при строительстве и эксплуатации хозяйственных и иных объектов. Критерием подхода служит именно динамика изменений многолетнемерзлого грунта. Польза рассматриваемого подхода состоит в снижении рисков при строительстве и длительной эксплуатации объектов в условиях Арктики.

8. Обслуживание акватории Северного Морского пути. Российским законодательством Северный Морской путь определяется в качестве «исторически сложившейся транспортной коммуникации» . Плавание осуществляется в соответствии с национальным законодательством и нормами международного права. Транспортная магистраль простирается вдоль морского пространства Северного Ледовитого океана. Местами включает (полностью или частично) исключительную экономическую зону. Россией и международным сообществом СМП зачастую рассматривается в качестве перспективного морского торгового пути, значительно сокращающего известные существующие проливы, например, Суэцкий и [127] [128]

Панамский каналы. Исторически Россия поддерживала и развивала исключительные владения водами Северного Морского пути, чем объясняются существующие направления перспективного использования и развития судоходства. Некоторыми учеными предлагается определить территории регионов, способных обеспечить исполнение задач по развитию и отправлению административных функций в отношении СМП.

Состав Арктической зоны, в зависимости от выбранного критерия, непременно варьируется. Важнейшей задачей законодателя и общественности сегодня является выработка научно обоснованного подхода к окончательному законодательному закреплению состава арктического макрорегиона, в границах которого будет происходить формирование правового режима охраны окружающей среды Арктической зоны. По нашему мнению, целесообразно определить сухопутный состав (т.е. определить южную границу) в подготавливаемом специальном федеральном «арктическом» законе, речь о котором пойдет далее.

Основными задачами эколого-правового режима выступают охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населения. Применение термина эколого-правового режима устанавливает четкие границы реализации предусмотренных законом правовых средств. Формирование и применение правовых средств эколого-правового режима АЗ РФ возвращает к вопросу о необходимости окончательного законодательного закрепления географических границ макрорегиона, устранения спорных вопросов и претензий отдельных северных субъектов.

Современный эколого-правовой режим Арктической зоны Российской Федерации характеризуется становлением и формированием наполняющих его элементов. Особенностью правовых средств выступает необходимость обязательного учета естественных климатических особенностей региона: повышенная чувствительность к антропогенному воздействию на природные компоненты; риск возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного или природного характера. Поэтому существующие способы охраны окружающей среды макрорегиона должны отличаться повышенной строгостью, созданием дополнительных требований использования наилучших технологий, проведением разносторонних проверок, начиная с предварительных процедур.

Большинство ученых единогласно сходятся во мнении о недостаточности существующих природоохранных мер воздействия национального законодательства . Имеющиеся правовые средства зачастую не учитывают указанных климатических особенностей арктического региона. Разнятся мнения исследователей в области нахождения верного решения сложившейся ситуации. Сегодня рассматривается несколько вариантов возможного решения:

1. Создание единого системообразующего закона «Об Арктической зоне Российской Федерации». Вопрос разработки и принятия подобного нормативно-правового акта ставился неоднократно. В 1998 г. Совет Федерации впервые выдвинул «проблему законодательного регулирования отношений в Арктической зоне» . На протяжении последнего десятилетия подготавливался ряд законопроектов. Основой нормативного регулирования выступают положения современных государственных арктических программ. Целесообразность появления «полноценного современного национального законодательства, регулирующего все многообразие общественных отношений в российской Арктике» отмечает Т.Я. Хабриева. Существующая возможность разработки специального законодательства, как отмечает Р.А. [129] [130]

Курбанов, предусмотрена Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов», содержащего рубрику 200.040.070

1-5 1

«Правовой режим Арктики» .

Обращая внимание на неоднозначность предмета возможного закона о российском сегменте Арктики, зачастую у авторов возникают скептические предположения о нецелесообразности принятия единого системного нормативно-правового акта. Подобные высказывания содержат оговорку, связанную с подтверждением неоспоримого факта отсутствия в действующем законодательстве необходимого уровня учета естественных и других особенностей Арктической зоны.

Учитывая заинтересованность исследователей и государства, а также продолжительное время разработки законопроекта, принятие специального «арктического» закона остается, по нашему мнению, вопросом времени. Важнейшим моментом, однако является необходимость внесения качественных изменений и дополнений в действующее законодательство для достижения гармоничного взаимодействия правовых предписаний, недопустимости возникновения коллизий и правовых пробелов.

2. Альтернативным вариантом выступает разработка и внесение крупных дополнений в действующие отраслевые законодательные акты.

Современное экологическое законодательство Российской Федерации представляет многогранную систему законов, подзаконных актов, других правовых актов. Выстроенная система институтов постоянно развивается и пополняется новыми областями. Появление специфичного объекта правового регулирования требует внесения определенных изменений и дополнений в действующее законодательство. Принятию целого нормативно-правового акта, регламентирующего новые общественные отношения, должна предшествовать процедура оценки регулирующего воздействия. Кроме того, положения нового законодательного акта должны грамотно вписываться в [131] национальную правовую систему. Арктическое законодательство должно соответствовать общенациональным тенденциям, иметь схожую направленность развития. Преобладание самостоятельных качеств, резко отличающихся от общераспространенных правил, ставят под угрозу единое правовое пространство государства.

Некоторые ученые скептически относятся к достаточности принятия поправок действующего законодательства. Д.О. Сиваков, рассматривая пути совершенствования российского законодательства, отмечает, что внесение изменений в действующие правовые акты, без создания

специализированного нормативно-правового акта, приведет «к потере концептуального подхода законодателя к экологическим проблемам Арктики» .

3. Реформирование системы экологических нормативов. Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» , нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях

государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирует сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечивает экологическую безопасность.

Национальным законодательством предусмотрены две группы экологических нормативов: нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия. Природоохранные нормативы представлены обширным перечнем нормативно-правовых актов. Тем не менее, как отмечается исследователями, «сложившаяся система природоохранного нормирования не решает главную задачу - не [132] [133] способствует снижению негативного воздействия на окружающую среду со стороны субъектов хозяйственной и иной деятельности»[134] [135].

Совершенствование системы природоохранных нормативов представляется важнейшим элементом обеспечения сохранности окружающей среды Арктической зоны России. Осуществление хозяйственной и иной деятельности в условиях Арктической зоны сопряжено с возникающими сложностями, вызванными особыми природноклиматическими условиями. Пересмотр качественных показателей, составляющих экологические нормативы, должен основываться на свойственных арктическому макрорегиону характеристиках.

Кроме того, осуществление хозяйственной и иной деятельности в пределах, установленных нормативами, должно отталкиваться от применения наилучших существующих технологий. На сегодняшний день законодателем определен базис построения современной системы нормативов в сфере охраны окружающей среды - нормативы должны утверждаться и вводиться в действие на основе современных достижений науки и техники. По словам К.В. Колесниковой, начиная с 2011 г. Правительством подготавливался проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий» .

Целесообразно отметить четвертый подход, имеющий наибольшие шансы реализации. Вопрос принятия системообразующего нормативноправового акта прорабатывается продолжительное время. Прошедший 2017

Год экологии[136] [137] [138] (особо охраняемых природных территорий) и наличие неразрешенных экологических проблем Арктики вызывают необходимость создания специализированного правового акта, задающего векторы социально-экономического и экологического развития макрорегиона. Помимо появления федерального закона последуют сопутствующие изменения и поправки действующего законодательства, соединяющего применение существующей правовой системы и созданного правового акта.

В рамках исследования национального эколого-правового режима Арктической зоны, интерес вызывает региональное законодательство. В соответствии с конституционными положениями, регулирование охраны окружающей среды и природопользования отнесено к предметам совместного ведения. Законодательством субъектов порой предусматривается более широкий по сравнению с федеральными законами перечень правовых средств. Особенности регионального законодательства отдельных субъектов, включенных в Арктическую зону, будут рассмотрены во второй главе работы.

Неотъемлемыми элементами эколого-правового режима Арктической зоны выступают существующие международно-правовые нормы и общепризнанные принципы. Арктика - место сосредоточения интересов восьми приарктических государств (Россия, США, Канада, Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия и Исландия) . Пять указанных стран, согласно международно-правовой доктрине, называют «арктическими государствами» (Россия, США, Канада, Норвегия и Дания) . Они имеют непосредственный выход к акваториям северных морей и водам Северного Ледовитого океана. Компактное и приграничное положение арктических государств понуждает международное сообщество искать компромиссы.

Многочисленными исследованиями установлена взаимозависимость между глобальными климатическими процессами и состоянием окружающей среды арктического макрорегиона[139] [140]. Арктика воздействует на планетарные процессы посредством океанических и морских течений, остужая и притормаживая глобальные изменения климата. Как отмечает В.В. Круглов, «такие регионы, как Север и Арктика, являются важнейшим природным гарантом минимизации опасных последствий планетарных климатических

- 140

изменений» .

Международными соглашениями, организациями международных переговорных площадок стимулируется развитие международного права охраны окружающей среды Арктики. В свою очередь, международное право значительно воздействует на национальное. Международно-правовой режим охраны окружающей среды Арктики является неотъемлемым элементом эколого-правового режима Арктической зоны, т.к. достижению поставленных экологических задач и разрешению экологических проблем (и недопущению возникновения новых) способствует принятие единообразных природоохранных мер международным сообществом, отражение которых находит в имплементации во внутринациональное право.

Под международно-правовым режимом охраны окружающей среды Арктики, как элементом эколого-правового режима Арктической зоны, понимается комплекс правовых способов охраны окружающей среды Арктики, закрепленных в международных соглашениях, ратифицированных Россией в установленном законом порядке и, согласно ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации, выступающих частью национальной правовой системы. Подробнее элементы рассматриваемого международно-правового режима проанализированы во первом параграфе второй главы.

Определенные интересы в арктическом регионе преследуют неарктические государства. Исследуя международно-правовой аспект обеспечения безопасности в арктическом регионе, А.А. Моисеев отмечает, что отдельными неарктическими государствами (Китай, Италия, Сингапур, Южная Корея, Япония и др.) критикуется стремление приарктических государств «поделить Арктику между собой»[141] [142]. Как подчеркивает И.Н. Комиссина, повсеместное китайское присутствие становится обыденным явлением, и Арктика не станет исключением . Обеспокоенность арктических государств вызывает увеличение числа торговых судов и сопутствующих рисков возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Арктические государства индивидуально и коллективно разрабатывают правовые механизмы пресечения и реагирования на загрязнения окружающей среды.

Особого внимания заслуживает организация комплексного государственного управления масштабным развитием Российской Арктики, включая выполнение задач по охране окружающей среды. Появление государственных стратегий создало необходимость появления специального исполнительного органа, реализующего программные положения. Предполагалось создание отдельного министерства с передачей ему управленческих полномочий. Весной 2015 г. было принято решение о создании специальной Государственной комиссии по вопросам развития Арктики[143]. Интересно, что названием сфера действия Комиссии не ограничивается российской Арктической зоной. Указанная формулировка подразумевает набор полномочий международного взаимодействия,

необходимого для достижения всестороннего развития Арктической зоны, о чем говорилось ранее.

Г осударственная арктическая комиссия осуществляет координационные полномочия. Обеспечивая взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, Комиссией создаются единообразные тенденции развития Арктической зоны. В своей деятельности координирующий орган руководствуется Конституцией Российской Федерации и национальным законодательством. Однако отсутствие указания применения международных соглашений (совокупной части эколого-правового режима Арктической зоны), ставит под сомнение способность достижения необходимого качества исполнения полномочий.

Внедрение наилучших технологий изучения и освоения Арктики выступает важнейшим полномочием арктического комитета. Внимание Комиссии уделяется рассмотрению и разработке правовых предписаний. Указанная формулировка полномочия определяет законотворческие полномочия Государственной арктической комиссии. Сегодня Государственная арктическая комиссия активно осуществляет установленные полномочия, подготавливает регулярные отчеты и проводит разнообразные исследования[144].

Эколого-правовой режим Арктической зоны обладает характерными признаками. Во-первых, национальное законодательство предусматривает широкий перечень правовых средств, способных эффективным образом обеспечить экологическую безопасность. Специальное «арктическое» законодательство, отражающее особенности природной среды Арктики, находится в процессе формирования. Во-вторых, тесное расположение арктических государств, уязвимость природной арктической среды и угроза возникновения трансграничного загрязнения вызывают необходимость тесного международного взаимодействия и сотрудничества. Заключаются новые международные соглашения, вырабатываются подходы прибрежных арктических государств по охране окружающей среды и исключительных прав. В-третьих, Арктическая зона представляет собой совокупность географически определенных субъектов России. Поэтому важнейшим элементом становится региональное законодательство, определяемое особенностями, присущими строго определенному региону.

По нашему мнению, разработка специализированного нормативноправового акта, учет климатических особенностей Арктики и отражение в экологических нормативах способна занять продолжительное время. Однако задачи социально-экономического развития и разрешения экологических проблем Севера поставлены и требуют незамедлительного исполнения. Кроме того, провозглашенный Год экологии 2017 и появление Стратегии экологической безопасности должны способствовать процессу формирования и совершенствования экологических предписаний. Поэтому предлагается обратить первоочередное внимание действующему экологическому законодательству и установленным правовым механизмам охраны окружающей среды. Проанализировав законодательство и практику применения, можно выявить противоречия практики и законодательства и правовые коллизии[145]. Их устранение, внесение обоснованных дополнений в действующие предписания способно обеспечить выполнение государственных задач в краткосрочной перспективе.

Таким образом, под эколого-правовым режимом Арктической зоны Российской Федерации следует понимать особый порядок правового регулирования, представленный совокупностью эколого-правовых средств, устанавливаемых в национальном законодательстве и международных соглашениях, в целях обеспечения реализации положений действующей государственной арктической политики, создания условий гармоничного удовлетворения социально-экономических и экологических интересов. Структурными элементами эколого-правового режима Арктической зоны выступают международно-правовой режим и национальный правовой режим охраны окружающей среды Арктики.

<< | >>
Источник: Барамидзе Давид Давидович. ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов - 2017. 2017

Еще по теме Понятие и особенности правового режима охраны окружающей среды Арктики:

  1. Глава 4. Перспективы освоения минеральных ресурсов Арктики и международно-правовые вопросы сохранения арктической экосистемы.
  2. § 1. Международно-правовая охрана окружающей среды Арктики
  3. §4. Международно-правовой режим управления рыболовством в центральной части Северного Ледовитого океана
  4. Оглавление:
  5. Введение
  6. Понятие и особенности правового режима охраны окружающей среды Арктики
  7. Эколого-правовой режим Арктической зоны в законодательстве Российской Федерации
  8. Международно-правовая ответственность за правонарушения в сфере охраны арктической среды
  9. Ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды Арктики по законодательству Российской Федерации
  10. Список нормативно-правовых актов и использованной литературы
  11. Введение
  12. Правовые понятия и историческое развитие правового регулирования недропользования в Арктике
  13. Правовой режим недропользования в Арктической зоне Российской Федерации и его эколого-правовые предпосылки
  14. Правовое регулирование недропользования на участках недр Арктической зоны Российской Федерации
  15. Правовое регулирование недропользования на трансграничных участках недр
  16. Заключение
  17. Библиография
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -