§ 1. Понятие охраны земель поселений

Неотъемлемым элементом правового режима земель поселений является охрана окружающей среды на данной территории, и в первую очередь охрана земель как базового природного объекта. Такая задача решается посредством как установления общего режима охраны окружающей среды, так и путем установления особых эколого-правовых режимов для отдельных территорий (особо охраняемых и экологически неблагополучных), природных объектов (зеленых насаждений) и видов экологически значимой деятельности.

По мнению Г.В. Выпхановой, «окружающая среда городов и городских агломераций как объект правовой охраны представляет собой сложную систему, включающую в себя элементы природной среды, материальные ценности и условия жизнедеятельности населения, находящиеся в административно-территориальных границах городов, их пригородных и зеленых зонах, а также в агломеративных пределах».^[358] Однако в данном случае окружающая среда рассматривается в «широком» смысле, включая «материальные ценности и условия жизнедеятельности», что в состав окружающей среды включать не следует. Объектом охраны окружающей среды поселений являются все городские экологические системы как в своей совокупности, так и дифференцированно. В «узком» смысле данное понятие рассматривает Ю.В. Митрофанская, которая полагает, что под правовой охраной окружающей среды в городах следует понимать “систему государственных и общественных мер, направленных на поддержание качества окружающей среды в городах”.^[359]

Охрана окружающей среды в поселениях может осуществляться по нескольким направлениям. Например, Н.А. Шингель полагает, что по функциональным признакам правовая охрана окружающей среды городов включает экологические требования к размещению и развитию городов как центров расселения людей, к хозяйственной деятельности в городах как центрах размещения производительных сил, а также к обеспечению социально-экологического благополучия населения городов.^[360] С таким подходом следует согласиться.

Общепринятого понимания охраны земель пока не сложилось как в науке, так и в законодательстве и правоприменительной практике.^[361] Не исследована и специфика охраны земель поселений как отдельной категории. Данная специфика, на наш взгляд, заключается в своеобразии целей охраны земель поселений. Земли поселений не выступают основой обеспечения продовольственной безопасности страны, их использование не предполагает повышения их плодородия, внесения минеральных удобрений, мелиорацию и т.д. Поэтому многие природоохранные мероприятия, актуальные для земель сельскохозяйственного назначения, для земель поселений не актуальны либо просто не нужны, например, мелиорация. Свои отличия мы обнаружим в целях и задачах охраны земель лесного или водного фонда и земель поселений.

Так, различны цели лесопользования на землях лесного фонда и в городе. Учитывая, что использование городских лесов ориентировано на культурно-массовые и рекреационные мероприятия (например, в отличие от лесов III группы), различны будут цели и методы охраны лесов. Так, авиационная охрана лесов от пожаров вряд ли применима для охраны городских лесов. Намного менее актуально (по размаху и затратам) и проведение в городских лесах мероприятий по их защите от вредителей и болезней. Аналогичные отличия в целях и методах охраны земель можно обнаружить применительно к любым категориям земель в земельном фонде России. При этом нельзя упускать из виду общее сходство целей и задач охраны земель всех категорий - недопущение вредных воздействий в ходе хозяйственной деятельности на землю как составную часть окружающей среды и необходимость принятия быстрых и эффективных мер в случае, если такое вредное воздействие все же состоялось.

В связи с этим представляется, что под охраной земель поселений следует понимать совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на поддержание и восстановление благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городских и сельских поселений как составной и неотъемлемой части окружающей среды, закрепляющих необходимость их рационального использования в качестве места размещения жилых, общественно-деловых, культурно-оздоровительных и иных объектов в интересах обеспечения устойчивого развития поселений Российской Федерации.

Рассматривая понятие «охрана земель», нельзя обойти вниманием и проблему соотношения понятий «охрана» и «использование» земель. Действующее законодательство указывает на один правомерный вариант такого соотношения – рациональное использование земель. Необходимость четкого понимания данного термина прямо вытекает из действующего законодательства, связывающего с рациональным или нерациональным использованием земель различные правовые последствия вплоть до изъятия земельного участка (ст. 285 ГК РФ).

В научной литературе за последние годы сформировалось два принципиальных подхода к соотношению данных понятий. По мнению одной группы авторов, рациональное использование и охрана земель представляют собой самостоятельные группы общественных отношений, то есть это различные явления в сфере взаимодействия общества и природы.^[362] Другая группа авторов полагает, что рациональное землепользование включает также и охрану земли в процессе ее использования. Иными словами, землепользование является рациональным при выполнении землепользователем комплекса мероприятий по охране земли.^[363] Так, В.Н. Харьков пишет, что «под рациональным использованием земель следует понимать эффективное, целевое (либо с соблюдением иного правового режима) использование земель, осуществляемое с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека».^[364]

Как видно из этого определения, понятия «рациональное использование» и «охрана» земель используются рядом, что обусловливает необходимость более четкого выявления их соотношения. Представляется, что охрану земель не следует сводить лишь к их неприкосновенности. Наоборот, она сочетается с интенсивным использованием земельных ресурсов и является необходимым условием их длительного и эффективного использования. В то же время, использование и охрана земель находятся в сложном соотношении.

На наш взгляд, охрана земель любой категории и их рациональное использование являются двумя сторонами одной медали, поскольку отражают две формы взаимодействия общества и природы: природопользование и охрану природы. Когда мы говорим о рациональном использовании земель поселений, то предполагаем соблюдение экологических, градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков. В этом случае не возникает необходимости в применении мер по охране земель, следовательно, в определенном смысле требования рационального использования и охраны земель сливаются. Однако в случае, если предусмотренные законодательством требования в процессе эксплуатации земель не соблюдаются, происходит ухудшение качества земель и соответственно окружающей среды городов. В этом случае мероприятия по охране земель будут нацелены на обеспечение соблюдения городскими природопользователями установленных законодательством норм и правил по охране земель.

Охрана и рациональное использование земель различаются и по кругу требований. Например, самовольная постройка как таковая не обязательно оказывает неблагоприятное воздействие на состояние окружающей среды городского или сельского поселения. В то же время, самовольное строительство противоречит земельному и градостроительному законодательству, предусматривающему посредством введения градостроительных регламентов определенные параметры и виды застройки, а также порядок получения разрешения на строительство. Другим примером нерационального использования земель поселений, не влияющим прямо на экологическое состояние земель, является не продуманное градостроительное планирование, которое в городе Волгограде, например, привело к вытягиванию города вдоль реки Волга на протяжении почти 100 километров. Это влечет косвенно и ряд экологических последствий в связи с удлинением транспортных коммуникаций и увеличением вредных выбросов от автомототранспорта при доставке пассажиров и грузов из одного конца города в другой. В то же время не следует понимать под рациональной застройкой города наличие только плотной высокоэтажной застройки, поскольку для сбалансированного развития поселений необходимо и наличие незастроенных озелененных территорий, рекреационных зон.

Представляется, что охрана земель поселений только в одном случае не будет никак связана с проблемой рационального использования городских (сельских) земель. Это произойдет при создании в черте поселения особо охраняемых природных территорий (например, памятников природы), полностью изъятых из любого хозяйственного использования и законсервированных в естественном состоянии для будущих поколений людей. Поэтому здесь можно говорить только о косвенной связи охраны и рационального использования. Последнее будет выражаться, например, в соблюдении специальных градостроительных правил застройки территории, расположенной в границах охранной зоны такой ООПТ.

Таким образом, под рациональным использованием земель поселений следует понимать деятельность по проектированию, размещению, вводу в эксплуатацию и эксплуатации, а также выводе из эксплуатации хозяйственных, коммунально-бытовых и иных объектов в черте поселений, осуществляемую с соблюдением градостроительных и технических регламентов, иных нормативных предписаний и мнения населения в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды и устойчивого развития поселения.

Общими целями охраны земель, согласно п.2 ст. 12 ЗК РФ, являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нару­шения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйствен­ной деятельности, а также обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградация, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной и иной деятельности. Однако данные цели, как справедливо отмечалось в научной литературе, носят декларативный характер и не соответствуют сложившимся экологическим условиям, а также носят ярко выраженную сельскохозяйственную направленность. Между тем количество и качество земель иных категорий в равной мере нуждаются в правовом обеспечении усиления их охраны.^[365]

Исходя из этого, целями охраны земель поселений следует нормативно определить установление через систему стимулов и ограничений порядка поддержания и восстановления благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городских и сельских поселений как составной и неотъемлемой части окружающей среды в целях обеспечения устойчивого развития поселений в России.

Целями рационального использования земель поселений являются экологически обусловленное размещение хозяйственных, общественно-деловых и иных объектов, не вызывающее превышение нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду и, следовательно, не приводящее к превышению предусмотренных экологическим законодательством нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Реализацию данных целей законодатель предполагает посредством возложения на собственников земельных участков, зем­лепользователей, землевладельцев и арендаторов обязанностей по проведению группы мероприятий, в том числе по сохранению почв от загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламле­ния отходами производства и потребления, загрязнения и других негативных (вредных) воздействий, а также мероприятий по внедрению новых технологий и восстановлению нарушенных земель. При этом проблемы обеспечения повышения плодородия почв для земель, расположенных в большинстве территориальных зон поселений, не имеет принципиального значения. На органы государственной власти и местного самоуправления возлагаются обязанности по разработке планов и программ охраны земель с учетом осо­бенностей хозяйственной деятельности, природных и других усло­вий, закрепление в составе градостроительной и иной документации экологических нормативов и правил и т.д.

Для повышения заинтересованности землепользователей в сохранении и восстановлении почв органами государственной власти и местного самоуправления может предусматриваться система общесоциальных и юридических гарантий. В число общесоциальных гарантий входят экономические, политические, духовно-нравственные и иные условия реализации и средства защиты экологических прав человека. Среди них можно отметить, например, экономические стимулы, устанавливаемые в порядке, определенном бюджетным и налоговым законодательством (например, ст. 59, 64 Бюджетного кодекса РФ).

В настоящий момент большое значение в реализации данной задачи имеет деятельность органов местного самоуправления в случаях, когда законами субъектов РФ для них предусмотрены дополнительные полномочия в области экономического стимулирования охраны земель. Как правило, указанные мероприятия включают в себя выделение и использование средств из местных бюджетов, а также иных источников на землеустройство, восстановление плодородия почв, проведение различных почвозащитных мероприятий, благоустройство территорий поселений. Большую роль в реализации землеохранных мероприятий играет и деятельность экологических фондов в тех субъектах РФ и муниципальных образованиях, где они не были ликвидированы в 2001-2002 году.

Духовно-нравственной гарантией реализации экологических прав граждан, не получившей пока общественного признания и тем более нормативного закрепления, является благоприятное эстетическое состояние окружающей среды. Действительно, унылая застройка, неправильно обрезанные «под ноль» деревья, низкий уровень благоустройства негативно влияют на работоспособность и самочувствие, а, как следствие, и здоровье граждан.^[366]

К числу юридических гарантий относятся гарантии, предусмотренные конституционным, градостроительным, экологическим и иным законодательством. К ним относится установленная законом необходимость разработки градостроительной документации, осуществление строительства и реконструкции городских и сельских поселений, зданий, строений и сооружений с соблюдением требований охраны окружающей среды, экологической безопасности и санитарных правил и т.д.

Например, в генеральном плане города Сыктывкар (Республика Коми) наряду с рекомендациями по функциональному зонированию пригородной зоны города, параметрам и конфигурации его природного каркаса, размещением элементов экологической инфраструктуры, было проведено эколого-экономическое обоснование по переносу строительства вблизи города крупного газо-химического промышленного комплекса и крупной ГРЭС в другой район, безопасный в гигиеническом отношении для населения.^[367]

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится на основе экологических нормативов и технических регламентов с учетом результатов государственной экологической и иных экспертиз, осуществляемых в сфере охраны окружающей среды. В числе последних следует выделить экспертизу обеспечения радиационной безопасности, экспертизу промышленной безопасности опасных производств и объектов, санитарно-эпидемиологическую экспертизу и ряд других.^[368]

В связи с указанной динамикой взаимодействия общего и особого эколого-правового режима с градостроительным регулированием охраны земель поселений в теорию и практику градорегулирования была введена категория «благоприятная среда жизнедеятельности». Не вызывает сомнений тесная взаимосвязь между понятиями «благоприятная окружающая среда» и «благоприятная среда жизнедеятельности». Рассмотрение их взаимодействия является продолжением терминологических дискуссий о соотношении «благоприятной окружающей среды» с «благоприятной окружающей природной средой», «здоровой окружающей средой», «благоприятной средой обитания» и т.д., которые в течение многих лет велись на страницах юридических печатных изданий.^[369]

Понятие «благоприятная окружающая среда» может быть рассмотрено в узком (ст.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды») и широком смысле. В последнем случае под «благоприятной окружающей средой» следует понимать такое состояние природной среды, которое со­ответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, эколо­гической устойчивости, видового разнообразия, способности удовлетво­рять потребности граждан в отдыхе, туризме, лечении, а также включать в себя эталонные участки природы, не тронутой человеческой деятельностью.

Право на благоприятную среду жизнедеятельности является, на наш взгляд, составной неотъемлемой частью права на благоприятную окружающую среду. Подобный подход уже получил распространение в юридической литературе. Так, О.И. Крассов отмечал, что право гражданина на благоприятную среду жизнедеятельности является элементом содержания данного права.^[370]

По мнению Л.Н. Лисиной, напротив, право на благоприятную среду жизнедеятельности следует отличать от права каждого на благоприятную окружающую среду, которое считается экологическим субъективным правом. Право на благоприятную среду жизнедеятельности является по отношению к нему смежным, но имеет свою специфику.^[371]

Нам представляется, что благоприятная среда жизнедеятельности, о которой идет речь в Градостроительном кодексе РФ - это нормальное состояние природной среды отдельно взятого поселения или его части. А когда речь идет о благоприятной окружающей среде, то сфера его действия не имеет территориальных границ. Существует множество «точек пересечения» сферы действия права на благоприятную окружающую среду и права на благоприятную среду жизнедеятельности. Например, о таком взаимодействии можно говорить в случае признания поселения или его части зоной чрезвычайной экологической ситуации (зоной экологического бедствия), особо охраняемой природной территорией и т.д. Другими словами, «благоприятная среда жизнедеятельности» является составной частью «благоприятной окружающей среды».

В то же время нельзя согласиться с мнением, высказанным в юридической литературе о том, что субъектами «права на благоприятную среду жизнедеятельности являются граждане РФ, их общественные объединения и юридические лица».^[372] Во-первых, общественные объединения Гражданский кодекс РФ (ст. 117) и закон РФ «Об общественных объединениях» понимает именно как разновидность юридических лиц.

Во-вторых, юридические лица не являются субъектами права на благоприятную окружающую среду (благоприятную среду жизнедеятельности) как в силу закона, так и просто исходя из смысла данного субъективного права. Например, п.1 ст. 7 Градостроительного кодекса РФ закреплено, что «каждый гражданин имеет право на благоприятную среду жизнедеятельности». В случае, когда определенное субъективное право предоставляется не только гражданам, но и юридическим лицам, используется иной прием юридической техники, например, «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю» (п. 1 ст. 36 Конституции Российской Федерации). Наконец, главная задача данного права заключается в достижении качества окружающей среды, не приносящей вреда здоровью человека. Однако проблема здоровья для юридического лица не актуальна. Конечно, юридические лица могут нести убытки от неблагоприятного воздействия окружающей среды (среды жизнедеятельности). Однако от этого суть данного блага не меняется и на них действие соответствующих норм не распространяется.

Деятельность юридических лиц (включая общественные объединения) может являться правовой гарантией реализации права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, наряду с лицензированием градостроительной деятельности отдельных видов, государственным нормированием градостроительной деятельности, сертификации строительных материалов и услуг в области строительства, техническим регулированием и т.д.

Представляется, что наиболее перспективной правовой мерой обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности в поселениях может явиться разработка в первую очередь федеральной программы охраны земель поселений. Такая возможность предусмотрена п.2 ст. 13 ЗК РФ, согласно которому в целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.