<<
>>

Ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды Арктики по законодательству Российской Федерации

Российским законодательством предусматриваются различные виды ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды: имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная.

Значительное место отводится административной ответственности, обладающей рядом специфических признаков, применимых и полезных в плане обеспечения экологической безопасности арктического региона.

В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, административная ответственность наступает за административное правонарушение, под которым подразумевается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое федеральным законодательством или законами субъектов устанавливается

305

ответственность .

По-разному административная ответственность понимается в юридической литературе. [305]

Б.А. Райзберг под административной ответственностью понимает форму юридической ответственности граждан и должностных лиц за совершенное ими административное нарушение, например, за несоблюдение правил в сфере управления, нерациональное использование природных ресурсов, халатность, не приведшую к существенным убыткам[306].

Д.Н. Бахрах характеризует административную ответственность как официальное признание деяния административным правонарушением, осуждение виновного и применение к нему уполномоченными субъектами административной власти административных наказаний в урегулированном КоАП РФ порядке[307] [308] [309].

Ю.С. Шемшученко рассматривает административную ответственность в качестве ответственности перед государством, имеющую государственно обязательный характер и наступающую независимо от воли отдельных индивидуумов . Целью является «наказание правонарушителя, воспитание населения в духе уважения к закону, предупреждение нарушений правовых норм и восстановление нарушенной законности».

Г.А. Кузьмичева рассматривает административную ответственность в качестве способности лица в связи с совершением административного правонарушения претерпеть неблагоприятные последствия личного или имущественного характера, предусмотренные административно-правовой

- 309

нормой и выраженные в виде административного взыскания .

По мнению М.С. Шлютер, выраженное Г.А. Кузьмичевой определение административной ответственности «в наибольшей степени передает

характеристики и особенности института» . На наш взгляд, в указанном определении подробно прослеживаются основные признаки ответственности, что делает определение практически применимым при рассмотрении вопроса наступления административной ответственности.

Прежде всего, обращает внимание универсальность рассматриваемой формы ответственности. Она применяется специально уполномоченными государственными органами исполнительной власти и судом (в определенных случаях). Виновные лица могут быть привлечены к ответственности широким кругом надзорных органов, что повышает эффективность в области охраны окружающей среды.

Субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица. Эта особенность отличает административную форму ответственности от уголовной и дисциплинарной, где субъектом может выступать исключительно физическое лицо. Установленное правило способствует реализации принципа неотвратимости наказания, в том числе для субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность в форме юридического лица.

Возможность привлечения к административной ответственности юридических лиц важна в условиях разворачивающегося хозяйственного освоения арктических территорий.

Отметим, что северным территориям присущ довольно низкий уровень совершения экологических правонарушений. Исторически складывалось так, что посредством вытеснения аборигенного населения Русского Севера, происходило увеличение количества совершаемых правонарушений, особенно против интересов собственника . Поэтому сегодня, в период нарастающего хозяйственного освоения Арктики, появляется опасность увеличения числа правонарушений, предметом которых может выступать окружающая среда и природные ресурсы.

Институт административной [310] [311] ответственности, в этом плане, должен выступать способом защиты интересов государства и общества, в том числе социально-экономического характера и охраны окружающей среды. Поэтому особого внимания при рассмотрении указанного института, в рамках процесса развития и освоения Арктики, заслуживает неотвратимость привлечения к административной ответственности юридических лиц, нарушивших установленные законом правила.

С проблемой возрастания количества административных правонарушений экологического характера на Севере России связан еще один признак административной ответственности - общественная опасность противоправного деяния. В отличие от уголовной ответственности, наступающей за совершение преступлений, административным проступкам не свойственна повышенная степень общественной опасности. Гл. 26 Уголовного Кодекса РФ устанавливает ответственность за нарушения в области экологического законодательства. Они могут быть выражены т.н. «существенным» повышением радиационного фона, загрязнением компонентов природной среды и т.д.

Интерес вызывает указание на причинение вреда здоровью человека. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ разъясняется, что «под причинением вреда здоровью человека при совершении преступлений, предусмотренных отдельными статьями гл. 26 УК РФ, следует понимать причинение вреда здоровью любой степени тяжести одному или нескольким лицам». Таким образом, причинение даже легкого вреда здоровью означает наступление уголовной ответственности по статьям УК РФ об экологических преступлениях. Этим уголовный закон дополняет санкции КоАП, предусматривающие схожие нарушения установленных правил.

Однако появляются сопутствующие вопросы, вызывающие сложность. Как отмечалось ранее, причиной возможных административных правонарушений является повышение уровня антропогенной нагрузки путем хозяйственного освоения различными экономическими субъектами. Их деятельность зачастую приводит к загрязнению природных компонентов, которые могут нанести вред окружающей среде и здоровью человека.

Нельзя забывать, что российский Север отличается повышенной плотностью проживания коренных малочисленных народов, полностью зависимых от природы и её качества.

Соответственно возникает вопрос, свойственный всем экологическим правонарушениям, связанным с установлением причинно-следственной связи между совершенным правонарушением и наступившими последствиями. Как отмечается учеными, экологические правонарушения зачастую носят латентный характер. Это означает фактическую сложность установления причинно-следственной связи, что препятствует нахождению виновного и к привлечению той или иной формы ответственности. Особенно остро вопрос стоит в арктических условиях, где загрязнение может долго консервироваться и оставаться незамеченными. Проблема кроется в том, что современной Арктике характерно повышение среднегодовой температуры, резкое таяние льдов, сокращение уровня вечной мерзлоты. Поэтому загрязнения, которые произошли ранее, могут проявить себя и оказать вред окружающей среде. С этим фактом напрямую связан институт накопленного вреда окружающей среде, которому уделяется значительное внимание как законодателя, так и исследователей, и общественности.

Административная ответственность выступает последствием нарушения предусмотренных законом правил. Отраслевое законодательство не содержит конкретных статьей, устанавливающих применение административной формы ответственности. В этом состоит его особенность, содержащего лишь бланкетные нормы, ссылающиеся на предусмотренные КоАП и УК санкции.

В дополнение к указанному, следует отметить, что, согласно конституционным положениям, административное и административнопроцессуальное законодательство относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов. Положение о совместном ведении конкретизируется непосредственно КоАП, где установлено, что законодательство об административных правонарушениях включает сам Кодекс и принимаемые субъектами специальные законы. Это значительно отличает административную ответственность от уголовной, которая является предметом исключительного ведения федеральных органов власти, а уголовные санкции закреплены в УК.

Указанная особенность способна балгоприятно отразиться на возможности привлечения виновных лиц к ответственности в рамках Арктической зоны России. Субъектами, включенными в состав макрорегиона, должны быть предусмотрены специальные законы, закрепляющие отношения в области привлечения к административной ответственности. С учетом природно-климатических и географических особенностей, законы субъектов могут отличаться. Однако общие направления, связанные с ужесточением административных наказаний, увеличением штрафных санкций и выплат, должны иметь схожий характер.

К примеру, на территории Республики Карелия, согласно

статистическим данным, превалируют нарушения правил ведения охоты и охотничьего хозяйства, довольно высокий уровень браконьерства. Особенно характерно данное явление для северных малонаселенных территорий, с низкой плотностью населения и высоким уровнем безработицы. В городах и более южных районах Карелии количество экологических правонарушений составляет менее 1% от общего числа административных правонарушений. Северным территориям также характерны незаконные добыча древесины, проведение рубок без разрешения и т.п. правонарушения, связанные с нарушением лесного законодательства. Причиной выступают природно - климатические и географические особенности региона, которому

свойственны низкая плотность населения на Севере, отсутствие развитой инфраструктуры, включая рабочие места и широкое распространение древесных насаждений и объектов живой природы.

Таким образом, законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях должны учитывать (и поэтому и относятся к предмету совместного ведения) присущие региону тенденции совершения административных правонарушений. К примеру, ответственность за нарушение правил проведения этнологической экспертизы, следует закрепить тем регионам, где такая процедура предусмотрена законодательством. По нашему мнению, институт этнологической экспертизы, находится в довольно неразвитом состоянии на уровне федерального законодательства и зачастую предусматривается отдельными законами регионов АЗ РФ.

Административная ответственность наступает за нарушение установленных законом правил, закрепленных различными нормативноправовыми актами отраслевого законодательства. Особенностью экологоправового режима АЗ РФ, как было установлено ранее, выступает наличие формирующегося законодательства. Современное экологическое законодательство об охране окружающей среды арктического макрорегиона регламентировано многочисленными нормативно-правовыми актами. Однако специализированные правила, устанавливающие, к примеру, осуществление различных видов хозяйственной деятельности в северных арктических условиях отсутствуют. Возникает пробел в законодательстве, который, по идее, может быть решен по аналогии. За эталон могут быть использованы правила осуществления хозяйственной деятельности вне зависимости от природно-климатических и географических условий. Тем не менее, законодателю следует обратить особое внимание на вопрос регламентации подобных правил, применимых к арктическим условиям, которые, как отмечено многочисленными работами ученых, заметно отличаются от «центральной части» государства.

Основным признаком, отличающим рассматриваемую форму ответственности от других, является упрощенная процедура привлечения к ней. В отличие от процедур привлечения к уголовной или имущественной ответственности, привлечение к административной ответственности носит упрощенный характер. Значимость указанного обстоятельства особенно применима к арктическим условиям, где время между обнаружением последствий нарушения предусмотренных законом правил и привлечением виновного лица к ответственности выступает определяющим фактором того, насколько серьезный ущерб будет причинен окружающей среде. Скорость принятия решения, например, о приостановлении деятельности, влекущей чрезмерное загрязнение окружающей среды, благоприятно отразится на финансовом состоянии самого хозяйствующего субъекта. Чем значительнее ущерб нанесен окружающей среде, тем больше финансовых и технических затрат потребуется от самого виновного лица.

Рассмотренные признаки помогают представить значение административной ответственности в рамках формирующегося правового режима охраны окружающей среды Арктической зоны и возможности недопущения причинения вреда окружающей среде и экологической безопасности проживающего населения.

Основанием привлечения виновного лица к административной ответственности является совершение административного правонарушения, понятие которого закреплено КоАП.

В определении обращается внимание на способы совершения противоправного деяния - действие или бездействие. В рамках экологических правонарушений наибольшую угрозу представляют деяния, совершаемые в форме бездействия, т.е. умышленного допущения виновных деяний, например, выбросов, превышающих установленные нормативы и лимиты, без предупреждения специализированных органов государственной власти. Признак общественной опасности административного правонарушения не устанавливается КоАП, однако напрямую подразумевается, особенно в теории административного права.

С целью правовой квалификации совершенного правонарушения необходимо разобрать юридический состав рассматриваемой группы административных правонарушений, т.е. в области охраны окружающей среды Арктической зоны России. Юридический состав способствует применению основополагающих принципов административной ответственности, включая индивидуализацию и неотвратимость наказания, соразмерно противоправному деянию.

Объектом проступка выступают общественные отношения, регламентированные и охраняемые законом. В случае изучения экологоправового режима Арктической зоны России, объектом административного правонарушения являются общественные отношения в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности Арктической зоны Российской Федерации. Комплексность института охраны окружающей среды Арктической зоны порождает тот факт, что объектом будут выступать отношения, регулируемые нормами различных отраслей, включая административное право, конституционное, водное, земельное, лесное и экологическое.

Предметом противоправного деяния выступает непосредственно окружающая человека среда, природные ресурсы и компоненты, способные испытывать неблагоприятное воздействие человеческой деятельности. КоАП закреплена определенная классификация административных правонарушений на проступки в области охраны и использования: земли, водных объектов, леса и лесных ресурсов, недра и атмосферный воздух.

Ю.С. Шемшученко предлагает использовать следующие группы проступков: нарушающие права исключительной государственной

собственности на природные ресурсы; нарушающие правила охраны окружающей среды и природных ресурсов; нарушения правовых требований рационального природопользования; проступки, направленные на нарушение правил нормальной деятельности государственных органов в области

~ ~ 312

управления охраной окружающей среды .

С указанным делением административных проступков следует согласиться, но с оговоркой учета современных реалий. В первую очередь, согласно Конституции РФ, наряду с государственной собственностью, [312] признается частная, муниципальная и иные формы собственности. Положение конституционной нормы подкреплено многочисленными нормативно-правовыми актами, устанавливающими основания, порядок и способы передачи или приобретения юридическими, или физическими лицами отдельных природных ресурсов в собственность. Поэтому, применяя критерий к современному периоду, необходимо сформулировать его как «проступки, нарушающие права собственности и иные права на природные ресурсы». Ярким примером служит самовольный захват территорий, происходящих вдоль береговой линии водных объектов, или захват земельных участков. Подобными правонарушениями наносится ущерб правам и законным интересам определенных лиц, заинтересованных в использовании (или приобретении) какого-либо природного ресурса.

Объективная сторона административного правонарушения заключается в совершении правонарушителем определенных действий (бездействий). Важнейшим элементом также выступает обнаружение причинноследственной связи между совершенным деянием, выразившимся в форме действия или бездействия и наступившими последствиями.

По мнению отдельных авторов, правонарушения в экологической сфере, совершаемые в форме бездействия, наносят больший вред окружающей среде и носят повышенную общественную опасность. Причиной служит отсутствие прямой связи между наступившими последствиями и совершаемыми деяниями, что препятствует применению определенных санкций к виновному лицу. Совершение правонарушений путем бездействия способно затруднить деятельность специализированных контрольно - надзорных органов государственной власти, способных своевременно обнаружить источник загрязнения окружающей среды и предпринять определенные действия.

Особенно остро вопрос стоит вокруг арктических условий, которым помимо своеобразного климата и погодных условий, характерна достаточная удаленность от крупных центров. Поэтому вопрос заключается в том, способны ли органы государственной власти субъектов, включенных в Арктическую зону России своевременно и полноценно реагировать на подобные случаи нарушения экологического и природоресурсного законодательства? Во-вторых, возможен ли ведомственный надзор вышестоящими органами государственной власти удаленных нижестоящих органов?

Интерес вызывает заявление Совета по правам человека при Президенте РФ. В послании Г лаве государства было выражено опасение, заключающееся в отсутствии финансовой и материальной способности органов исполнительной власти субъектов, своевременно исполнять обязанности в области охраны окружающей среды. Обращение также дополняло предложение о передачи полномочий в сфере охраны окружающей среды органов субъектов органам федерального значения.

По нашему мнению, вопрос вполне актуален, т.к. проанализировав региональный аспект развития Арктической зоны, можно прийти к логическому выводу о финансовых трудностях, встречающихся на пути формирования необходимого эколого-правового режима. Примером могут выступать достаточно высокие претензионные заявления отдельных арктических субъектов при откровенной материальной невозможности воплощения желаемых результатов. Конечно, благодаря существующим и разрабатывающимся государственным инвестиционным программам, совместному долгосрочному планированию социально-экономического развития, регионы будут экономически развиваться и пополняться дополнительными средствами, которые могут быть направлены на реализацию отдельных положений.

Тем не менее задача охраны окружающей среды стоит довольно остро, хозяйственное освоение Российской Арктики начато и продолжается, поэтому вопросы финансовой обеспеченности регионов должны решаться прямо сейчас. С другой стороны, передача полномочий органов государственной власти субъектов федеральному уровню способно привести к значительному повышению загруженности работников. Повышенная нагрузка и широкий спектр полномочий, особенно применительно к удаленным арктическим регионам, может оставить макрорегион полностью без поддержки из «центра». Мы считаем, что данная инициатива имеет рациональное зерно, обращает внимание Президента России на остро стоящую проблему деградации окружающей среды и низкий уровень исполнения возложенных на региональные органы обязанности. Тем не менее, с точки зрения финансового вопроса и экономической выгоды, данное обращение вряд ли будет реализовано, хотя Президент поручил аппарату разобраться.

Таким образом, хотелось бы обратить внимание законодателя на возможность повышения эффективности работы органов государственной власти субъектов в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности. Возможно, благодаря передаче дополнительных полномочий, в рамках соглашения между государством и субъектами, а также финансовых средств, необходимых для реализации поставленных задач, положительные успехи могут быть достигнуты.

Субъектами административного правонарушения в сфере охраны окружающей среды могут выступать как физические, так и юридические лица, о чем говорилось выше. Кроме того, необходимо упомянуть должностных лиц, выступающих специальным субъектом административного правонарушения. КоАП закрепляет несколько статей, посвященных ответственности данной категории субъектов в сфере экологии. Чаще всего правонарушения направленны на нарушение установленных законом полномочий должностных лиц, предусмотренных многочисленными правилами. К примеру, крайне важной обязанностью уполномоченных лиц выступает информирование населения в плане предоставления необходимой информации по запросу, а в отдельных случаях без.

Применительно к арктическим условиям, своевременное информирование проживающего населения способно предотвратить совершение административного правонарушения или обезопасить проживающих лиц, не допустить причинения вреда здоровью и имуществу, и создать угрозу жизнедеятельности. В связи с тем, что должностные лица относятся к субъектам, принимающим окончательные экологически- значимые решения, ответственность указанных лиц перед законом должна быть значительно выше. К примеру, в результате неисполнения установленных обязанностей в рамках проведения предварительных проверочных процедур - ОВОС или экологическая экспертиза - уполномоченным должностным лицом вполне может быть допущено до эксплуатации крайне опасный хозяйственный объект, сильно загрязняющий окружающую среду.

Особые условия осуществления хозяйственной деятельности в арктическом регионе вызывают необходимость применения наилучших доступных технологий, увеличивающих возможности использования безвредных способов природопользования. В 2010 г. на заседании Госсовета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды предлагался повсеместный переход к практическому осуществлению указанного принципа. Значимое внимание уделялось вопросам совершенствования нормирования, о чем шла речь ранее, основанных на наилучших доступных технологиях. Однако подчеркивалось отсутствие экономических стимулов предприятий в осуществлении хозяйственной деятельности на новых условиях.

Как отмечалось ранее, эколого-правовой режим Арктической зоны отличается продолжающимся формированием, нарастанием правовых механизмов обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды в арктическом регионе. Действующим законодательством закрепляются стимулы использования современных безопасных технологий добычи полезных ископаемых. Вступающий в силу с 01.01.2020 г. п.5 ст. 16.3

Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусматривает нулевой коэффициент к ставке платы за негативное воздействие на окружающую среду, при совершенном предприятием переходе к использованию наилучших доступных технологий. Как отмечает К.В. Колесникова, обязательства природопользователей законодательством не гарантированы, т.к. «не обеспечены мерами ответственности» . Далее автор рассматривает пример отсутствия юридической ответственности за неприменение наилучших технологий хозяйствующим субъектом. По нашему мнению, следует признать обязательным требование о применении наилучших доступных технологий субъектам, осуществляющим использование природных ресурсов в арктическом регионе. Кроме того, КоАП следует дополнить статьей, устанавливающей ответственность за осуществление хозяйственной деятельности в условиях неисполнения субъектом принципа наилучших доступных технологий. По мнению В.А. Егиазарова, «хозяйственная деятельность при устарелости и изношенности оборудования порождает в арктических регионах те же экологические проблемы, что и в остальной России. При этом в силу повышенной уязвимости полярных экосистем сами экологические трудности возведены в высокую степень»[313] [314] [315]. Схожего мнения придерживается А.А. Соловьянов, подчеркивая, что при наличии обширной природоохранной нормативно- правовой базы (практически 40 федеральных законов и 1200 постановлений и распоряжений Правительства России), большинством документов «не учитывается специфика природно-климатических условий Арктики» .

Рассматривая институт привлечения к ответственности за экологические правонарушения в Арктической зоне России, следует согласиться с мнением, высказанным в проекте ЮНЭП/ГЭФ, согласно которому основания для дальнейшего ужесточения установленных законом наказаний отсутствуют[316] [317] [318]. Исключением могут выступать случаи, когда ущерб окружающей среде чрезмерно велик и целесообразно предусмотреть увеличение штрафных санкций и предусмотреть условия неотвратимости наказаний. Необходимости увеличения штрафных санкций придерживается О.Е. Репетева . Автор полагает, что увеличение штрафных санкций, предусмотренных КоАП РФ, будет иметь «превентивный характер и способствовать сокращению числа экологических правонарушений».

Следует частично согласить с указанными утверждениями. Зачастую штрафные санкции несоразмерны с наступившими последствиями. В частности, в случае произошедшего перелива воды через дамбу (принадлежащую «Норникелю») после продолжительных дождей, произошел перелив воды в реку, в результате чего водный объект окрасился в красный цвет. В отношении предприятия составлен протокол об административном правонарушении по ст. 8.13 КоАП, предусматривающей штраф от 30 до 40 тыс. рублей. Очевидно, что выплаченная сумма не способна покрыть расходов, предпринимаемых государственными органами, в связи с ликвидацией последствий нарушения.

Отличающиеся повышенной суровостью меры правового воздействия наступают за совершение правонарушений, предусмотренных Уголовным Кодексом России . Уголовная ответственность наступает за совершение преступления - виновно совершенного противоправного деяния, запрещенного Уголовным Кодексом под угрозой наказания.

Противоправность деяния «зависит от установленных судом признаков

319

состава преступления» .

Под уголовной ответственностью понимается «государственнопринудительное воздействие, предусмотренное уголовно-правовой нормой и примененное к лицу, совершившему преступление, на основании обвинительного приговора суда, вступившего в законную силу» .

Как отмечали М.П. Карпушин и В.И. Курляндский, уголовная ответственность есть «обязанность подвергнуться правоограничениям, вытекающим из процессуального порядка, быть осужденным и понести

321

соответствующее наказание» .

По мнению О.Л. Дубовик, под экологическим преступлением, за которое наступает уголовная ответственность, целесообразно рассматривать «предусмотренное уголовным законом и запрещенное им под угрозой наказания виновное общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на окружающую среду и её компоненты, рациональное использование и охрана которых обеспечивают оптимальную жизнедеятельность человека, на экологическую безопасность населения и территорий, и состоящее в непосредственном противоправном использовании природных объектов (или в противоправном воздействии на их состояние) как социальной ценности, что приводит к негативным изменениям качества окружающей среды, уничтожению, повреждению

объектов»[319] [320] [321] [322].

Особенностью дисциплинарной ответственности выступает то, что субъектом правонарушения может быть исключительно физическое лицо,

состоящее в трудовых отношениях с конкретным предприятием. Применение дисциплинарной ответственности регламентировано трудовым

323

законодательством .

Наряду с дисциплинарной, административной и уголовной ответственностью, в сфере охраны окружающей среды может применяться имущественная ответственность. Важнейшей её особенностью выступает возможности применения вместе с другими формами ответственности. В данном случае имущественная ответственность выполняет компенсационную функцию, покрывающую расходы потерпевшей стороны.

Понятие имущественной (или гражданско-правовой) ответственности не содержится в законодательстве. Тем не менее отдельные предложения выработаны и сформулированы доктриной.

Е.А. Суханов под гражданско-правовой ответственностью понимает форму государственного принуждения, состоящую во взыскании судом с правонарушителя в пользу потерпевшего имущественных санкций, перелагающих на нарушителя невыгодные имущественные последствия его поведения и направленные на восстановление имущественной сферы

324

потерпевшего .

По мнению А.Б. Бабаева, гражданско-правовая ответственность представляет собой последствия нарушения субъективных гражданских прав . Автор предлагает отказаться от формулировки конкретного понятия гражданско-правовой ответственности. При этом использовать понятие необходимо наряду с присущими гражданско-правовой ответственности признаками в совокупности с основаниями и условиями наступления ответственности. [323] [324] [325]

С.Н. Ермолаев полагает, что сформированное понятие гражданскоправовой ответственности не будет охватывать все многообразие регулируемых правоотношений, которые в свою очередь характеризуются разнородностью и не всегда полностью вписываются в конструкцию юридической ответственности[326] [327] [328].

М.М. Бринчук, основываясь на выработанной доктрине экологического права, отмечает, что гражданско-правовая ответственность в сфере взаимодействия общества и природы заключается главным образом в возложении на правонарушителя обязанности возместить потерпевшей стороне имущественный или моральный вред, причиненный в результате нарушений правовых экологических требований .

В гражданско-правовой науке представлены разнообразные варианты определения гражданско-правовой ответственности. Однако, по мнению А.В. Добровинской, господствующее мнение в цивилистике представляет гражданскую ответственность как отрицательные имущественные последствия для нарушителя в виде лишения субъективных гражданских прав, возложения новых или дополнительных гражданско-правовых обязанностей .

Реализация гражданско-правовой ответственности демонстрируется отдельными положениями Федерального закона «Об охране окружающей среды». Требованиям гражданского законодательства корреспондирует обязанность юридических и физических лиц, причинивших вред окружающей среде, возместить его в полном объеме.

Гражданским законодательством закреплены отдельные принципы возмещения вреда, напрямую коррелирующие с экологическим правом. Так, юридические и физические лица, чья деятельность сопряжена с повышенной опасностью для окружающих, обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник в следствие обстоятельств непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Владельцы источников повышенной опасности солидарно несут ответственность за вред, причиненный в результате взаимодействия этих источников третьим лицам. Ст. 1064 ГК РФ установлено, что вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Однако лицо может быть освобождено от ответственности, если докажет, что вред причинен не по его вине. Далее устанавливается, что отдельными законодательными актами могут быть предусмотрены исключительные случаи. Одним из них выступает регулирование отношений в сфере атомной энергетики. Так, ответственность эксплуатирующей организации за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием, наступает независимо от вины эксплуатирующей организации. По словам Нарышевой Н.Г., законодателем намечена тенденция выработки критериев отнесения различных сфер деятельности к источникам повышенной опасности . Ранее, необходимо отметить, в соответствии с п.10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» вопрос отнесения деятельности предприятия, учреждения, организации к числу представляющих повышенную экологическую опасность решался арбитражным судом в каждом конкретном случае самостоятельно .

Потерпевшая сторона, интересы которой были нарушены, может требовать полного возмещения причиненных убытков. Гражданское [329] [330]

законодательство под убытками, в том числе причиненного экологическим правонарушением, понимает расходы, понесенные лицом, чье право нарушено, т.е. реальный причиненный ущерб и неполученные доходы, которые лицо могло получить при обычных условиях гражданского оборота (упущенная выгода). Убытки, возникшие в результате незаконного действия (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издание не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению соответствующим органом.

Как отмечает С.А. Боголюбов, «слабым звеном в механизме возмещения вреда является установление причинной связи между действиями или бездействием причинителя вреда и наступившими природными последствиями» . Указанное предложение прямо соответствует положению п. 41 Постановления Пленума ВС РФ «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», согласно которому судам необходимо устанавливать причинную связь между деяниями и наступившими последствиями или возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью людей . По мнению Ю.А. Тимошенко, установление причинно-следственной связи представляет особую сложность, т.к. на практике может иметь место «сложное переплетение различных явлений и процессов», в результате чего приходится прибегать к помощи специалистов различных областей . О проблеме установления причинной связи высказывалась Е.И. Майорова, при этом [331] [332] [333] значительное внимание уделяя институту судебной экологической экспертизы . Судебная экспертиза проводится с целью точного выяснения обстоятельств, предшествовавших наступившим последствиям, установление источника загрязнения, последовавших масштабов чрезвычайного происшествия и определение конечного размера ущерба. Процедура проводится, в отличие от экологической экспертизы, не на предварительных этапах, предшествующих хозяйственным процессам, а применяется специально для установления всех обстоятельств.

Особый интерес представляет возможность возмещения вреда окружающей среде в натуре, т.е. восстановление прежнего состояния природной среды, природных компонентов, устранение загрязняющих веществ и негативного состояния природных объектов. Подразумевается, что виновное лицо берет обязательства по финансовому и техническому обеспечению возмещения причиненного вреда в натуре. Однако на практике возникают ситуации, когда хозяйственным субъектом или другим лицом, нанесшим вред природной среде, восстановление не может быть произведено по причине нехватки средств и отсутствия технической составляющей. По словам С.А. Боголюбова, «прошедшее время показало трудности такого способа» . Зачастую причинителю вреда, не имеющему в распоряжении необходимых средств, удобнее было заплатить, «откупиться» от восстановления в натуре. Способствовали этому государственные и муниципальные органы, предлагавшие за определенную плату взять на себя обязанности виновного лица.

Невозможность применения полного возмещения вреда прослеживается при возмещении вреда жизни и здоровью человека. Как отмечает Л.А. Тимофеев, «принцип полного возмещения вреда, закрепленный в гражданском законодательстве (и в экологическом тоже), при возмещении [334] [335] вреда жизни и здоровью трактуется только в той части в которой вред поддается денежной оценке»[336] [337]. По этому поводу В.В. Петров указывает, что материально оценены могут быть исключительно реальные потери, выраженные «расстройством здоровья, смертью кормильца, полной или частичной потерей трудоспособности» .

Основной проблемой, связанной с возмещением вреда в натуре, выступают пределы технологической и финансовой возможностей. Они связаны, прежде всего, с фактической возможностью восстановления нарушенного природного объекта в прежнем состоянии, при котором объект сохраняет свои полезные свойства, например, очистка земельного участка от захламлений или мелиоративные работы по восстановлению плодородия почвы; очистка водных объектов с целью достижения предшествующих правонарушению эстетических или химических свойств. Кроме того, вопрос реального возмещения вреда упирается в наличие средств виновного лица.

В отношении Арктической зоны России наиболее приемлемо наличие возможности полного возмещения и восстановления поврежденного природного объекта.

В случае невозможности возмещения реального вреда, предусмотрен вариант возмещения в денежном соотношении. Национальным законодательством устанавливается несколько способов установления размера вреда и необходимых средств для возмещения. Они перечислены ст. ст. 77 и 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Так, установлено, что при расчете возмещения вреда применяются таксы и методики подсчета ущерба, а при их отсутствии фактические затраты.

Отдельного внимания заслуживает наличие накопленного вреда окружающей среде в Арктической зоне. Понятие накопленного вреда существует в законодательстве и доктрине довольно продолжительное время.

Однако только в начале 2017 г., после вступления в силу изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», появилось окончательно сформировавшийся термин. Ранее российские нормативноправовые документы закрепляли различные дефиниции накопленного вреда. К примеру, государственный стандарт, посвященный оценке прошлого накопленного экологического ущерба, рассматривал только вред, причиненный хозяйственными организациями. Применительно к Арктической зоне, где велика доля объектов накопленного вреда военной сферы, данный термин свойственен лишь частично. Поэтому современным экологическим законодательством предусматриваются нововведения в понятийный аппарат, применимый также другими нормативно-правовыми актами.

Некоторые ученые окончательно не согласились с предложенным законодателем определением. По их мнению, определение накопленного вреда и его объектов может привести к затруднениям на практике. Следует согласиться с представленным мнением. На наш взгляд, включение, к примеру, объектов размещения отходов в понятие объекта накопленного вреда, создает путаницу с законодательством об отходах. Следует ли рассматривать в качестве объекта накопленного вреда каждое захоронение ТБО или промышленных отходов; несанкционированные свалки, доля которых весьма велика в наше время. Возможно, необходимо дополнить понятие накопленного вреда окружающей среде характерным признаком, связанным с отсутствием установленного собственника или владельца объекта накопленного вреда.

Некоторыми арктическими субъектами сегодня разрабатываются практические подходы к разрешению проблемы. Например, на территории Мурманской области создаются рабочие группы, предназначенные для установления и поиска собственников некоторых оставленных судов, являющихся указанными объектами. Работа пока не принесла результатов, но тем не менее ярко демонстрирует попытки региональных властей разрешить проблему.

Задача установления собственника объекта накопленного вреда, собственников затонувших судов, как указано выше, способствует поиску ответа на вопрос о том, кто должен нести ответственность и заниматься утилизацией и ликвидацией накопленного вреда. Отдельными учеными высказываются предположения о том, что государство, особенно в отдаленных северных территориях, должно нести абсолютную

ответственность в указанной сфере. Причинами выступают несколько факторов. Во-первых, объекты накопленного вреда появились в результате предыдущей хозяйственной и иной деятельности СССР, государственными компаниями, чья деятельность была регламентирована подзаконными и локальными актами. Во-вторых, согласно Конституции СССР, единственным собственником на землю и иные природные ресурсы выступало государство. Таким образом, государство само инициировало, организовывало и осуществляло хозяйственную деятельность на территории арктического макрорегиона. Кроме того, обеспечение оборонных интересов - исключительная прерогатива государства. Следовательно, возведение, использование военных баз и аэродромов, их ликвидация осуществлялась также исключительно самим государством.

Противниками указанного предложения высказаны предположения о том, что обязательства по уплате за накопленный вред окружающей среде могут передаваться частным лицам, которые, скажем, приобретают объект накопленного вреда, например, землю с расположенным источником накопленного вреда окружающей среде. Предлагаются институты государственно-частного партнерства, широко применяемые и демонстрирующие успешные результаты за рубежом. По нашему мнению, государство, особенно учитывая сложившуюся современную конъюнктуру, не способно отвечать исключительным образом за накопленный вред окружающей среде. Целесообразно подготовить благоприятные условия хозяйствующим субъектам, приобретающим в собственность или на основании других вещных прав, объекты накопленного вреда окружающей среде. Достигнуть определенного результата можно благодаря созданию экономических гарантий осуществления предпринимательской деятельности, например, гарантированного кредитования и определенных налоговых послаблений. Таким образом будут достигнуты результаты в социальноэкономической и экологической сферах одновременно.

Интерес вызывает определение виновной стороны, в случае произошедшей аварии, по причине наличия неликвидированного объекта накопленного вреда. Как известно, национальным законодательством Северный морской путь рассматривается в качестве исторически сложившейся транспортной артерии Северной России. В условиях глобализации значительно увеличивается судоходство вдоль арктических побережий. Можно допустить ситуацию, при которой причиной произошедшей аварии в арктических водах стал объект накопленного вреда, например, затонувшее судно, в результате которой произошел выброс загрязняющих веществ в водные объекты или атмосферу. Кто будет ответственной стороной? Следует ли признать оператора судна виновным, как это устанавливается отдельными международными соглашениями? На наш взгляд, в арктических условиях, на первый план должны выходить экологические интересы (причем не только отдельного государства, а глобальные). Выяснение обстоятельств дела и установление виновного лица может занять продолжительное время. Конечно, международными соглашениями предусмотрены механизмы быстрого реагирования. Однако принятие различных превентивных и реальных мер требуют значительного финансового обеспечения.

Весьма важным средством устранения вреда окружающей среде служит возможность подачи негаторных исков. Собственник, арендатор, пользователь или владелец имеют законное право требовать устранения препятствий, причиняемых другими лицами, для свободного осуществления подлежащих прав собственности, аренды, пользования или владения. Основания предоставления иска об устранении препятствий законным интересам граждан закреплены Конституцией России, ст.36 которой предоставляет право свободного пользования землей и другими природными ресурсами, не нанося ущерба окружающей среде и не нарушая прав и законных интересов других лиц. Гражданское законодательство закрепляет возможность собственнику или иному владельцу, не обладающему правом собственности, требовать устранения всяких нарушений его права, хотя эти нарушения и не были соединены с лишением владения.

Г ражданско-правовая доктрина называет институт устранения

препятствий имеющихся прав соседским правом. Как отмечает Т.П. Подшивалов, указанный термин предлагался в докторской диссертации В.В. Чубарова и означал невозможность собственника земельного участка запретить воздействие отдельных неприятных шумов, газов, дыма и т.п., «если они не влияют или влияют несущественно на использование его участка» . Главная проблема, по нашему мнению, кроется в определении границ «несущественного» влияния на земельный участок или другие природные ресурсы. По мнению указанного автора, основная сложность рассмотрения дел на основании негаторного иска заключается в определении уровня «вредного, неблагоприятного воздействия»[338] [339].

При рассмотрении основания предоставления негаторного иска, необходимо исходить из того, что права и законные интересы граждан могут быть нарушены не только в следствие противоправной деятельности другого физического или юридического лица. В данном случае речь идет о закрепленной в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» возможности требовать ограничение, приостановление или прекращение деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой без нарушений требований законодательства об охране окружающей среды. Так, согласно п.10 Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и её предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», внесение платы за загрязнение окружающей среды не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, а также от возмещения в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству загрязнением

- ~ 340

окружающей среды, в соответствии с действующим законодательством . Таким образом, как отмечает В.Б. Агафонов, даже при соблюдении хозяйствующим субъектов всех установленных законных и подзаконных предписаний, «предприятие будет обязано возместить вред, причиненный, скажем, повреждением лесов, почв или других природных объектов»[340] [341] [342]. В.В. Петров, рассматривая аналогичную ситуацию, указывает на проведенные исследования экономистов, в которых установлено, что «вблизи крупных городов и промышленных центров урожайность сельскохозяйственных культур из-за запыленности и загрязненности окружающей среды ниже в два-три раза и качество сельскохозяйственной продукции из-за

342

насыщенности её вредными веществами тоже в несколько раз ниже» .

Г ражданским законодательством также регламентировано

предупреждение причинения вреда, способного произойти в будущем. В данном случае существующая реальная угроза наступления неблагоприятных последствий из-за эксплуатации объекта, например, хозяйственной сферы, может являться основанием к иску о запрещении подобной деятельности.

Исходя из диспозиции нормы ст.1065 Гражданского Кодекса России, бремя доказывания возможности причинения вреда в будущем и предоставление доказательств относительно неотвратимости наступления пагубных последствий лежит на истце. Основанием подачи искового заявления служит не только возможность наступления экологического вреда, но и экогенного, т.е. вреда здоровью и жизни людей. Так, Постановлением Пленума Верховного Суда РФ, Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», в случаях, когда самовольно возведенный объект создает угрозу жизни и здоровью граждан, заинтересованные лица вправе обратиться в суд с исковым заявлением о запрещении эксплуатации данного объекта . Таким образом, до стадии введения в эксплуатацию и непосредственной эксплуатации, при наличии оснований полагать вредный характер спорного объекта, заинтересованные лица могут защитить свои права и законные интересы до наступления непредвиденных последствий.

Указанный пример демонстрирует один из вариантов оснований предоставления искового заявления. Другим примером может служить анализ правоприменительной практики прокурорских проверок, проведенной Ю.В. Борисовой. Как отмечает автор, прокурорами и контролирующими органами «выявляются нарушения, связанные с осуществлением юридическими лицами деятельности по перевозке, размещению и утилизации твердых бытовых отходов без лиценции», т.е. без разрешительных документов . Оба примера показывают отсутствие правовых оснований эксплуатации объекта, доказывающего безопасность его [343] [344] использования и лицензии, подтверждающей способность юридического лица выполнить взятые обязательства.

По мнению О.Л. Дубовик, «общее требование об ответственности применительно к договорным обязательствам целесообразно сформулировать в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», а

345

конкретные - предусматривать в самих договорах» .

Таким образом, характерными признаками и основаниями подачи иска о запрещении деятельности, создающей опасность, выступают: наличие неопровержимых и достаточных доказательств истца, относительно создания угрозы спорным объектом или деятельностью; отсутствие вреда; наличие угрозы причинения вреда; отсутствие правового основания осуществления спорной деятельности или эксплуатации объекта.

Применение подобного механизма гражданско-правового законодательства расширяет закрепляемые законодательством способы обеспечения охраны окружающей среды. Особенно актуален указанный институт в арктических условиях, где причинение вреда окружающей среде просто непозволительны и основной упор должен делаться на превентивные охранительные меры. Правом подачи рассматриваемого иска может выступать любое заинтересованное лицо, обладающее достаточными основаниями считать тот или иной объект создающим угрозу причинения экологического или экогенного вреда. Говоря о стороне истца, необходимо вспомнить, применительно к Арктической зоне России, наличие коренных малочисленных народов, обладающих, как указывалось ранее в работе, традиционными знаниями об охране окружающей среды и рациональном природопользовании. В этой связи необходимо наделить представителей коренных малочисленных народов правомочиями подачи подобных исковых заявлений, что, по мнению автора, будет выступать превентивной мерой охраны окружающей среды и недопущения к эксплуатации хозяйствующих [345]

объектов, способных привести к непредвиденным или неблагоприятным последствиям. Целесообразно региональным законодателям найти способ отразить указанные обстоятельства в региональные акты о правовом статусе коренных малочисленных народах.

Представленные выше отдельные элементы гражданско-правовой ответственности могут напрямую способствовать развитию экологоправового режима Арктической зоны Российской Федерации. При соблюдении законных требований, возможности привлекать правонарушителя к ответственности за совершенные противоправные деяния возникают благоприятные условия выполнения государственных стратегических задач, направленных на выстраивание гармоничного социально-экономического и экологического развития арктического макрорегиона. Стоит отметить, что институт ответственности за экологические правонарушения находится в весьма развитом состоянии, с точки зрения проработанного законодательства. Однако практическая составляющая оставляет желать лучшего.

Г ражданско-правовая ответственность служит исполнению компенсационной функции. Наряду с административной, уголовной или дисциплинарной ответственностью, можно привлечь ответственное лицо к имущественным выплатам. Таким образом будут разрешены сразу несколько задач: наказать виновное лицо (карательная функция) и восстановить причиненный ущерб (компенсационная функция). На наш взгляд, правоприменителю следует уделять большее внимание применению гражданско-правовой ответственности, способствующей восстановлению экономических интересов. Кроме того, нельзя забывать о возможности восстановления поврежденных объектов, включая природные ресурсы в натуре, что будет способствовать удовлетворению экологических интересов и задач.

Большое значение необходимо уделять предотвращению возникновения экологического и экогенного вреда, возникшего в результате как правомерных действий хозяйствующих субъектов, так и в связи с нарушением ими экологического законодательства. В связи с этим необходимо уделять внимание применению исковых заявлений о запрещении деятельности, которая причинит вред в будущем. Совместно с применением правовых средств превентивного характера, таких, как оценка воздействия и экологическая экспертиза (включая этнологическую экспертизу в местах обитания коренных малочисленных народов), подача указанных исков поспособствует самому важному в условиях Арктики - недопущению вреда окружающей среде.

Хозяйствующие субъекты и государственные органы, физические и юридические лица должны осознать, что помимо вреда окружающей среде, именно предотвращение, а не устранение последствий, обойдется меньшими экономическими потерями, что будет способствовать экономическому развитию самого предприятия и комплексному освоению Арктической зоны в целом.

Значимость института ретроспективной ответственности в рамках исследования эколого-правового режима Российской Арктики состоит в создании превенций противоправных поступков в области охраны арктического региона. Однако основополагающее значение должны иметь средства «профилактического»[346] характера, направленные на устранение накопленного вреда окружающей среде и недопущение появление нового. Подобную задачу преследует создание эколого-правового режима Арктической зоны, в рамках которого происходит процесс формирования системы правовых средств в том числе превентивной направленности.

<< | >>
Источник: Барамидзе Давид Давидович. ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов - 2017. 2017

Еще по теме Ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды Арктики по законодательству Российской Федерации:

  1. ПРИЛОЖЕНИЯ
  2. Глава I. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПРОБЛЕМА - ГЛОБАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА СОВРЕМЕННОСТИ
  3. Библиография
  4. Оглавление:
  5. Региональные особенности правового регулирования охраны окружающей среды Арктической зоны России
  6. Ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды Арктики по законодательству Российской Федерации
  7. Список нормативно-правовых актов и использованной литературы
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -