<<
>>

Общие требования правового регулирования отношений пользования недрами с целью геологического изучения

Правовое регулирование отношений в сфере геологического изучения недр в Российской Федерации осуществляется посредством норм, установленных законодательством о недрах, имея в виду непосредственно Закон Российской Федерации «О недрах».

Началом формирования российского законодательства о недрах можно считать принятие Закота РСФСР «Об обеспечении экономической основы суверенитета», который в статье 1 закрепил, что земля, ее недра (запасы алмазов, золота, платины, драгоценных и полудрагоценных камней, серебра, нефти, угля, газа, урана, редкоземельных цветных и черных металлов и иных полезных ископаемых), другие природные и сырьевые ресурсы, расположенные н территории РСФСР, ресурсы континентального шельф и морской экономической зоны РСФСР являются национальным богатством народов РСФСР. В данном Законе было установлено, что порядок и условия владения, пользования и распоряжения такими природными объектами регулируются з конодательством РСФСР и ре публик, входящих в со тав РСФСР.

Нормы и принципы регулирования отношений, установленные Законом РСФСР «Об обеспечении экономиче кой о новы уверенитет » и одноименным Указом Президента РСФСР, в дальнейшем получили развитие в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. №2395-1 «О недрах»[5], являющем я в на тоящее время базовым законом, регулирующим отношения в сфере владения, пользования и распоряжения государственным фондом недр[6] [7].

Специфику правового регулирования геологического изучения недр в Российской Федерации предопределяет в том числе, тот факт, что геологическое изучение недр в отличие от иных видов пользования недрами может осуществляться как за счет средств пользователей недр, так и за счет средств федерального бюджета.

Геологическое изучение недр включает в себя дм вида пользования недрами: региональное геологическое изучение недр, проводимое за счет средств федерального бюджета, целью которого является получение общих знаний о ресурсных перспективах территорий, и геологическое изучение недр, проводимое как з счет сред тв федер льного бюджета, т к и за счет средств пользователей недр, основной целью которого является открытие новых месторождений полезных ископаемых.

Правовые нормы, регламентирующие порядок проведения геологического изучения недр, являются оставной частью законод тельства о недрах, которое основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации.

Кон титуционно-правовые основы си темы недропользов ния

п

базируются на положении статьи 9 Конституции Российской Федерации , в которой закреплено, что природные ресурсы используются и охр няют я к к основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответ твующей территории. При этом, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Несмотря на то, что недра как один из элементов природной среды и вид природных ресурсов в статье прямо не поименованы, на них в полном объеме распространяются публично-правовые предписания, установленные законодателем. Публично-правовой характер регулирования выражается в обозначении значимости природных ресурсов, а именно в том, что они являются основой жизни и деятельности н родов, проживающих на соответ твующей территории, и, в связи с этим, подлежат соответствующей охране со стороны государства.

Частноправовой характер выражается в том, что Конституцией Российской Федерации закрепляются все формы собственности на природные ресурсы, при этом специфика в подходах прав соб твенности на отдельные компоненты природных ресурсов не рас матривается, имея в виду, что детальное регулирование может быть осуществлено в пециальных отр слевых законах.

С учетом того, что Российская Федерация является федеративным государством, Конституция Российской Федерации устанавлив ет пределы полномочий Россий кой Федерации и субъектов Российской Федер ции в сфере недропользования.

Разграничение предметов ведения Рос ийской Федерацией и субъектов Российской Федерации установлено в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации, и, в части регулирования отношений

недропользования, заключается в следующем.

В исключительном ведении Российской Федерации находится определение статуса и защита го удар твенной границы территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Исключительность ведения континентального шельфа Российской Федерации вызвана в первую очередь тем, что территория континентального шельфа не входит в территорию Российской Федерации. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе.

Как отмечалось выше, основным источником законодательства Ро сийской Федерации о недрах, регулирующим отношения недропользования, является Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», который действует на всей территории Российской Федерации, также регулирует отношения недропользов ния на континентальном шельфе Ро сий кой Федер ции в соответствии с Федеральным законом от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе

о

Российской Федерации» и нормами международного права.

З коны и иные нормативные пр вовые кты субъектов Россий кой Федерации не могут противоречить Закону Рос ийской Федер ции «О недрах».

В Законе Россий кой Федерации «О недрах» установлены базовые принципы регулирования отношений пользования недрами, а именно:

р зграничение полномочий между органами государ твенной вл сти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации (сам принцип закреплен в Конституции Российской Федерации, в Законе Российской Федерации «О недрах» он получил дальнейшее развитие);

исключительно государственная форма собственности на недра в границах территории Рос ийской Федерации; [8]

разрешительный порядок предоставления участков недр в пользование, реализуемый посредством государственной системы лицензирования;

состязательность при предоставлении участков недр в пользование; ограничение оборотоспособности при предоставлении участков недр в пользование;

платно ть пользования недр ми; унифицированный режим регулирования.

Унифицированный режим регулирования отношений пользования недрами заключается в том, что Закон Российской Федерации «О недрах» является нормативным правовым актом, устанавливающим правовой режим применительно по всем вид м полезных ископ емых, и определяющим пределы правового регулирования применимо к видам пользования недр ми, установленными рассматриваемым Законом: региональное геологическое изучение недр, геологическое изучение недр, разведка и добыча минерального сырья, использование недр для целей не связанных с добычей полезных ископаемых.

В настоящее время рядом специалистов высказывается точка зрения о том, что целесообр зно формиров ть отдельную систему правового регулирования применительно к твердым полезным ископаемым, отдельную

9

- к углеводородному сырью , а в отношении развивающейся в последнее десятилетие деятельности по геологическому изучению, разведке и добыче полезных ископаемых на акваториях - создать специальный закон[9] [10].

Полагаем, что существующие подходы по сосредоточению базовых принципов правового регулирования в основном источнике права вполне оправданы и не требуют пересмотра. По мнению диссертанта, необходимая специфика правового регулирования может быть урегулирована в подзаконных нормативных правовых актах.

Важно отметить, что как следует из сформулированных целей исследования, основной вектор настоящей работы будет сосредоточен на анализе системы правового регулирования отношений недропользования в отношении участков недр, содержащих твердые полезные и копаемые и располагающихся на территории Российской Федерации. Указанный подход связан, в первую очередь, с тем, что геологическое изучение недр в целях получения новых сведений и знаний в отношении твердых полезных ископаемых в настоящее время характеризуется низкой инвестиционной привлекательностью в виду, в том числе, н личия пробелов в правовом регулировании, а также, учитывая тот факт, что комплексных научных исследований, рассматривающих именно эту проблему, в настоящее время не имеется.

Во-вторых, существуют серьезные различия в инвестиционной привлекательности деятельности, вязанной с геологическим изучением недр в отношении твердых полезных ископ емых и в отношении углеводородного сырья, которые обусловлены потенциальной различной прибыльностью как одного, так и другого вида деятельности, р зличной степенью монополизации деятельности в руках транснациональных компаний, а также имея в виду, различную технико-технологическую обеспеченно ть как одного, так и другого направления недропользования. Таким образом, для компаний, занимающих я исключительно геологоразведочными работами и привлечением под эти цели инвестиций, приоритетным направлением являет я поиск твердых полезных ископаемых, поскольку затраты на геологоразведочные работы по твердым полезным ископ емым в разы меньше, чем по углеводородному сырью.

В Законе Российской Федерации «О недрах» определено, что основной зад чей государственного регулирования отношений пользования недрами являет я обеспечение воспроизводства минерально- ырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации.

Понятия «воспроизводство минерально-сырьевой базы» и

геологическое изучение тесно связаны друг с другом. Термин «воспроизводство минерально-сырьевой базы» в различных его модификациях (простое, расширенное, экстенсивное, интенсивное) стал использоваться в науке в 1970-х гг., а в 1990-х гг. был воспринят законодательством о недрах, но без соответствующего толкования его содержания как нормативного понятия, используемого в планировании развития и оценки о тояния минерально- ырьевой б зы страны[11].

Рассмотрим содержание этого термина. В классическом понимании воспроизводство - это воссоздание израсходованных факторов производства (природных ресурсов, рабочей силы, средств производства) посредством их по ледующего производства. Простое во производство - во производство в неизменных р змерах, ра ширенное - во в е увеличивающих я р змерах[12] [13].

В отраслевой правочной литературе под во производством минер льно- ырьевой базы (запасов минерального сырья) предл гается понимать комплекс геологоразведочных р бот, обеспечив ющих обнаружение новых месторождений и/или новых запасов (прирост запасов) с целью компенсации их убыли з счет добычи либо других факторов. При простом воспроизводстве прирост запасов равен добыче, при расширенном -

..13

кратно превышает ее .

В горной энциклопедии дается следующее определение понятию «геологоразведочные работы» - комплекс р зличных специ льных геологических и других работ, которые производятся для обнаружения и подготовки к промышленному освоению месторождений полезных ископаемых[14]. Среди признаков геологоразведочных работ необходимо выделить такие как:

затратный хар ктер, выраженный отсутствуем прибыли во время проведения геологоразведочных работ;

высокий риск потери финансовых средств, связанный с

неопределенностью результата поиска, а именно - результатом может быть открытие крупного месторождения, мелкого месторождения, нерентабельного месторождения либо вообще результата может не быть;

капиталоёмкость, в частности, наиболее капиталоёмким является поиск и разведка углеводородного сырья.

К геологоразведочным работам относятся такие виды пользования недрами как региональное геологическое изучение недр, проводимое за счет средств федерального бюджета, а также геологическое изучение недр, проводимое как за чет средств федерального бюджета, так и з счет средств пользователя недр, включающее в себя поиски и оценку полезных ископаемых.

Проведенный анализ научной литературы, а также правового регулирования позволяет сдел ть следующие выводы:

- в законодательстве о недрах н уровне специ льного закона отсутствует правовое понятие «воспроизводство минерально-сырьевой базы», в то время как несмотря на отсутствие толкования, термин законодатель использует, применяя его, в том числе, для определения целей и зад ч государ тва при проведении регионального геологического изучения недр;

- в научной литературе и в законод тельстве использованы р зличные термины: «геологоразведочные работы» и «геологическое изучение недр».

По мнению автора работы, оба термина имеют весьма сходное смысловое значение, однако, поскольку нормативно использован термин «геологическое изучение недр» именно в отношении указанной дефиниции предлагается дать правовое определение.

С учетом изложенного, диссертант считает, что понятие

воспроизводство минерально-сырьевой базы следует определить как комплекс работ, включающих в себя региональное геологическое изучение недр, геологическое изучение в целях поиск и оценки месторождений полезных ископаемых, проводимых как за счет средств федер льного бюджет , так и за счет сред тв пользователей недр, направленных на обнаружение новых месторождений полезных ископаемых, имеющих промышленное значение и/или прирост запасов минерального сырья на открытых ранее месторождениях в целях восполнения запасов добытого минерального сырья.

Под геологическим изучением недр предлагается понимать

деятельность юридических лиц, проводящих работы, напр вленные н воспроизводство минерально-сырьевой базы, к к за счет сред тв федерального бюджета, так и за чет собственных ред тв юридиче ких лиц, получивших в установленном з конодательством порядке права н проведение таких работ.

По мнению автор настоящей работы, необходимо дать определение вышеуказанным терминам та уровне специального законодательства.

Далее предлагается рассмотреть порядок и основания возникновения права пользования недрами для целей геологического изучения недр анализируя основные источники нормативного регулирования

геологического изучения недр.

Основания возникновения права пользования недрами с целью регионального геологического изучения недр и геологического изучения недр определены статьей 10.1 Закона Российской Федерации «О недрах». Законодатель сформировал два самостоятельных правовых режима - предоставления права пользования недрами для целей геологического изучения недр - это геологическое изучение недр (в том числе региональное геологическое изучение недр), проводимое за счет средств федерального бюджета, и геологическое изучение, проводимое за счет за счет средств пользователей недр.

Г еологическое изучение недр (в том числе региональное геологическое изучение недр), проводимое за счет средств федерального бюджета, проводится на основе государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр, который заключается в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[15]. Указанный нормативный акт, в свою очередь, определяет субъектный состав пользователей недр, критерии выявления победителя конкурса, проводимого в соответ твии с указанным федеральным законом, и условия расторжения контракт . Федеральный з кон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в большинстве своём основывается на положениях Г ражданского кодекса Российской Федерации, что, в свою очередь, не соответствует преимущественно императивному методу регулирования з конодательством Российской Федерации о недрах отношений пользования недрами.

Основ нием возникновения права пользов ния участком недр с целью геологического изучения, проводимого за счет редств пользователей недр, являет я решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в со т в которой включаются также представители орг н исполнительной вл сти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования недрами.

В Законе Российской Федерации «О недрах» применяется понятие федеральный орган управления государственным фондом недр. Это позволяет сделать вывод о том, что положения Закота не учитывают действующую в настоящее время структуру федеральных органов исполнительной власти[16] [17].

З коном осуществление как правоустанавлив ющих, так и правоприменительных функций отнесено к компетенции федерального органа управления государственным фондом недр.

Вместе с тем, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министер тва, осуществляющие исключительно правоустан вливающие функции, федеральные службы, наделенные функциями по контролю и надзору, и федеральные агентства, осуществляющие функции по оказанию государственных услуг .

Таким образом, понятие «федеральный орган управления государственным фондом недр» является обир тельным и включает в ебя Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Федеральное агент тво по недропользованию. В зависимо ти от полномочий того или иного федерального органа исполнительной власти Рос ий кой Федерации, определенных положением, утверждаемым Правитель твом Российской Федерации, устанавливается о каком органе власти идёт речь. С точки зрения снятия неопределенностей целе ообр зным представляется д ть определение понятию федеральный орган управления государ твенным фондом недр, либо непосредственно в Законе Российской Федерации «О недрах» определить конкретные органы.

В отношениях, связанных с основанием возникновения права пользования участком недр с целью геологического изучения недр, проводимого за счет редств пользователя недр, решение принимает комиссия, оздаваемая Федер льным агент твом по недропользованию.

Детально правовой режим как геологического изучения недр (в том числе регионального геологического изучения недр), проводимого за счет средств федерального бюджета, так и геологического изучения недр, проводимого за счет средств пользов теля недр, будут рассмотрены д лее в настоящей работе.

В рамк х анализа системы пр вового регулирования правоотношений в сфере геологического изучения недр в Рос ийской Федерации необходимо также рассмотреть динамику вносимых изменений в Закон Ро сий кой Федерации «О недрах». За 22 года существования Закона в него было внесено более 30 поправок, носящих уточняющий характер, однако не затр гивающих концептуальных основ.

Наиболее существенные изменения в Закон Российской Федерации «О недрах», затрагив ющие сферу правового регулирования геологического изучения недр Российской Федерации, были внесены в 2001 г., 2004 г., 2008 г., 2010 г., 2011 г., 2013 г. и 2014 г.

В 2001 году, учитывая цели, затраты и риски геологического изучения недр, государство частично перекладывает ответственно ть за геологиче кое изучение участков недр, включающее пои к и оценку месторождений, н пользователя недр путем отмены отчислений на во производство минерально-сырьевой базы. Однако, нормативного правового закрепления данная передача ответственности не получила.

Вместе с тем, это привело к резкому сокращению геологоразведочных работ. Компании не спешат вкладывать деньги в геологическое изучение недр. Они финан ируют преимущественно доразведку в предел х

лицензионных участков. Стимулов активно заниматься приращением

минерально-сырьевой базы та региональном и на федеральном уровне у

18

компаний нет .

Изменения 2004 г. были направлены на совершенствование некоторых элементов системы лицензирования, в частности, уточнение принципа совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере недропользования, а именно отмена принципа, «двух ключей» в сфере недропользования и применение принципа «принятия совместных решений».

Ряд ученых вы к зывают мнение о том, что новый порядок ре лизации принцип совместного ведения Российской Федер ции и субъектов Ро сий кой Федерации противоречит конституционным нормам, в частности, отказ от существовавшего механизма принятия совместных решений лиш ет субъекты Ро сий кой Федер ции их кон титуционных пр в применительно к предметам совместного ведения. Основным аргументом вы тупает тези о том, что понятие «предмет совме тного ведения» озн ч ет круг пр воотношений в той или иной сфере хозяйственной деятельно ти, государственное управление которыми о уществляет я с р вным участием как Ро сийской Федерации, так и субъектов Россий кой Федерации.

Диссертант по данному вопросу разделяет точку зрения Василевской Д.В., а именно - понятие «совместное ведение» означает возможность принимать участие в подготовке и и полнении того объем полномочий в той или иной фере отношений, который будет предписан норм ми специального федерального законодательства. Как Российская Федерация, так и субъекты Ро сий кой Федерации должны приним ть активное уч стие в регулировании отношений недропользования в рамках компетенции, определенной пециальным федер льным з коном, законодатель призван [18]

четко определить полномочия каждого из уровней государственной власти, при этом их полномочия не должны дублироваться[19].

Сосредоточение основного объема полномочий та федеральном уровне позволит государству обеспечить эффективное упр вление ресурсами недр в соответ твии с долгосрочной го ударственной стр тегией, среднесрочными и кр тко рочными программами геологиче кого изучения недр, и воспроизводства минерально-сырьевой базы. При этом вопросы обеспечения экологической безоп сности при пользовании недр ми, определения порядк ликвидации и консервации объектов, участия субъектов

предпринимательской деятельности в решении соци льных вопро ов территорий должны быть отнесены к компетенции субъекта Федерации, та территории которого осуществляется деятельность, связанная с

пользованием недрами.

Изменениями, внесенными в 2004 году, вводилось новое основание для получения права пользования недрами, а именно решение о предоставлении права пользования участков недр с целью разведки и добычи полезного ископаемого при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых.

Необходимо отметить, что возможность получения права та разработку открытого месторождения, закрепленная на уровне специального закота, являет я весомым элементом инвестиционной привлекательно ти геологического изучения недр для пользователя недр. В принципе, это являет я одним из базовых условий привлечения пользователя недр, собирающего я вложить инве тиции в геологоразведочную деятельность.

Анализируя внесенные в Закон Российской Федерации «О недрах» изменения и дополнения, обратим внимание та новую редакцию абзаца 3 статьи 10, устанавливающую возможность продления сроков пользования участками недр, в том числе при проведении геологиче кого изучения участков недр. Указанной статьей определяется, что «срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр, в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождений полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий, при условии от утствия н рушения условий лицензии данным пользов телем недр».

Новая редакция статьи 10 Закота имеет большое практическое значение, поскольку возникали ситуации, когда пользователь недр, например, пробуривший скв жину и получивший продуктивный приток нефти, в конце срока действия лицензии не успевал установить факт открытия месторождения и, соответственно, не мог претендовать на получение пр в пользования недр ми в целях р зведки и добычи полезных ископаемых по факту открытия[20].

На основании изменений, внесенных в 2004 году в Закон Российской Федерации «О недрах», Министерство природных ресурсов Российской Федерации подготовило обширный перечень подзаконных нормативных актов, устан вливающих порядок рассмотрения заявок для р зличных видов пользования недрами. Именно эти подзаконные нормативные правовые акты в настоящее время являют я о новой функционирования си темы лицензирования пользования недрами.

Изменения, внесенные в 2008 году, были направлены на ограничение возможно ти участия иностранного инвестора в проектах, связ нных с пользованием недрами по участкам недр федерального значения. В связи с принятием указанных изменений сфера ро сий кого недропользования стала значительно более закрытой для иностранных инвестиций по основным видам полезных ископаемых. Определены критерии отнесения участков недр к уча ткам недр федерального значения, озд нных в целях обе печения обороны страны и безоп сности государства.

Исключена норма о необходимости при предоставлении лицензии на пользование недрами получения согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для целей недропользования.

В 2010 году в Закон Российской Федерации «О недрах» внесены изменения, направленные на отмену платы за пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр.

В 2011 году в Законе Российской Федерации «О недрах» было введено положение, устанавливающее возможность изменения границ участков недр. Реализация пользователем недр такой возможности обеспечит наиболее полное геологическое изучение, рацион льное использование предоставленного в пользование участка недр.

В том же году были определены критерии отнесения уча тков недр к участкам недр местного значения, а также переданы та уровень субъектов Ро сийской Федерации полномочия по предоставлению таких участков в пользование для геологического изучения.

В 2013 году Федеральным законом от 23.07.2013 № 227-ФЗ «О вне ении изменений в Закон Ро сий кой Федерации «О недр х»[21] увеличены сроки проведения работ по геологическому изучению уча тков недр, расположенных полностью или частично в границах Республики Саха (Якутия), Камчатского края, Красноярского края, Хабаровского края, Иркутской области, Магаданской области, Сахалинской области, Ненецкого автономного округа, Чукотского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа до 7 лет.

В 2014 году приказом Минприроды России от 27.01.2014 № 37 «О внесении изменений в Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения), утвержденный приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15 марта 2005 г. № 61» введен заявочный принцип получения лицензии на геологическое изучение участка недр, по которому отсутствуют данные о наличии запасов полезных ископаемых и прогнозных ресурсов категорий Р1 и Р2, и который не включен в программы или перечни объектов, предлагаемых для предоставления в пользование в целях геологического изучения за счет соб твенных (в том чи ле привлеченных) сред тв заявителей, в целях геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений твердых полезных ископ емых, проводимого за счет собственных (в том числе привлеченных) средств заявителей.

Учитывая изменения 2008 и 2011 годов, направленные на определение критериев отнесения участков недр к участкам недр федер льного и местного значения, в рамках темы исследования с целью конкретизации исследуемых отношений необходимо уделить внимание категориям участков недр.

Статьями 2.1, 2.2, и 2.3 Закона Российской Федерации «О недрах» устанавливается статус таких участков недр как: участки недр федерального значения; федеральный фонд резервных участков недр; участки недр местного зн чения.

Вид участков недр федерального значения создан с целью обеспечения обороны страны и безопасности государства. До внесения изменений [22]

Федеральным законом от 29.04.2008 № 58-ФЗ в Закон Российской Федерации «О недрах» участки недр федерального значения как вид были закреплены в Законе Российской Федерации «О недрах», однако указывалась только цель создания данного вида участков недр. Что же касается критериев отнесения, то на тот момент их не существовало.

Федеральным законом от 29.04.2008 № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные з конодательные кты Россий кой Федер ции и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» были внесены изменения в Закон Рос ий кой Федерации «О недрах», которые установили конкретные критерии определения участков недр федерального значения.

Проанализировав статью 2.1 Закота Российской Федерации «О недрах» можно выделить следующие критерии отнесения участков недр к уча ткам недр федерального значения:

количественный критерий;

критерий по виду полезного ископаемого (видовой критерий); территориальный критерий.

По количественному критерию выделяют участки недр, р сположенные на территории субъекта или на территории нескольких субъектов Российской Федерации, и содержащие на основании сведений государственного балан а запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года: извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн; зап сы газа от 50 миллиардов кубических метров; [23]

запасы коренного золота от 50 тонн;

запасы меди от 500 тысяч тонн.

По видовому критерию выделяют участки недр, содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы.

По территори льному критерию выделяют участки недр, расположенные на территории внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации, земельных участков из состава земель обороны и безопасности.

Перечень уча тков недр федерального значения офици льно опубликовыв ет я Федеральным гентством по недропользованию в «Российской газете». Порядок официального опубликования перечня участков недр федерального значения в официальном издании Россий кой Федерации утвержден постановлением Правительства Ро сий кой Федерации от 07.11.2008 № 823[24].

Федеральный фонд резервных участков недр, как вид участков недр, создан в целях обе печения в перспективе потребностей Ро сийской Федерации в стр тегиче ких и дефицитных вид х полезных ископ емых из не предоставленных в пользование участков недр. При этом, участки недр, включенные в федеральный фонд резервных участков недр, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из федерального фонда резервных участков недр. Решения о включении и об исключении принимаются Правительством Российской Федерации.

К участкам недр местного значения относятся:

1) участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые;

2) участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) участки недр, содержащие подземные воды, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (далее - питьевое водоснабжение) или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения и объем добычи которых составляет не более 500 кубических метров в сутки.

Что же такое общераспространенные полезные ископаемые? Временными методическими рекомендациями по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с формированием, согласованием и утверждением региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, утвержденными распоряжением Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 07.02.2003 № 47-р , определено, что к общераспро траненным полезным и копаемым могут быть отнесены немет ллические и горючие полезные и копаемые, про транственно и генетиче ки связанные с о адочными, магматическими или метаморфогенными породами, х р ктеризующиеся частой встречаемостью в условиях конкретного региона, значительными площ дями распространения или локализующиеся во вскрышных и вмещающих породах ме торождений руд, неметаллов, горючих полезных ископ емых, являющиеся источник ми сырья для получения готовой продукции, отвечающей по качеству и радиационной безопасности требованиям действующих ГОСТов, ОСТов, ТУ, СНиПов, и служащие для удовлетворения нужд местного производства.

Регион льные перечни полезных и коп емых, отно имых к общер спростр ненным, определяют я отдельно по каждому субъекту [25]

Российской Федерации и утверждаются совместно Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Однако право распоряжения общераспространенными полезными ископаемыми возникает у субъекта Российской Федерации после процедуры утверждения перечня участков недр местного значения, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, иными словами после выделения геометризированных блоков недр с установленными пространственными границами. При этом, в соответствии с Порядком подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней, утвержденным приказом Федерального агентства по недропользованию от 15.06.2012 № 687[26], подготовленный органом государственной власти субъекта Россий кой Федерации проект перечня участков недр местного значения, включ ющий также информацию об отсутствии или наличии на указанных участках недр особо охраняемых природных территорий федерального значения, полученную в Мини терстве природных ре урсов и экологии Ро сийской Федерации, пред тавляет я в территори льный орган Федер льного агентства по недропользованию на согласование, после получения которого перечень может быть утвержден.

На основе изложенного можно дать более раскрытое определение участков недр местного значения, а именно:

1) участки недр, используемые для нужд местного производства, содержащие полезные ископ емые, включенные в перечень полезных ископаемых, относимых к общераспро траненным, утверждаемый для каждого субъекта Ро сийской Федерации и формируемый из таких полезных ископаемых как неметаллические и горючие полезные ископ емые,

пространственно и генетически связанные с осадочными, магматическими или метаморфогенными породами, характеризующиеся частой

встречаемостью в условиях конкретного региона, значительными площадями распространения или локализующиеся во вскрышных и вмещающих породах месторождений руд, неметаллов, горючих полезных ископаемых.

2) участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регион льного зн чения, не вязанных с добычей полезных ископаемых.

3) участки недр, содержащие подземные воды, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (далее - питьевое водоснабжение) или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения и объем добычи которых составляет не более 500 кубических метров в сутки.

В свою очередь рассмотрев данные виды участков недр можно сделать вывод о том, что они сформиров ны на о нове количественных, видовых, территориальных и целевых критериев, и к ним применяется р зличный правовой режим в части основ ний предоставления прав пользования (р зличные компетентные органы) и требований к субъектному составу пользователей недр.

Вместе с тем, Василевской Д.В. выделяется еще один вид участков недр - иные участки недр или участки недр с общим правовым режимом .

Данн я категория участков недр формируется по остаточному признаку, а именно, участки недр, не подпадающие под статус участков недр федерального и местного значения, и не включенные в федеральный фонд резервных участков недр.

Представляется обоснованным дать таким участкам недр статус «участки недр с общим правовым режимом». Такой подход к наименованию обосновывается тем, что к данным участк м недр применяются общие требования правового регулирования отношений пользования недрами, закрепленные в Законе Российской Федерации «О недрах», а именно общие требования по субъектному составу пользователей недр, закрепленные в статье 9 Закона Российской Федерации «О недрах», общие требования по переоформлению лицензии на пользование недрами таких участков недр.

В свою очередь, необходимо дать определение такому виду участков недр как участки недр с общим правовым режимом.

Участки недр с общим правовым режимом - это участки недр, не располагающие я на территории внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации, на земельных участках из состава земель обороны и безопасности, и которые по количественному и видовому признаку содержащих я в них полезных ископаемых не могут быть отнесены к участкам недр федерального зн чения, а также не включены в региональные перечни участков недр местного значения.

Если классифицировать участки недр по принципу разграничения компетенции, то можно выделить:

участки недр федерального ведения, к которым относятся: участки недр федерального значения; федеральный фонд резервных участков недр; участки недр с общим правовым режимом;

участки недр, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации:

участки недр местного зн чения.

Исходя из изложенного, следует вывод о том, что законодательством Ро сий кой Федер ции о недр х предусмотрена необходимо ть формирования следующих видов перечней участков недр: перечень участков недр федер льного значения;

перечень участков недр федерального значения, предо тавляемых в пользование без проведения конкур ов и укционов;

перечни участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование;

перечни участков недр местного значения.

Общей характерной чертой данных перечней является то, что участок недр может быть предоставлен в пользование только после включения его в соответ твующий перечень.

В перечни участков недр включаются объекты, которые планируется предоставить в пользование для:

геологического изучения недр з счет соб твенных средств недропользователя;

р зведки и добычи полезных ископаемых;

геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.

Рассматривая классификацию участков недр через призму темы исследов ния, а именно геологического изучения недр Рос ий кой Федерации, можно выделить следующие основания для классификаций:

по источнику финансирования проведения работ по геологическому изучению:

- участки недр, предоставляемые в пользования с целью геологического изучения за счет средств государства (все категории участков недр);

- участки недр, предоставляемые в пользование с целью геологического изучения за чет пользов теля недр (участки недр с общим правовым режимом и участки недр местного значения);

по документу, удостоверяющем право пользов ния участком недр с целью геологического изучения:

- государственный контракт на проведение работ по геологическому изучению недр, в том числе региональному (все категории участков недр);

- лицензия на право пользования недрами с целью геологического изучения (участки недр с общим правовым режимом, участки недр местного значения).

В рамках темы научной работы правовое регулирование геологического изучения участков недр местного значения, находящихся в введении субъектов Российской Федерации, рассматриваться не будет в силу двух основных факторов:

Первое. Не смотря на то, что в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах» порядок предоставления участков недр местного значения для геологиче кого изучения недр в целях пои ков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, для разведки и добычи общера пространенных полезных и копаемых, для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых, устан вливается законами и иными нормативными пр вовыми актами субъектов Российской Федерации, данный порядок не может противоречить законодательству Россий кой Федерации о недрах, в ч стно ти Закону Российской Федерации «О недрах». Таким образом, он будет копировать его основные положения.

Второе. Общераспространенные полезные ископаемые не являются приоритетным напр влением в рамках повышения темпа воспроизводства минерально-сырьевой базы, в частности, они не представляют интерес для специализированных организ ций, проводящих геологическое изучение участков недр за свой счет.

В свою очередь, необходимо отметить, что геологическое изучение недр з счет средств пользователя недр как отдельный вид пользования недрами может проводится только на участках недр с общим правовым режимом и участках недр местного значения. На участках недр федерального значения могут проводится р боты по геологическому изучению недр только в рамках совмещенной лицензии на геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых. При этом, необходимо напомнить, что к участкам недр федерального значения относятся, в том числе участки недр, содержащие проявления уран , алмазов, особо чистого кварцевого ырья, редких земель иттриевой группы, никеля, коб льта, тант ла, ниобия,

бериллия, лития, металлов платиновой группы. Такие участки недр, содержащие проявления (то есть обладающие слабой степенью изученности), могут предоставляться по решению Правительства Российской Федерации только для одновременного геологического изучения, разведки и добычи полезных и копаемых в рамках овмещенной лицензии по результатам аукциона на право пользования участками недр (ранее - и по результатам конкурса) или в случаях, предусмотренных статьей 10.1 Закота Российской Федерации «О недрах», из перечня участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения аукционов .

В свою очередь, геологическое изучение недр (в том числе региональное геологическое изучение недр), проводимое за счет средств федерального бюджета, может проводиться на всех видах участков недр без исключения.

Исходя из этого, в рамках темы научной работы, рассматриваться будут участки недр с общим правовым режимом в силу отсутствия ограничений в части субъектного состава пользователей недр, оснований предоставления, возможно ти проведения геологического изучения недр в рамк х отдельной лицензии.

Как следует изложенного, основными тенденциями развития законодательства о недрах на федеральном уровне являются:

дифференци ция правового режима недропользования в зависимо ти от вида участка недр, а также месторасположения объекта недропользования;

дет льное урегулиров ние администр тивной процедуры предоставления права пользов ния недрами, дифференцированное в зависимости от вида пользования недрами. Урегулирование процедуры осуществляется путем принятия подзаконных нормативных правовых актов, отдельно для каждого вида пользования недрами;

ликвидация административных барьеров и потенциально

коррупционноемких норм законодательства о недрах путем внесения соответствующих изменений.

Несмотря на развитие законодательства Российской Федерации о недрах, по мнению автора н стоящей р боты, в нем имеется некотор я противоречивость: как геологическое изучение недр (в том числе региональное геологическое изучение недр), проводимое за счет средств федерального бюджета, так и геологическое изучение недр, проводимое за счет средств пользователей недр, имеют общую цель - воспроизводство минерально-сырьевой базы. Исходя из цели хозяйственной деятельности, правоотношения должны быть урегулированы как в одном, так и в другом случае нормами Закота Российской Федерации «О недрах», в то время как, как следует из изложенного, правовой режим регионального геологического изучения, в том числе, такие вопросы как требования к субъектному составу пользователей недр, условия контракта на проведение работ и т.д. урегулированы нормами иного нормативного акта, не вполне ад птированного к специфике проведения работ, напр вленных на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

В законодательстве о недрах на уровне специального закона отсутствует правовое понятие «воспроизводство минерально-сырьевой базы», в то время как несмотря на отсутствие толкования, термин законодатель использует, применяя его, в том числе, для определения целей и зад ч государ тва при проведении регионального геологического изучения недр.

В научной литературе и в законодательстве использов ны р зличные термины: «геологоразведочные работы» и «геологическое изучение недр». По мнению автора работы, оба термина имеют весьма сходное смысловое значение, однако, поскольку нормативно использован термин «геологическое изучение недр», именно в отношении указанного термина предлагается дать правовое определение.

Геологическое изучение недр Российской Федерации как отдельный вид пользования недрами может быть реализован только в отношении участков недр местного значения и участков недр с общим правовым режимом. В свою очередь, геологическое изучение недр (в том числе региональное геологическое изучение недр), проводимое за счет средств федерального бюджета, по государственному контракту может быть проведено на всех категориях участков недр.

геологического

1.2.

<< | >>
Источник: Садовников Николай Игоревич. Правовое регулирование геологического изучения недр в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва, 2015. 2015

Еще по теме Общие требования правового регулирования отношений пользования недрами с целью геологического изучения:

  1. § 3. Правовое регулирование отдельных инвестиционных договоров и соглашений
  2. История и основные этапы развития казахстанского права о недрах и недропользовании
  3. ГЛАВА II ПРЕДМЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАК ОСНОВА САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ГОРНОГО ПРАВА
  4. ГЛАВА III СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ МЕТОДА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОРНОГО ПРАВА
  5. ГЛАВА III ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГЕОЛОГИЧЕСКОГО ИЗУЧЕНИЯ НЕДР
  6. ГЛАВА IV РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЕТА ЗАПАСОВ И МЕСТОРОЖДЕНИЙ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ В ОРГАНИЗАЦИИ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
  7. Н.Б.МУХИТДИНОВ ПРАВОВАЯ ОХРАНА НЕДР
  8. Административно-правовая природа соглашений о разделе продукции как формы государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе России
  9. Административно-правовая природа соглашений о разделе продукции как формы государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе России
  10. Правовой режим недропользования в Арктической зоне Российской Федерации и его эколого-правовые предпосылки
  11. Правовое регулирование недропользования на участках недр Арктической зоны Российской Федерации
  12. Общие требования правового регулирования отношений пользования недрами с целью геологического изучения
  13. Особенности правового регулирования изучения на участках недр федерального значения
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -