Международно-правовой режим Арктики: природоохранный аспект

Арктический регион насчитывает восемь «арктических государств»: Россия, США, Канада, Норвегия, Дания, Финляндия, Исландия и Швеция. Пять указанных государств называются «арктическими государствами»^{[146] [147] [148]: Россия, США, Канада, Норвегия и Дания.}

Зачастую международно-правовая доктрина рассматривает Арктику и Антарктику (полярные регионы) совокупно. Оцениваются схожий

147 148

природоресурсный потенциал и планетарное климатическое значение .

Однако арктический регион включает территории приполярных государств полностью (Исландия) или частично. Поэтому вопросы безопасности (в том числе экологической) Арктики являются по своей сути вопросами национальной безопасности арктических государств.

Возможность нанесения экологического ущерба арктическим экосистемам присутствует практически в каждом государстве арктического региона. Как отмечает Е.И. Майорова, приполярные государства ведут активную хозяйственную деятельность в Арктике: Канада эксплуатирует цинковые шахты; Финляндия производит сталь и целлюлозную промышленность; в Норвегии развивается судоходство^[149]. Нельзя забывать о современной тенденции милитаризации арктических пространств Россией и зарубежными странами.

Усиливающееся антропогенное воздействие на Арктику способно привести к загрязнениям окружающей среды и другим неблагоприятным последствиям: потеря биоразнообразия, изменения эстетических свойств ландшафта, вред здоровью и имуществу населения. На основании исследований Центра лабораторного анализа и технических измерений Мурманской области, В.Д. Малкина указала источники вредных выбросов^[150]. Основной вред наносит деятельность обрабатывающего производства, выступающая источником взвешенных частиц. Значительно осложняет ситуацию возможность причинения трансграничного вреда окружающей среде, распространение загрязняющих элементов атмосферным воздухом или посредством водных течений.

Арктическими государствами предпринимаются попытки скоординировать действия в условиях ускоряющегося освоения Арктики. Основными международными механизмами кооперации выступают проведения конференций, организация международных площадок, создание и подписание международных соглашений и деклараций.

Отправным международным актом, направленным на обеспечение экологической безопасности в Арктике, выступает Рованиемская Декларация 1991 (далее - Декларация 1991 г.) г^{[151] [152]. Документ принимался в рамках первого совещания арктических государств министерского уровня. В дополнение рассматривалась Стратегия защиты окружающей среды Арктики . Оба документа определили причины деградации природной среды Арктики и источники негативного воздействия:}

1) стойкие органические загрязнители, переносимые из отдаленных регионов посредством рек, атмосферных потоков и океанических течений;

2) загрязнение нефтью и нефтепродуктами, носящими в арктических условиях выраженный характер;

3) повышенная концентрация тяжелых металлов, вызванная переносом из промышленных центров;

4) шумовое воздействие неестественных для Арктики источников;

5) радиоактивное загрязнение, являющееся последствием серии ядерных испытаний, имеющих место в прошлые годы, а также катастрофа на Чернобыльской АЭС;

6) наличие окисляющих веществ, выбрасываемых транспортными средствами и электростанциями.

Сторонами была отмечена необходимость выстраивания международного экологического сотрудничества в Арктике. Причиной послужило приграничное расположение относительно арктического региона. Рованиемская Декларация называет действующие международные

документы залогом плодотворного экологического сотрудничества. Они выступают базисом дальнейшего взаимодействия государств и разработки специальных международных соглашений по Арктике, т.е. определяют тенденции формирования международно-правового режима охраны окружающей среды Арктики.

Географическая расположенность арктических государств вызывала необходимость выработки механизмов нераспространения загрязнения за пределы государственных границ.

153

трансграничном контексте .

Положения Конвенции устанавливают обязанность государств предпринять максимально возможные действия по недопущению загрязнения трансграничного характера. Повышенное внимание договаривающихся сторон уделяется наличию превентивных механизмов охраны природы в национальном законодательстве: процедура оценки воздействия на окружающую среду, изучение документации планируемой деятельности. Международный Суд ООН высказывал мнение о неотъемлемом применении оценки воздействия на окружающую среду в рамках общего международного права: «если существует риск того, что предложенная промышленная деятельность могла бы оказать значительное негативное воздействие на окружающую среду в трансграничном

154

контексте...» .

Проведение министерской встречи в Рованиеме и последовавшее принятие Рованиемской Декларации и Стратегии защиты окружающей среды Арктики заложило основы международной природоохранной деятельности и сотрудничества в арктическом регионе. ^{[153] [154]}

Второе совещание арктических государств прошло спустя два года в гренландском Нууке^[155]. Количество стран-участниц значительно

увеличивалось: присутствовали представители Чили, Германии, Нидерландов и Польши. Важное влияние оказало участие международных организаций - Программа ООН по окружающей среде, Совет северных стран, Северный форум, Международный арктический научный комитет, Конференция инуитов Заполярья, Совет саамов и Российская ассоциация народов Севера.

Повесткой встречи обозначалось неблагополучное и ухудшающееся состояние окружающей среды Арктики. Основными источниками вредного воздействия назывались промышленные и сельскохозяйственные районы Азии, Европы и Северной Америки. Отдельно отмечалось исторически сложившееся отношение к арктическим пространствам как к «отстойникам», пригодным для проведения военных испытаний и захоронений радиоактивных и токсичных отходов, вызванное незначительным числом проживающих людей.

Проблема охраны окружающей среды напрямую связана с обеспечением экологической безопасности проживающего на Севере населения. В первую очередь, деградация природных компонентов неблагоприятно сказывается на условиях проживания коренных малочисленных народов, осуществляющих традиционное природопользование. Поэтому характерной чертой международного арктического сотрудничества становится присутствие и активная роль представителей коренных малочисленных народов всех арктических государств.

В целях укрепления основ международного сотрудничества в Арктике создается международная площадка, способная обеспечить координацию стран по важнейшим вопросам развития - Арктический Совет. Созданный в 1996 г. Арктический Совет представляет собой межправительственный форум высокого уровня, состоящий из представителей России, США, Канады, Дании, Норвегии, Исландии, Канады и Швеции, имеющих статус постоянно действующих членов. Статус наблюдателей имеют ряд сторонних государств и международных организаций. Основным критерием выступает наличие у государства или международной организации заинтересованности в охране и эксплуатации морских арктических пространств и природных ресурсов.

Цели и задачи Арктического совета определены Оттавской Декларацией 1996 г. Основополагающая цель Арктического совета состоит в создании условий тесного и плодотворного сотрудничества государств по вопросам, связанным с развитием арктического региона, в особенности охраны окружающей среды. Сессии и собрания проводятся регулярно, каждые два года, по итогам которых принимаются декларации. Председательство переходит от одного государства к другому.

Под эгидой Арктического совета проводятся продуктивные встречи природоохранных министров, в рамках которых принимаются различные документы. Большей частью подобные соглашения относятся к актам «мягкого права» и носят декларативный характер.

Однако впервые в 2011 г. Арктическим Советом разработан и принят международный акт, имеющий статус международного договора^[156] (далее - Нуукское соглашение 2011 г.). Соглашением регламентировано

сотрудничество в авиационном и морском поиске и спасении в арктических водах. Основным вектором международного соглашения является координация и сотрудничество в сфере спасательной деятельности в северном регионе.

В рамках Нуукского соглашения 2011 г. за каждым государством предусматривается определенная ограниченная территория, так называемые «поисково-спасательные районы». Установление специальных районов арктического региона не преследует целей делимитации пространства. Преамбулой Соглашения, ссылаясь на положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., оговорено преследование исключительно целей повышения эффективности поисково-спасательных операций в регионе путем территориального районирования. Распределение районов «ответственности» осуществляется на основе действующих международных соглашений, устанавливающих боковые границы государства, а также общепринятых принципов и норм международного права.

В основании предложенного районирования прослеживаются существующие международные обычаи, учитывающие исторические зоны влияния арктических государств. Поэтому приложением указанного Соглашения установлены зоны, расположенные севернее от окраинных границ арктических государств, достигающие Северного полюса.

В положениях Нуукского соглашения 2011 г. прослеживается существующий в доктрине международного права секторальный принцип. Закрепляемое разделение районов проведения поисково-спасательных мероприятий соответствует интересам арктических государств. Даже учитывая положения основополагающих международных конвенций (Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.), появление Нуукского соглашения 2011 г.

Следующим международным договором, принятым в рамках Арктического совета, выступает Соглашение 2013 г. «О сотрудничестве в

157

сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике» (далее - Кирунское соглашение 2013 г.). Преамбулой международного соглашения подчеркивается особая уязвимость арктических вод перед нефтяными загрязнениями. Осознавая характер опасности, договаривающимися сторонами предусмотрены полномочия пресечения и реагирования на загрязнения. Ответственные районы установлены ст. 3 Соглашения, которой также закрепляется перечень ограниченных полномочий, применимых за пределами юрисдикции государства.

Рассматриваемое Кирунское соглашение 2013 г. сопоставимо положениями с Нуукским соглашением Арктического совета. Схожим образом распределены зоны ответственности, хотя Нуукское соглашение устанавливает конкретные географические координаты поисковых зон. Обоими договорами определено строгое следование нормам международного права и подчеркивается нераспространение суверенитета на распределенные зоны ответственности. Как отмечает В.Р. Авхадеев, «правовое регулирование вышло на новый уровень развития - расширение пространственной сферы действия международного договора» .

Таким образом, принятые под эгидой Арктического совета международные соглашения имеют характер специальных, по отношению к ^{[157] [158] установленным нормам международного права. Положения соглашения предоставляют государствам право выходить за пределы национальной юрисдикции. Можно называть несколько причин указанных обстоятельств: во-первых, климатические особенности и уязвимость экологических систем Арктики вынуждает арктические и приарктические государства создавать нормы, предоставляющие государствам широкие полномочия; во-вторых, заинтересованность арктических государств в защите исключительных прав подталкивает постоянных членов Арктического совета отдавать предпочтение в регулировании межгосударственных отношений региональным международным актам.}

В течение периода существования Арктического совета принимались значимые международные декларации, определяющие тенденции устойчивого развития региона и международного экологического сотрудничества. Первая встреча арктических государств при Арктическом совете прошла в 1998 г. в Икалуите. Повесткой конференции выступало обсуждение сферы социально-экономических условий арктических сообществ. По итогам мероприятий была принята Икалуитская декларация^[159], в которой особое внимание уделялось обеспечению устойчивого развития арктического региона. Стороны встречи организовали рабочую группу, занимающуюся рассматриваемым направлением. Однако после принятия Инарской декларации 2002 г^[160]. участниками подчеркивалась необходимость перехода деятельности всей международной площадки к обеспечению устойчивого развития арктического региона.

Особый интерес представляют декларации Арктического совета, призывающие арктические государства обеспечивать качественные условия проживания коренных малочисленных народов. Указанные положения закреплены в основополагающей декларации об учреждении Арктического совета 1996 г. Последующее развитие положения о состоянии коренных малочисленных северных народов получили благодаря принятию ряда международных деклараций: Инарскую декларацию 2002 г., Рейкьявикскую декларацию 2004 г.^[161], Салехардскую декларацию 2006 г.^[162], Нуукскую декларацию 2011 г., Кирунскую декларацию 2013 г. и Икалуитскую декларацию 2015 г^[163]. Согласно А.В. Бабиной, международными декларациями арктических государств вырабатывается тенденция признания «прав коренных народов и интересов иных групп населения Арктики, в том числе в области местного уклада и прав на средства жизнеобеспечения»^[164].

Завершающийся период председательства США в Арктическом совете ознаменован принятием в рамках десятой министерской встречи арктических государств Декларации Фэрбенкса^[165]. Документ выступает своего рода отчетом работы международной площадки и включает рекомендации следующему председательствующему государству - Финляндии.

Непосредственно Декларация Фербенкса посвящена основным направлениям работы Арктического совета: обеспечение безопасности в акватории арктического региона, условиям жизни проживающего в Арктике населения, изменение климата и укрепление позиций Арктического совета на межгосударственном уровне. Важнейшим элементом обеспечения

безопасности в арктическом регионе становится возрастающая роль международной площадки, продолжающей развиваться и отвечать современным вызовам и угрозам в Арктике. Учитывая вышесказанное, к 2019 г. (11-ой министерской встрече) планируется разработать новый стратегический план, основанный на организационных документах Арктического совета.

Рассмотренные международные документы, регулярно разрабатываемые Арктическим советом, демонстрируют целесообразность создания и эффективность осуществления международного сотрудничества по вопросам Арктики. Принятие юридически обязывающих соглашений, по мнению А.Г. Сахарова, «следует рассматривать как несомненный успех формата взаимодействия, предложенного Арктическим советом»^[166]. Автор дополнительно подчеркнул слова министра иностранных дел С. Лаврова, который отмечает, что «совет находится на пути к превращению в межгосударственную организацию»^[167]. Председательствующие с 2015 по 2017 гг. США высказали надежду участия России в министерской встрече стран-участниц в 2017 г^[168]. Таким образом, Арктический совет приобретает большее значение среди арктических и неарктических государств. Развиваются региональные международные соглашения и декларативные документы «мягкого права». По нашему мнению, Арктический совет, в рамках набирающей обороты арктической политики арктических и неарктических государств, выступает ключевым звеном международного арктического сотрудничества и будет прирастать новыми участниками вне арктического региона. Принимая во внимание указанные выше международные соглашения, интересы арктических государств превалируют, наделяя арктические государства дополнительными полномочиями и усиливая обязанности по охране окружающей среды. Российской Федерации целесообразно рассматривать Арктический совет в качестве эффективной формирующейся международной организации, действующей международной платформы сотрудничества и представлять международному сообществу свои национальные интересы в рамках Арктического совета.

Следующей региональной организацией, занимающейся вопросами международного сотрудничества по вопросам развития Арктики, выступает Совет Баренцева/Евроарктического региона (далее - СБЕР)^{[169] [170]. Появление организации ознаменовало подписание министрами иностранных дел Швеции, Дании, Норвегии, Финляндии, Исландии, России и представителями ЕС совместной Декларации о сотрудничестве в Баренцевом/Евроарктическом регионе в Киркенесе в январе 1993 г (далее - декларация СБЕР 1993 г.). Основной задачей объединения северных государств в Баренцевом регионе, согласно Декларации СБЕР 1993 г., выступает развитие Арктического региона путем выстраивания тесного сотрудничества. Отмечается, что функционирование СБЕР связано с усилением экономических, торговых и научных связей. Ключевую роль играет охрана окружающей среды Арктики. Международной декларацией отмечены наиболее характерные климатические черты арктических экосистем, заключающиеся в суровом климате, уникальной и неповторимой природе и повышенной подверженностью антропогенной нагрузке.}

Структура Совета представлена двумя уровнями сотрудничества: межправительственный и межрегиональный. В рамках межрегионального сотрудничества представителей административных единиц, входящих в Баренцев регион, включены представители коренных малочисленных народов Севера. Помимо стран-участниц, расположенных непосредственно в Баренцевом регионе, присоединиться к СБЕР могут любые заинтересованные государства в качестве наблюдателей (к их числу сегодня относятся: Канада, Франция, Г ермания, Италия, Япония, Нидерланды, Польша, Великобритания и США).

Несмотря на то, что сотрудничество в области охраны окружающей среды не является организационной основой создания СБЕР, вопросам экологии уделено значимое внимание. Так, учитывая возможные риски, связанные с загрязнением окружающей среды Арктики радиоактивными, токсичными и другими вредными веществами, участники Декларации СБЕР 1993 г. рассматривают международное сотрудничество в качестве эффективного способа по улучшению экологической ситуации в регионе. В этой связи высказывается мнение о необходимости создания и дальнейшего принятия странами Арктического региона общих экологических критериев пользования природными ресурсами, накопления эмпирического опыта международного сотрудничества и выстраивание международно-правового режима охраны окружающей среды арктического региона. Первостепенным направлением международного сотрудничества выступает выработка единых мер по предотвращению загрязнения природной среды региона.

Региональный арктический совет СБЕР, сформированный в 1993 г., остается современной региональной площадкой, создающей условия продуктивного международного сотрудничества в Арктике. С момента появления СБЕР расширил осуществляемую деятельность, стали образовываться рабочие группы, функционирующие в различных сферах деятельности. Например, Рабочая группа по окружающей среде, созданная в 1999 г. , занимается спектром вопросов охраны окружающей среды арктического региона. В целях конкретизации деятельности рабочая группа имеет разветвления на подгруппы. Так, подгруппа по охране природы координирует деятельность Совета в области биологического разнообразия и сохранения естественной среды обитания. Проведенными исследованиям подчеркивается, что Баренцев регион обладает сегодня одними из последних нетронутых уголков природы, находящихся под угрозой внешнего антропогенного воздействия. Одной из мер охраны окружающей среды, подгруппой предлагается обратить внимание на пробелы в национальных системах управления особо охраняемыми природными территориями. В первую очередь, государствам необходимо провести работы по выявлению территорий, которые следует дополнительно включить в систему ООПТ.

Примером регионального арктического договора выступает Соглашение о сохранении белых медведей 1973 г. Преамбулой соглашения подчеркивается место белого медведя в качестве важнейшего ресурса арктического региона. Координация предпринимаемых государствами механизмов способна разрешить задачи, поставленные международным актом. Положениями строго ограничивается возможность добычи белых медведей и исключается использование шкур и других ценных предметов в коммерческих целях. Как отмечает Н.И. Хлуденева, региональные международные соглашения «развивают положения универсальных международных договоров в целях обеспечения учета природных и иных особенностей арктического региона, организации эффективного сотрудничества арктических государств по вопросам охраны окружающей

171

среды этого региона» .

Исследуя вопросы международного экологического сотрудничества и роли международных организаций, нельзя не упомянуть Организацию Объединенных Наций, являющуюся основным плацдармом сотрудничества всего современного мира. Устав ООН устанавливает фундамент современного международного сотрудничества. Несмотря на отсутствие закрепления в уставных документах Организации вопросов охраны ^[171] окружающей среды и экологической безопасности населения, важнейшим направлением деятельности ООН названо решение глобальных международных проблем, к которым относятся глобальный экологический кризис, глобальное потепление и отдельные вопросы охраны окружающей среды. Под эгидой ООН состоялся первый международный экологический форум - Конференция ООН по окружающей среде, - постулаты которого

172

определили подходы к разрешению экологических вопросов .

Под руководством ООН организована сеть специальных органов (включая комиссии и комитеты), занимающихся охраной окружающей среды и координированием государств. Например, Международной морской организацией установлены правила перевозок по международным морским путям, в том числе по Северному морскому пути. Ведущими организациями, созданными и осуществляющими свою деятельность при ООН, являются Г енеральная Ассамблея и ЭКОСОС.

Деятельность упомянутой Международной морской организации направлена на составление правил морских грузоперевозок. Большое значение приобретают документы, принимаемые организацией, по сохранению морской среды, например, требования к морским судам, пересекающим арктические воды.

Разработка Международной морской организацией мер гармонизации норм о судоходстве в арктических водах Северного Ледовитого океана началась в 90-х гг . Результатом многолетних трудов стали Руководства судам, работающим в покрытых льдом водах Северного Ледовитого

174

океана .

Под руководством Международной морской организации разработан и вступил в действие в 2017 г. Полярный Кодекс (далее - ПК), направленный ^{[172] [173] [174] преимущественно на регулирование морской навигации в полярных условиях . Появление документа, по мнению исследователей, способно разрешить ряд спорных вопросов, возникающих при судоходстве в Арктическом регионе, не предусмотренных существующими международными конвенциями. Как отметил Л.Г. Цой, «поскольку общие положения Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. (СОЛАС), Международной конвенции о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978 г. (ПДНВ) и Международной конвенции о предотвращении загрязнения с судов 1973 г. (МАРПОЛ) не охватывают все проблемы, возникающие при эксплуатации судов в полярных водах, ПК посвящен аспектам полярной навигации, не учитываемым этими конвенциями, а также мерам, необходимым для обеспечения безопасности жизни и предотвращения загрязнения полярных вод»[175] [176] [177]. Принятие указанного международного документа отвечает необходимости поиска научно обоснованных и проработанных подходов к судоходству в арктических условиях, учитывая качества арктических вод. Отдельным элементом ПК выступает попытка урегулировать деятельность горнодобывающих предприятий, расположенных в Арктике .}

Целью принятия Полярного Кодекса выступает обеспечение безопасности судоходства и защита окружающей среды полярного региона. Причем, как установлено преамбулой документа, Кодекс применим в отношении Арктики и Антарктики с учетом схожих природно - климатических условий осуществления хозяйственной и иной деятельности. Тем не менее, документом подчеркиваются существенные различия в правовом режиме северного и южного полярных регионов. Подобного мнения придерживаются отдельные зарубежные исследователи, в частности, Д.Р. Ротуэлл отмечает, что различие между рассматриваемыми регионами заключается в том, что «Арктика в основном характеризуется как охватывающий Северный Ледовитый океан регион, окруженный континентами» . Указанные различия в правовых режимах Арктики и Антарктики применимы в случаях, когда речь идет о принятии международного арктического соглашения, основанного на существующем Договоре об Антарктике.

Согласно отчету Фонда Дикой Природы 2015 г., положения Полярного Кодекса направлены на минимизацию угроз загрязнения арктической морской среды. Однако высказываются опасения, связанные с чрезмерной «мягкостью» положений ПК, которые носят рекомендательный характер. Так, использование нетоксичных и биоразлагаемых веществ, не оказывающих серьезного воздействия на окружающую среду, включается в

179

качестве декларативного положения .

В приложениях отчета Фонда Дикой Природы закреплены предложения по редактированию Полярного Кодекса. Большинство предложений направлено на установление запретительных мер на сброс в море загрязняющих веществ. Предлагается детальнее регламентировать навигационную деятельность в Арктическом регионе и районировать определенные участки: создать закрытые для навигации районы, указать рекомендованные пути следования.

Определяющее значение в области установления правового режима Арктики имеют универсальные нормы Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Документом определяются пределы суверенных прав прибрежных государств, полномочия в отношении исключительной экономической зоны ^{[178] [179] и континентального шельфа. Конвенция выступает в качестве международного регулятора, призванного обеспечить единообразный подход к определению государственных границ и правового статуса различных сфер деятельности, связанных с использованием морских пространств. Подчеркивая обширность положений международного соглашения, Д. Абгарян отмечает наличие «ссылок на нормы международного права, либо общепризнанные нормы или стандарты» . Конвенция 1982 г. отдельное внимание уделяет покрытым льдом районам (ст. 234), отмечая права государств «принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды в пределах исключительной экономической зоны». Объясняется существующий режим наличием суровых климатических особенностей и льдов, создающих повышенную опасность осуществления судоходства и возможности загрязнения морской среды и нанесения невосполнимого вреда окружающей среде. Таким образом, у арктических государств появляется, как отметил В.В. Гаврилов, «возможность конкретизации на национальном и региональном уровне универсальных норм международного морского права, касающихся прибрежных морских пространств» . В качестве примера развития конвенциональных положений Я.Е. Бразовская приводит Руководство для сквозного плавания судов по Северному морскому пути, включающие требования к судам, оборудованию и снабжению .}

В указанном положении прослеживается явная экологическая направленность. Однако, как отмечено некоторыми исследователями, Конвенция способна породить немало противоречий . Авторами ^{[180] [181] [182] [183] предлагается обратиться к вопросу становления Конвенции 1982 г., т.к. «инициаторами включения статьи была Канада, которую активно поддерживал Советский Союз» . Как указывалось выше, канадским законодательством устанавливаются относительно жесткие правовые механизмы охраны окружающей среды прибрежных районов, соблюдение которых вызывает сложности торговым партнерам. Зачастую США критикуются подходы Канады к сохранению морской среды и предлагается строгое соблюдение положения ст.234 Конвенции, т.е. наличие «суровых условий», «льда» и «создание условий наступления неблагоприятных последствий» . Позиция США относительно Конвенции 1982 г. двойственна: в указанном случае США призывают суверенное государство строго соблюдать положения соглашения. Однако США не ратифицировали Конвенцию 1982 г. П. Гудев объясняет нежелание США присоединяться к документу наступающей обязанностью переводить отчисления от разработки природных ресурсов в Международный орган ООН по морскому дну[184] [185] [186] [187].}

П. Гудевым дополнительно критикуется развивающийся процесс «экологизации» положений Конвенции. Желание разрешить экологические проблемы приводит к «практике расширительного толкования тех или иных

187

конвенционных норм» , из-за чего последует возможное разрушение созданного Конвенцией 1982 г. правового режима. Опасения П. Гудеева опосредованы наступлением возможных конфликтных ситуаций, между арктическими и неарктическими государствами. Создание дополнительных правовых ограничений или требований осуществления судоходства способно привести к конфликтам, когда государство-пользователь будет руководствоваться универсальными положениями, а прибрежное государство национальным законодательством или региональными международными соглашениями.

По нашему мнению, обеспокоенность прибрежных государств обоснована ускоряющимися темпами увеличения судоходства из-за повсеместного таяния льдов, вызванных глобальными изменениями климата. Экологические интересы должны сплотить международное сообщество, а не вызывать конфликтных ситуаций. Увеличение среднегодовой температуры способно привести к неопределенным последствиям планетарного масштаба. Кроме того, загрязнения морской среды осуществлением судоходства тормозит социально-экономическое развитие северных арктических регионов и наносит урон инвестиционному имиджу предприятий.

Можно сказать, что Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. поставила точку в вопросе применения секторального принципа разделения полярных территорий прибрежными арктическими государствами. Конвенцией строго устанавливаются пределы юрисдикции государства в отношении морских пространств: внутренние воды, территориальное море, прилежащая зона, исключительная экономическая зона и континентальный шельф. Каждой зоне соответствует ряд осуществляемых государством полномочий. На расположенное за пределами территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа открытое море распространяется специальный правовой режим, заключающийся в свободном доступе каждого государства на основе международных норм и принципов.

Важнейшие элементы международного экологического сотрудничества в Арктике содержатся в двусторонних соглашениях между государствами арктического региона. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Канады 1993 г. регламентирует основные направления сотрудничества стран по общим вопросам окружающей

среды . Подобной направленности Соглашение между Правительствами Российской Федерации и Норвегии по проблемам утилизации российских атомных подводных лодок в северном регионе . Норвегия обязывалась предоставить технологии и средства утилизации. Значимое внимание Соглашение уделяет имеющимся региональным соглашениям, заключенным арктическими государствами по вопросам экологии. Положения регионального Соглашения о сохранении белых медведей 1973 г. получили в двустороннем Соглашении между Правительством России и Правительством США о сохранении и использовании чукотско-аляскинской популяции белого медведя»^{[188] [189] [190].}

Благодаря отмеченным особенностям международного сотрудничества в арктическом регионе, прослеживается тенденция превалирования региональных интересов арктических государств в вопросе охраны окружающей среды. Указанные процессы выступают обоснованной реакцией на обеспокоенность арктических государств возможностями загрязнения арктических пространств и наступления неблагоприятных экологических последствий, в первую очередь, на территории арктических и приарктических государств. Осознавая характер происходящих глобальных процессов и необходимость защиты национальных интересов, государствами арктического региона предпринимаются попытки принятия региональных договоров и выстраивания площадок диалога в рамках Арктического совета или СБЕР. По мнению отдельных исследователей, вырабатываемые арктическими государствами направления сотрудничества, противоречат тенденциям глобализации международного регулирования и учета интересов международного сообщества.

По мнению И.С. Жудро, особенность универсальных международноправовых норм проявляется через «отражение объективного процесса интернационализации»^{[191] [192] [193]. Применение универсальных норм в арктическом регионе преследует цели расширения участия неарктических государств в использовании природных ресурсов морской среды. В.В. Карлусов отмечает возрастание заинтересованности Китая в использовании арктических пространств . Несмотря на отсутствие официальных заявлений руководства страны (КНР), освоение арктических пространств остается приоритетной задачей. Как отмечает В.И. Балакин, руководством КНР рассчитаны выгоды пользования Северным морским путем . Кроме того, в 2012 г. Китай провел уже пятую арктическую экспедицию, целью которой стало изучение возможностей инвестиционной деятельности.}

Приверженность арктических государств защищать арктические пространства предопределена историческими сложившимися обстоятельствами. Нужно помнить вклад каждого приарктического и арктического государства в развитие полярных пространств; подвиги многочисленных исследователей, посвятивших жизни изучению Арктики. Российская Федерация, как отмечалось в первой главе исследования, предпринимала разнообразные меры по защите государственных интересов, включая официальные обращения к иностранным государствам об обозначении арктических границ.

В противовес концепции преобладания регионального международного взаимодействия, некоторыми исследователями предлагается идея создания универсального международного арктического договора. Особенностью указанного договора может выступать, по мнению Д.О. Сивакова, участие неарктических государств и учет их интересов. Схожего мнения придерживается Линда Ноулан, отмечавшая необходимость заключения международного договора об Арктике в целях сохранения природной

194

среды .

Принятие единого международного арктического договора, включающего каждое заинтересованное государство, способно предотвратить конфликты в регионе. Недопущение конфликтов и диверсий напрямую отвечает экологическим интересам арктических государств, прилагающих усилия в области охраны окружающей среды. Современные реалии Арктики (таяние морских льдов, освобождением от ледяного покрова огромной акватории и открывшуюся возможность добычи полезных ископаемых государствами, не обладающими ледокольным флотом), делают арктический регион местом сосредоточения интересов многих государств. По мнению Д.О. Кутафина, «основной юридической проблемой экологической защиты Северного Ледовитого океана является отсутствие договора, охватывающего весь регион целиком»^{[194] [195] [196]. Схожего мнения придерживается зарубежный исследователь В. Хасанат, выступающий за трансформацию Арктического совета в полноценную международную организацию, совместно с принятием международного арктического}

196

соглашения .

Современная арктическая политика Евросоюза сводится к идее взаимовыгодного сотрудничества восьми приарктических государств и возможности присоединения других заинтересованных неарктических государств^{[197] [198]. Таким образом, принятие договора, учитывающего интересы всего мирового сообщества, способно удовлетворить интересы и развитых, и развивающихся государств. Обеспечение баланса в процессе развития современных государств устранит многие социально-экономические проблемы и поспособствует равномерному распределению необходимых природных ресурсов.}

С другой стороны, появление указанного договора и становление специального правового режима способно подорвать интересы непосредственно арктических государств, находящихся в непосредственной зависимости от состояния арктических пространств и использования природных ресурсов Арктики. А.В. Овлащенко и И.Ф. Покровский считают возникновение указанной ситуации стратегической угрозой России, способной нанести ущерб экономике страны и создать условия уязвимости северных границ . Подобного мнения придерживается И.С. Жудро, обозначивший, что глобализация интересов международного сообщества в арктическом регионе игнорирует «географические особенности арктического региона и исторические правооснования России на самые обширные арктические пространства»^[199]. Включение новых заинтересованных субъектов означает возрастание антропогенной нагрузки на регион, увеличивает риск возникновения чрезвычайных происшествий и загрязнения природной среды Арктики.

И.С. Жудро считает, что современный правопорядок в Северном Ледовитом океане определяется «именно международно-правовыми обычаями, наряду с международными договорами и актами национального законодательства прибрежных государств»^{[200] [201] [202] [203]. Под международными обычаями понимается правило поведения субъекта международного права, образовавшееся в результате выполнения повторяющихся однородных действий и признаваемых в качестве международно-правовой нормы. Указанные правила создаются «стихийно», в результате развития международных отношений государств . Отличительной чертой международных обычаев нельзя называть отсутствие факта письменного закрепления, т.к. международные договоры могут заключаться устно . Е.Е. Рафалюк подчеркивает наличие отражения «международно-правовых ценностей» в международных обычаях . Международные обычаи должны иметь добросовестный характер и признаваться (одобряться) другими государствами[204]. Признание и подтверждение государством не требует официального документа. Достаточно молчаливого исполнения выработанных правил.}

По нашему мнению, в основе тенденции преобладания региональных международных соглашений в сфере арктического сотрудничества и охраны окружающей среды, лежат международно-правовые обычаи приарктических и арктических государств. Исторически сложившееся обладание северными территориями и защита национальных интересов выработали определенные правила, отражаемые национальными актами и международными соглашениями. Вопросы охраны окружающей среды также учитывались существовавшими международными договоренностями, положениями регулировались различные сферы жизни.

Проанализировав отдельные международные документы, следует обозначить составные элементы международно-правового режима охраны окружающей среды Арктики:

- двусторонние соглашения, заключаемые государствами в отношении определенного объекта регулирования. Выполнение поставленных задач достигается аккумулированием средств обоих сторон соглашения;

- региональные арктические международные договоры и декларации. Участниками указанных международных актов выступают (полностью или частично) восемь приарктических государств. Дополнительными участниками, имеющими статус постоянных наблюдателей, согласно учредительным документам, могут стать заинтересованные государства и международные организации. Особенностью современных тенденций развития международного сотрудничества, на наш взгляд, выступает преобладание регионального уровня сотрудничества государств и правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды Арктики. Причиной следует обозначить схожие социально-экономические ситуации, связанные со стремлением государств использовать природные ресурсы арктического региона, и природно-климатические условия осуществления хозяйственной и иной деятельности. Кроме того, как подчеркивает И.С. Жудро, «любое крупное загрязнение морской среды в Северном Ледовитом океане может стать экологической катастрофой, прежде всего для прибрежных арктических государств, их населения» . Особое значение придается региональным международным организациям, учредителями которых выступают арктические государства: СБЕР и Арктический совет (с оговоркой, что это развивающаяся площадка международного сотрудничества), которым современными национальными стратегическими документами уделяется первостепенное значение среди других подобных организаций в рамках развития арктического региона. Под эгидой ^[205] вышеназванных международных организаций формируются правовые механизмы охраны окружающей среды Арктики, позволяющие предотвратить, предупредить и своевременно среагировать на возможные загрязнения арктической среды. Хотя многие рассмотренные в параграфе декларации не обладают обязывающим характером, их значение для формирования международно-правового режима охраны окружающей среды Арктики состоит в определении его целей и задач, которым должны соответствовать и разрабатываемые правовые средства охраны, и непосредственные действия государств в арктическом регионе;

- универсальные международно-правовые нормы. Они содержатся в существующих международных договорах. Зачастую ими устанавливаются правовые режимы пользования отдельными компонентами природной среды. Присоединиться к международному соглашению может любое государство;

- международные обычаи. Источниками современных международноправовых актов выступают выработанные международные обычаи. В арктическом регионе, отличающимся специфическими чертами, международные обычаи сегодня проявляются в региональных соглашениях, первостепенное значение которыми придется интересам арктических и приарктических государств. Основное практическое значение международных обычаев состоит в закреплении юрисдикции государств в арктическом регионе. Однако сегодня международно-правовые обычаи могут послужить основанием выработки тенденций формирования правовых способов охраны окружающей среды. Так, разрабатываемые региональные соглашения, устанавливающие зоны ответственности за сохранение морской среды Северного Ледовитого океана, базируются на сложившихся международно-правовых обычаях.

Характерной чертой современного международного экологического сотрудничества в арктическом регионе следует обозначить преобладание и приоритет региональных международных соглашений арктических государств. Несмотря на продолжающийся процесс глобализации и регулярное появление универсальных международных соглашений, вопросы охраны окружающей среды Арктики остаются главными на повестке дня именно для арктических государств.

Подобное отношение полярных государств опосредовано историческими событиями, продолжительном обладании заполярными территориями, ведении хозяйственной и иной деятельности и защите права исключительного владения северными территориями. Расположенность арктических государств предопределяет совместные действия в области управления арктическим регионом и выработку единых направлений арктической политики. В-третьих, появление новых государств в арктическом регионе приведет к возрастанию уровня антропогенной нагрузки и увеличению рисков возникновения аварий, вызывающих загрязнения окружающей среды.

Единоличное использование арктических территорий в современных условиях не представляется возможным. Продолжающийся технический процесс предоставляет неарктическим государствам возможность выхода в арктические покрытые льдом воды. Большее число государств становятся активными участниками процесса освоения и использования арктических пространств. «Арктическая политика» Европейского Союза, КНР, Южной Кореи и других государств сегодня нацелена на внедрение в процесс развития Арктики и нарастания присутствия в регионе.

Появление единого международного арктического договора не предвидится в ближайшем будущем, т.к. при разработке документа возникнут разногласия между арктическими и неарктическими государствами. Если предположить появление указанного документа, его принятию должен предшествовать долгий процесс сопоставления многочисленных условий, начиная от учета климатических особенностей, заканчивая изучением национального законодательства стран, заинтересованных в освоении ресурсов Арктики. Стремление арктических государств регулировать международные отношения региональными соглашениями не противоречит международно-правовым нормам. Всеми арктическими соглашениями предусматривается неукоснительное соблюдение международных положений и общепризнанных принципов.

При включении неарктических государств в процесс освоения и использования арктических пространств, приоритет отдаваться будет отношениям арктических государств, т.к. национальные правовые системы и международные соглашения способны обеспечить гармоничный учет социально-экономических и экологических интересов. Приоритетными будут выступать существующие международные площадки - Арктический совет и другие. Они обладают значимой ролью в процессе формирования международно-правового режима охраны окружающей среды Арктики и будут продолжать развиваться.

Характеризуя тенденции международного экологического сотрудничества в Арктике, интересно проанализировать процесс развития национального природоохранного законодательства Российской Федерации, как крупнейшего арктического государства. Несмотря на огромную роль международного экологического сотрудничества, фундаментальное значение имеет национальное законодательство арктических государств. По мнению О.С. Ростуновой, «в общем плане правовой режим охраны окружающей среды в Арктической зоне Российской Федерации определен в основном актами российского законодательства»^[206]. Именно оно выступает основанием выработки правовых средств пресечения и недопущения чрезвычайных экологических ситуаций, обеспечивает реализацию арктической политики. Как отмечает С.А. Боголюбов, существующая «мягкость международных принципов в экологической сфере может быть переложена в конкретность требований национального права»^[207]. Таким образом, особый интерес представляет изучение и анализ национального законодательства об охране окружающей среды, составляющий основу эколого-правового режима Арктической зоны Российской Федерации.

2.2