§ 2. Функции управления землями поселений
Государственное управление любой категорией земель, несмотря на наличие ряда общих черт, обладает и определенной спецификой. Специфика управления землями поселений проявляется, прежде всего, в отдельных функциях управления.
Несмотря на важность проблемы управленческих функций, она недостаточно разработана в науке. До сих пор отсутствует единство мнений как относительно понятия «функции управления», так и классификации функций управления.[243]Под функциями управления в области использования и охраны земель поселений следует понимать основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, необходимые для организации рационального использования и охраны земель поселений. Виды и содержание самих функций вытекают из градостроительного, экологического, земельного законодательства РФ и субъектов РФ, а также иных нормативных актов.
В научной литературе отсутствует единое понимание классификации функций управления землями. Впервые вопрос о функциях государственного управления был поставлен в 40-е годы. Авторы учебников по земельному праву 1940 г. и 1949 г. к числу функций по управлению земельным фондом относили: учет земель и их государственную регистрацию, землеустройство и планировку населенных пунктов, отвод и изъятие земель, контроль за использованием земель, разрешение земельных споров. В большинстве последующих работ данная классификация функций управления земельными ресурсами была принята за основу.
Г.А. Аксененок в своих трудах выделял две основные функции управления единым государственным земельным фондом: учет и регистрацию земель, а также проведение землеустройства. Землеустройство Г.А. Аксененок рассматривал в широком смысле, т.е. как мероприятия связанные с отводом и изъятием земли, оформлением прав землепользователей на землю и распределением земли внутри определенных ведомств, организаций, получивших землю в пользование.
Кроме того, в его работах упоминается и функция контроля за надлежащим использованием земли.[244]М.И. Козырь относил к числу функций управления «учет всех земель государственного фонда, землеустройство, контроль за использованием земли».[245]
По мнению В.И. Суворова, в Советском Союзе функциями государственного управления земельным фондом являлись: «а) установление в порядке управления общих правил использования земли; б) планирование использования земли; в) организация земельной территории как объекта хозяйственного и иного использования; г) учет земли и государственная регистрация землепользователей, ведение земельного кадастра; д) разрешение земельных споров».[246]
В числе первых попыток предложить классификацию функций управления землями городов и иных поселений следует отметить работы Б.В. Ерофеева и В.П. Балезина. Так, Б.В. Ерофеев выделял функции: учета земель городов и земельный кадастр; планировку земель; распределения и перераспределения земель городов; государственный контроль за использованием земель городов и разрешение земельных споров в городах.[247] В работе В.П. Балезина предлагается практически аналогичная классификация плюс функция землеустройства.[248]
По мнению авторов фундаментальной работы «Общая теория советского земельного права», к числу функций государственного управления земельным фондом относятся: ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земли; предоставление и изъятие земельных участков; землеустройство; контроль за использованием земель; организация мелиорации земли; организация рекультивации земель; разрешение земельных споров».[249]
Указанный перечень функций и их содержание авторы выводили из действующего земельного законодательства, а содержание функций, по их мнению, определяют социальные, экономические и научно-технические требования, предъявляемые к организации рационального использования и охраны земель.
В данной работе представлен самый исчерпывающий перечень функций государственного управления, сложившихся на момент ее написания.Тем не менее во всех вышеприведенных классификациях функций управления земельными ресурсами прослеживаются ряд недостатков. Во-первых, при анализе универсальных функций управления земельным фондом (т.е. распространяющихся на все категории земель в земельном фонде страны) авторы включали в перечень функций те, которые распространяются только на одну категорию земель. Например, выделенная авторами монографии «Общая теория советского земельного права» функция мелиорации земель распространяется только на земли сельскохозяйственного назначения. Во-вторых, при рассмотрении управленческих функций применительно к одной категории земель (поселений), недостаточно четко прослеживается специфика управления именно землями поселений. В-третьих, в рассмотренных выше работах, необоснованно игнорируются функции государства по рациональному использованию и охране земель, а в ряде случаев и иные управленческие функции.
После начала земельной реформы и изменения государственной политики в области земельных отношений в земельно-правовой литературе перечень функций постепенно изменяется и дополняется. Так, ряд авторов выделяет следующие основные функции государственного управления земельным фондом: планирование и систематическое регулирование использования и охраны земельных ресурсов; распределение и перераспределение земель между юридическими и физическими лицами; реализация закона о плате за землю; организация и осуществление землеустройства и земельного кадастра, а также мониторинга земель; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; разрешение земельных споров; охрана права собственности на землю, права землевлевладения и права землепользования.[250]
Таким образом, в данной классификации впервые отражены функции государственного управления, появившиеся в период земельной реформы - платность землепользования, проведение мониторинга земель, охрана прав на землю, включая не только право собственности, но и право пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования.
Р.К. Гусев, рассматривая функции управления земельными ресурсами, разграничил их на две группы. В первую группу он относит функции, которые сохранились с дореформенного периода: учет земель, распределение и перераспределение земельных ресурсов, землеустройство, осуществление контроля за использованием и охраной земель. Однако, несмотря на такую преемственность, по мнению автора, сущность и содержание многих функций этой группы претерпевает определенные изменения.
Во вторую группу Р.К. Гусев включает новые функции управления земельными ресурсами, возникшие в ходе проведения земельной реформы. В их числе значатся лицензирование землепользования, нормирование качества земли, зонирование земельной территории, экологическая экспертиза.[251]
В данной классификации функций управления земельными ресурсами, безусловно, присутствует ряд заслуживающих внимание элементов, в первую очередь связанных с экологизацией управления земельными ресурсами. В то же время трудно согласится с выделением в качестве отдельной функции государственного управления экологической экспертизы, которая является одной из форм предупредительного контроля за состоянием окружающей среды, и поэтому не может рассматриваться вне контрольной функции управления.
Не совсем понятно и упоминание функции лицензирования землепользования. Дело в том, что в отличие от лесопользования, недропользования, пользования иными природными ресурсами, осуществление которого природоресурсовое законодательство прямо связывает с получением лицензии (ст. 42 ЛК РФ; ст. 11, 13 Федерального закона «О недрах» и т.д.), пользование земельными участками гражданами и юридическими лицами осуществляется без получения лицензий.
О.И. Крассов выделяет в числе функций управления государственный земельный кадастр; территориальное планирование использования и охраны земель; предоставление и изъятие земель; землеустройство; мониторинг земель; государственный контроль за использованием и охраной земель.
По его мнению, необоснованно выделение рядом авторов в качестве одной из функций управления в сфере использования и охраны земель разрешение земельных споров. Действительно, до начала земельной реформы существовал административный порядок разрешения земельных споров. С принятием Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» все земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Поэтому, как считает О.И. Крассов, рассматривать разрешение земельных споров в качестве одной из функций управления означает нарушение принципа разделения властей.[252]Теоретические споры о классификации функций государственного управления земельными ресурсами повлекли разные подходы и в законодательстве субъектов РФ. Так, в Челябинской области законодатель выделил следующие функции управления земельными ресурсами: планирование использования земель и территориальное зонирование; ведение государственного земельного кадастра; организацию землеустройства; предоставление (передачу) земельных участков и изъятие земель для государственных и муниципальных нужд; ведение мониторинга земель; государственный контроль за использованием и охраной земель; оценку земли; организацию государственной регистрации документов, удостоверяющих права на землю.[253]
В Алтайском крае в число функций управления в области использования и охраны земель включены: мониторинг земель; ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земель и территориальное зонирование; предоставление (передача) земельных участков и изъятие земель; землеустройство; контроль за использованием и охраной земель.[254] Следовательно, субъекты РФ при разработке законов о земле использовали в разном объеме имеющийся теоретический материал по классификации и содержанию функций управления земельными ресурсами поселений.
Актуальность исследования функций государственного управления земельными ресурсами на современном этапе обусловлена тем, что ЗК РФ не устанавливает четкую классификацию функций управления земельными ресурсами, равно как и не определяет вообще отдельной главой полномочия органов управления земельным фондом.
Данное обстоятельство представляется принципиальным недостатком, поскольку в ходе проведения земельной реформы сформировалось земельное законодательство не только РФ, но и субъектов РФ, значительно увеличилось нормотворчество органов местного самоуправления в связи с делегированием им соответствующих полномочий. Существует сложившаяся система специально уполномоченных государственных и муниципальных органов, общественных организаций, занимающихся вопросами использования и охраны земель (включая земли поселений), развивается международное сотрудничество в области использования и охраны земель поселений. Однако взаимодействие всех указанных звеньев системы управления земельным фондом регулируется совокупностью разрозненных (и не редко противоречивых) нормативно-правовых актов различной юридической силы.Дальнейшая теоретическая разработка и совершенствование функций управления землями поселений будет способствовать совершенствованию правового регулирования земельных отношений в России, координации и взаимодействию органов государственной власти общей и специальной компетенции, а также органов местного самоуправления, повышению правовой защищенности граждан и их объединений в сфере использования и охраны земель поселений.
В целях обоснования предложений по совершенствованию земельного законодательства необходимо определиться с нашим пониманием системы и классификации функций органов государственной власти и местного самоуправления в черте поселений. По характеру полномочий следует выделить органы общей и специальной компетенции. Управленческая деятельность органов общей компетенции носит территориальный характер, в то время как деятельность органов специальной компетенции (межотраслевых и отраслевых органов) распространяется на одну или ряд сфер жизнедеятельности общества.
По характеру юридических последствий следует разграничить функцию предоставления и изъятия земель (которая носит правоустанавливающий или правопрекращающий характер), функцию учета земель посредством государственной регистрации прав на землю и ведения кадастров (правообеспечительный характер), функцию государственного контроля за использованием и охраной земель (правоохранительный характер).
По критерию универсальности функций органов государственной власти и местного самоуправления на территории поселений можно выделить две группы функций. С одной стороны, органы общей и специальной компетенции реализуют на территории поселений свои общие управленческие функции, которые распространяются на все категории земель (государственный земельный контроль, мониторинг и т.д.). При этом реализация этих функций на территории поселений обладает определенными особенностями. С другой стороны, органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют специальные функции управления и охраны земель, которые практически отсутствуют в пределах иных категорий земель вне черты поселений.
К числу функций первой группы относятся: осуществление землеустройства на территории поселений; учет земельных участков (включая подфункцию экологического учета – мониторинга и подфункцию экономического учета – ведение государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на землю); организация и проведение инвентаризации земель и других объектов недвижимости городских и сельских поселений; государственный и муниципальный контроль (предупредительный и текущий) за использованием и охраной земель городских и сельских поселений; предоставление и изъятие земельных участков на территории поселений; предоставление гражданам и их объединениям информации по вопросам экологической и градостроительной деятельности, затрагивающей их интересы; организация охраны земель.
В числе функций второй группы следует выделить ведение градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; планирование и зонирование территорий городских и сельских поселений; резервирование; межевание территорий; выдача разрешений на строительство и т.д.[255]