ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы предопределена потребностями развития банковской системы в Российской Федерации, способной выстоять в растущей конкуренции с иностранными банками, которые уже сейчас активно продвигаются на российский рынок, а после вступления России в BTO получат практически беспрепятственный доступ в финансовую систему.
Состояние банковской сферы в настоящее время не отвечает требованиям активно развивающимся в нашей стране рыночным отношениям и характеризуется недостаточными спектром и качеством предоставляемых потребителям банковских услуг, неравномерным развитием банковской сети по стране, неустойчивостью кредитных организаций, наличием большого количества мелких банков, вследствии чего низким уровнем их капитализации.Основные положения, касающиеся правовых основ функционирования банковской системы, были сформулированы в статьях 8, 15, 71, 75 Конституции Российской Федерации (1993 г.), в последующем развернуты в федеральных законах «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)[1], «О банках и банковской деятельности»[2] и ряде других законодательных актах[3].
От состояния кредитной сферы зависит не только состояние экономики, но социальная стабильность в обществе. Кризис банковской системы в 1998 году и продолжающаяся практика банкротства отдельных банков в последующий период крайне негативно влияет на обострении социальных проблем в стране, которые приводят к нарушению конституционных прав граждан. Все это свидетельствует о необходимости принятия дополнительных мер по государственному регулированию деятельности банков в Российской Федерации.
Наиболее существенные аспекты регулирования банковской деятельности определяются в статьях 8, 15, 71, 75 Конституции РФ, в которых содержатся положения, устанавливающие уровень государственного регулирования банковской сферы, ее организационную основу, принципы и задачи.
Функционирование банковской системы реализуется через установление единого экономического пространства и единого рынка, свободного перемещения финансовых ресурсов по стране.Однако не все положения в достаточной мере учитываются в практике функционирования кредитных организаций. Одной из причин такой ситуации является то, что в банковском законодательстве не отражены некоторые существенные положения. Имеется некоторый разрыв между стратегическими задачами, установленными Конституций РФ, и конкретным механизмом правового регулирования банковской деятельности, содержащимся в нормах банковского законодательства.
Банки не просто выступают специфическими посредниками между участниками денежных отношений путем аккумулирования у себя привлеченных денежных средств и предоставления их заемщикам, но и выполняют при этом социально-значимые функции - осуществляют кредитование граждан для приобретения жилья, необходимых товарах и т.п. От состояния и взаимоотношения банков и хозяйствующих субъектов зависит не только рост экономики, но и показатели занятости населения, борьба с бедностью. Через банки осуществляются социальные выплаты, на их счетах сосредоточены средства всех юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, многих граждан. В этом качестве банки по сути обеспечивают задачи публичного характера, выступают своего рода посредниками между государством и обществом, являются специфическим каналом реализации государственного управления социально - экономическими процессами в стране.
При таком понимании роли банков, учете их общественно значимых функций следует говорить о необходимости более глубокого и содержательного правового регулирования банковских отношений. Нужен комплекс правовых норм, способных учесть и трансформировать цели и задачи банковской деятельности в положения банковского права, обеспечить более полное проникновение банковских принципов в сложившееся банковское законодательство, тем самым способствуя укреплению банковской системы.
Указанные обстоятельства определили тему и содержание диссертационного исследования.
В нем анализируются те направления правового регулирования банковской деятельности, государственной политики в банковской сфере, которые по своей природе являются определяющими, способствуют реализации целей и задач экономической политики государства.Состояние научной разработанности проблемы. Вопросы банковской деятельности рассматривались первоначально в рамках финансовой науки, которая включала в себя отдельное учение о денежном обращении и кредите. В научных трудах дореволюционного периода анализировалась экономическая банковская политика, рассматривались вопросы развития операций с ценными бумагами, привлечения вкладов и централизации денежных капиталов, поддержки Дворянского, Крестьянского, ипотечных и других местных банков, кредитование и финансирование крупной промышленности, предпринимателей, условия
развития коммерческих банков, влияние государственной политики на развитие банков.
Сразу после Октябрьской революции была проведена национализация банков и банковское дело было провозглашено государственной монополией. Переход к новой экономической политике послужил определенным толчком для возвращения коммерческого кредита, а вместе с ним и других банковских отношений в советское хозяйствование. В этот период в рамках финансовой науки продолжали развиваться традиции, заложенные российской дореволюционной школой права, что нашло отражение в публикациях того времени.[4] [5] Яркое отражение анализ деятельности коммерческих банков нашел Л в работах отечественных и зарубежных ученых 1919-1929 гг. После проведения в России кредитной реформы 1930 г., дальнейший ход развития кредитно-денежной системы СССР на длительное время замедлился. Теоретические основы учения о коммерческом кредите и коммерческих банках, разработанные русскими и зарубежными учеными, были забыты. Юридические исследования советских лет были ограничены идеологической цензурой. Коренные изменения конца 80-х - начала 90-х годов XX в., связанные с реформированием российской экономики, потребовали возобновления научных исследований в области теории кредита и банковской деятельности. в работах А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахрах, А.Г. Братко, В.И. Букато, А.Ю. Викулина, В.В. Витрянского, А.А. Вишневского, О.Н. Горбуновой, М.Г. Делягина, И.Г. Доронина, Л.Г. Ефимовой, Е.Ф. Жукова, М.В. Карасевой, Ю.М. Козлова, Д.Ю. Леликова, В.Д. Мехрякова, С.Ф. Комова, В.В. Копьева, О.М. Олейник, Е.А. Суханова, О.Л. Роговой, Г.А. Тосуняна и др.[6] Работы ученых посвящены общей характеристике банковского законодательства, предмету и методу банковского права, анализу банковских правоотношений, рассмотрению видов банковских операций и сделок. Несмотря на достаточно большой объем работ, посвященных исследованию банковской деятельности, следует признать, что проблемы ее правового регулирования в свете современных экономических преобразований содержат в себе большой и постоянно нарастающий потенциал. К числу наименее разработанных в отечественной юридической литературе в первую очередь относятся вопросы теоретического обоснования форм и способов осуществления банковской деятельности в современных экономических условиях, развитие банковских отношений в границах единого рыночного пространства. Объектом исследования является политика государства по регулированию банковской деятельности, развитию банковской системы России в условиях рыночных отношений. Предмет исследования составляет комплекс правовых норм и принципов, определяющих содержание политики государства в банковской сфере, обусловливающих банковские отношения в процессе государственного регулирования банковской деятельности. Цель диссертационного исследования состоит в раскрытии правовых форм и методов воздействия политики государства в сфере регулирования банковской деятельности, выявлении путей совершенствования механизма регулирования банковских отношений. Исходя из названной цели, ставятся следующие задачи, которые включают в себя: - выявление сущности банковской деятельности и анализ ее специфических особенностей как объекта регулирования нормами права; - раскрытие механизма правового регулирования банковской деятельности, включая средства и способы воздействия политики государства в банковской сфере; - анализ системы органов государства, призванных обеспечить воплощение в практику функционирования банковской системы основных принципов и положений Конституции Российской Федерации; - исследование правовых механизмов для обеспечения финансовой стабильности банков и других кредитных организаций; - выявление форм и методов обеспечения государством прав и законных интересов граждан, реализуемых посредством банковской деятельности; - определение особенностей правового регулирования специализированных кредитных учреждений в целях повышения эффективности банковской системы. Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых в области государства и права, государственного управления, административного и финансового права. При рассмотрении поставленных вопросов основными методами исследования стали: системный, сравнительно-правовой, аналитический, формально-логический и другие. Исследование велось на основе конституционного, административного, финансового права, общей теории кредита, теории и практики государственного управления. Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, конституционные федеральные законы, федеральные законы, регламентирующие банковскую деятельность, указы Президента РФ, определяющие основные направления денежно- кредитной политики государства, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты Центрального банка РФ. В работе также использован ряд постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, другие нормативные акты по вопросам банковских отношений. В процессе работы над диссертацией изучен и использован большой научный, монографический материал труды отечественных и зарубежных ученых по правовым аспектам функционирования банковской системы. Задействованы документы профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также материалы научных и научно-практических конференций. Научная новизна диссертационного исследования состоит в раскрытии механизма действия правовых основ государства в процессе регулирования банковской деятельности по обеспечению устойчивого функционирования банковской системы, а также его воздействия на банковскую сферу в части соблюдения законных прав граждан в условиях рыночных экономических преобразований. В этой связи на защиту вынесены положения и выводы, направленные на совершенствование конституционно-правового регулирования банковских отношений в реализации государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации. В ходе исследования выработано собственное юридическое определение банковской деятельности как разновидности правовой, социальной, экономической деятельности, включающей в себя совокупность процедур операций, действий, осуществляемых Центральным банком по отношению к кредитным организациям, а также самими кредитными организациями в ходе реализации банковских операций, услуг и сделок. Содержательно банковская деятельность включает в себя двуединый комплекс экономических и социальных отношений, регулируемых нормами права Российского законодательства. Сформулировано понятие политики государства в банковской сфере, что является составной частью экономической политики государства, направленной на выработку принципов государственного регулирования банковской деятельности и механизма их реализации для создания в стране устойчивых денежно-кредитных отношений. Обоснована необходимость дальнейшего усиления нормативно-правового регулирования, обеспечивающего реализацию конституционных начал в определении стратегии и тактики банковской политики государства. Определена организационная основа правового регулирования банковской деятельности, под которой понимается совокупность иерархично взаимосвязанных органов государства, которые используют в банковской сфере определенные формы и методы. При этом в отношении статуса и функций Центрального Банка обозначены факторы, негативно влияющие на эффективное развитие деятельности кредитных организаций. Выявлены специфические черты банковской деятельности как объекта государственно-правового регулирования, раскрыта специфика государственного регулирования банковской сферы, уточнены пределы и границы государственного воздействия на кредитные организации. Это позволит повысить эффективность банковской деятельности и активизировать инвестиционную направленность, тем самым увеличить ресурсное обеспечение социальных задач. Определены негативные моменты регулирования банковских отношений в базовых законах, в частности, когда использование бланкетных и отсылочных норм позволяет Центральному Банку применять методы, ущемляющие интересы кредитных организаций. Сформулировано предложение о необходимости более полного и четкого отражения вопросов регулирования банковской деятельности в нормах банковских законов. Выявлены правовые аспекты обеспечения финансовой стабильности кредитных организаций, реализуемых посредством механизмов реструктуризации и реорганизации кредитных организаций и направленных на более полное осуществление конституционных прав защиты законных интересов граждан. На основе анализа различных аспектов деятельности банков и развития в целом банковской системы обоснована необходимость создания структур, осуществляющих инвестиционно-банковскую деятельность. Выдвинуты предложения о разработке и принятии федерального закона «Об инвестиционных банках», нормативных актов, касающихся банков развития и ипотечного кредитования. Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение задач восстановления и укрепления доверия к российским банкам, совершенствования организации правового регулирования банковских отношений в системе государственного управления, построения эффективной, стабильной и устойчивой банковской системы, создания рационального банковского законодательства, придания ему таких свойств, которые отвечали бы задачам развития российской экономики и общества в целом. Предложения, выдвинутые в диссертации, могут быть использованы в процессе подготовки и принятия актов банковского законодательства, в практике государственного управления банковской деятельностью. Материалы диссертации могут быть применены в научно- исследовательских целях, в учебном процессе по юридическим и другим гуманитарным дисциплинам. Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические результаты исследования апробированы автором в открытой печати, обсуждены в процессе дискуссий в Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, оформлены в виде записок в Комитете Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по правовому регулированию финансового рынка и денежного обращения.