Введение

Актуальность темы исследования. Кардинальные изменения во всех сферах общественной жизни в начале 90-х гг. прошлого века привели к закреплению принципиально новых основ построения банковской системы страны.

Несмотря на то, что разработке Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»^[1] (далее ФЗ о ЦБ РФ) предшествовали многочисленные научные дискуссии, с его принятием так и не разрешилась одна из ключевых проблем - неопределенность правового статуса Банка России. Правовой статус Банка России, сочетающий в себе черты учреждения публичного права и частноправовой организации, вызывает массу разнообразных откликов среди ученых и практиков. До сих пор в научных кругах не прекращается полемика относительно вопроса о том, является Центральный банк Российской Федерации органом государственной власти или негосударственной организацией. Не сформировалась в науке пока и единая точка зрения на место Центрального банка РФ в государственном механизме Российской Федерации. Учитывая дискуссионность проблемы о правовом статусе Банка России и важность этого органа, как для банковской системы, так и для государства и общества в целом, вопрос правового статуса Центрального банка Российской Федерации продолжает оставаться актуальным и требует теоретического осмысления.

Между тем нельзя забывать о двойственности правовой природы Банка России, заключающейся в том, что согласно законодательству он не только наделен властными полномочиями по отношению к кредитным организациям, но и является неотъемлемой частью банковской системы России, юридическим лицом, организационно-правовая форма которого не сводится к известным российскому гражданскому праву формам.

Отношения, возникающие в процессе организации и функционирования банковской системы, в значительной части являются финансово-правовыми в силу своей принадлежности к процессу финансовой деятельности государства. Банк России участвует в собирании, распределении и использовании финансовых ресурсов государства, реализуя такие важные полномочия, как осуществление денежной эмиссии и организация денежного обращения, разработка и проведение денежно-кредитной политики, которые являются одними из основных полномочий Банка России и оказывают существенное влияние на состояние всей финансовой системы страны. Центральный банк Российской Федерации и кредитные организации являются в настоящее время важнейшим звеном финансовой системы государства. Нормальное функционирование банков является основой функционирования всей финансовой системы. В этой связи особую актуальность приобретает рассмотрение вопроса финансово-правового статуса Центрального банка РФ, который недостаточно исследован в науке.

Экономика России, в том числе ее банковская система, все в большей мере интегрируется в мировое сообщество и, следовательно, все больше ощущает на себе влияние международных рынков. Именно на международный опыт во многом ориентируется банковское сообщество при разработке предложений по развитию российского банковского сектора. В этой связи представляет интерес опыт зарубежных государств в области правового регулирования денежно-кредитной и банковской сфер. Введение евро и создание Европейской Системы Центральных Банков оказало существенное влияние на правовое положение центральных банков государств-членов Европейского союза. Так, национальные центральные банки государств-членов ЕС передали полномочия по формированию валютной политики и исключительное право санкционировать выпуск банкнот на территории ЕС Европейскому Центральному банку. В связи с этим государства-члены ЕС либо внесли соответствующие изменения в свое законодательство, посвященное правовому статусу центральных банков, либо приняли новые законы, посвященные центральным банкам.

Именно в связи со всеми перечисленными проблемами анализ правового статуса Центрального банка РФ, финансово-правовых отношений, возникающих в его деятельности, финансово-правового статуса центральных банков зарубежных стран представляется актуальным для исследования с целью выработки научно обоснованных выводов, а также внесения практических предложений по регулированию правового статуса Центрального банка РФ.

Степень научной разработанности темы исследования.

В последнее время проблемам правового статуса Центрального банка РФ посвящено немало научных работ. Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых.

В ходе диссертационного исследования автор опирался на результаты и выводы, представленные в трудах отечественных ученых в области теории государства и права (М.И. Байтина, Н.И. Матузова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, В.Е. Чиркина), административного права (Г.В.

Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова), государственного (конституционного) права (М.В. Баглая, С.Ю. Кашкина, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Л.А. Окунькова), гражданского права (А.В. Костина, Е.А. Суханова, Г.Ф. Шершеневича), финансового права (О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, Н.И. Химичевой), экономической теории (Ю.А. Данилова, О.И. Лаврушина, О.Ю. Свиридова, С.К. Семенова).

Значительный вклад в исследование вопросов правового статуса Банка России внесли С.А.

О.М. Олейник, Е.А. Павлодский, В.А. Рахмилович, А.Ю. Симановский, В.М. Столяренко, Г.А. Тосунян.

Широк круг ученых, которые занимаются исследованием отдельных вопросов деятельности Банка России. Среди них Л.В. Азимова, С.Б. Алпатов,

A. М. Асадов, В.В. Бешкарев, О.В. Боброва, И.Г. Дашкова, Л.Т. Казакбиева, М.А. Котляров, Ю.В. Кучера, Я.М. Макарова, А.В. Маслов, Н.Н. Медведев,

B. С. Минин, Н.В. Подлеснова, А.В. Турбанов, Е.А. Чегринец.

К проблемам правового статуса центральных банков обращены работы зарубежных авторов: Э. Вельтеке, К. Штроер, А. Штур, Р. Bowles, Н. - J. Bunte, С.Р. Clausen, М. Crawford, S. Eljffmger, М. Hoeberichts, Н. - J. Lwowski, Е. Schaling, Н. Schimansky, А.Н.Е.М. Wellink, G. White.

Проблемам правового статуса Центрального банка РФ посвящены ряд диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук: Я.А. Гейвандова «Государственное регулирование банковской деятельности в РФ (теоретический и организационно-правовой аспект)» (Санкт-Петербург, 1997 г.), С.А. Голубева «Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах» (Москва, 2004 г.), О.М. Олейник «Теоретические основы банковского права» (Москва, 1998 г.) и В.М. Столяренко «Центральный банк - как орган государственной власти (на примере Великобритании, Испании, Российской Федерации, США, Франции и ФРГ)» (Москва, 1999 г.), а также диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

Несмотря на широкий круг проведенных исследований, в научном плане остались недостаточно разработаны вопросы финансово-правового статуса Центрального банка РФ. Отсутствуют сравнительно-правовые исследования финансово-правовых статусов центральных банков зарубежных стран. Помимо этого, динамично развивающееся законодательство в денежнокредитной и банковской сферах, вызывает необходимость обобщения и оценки накопленного опыта.

Таким образом, исследование проблем, связанных с финансово-правовым статусом Банка России, требует дальнейшего углубленного рассмотрения и анализа.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный и всесторонний анализ проблем правового статуса Центрального банка РФ, разработка современных подходов к пониманию финансово-правовых отношений с участием Банка России, определение основных направлений совершенствования правового регулирования статуса Центрального банка РФ.

Цель работы обусловила необходимость постановки и решения следующих задач:

проанализировать различные точки зрения, существующие в отечественной литературе, по вопросу правового статуса Банка России;

выделить существенные признаки органа государственной власти и выявить их наличие у Центрального банка РФ;

определить особенности финансово-правового статуса Банка России;

исследовать организационно-правовую форму Центрального банка РФ;

определить место Банка России в системе органов государственной власти и степень его независимости;

исследовать основные финансово-правовые отношения с участием Центрального банка РФ;

раскрыть финансово-правовой статус центральных банков зарубежных стран;

проанализировать основные направления развития статуса Банка России как органа государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах;

разработать научно обоснованные рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего правовое положение Центрального банка РФ как органа государственной власти в денежнокредитной и банковской сферах.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в области финансово-правового регулирования статуса Банка России.

Предметом диссертационного исследования являются нормативноправовые акты, регулирующие правовое положение и деятельность Банка России, включая нормативно-правовые акты Банка России, принятые им в соответствии с установленной компетенцией, судебные решения по исследуемым вопросам, а также зарубежное законодательство.

Методологическая и источниковедческая база исследования. При подготовке диссертации применялись такие общенаучные методы, как диалектический, формально-логический, системный, анализ и синтез. Также использовались частнонаучные методы: сравнительно-правовой, формальноюридический.

Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных законодательных актов, нормативных актов Банка России и иных нормативных правовых актов, постановлений Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ,

законодательства Европейского союза, законодательства ФРГ, Нидерландов и Швейцарии.

Эмпирическую базу исследования составили практика работы территориальных учреждений Центрального банка РФ, судебная практика, статистические данные.

Научная новизна обусловлена оригинальной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и тенденций в области финансовоправового регулирования статуса Банка России. Настоящая работа представляет диссертационное исследование, в котором автором проведен комплексный анализ теоретических и прикладных аспектов реализации наиболее важных финансово-правовых отношений с участием Банка России. Диссертант предпринял попытку раскрыть новые направления в развитии современной банковской системы РФ, а также пути их внедрения Банком России как органом государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах. В диссертации внесены предложения по совершенствованию законодательства. Научную новизну также отражают положения, выносимые на защиту.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Определен финансово-правовой статус Центрального банка РФ, который имеет двойственный характер. В финансовых правоотношениях по осуществлению денежной эмиссии и организации денежного обращения, обслуживанию счетов бюджетов, обслуживанию государственного долга, управлению средствами Стабилизационного фонда РФ, разработке основных направлений денежно-кредитной политики, Центральный банк РФ действует как орган государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах, а в правоотношениях по обеспечению затрат на размещение, выплату доходов, погашение долговых обязательств Российской Федерации, уплате налогов и перечислению части прибыли в бюджет государства Банк России обладает правосубъектностью юридического лица.

2. Банку России принадлежит исключительное право осуществления денежной эмиссии в наличной и безналичной формах. ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» закрепляет полномочия Банка России по осуществлению только наличной денежной эмиссии. В связи с чем предлагается внести дополнения в федеральный закон в части закрепления полномочий Банка России по безналичной денежной эмиссии, а также общего содержания денежной эмиссии.

3. Установлено отсутствие четкой регламентации организационноправовых основ обслуживания Банком России государственного долга. До настоящего времени не подписаны соглашения, регламентирующие порядок взаимодействия Центрального банка РФ и Министерства финансов РФ по вопросам обслуживания государственного внутреннего долга. Необходимость заключения соглашений определяется потребностью в разграничении функций по обслуживанию государственного внутреннего долга РФ.

4. Принимая во внимание сложившуюся мировую практику по управлению средствами стабилизационных фондов различных государств, обосновывается оптимальность управления средствами Стабилизационного фонда РФ со стороны Банка России.

5. Анализ совместной деятельности Банка России и Правительства РФ по разработке и реализации единой государственной денежно-кредитной политики выявил недостаточность реального участия Правительства РФ в этой деятельности. Процедуры согласования с Правительством РФ основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики не урегулированы в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ».

6. Особенности финансово-правового статуса Банка России

предопределяют его положение как налогоплательщика. Решение

законодателя об обременении Центрального банка РФ налогообложением

следует признать правильным как важную антикоррупционную меру. Государство через налоговую отчетность своевременно и оперативно получает информацию о движении денежных средств Банка России и размере его прибыли.

7. Выделяются следующие направления совершенствования финансовоправового статуса Банка России:

а) Банку России необходимо развивать систему рефинансирования банков, чтобы спектр инструментов рефинансирования позволял банкам решать свои краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные проблемы;

б) в целях создания конкурентной банковской системы Банку России следует постепенно внедрять в банковское законодательство положения Соглашения Базельского комитета по банковскому надзору «Международная конвергенция измерения капитала и стандартов капитала: новые подходы» (Базель II).

Для реализации данного Соглашения полномочия Банка России требуют уточнения в части возможности:

- установления банкам дифференцированных нормативов достаточности капитала, исходя из оценки профиля и уровня риска, качества управления ими и состояния внутреннего контроля;

- установления требований к кредитным организациям о публичном раскрытии информации, перечень которой определен третьим компонентом Базеля II («рыночная дисциплина»);

- предоставления Банку России права предъявления к кредитным организациям требований по разработке внутренних процедур по управлению принимаемыми рисками и раскрытию информации;

в) Центральному банку РФ стоит последовательно развивать меры, направленные на повышение уровня капитализации банковской системы РФ.

8. При совершенствовании финансово-правового статуса Центрального банка РФ целесообразно учитывать, в том числе, особенности финансово-

Il

правовых статусов центральных банков Германии, Швейцарии и Нидерландов, в частности возможность центрального банка единолично разрабатывать основные направления денежно-кредитной политики и ограничиваться при взаимодействии с правительством по вопросам денежной политики консультированием, дачей рекомендаций и предоставлением необходимой информации.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что сформулированные автором положения и выводы в определенной степени развивают и дополняют разделы науки финансового права. В дальнейшем они могут быть использованы при подготовке методических и учебных пособий по курсу финансового права, а также в научно-исследовательской деятельности по проблемам финансово-правового статуса Банка России.

Практическая значимость работы состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы в правоприменительной деятельности, в процессе совершенствования законодательства, в частности, внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)».

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственного и муниципального права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. Основные положения работы отражены в опубликованных автором статьях в научных изданиях «Вестник Омского государственного университета. Серия Право» и «Омский научный вестник».

Положения, изложенные в настоящей работе, прошли апробацию на Международной научно-практической конференции «Вопросы сравнительного правоведения» (Юридический институт, Томский государственный университет, г. Томск, 22 августа 2003 г.) и на XV

Международном банковском конгрессе 7-10 июня 2006 г. «Базельские рекомендации: подходы и реализация», организованном Центральным банком РФ и Правительством Санкт-Петербурга (г. Санкт-Петербург).

Отдельные положения диссертации были апробированы автором во время обучения на юридическом факультете в Университете г. Тилбург, Нидерланды, а также прохождения практической стажировки в Главном Управлении Центрального банка Российской Федерации по Омской области с 1 сентября по 31 октября 2005 г.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, четырех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка.