<<
>>

Виды банковского надзора

Характер взаимоотношений между контролирующим (надзирающим) органом и подконтрольным (поднадзорным) субъектом послужил причиной выделения

* в проверочной деятельности двух ее разновидностей: надведомственного (государственного, общегосударственного) характера и внутриведомственного (ведомственного) характера.

Заметим при этом, что контроль может быть именно двух видов: внутриведомственным и надведомственным, а надзор, как правило, характеризуется только как надведомственная деятельность. По словам М.С.Студеникиной, «внутренний контроль ведется за органами одной системы, внешний - осуществляется в отношении организационно неподчиненных объектов»1. Прежде чем установить, к какому из названных видов относится контрольно-надзорная деятельность Банка России, рассмотрим понятие «административ-

* ный надзор»[122] [123].

Л.М.Колодкин характеризует административный надзор как «специальный вид правоохранительной деятельности управленческих органов государственного управления и должностных лиц, выражающийся в контроле за точным и единообразным соблюдением правил, инструкций и других нормативных актов межотраслевого характера гражданами, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами, ведомствами и должностными лицами. Надзорные органы наделены подведомственными полномочиями»[124] (курсив наш).

Д.М.Овсянко говорит о том, что административный надзор представляет собой «систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных нормативных актов, осуществляемое органами исполнительной власти по подведомственным вопросам в отношении неподчиненных им орга- * нов '(курсив наш). Акцентировав внимание на том, что административный надзор

осуществляется «по подведомственным вопросам в отношении неподчиненных ... органов», мы имеем намерение подчеркнуть, что в данном случае трудно оценить, о надведомственном или внутриведомственном надзоре идет речь.

В свою очередь, Н.М.Конин, исследуя значение понятия «поднадзорность», характеризует ее как «особую форму служебной взаимосвязи», при которой «поднадзорные объекты не состоят в служебной подчиненности органов надзора» и «не связаны друг с другом вообще какими-либо ведомственными интересами» .

Исходя из установленных Ю.М.Козловым трех видов подчиненности, ор- ф ганизационной, координационной и подчиненности, выражающейся в подкон

трольности3, думается, было бы верным отнести подчиненность кредитных организаций Банку России именно к координационной. C одной стороны, как уже было отмечено, Банк России не вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций, с другой стороны, в специально установленных случаях такое вмешательство все-таки возможно. Кроме того, Банк России регулирует деятельность кредитных организаций не только с помощью актов применения норм права, но и с помощью нормативно-правовых актов.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что действующие в одной и той же отрасли (сфере, ведомстве) Банк России и кредитные организации, несмотря на ' Овсянко Д.М. Указ. раб. С. 170.

2 См.: Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов, 2001. С.329.

1 См.: Козлов Ю.М. Основные черты управленческих отношений в хозяйственной сфере // Советское государство и право. 1969. № 9. С.70.

отсутствие прямых субординационных связей, тем не менее не лишены их полностью1.

Кроме того, понятие ведомственного контроля, данное Н.И.Химичевой, также говорит о том, что «это контроль министерств, ведомств, других органов государственного управления за деятельностью входящих в их систему предпри- ятий, организаций и учреждений» (курсив наш).

Поскольку деятельность Банка России по проверке функционирования кредитных организаций и применению мер реагирования состоит частично из надзорной, а частично из контрольной форм проверочной деятельности, а также с учетом того, что административный надзор относится к надведомственному надзору, а координационную подчиненность, имеющую в данном случае место следует относить к внутриведомственной (внутриотраслевой) деятельности, поскольку и обсуждаемые контрольно-надзорные мероприятия, следует охарактеризовать как внутриведомственную деятельность с элементами самоопределения поднадзорных (подконтрольных) субъектов.

Таким образом, надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций является внутриведомственным (внутриотраслевым) надзором, а по отношению к административному надзору Банк России можно рассматривать как его разновидность. Н.М.Конин также рассматривает банковский надзор как функциональный вид отраслевого государственного надзора[125] [126] [127].

Для того чтобы обозначить банковский надзор как предварительный, текущий или последующий в зависимости от времени его проведения относительно осуществления операционной деятельности (заметим при этом, что речь в данном случае идет не только о совершении банковских операций, но и других формах банковской деятельности, не связанных непосредственно с движением денежных средств и иных ценностей), оговорим сначала то, что в рамках темы настоящего исследования мы рассматриваем надзор, связанный с деятельностью кредитных организаций, не углубляясь в вопросы осуществления надзора за их созданием и ликвидацией, так как последние являются темой самостоятельного исследования.

В свою очередь, надзор за деятельностью кредитных организаций может быть как предварительным, так и текущим, так и последующим. Однако подобное возможно при осуществлении надзора посредством такого метода как проведение инспекционных проверок. В свою очередь, осуществление надзора посредством проверки предоставляемой в Банк России отчетности, безусловно, является надзором последующим. В некоторой степени его можно относить и к предварительному надзору с учетом того, что он является основой, на которой прогнозируется дальнейшая деятельность проверяемой кредитной организации.

В нормативно-правовых актах, научной литературе и практике банковской

деятельности выделились следующие два вида банковского надзора. Так, первый

-1 »2

вид носит следующие названия: документарный , дистанционный , документальный3, внешний4, пруденциальный (пруденциальные проверки)5, проверка отчетности, предоставляемой банками6.

'См.: Королев В.Д. Создание системы банковского надзора в СССР // Деньги и кредит. 1990. №2. С.9-12.

2 См.: Братко А.Г. Указ. раб. С.246., Панов С..Я. Банковская инспекция: первые шаги // Деньги кредит. 1994. №1. С.67.

3 А.Г.Братко употребляет второе название в скобках, также такое название употребляет

ф В.М.Манохин. См.: Братко А.Г. Указ. раб. С. 246., Манохин В.М. Указ. раб. С. 228.

4 Термин «внешнее наблюдение» употребляется в Базовых принципах эффективного надзора за банковской деятельностью (принцип 16).

5 Такое название в основном используется в нормативных актах Банка России, а также в Концепции Банковского кодекса (§ 8).

6 См.: Мюллер Х.Й. О банковском надзоре в странах с рыночной ориентацией // Деньги и кредит. 1990. № 3. С.52.

Второй вид тоже имеет несколько наименований, а именно: инспектирование1, контактный[128] [129], фактический[130], ревизии на местах[131], надзор, непосредственно осуществляемый на местах[132], выездные проверки[133].

Как известно, в Налоговом кодексе виды налоговых проверок именуются

♦ соответственно камеральные и выездные (ст.ст.88,89), хотя Налоговый кодекс регламентирует виды такой формы проверочной деятельности как контроль.

Для определения авторской позиции по выбору названий рассматриваемых видов надзора, а точнее, по определению критерия, положенного в основу данной классификации, необходимо определиться с тем, что отличает один вид надзора от другого. Как нам представляется, то, что есть у второго вида и чего нет у первого - возможность на месте, воочию, контактируя с работниками кредитной организации, проверять документы и интересующие предметы деятельности кредитной организации, порядок составления договоров, исправность технических устройств, Oi оборудование помещений, информационные стенды кредитной организации и

ДР-)-

Предлагаемое Базовыми принципами название форм надзора, «осуществляемый непосредственно на местах» и «с помощью методов внешнего наблюдения», на наш взгляд, не совсем удобны в обращении ввиду таких длинных формулировок.

Наиболее приемлемыми представляются такие названия как «дистанционная» и «контактная» проверки.

Для характеристики первого вида надзора воспользуемся Консультативным письмом Базельского комитета по банковскому регулированию (далее - Кон- сультативное письмо), в котором говорится, что отчетность, предоставляемая в надзорные органы, «может использоваться для проверки соответствия деятельности банка пруденциальным требованиям, таким как требования к достаточности капитала или лимиты на кредитование одного заемщика. Внешнее наблюдение часто помогает распознать потенциальные проблемы, особенно в промежутках между проверками на местах, и тем самым способствует обнаружению этих проблем на ранних стадиях и принятию корректирующих мер до того, как эти проблемы станут серьезными. Названная отчетность может также использоваться для выявления тенденций функционирования не только конкретных банков, но и банковской системы в целом. Она также является одним из ключевых компонентов планирования инспекционных проверок, которые помогают с максимальной эффективностью использовать то ограниченное время, которое отводится для проверки на местах».

Концепция Банковского кодекса, называя данный вид проверки «пруденциальной», также раскрывает ее содержание как «проверки, которая проводится по месту нахождения территориального учреждения Банка России на основе бухгалтерской, финансовой и иной отчетности (в том числе о выполнении обязательных нормативов), документов, представленных кредитной организацией (§ 8).Как видно из приведенной характеристики, проверка выполнения обязательных нормативов, является лишь частью пруденциальной проверки, при том, что обозначающий ее (то есть проверку обязательных нормативов) термин «пруденциальная» охватывает всю проверку в целом. По справедливому замечанию Я.А Гей- вандова, « в России в официальных документах термин «пруденциальный используется лишь как синоним банковского надзора, при этом истинное (этическое) его значение не упоминается».

Указывая на то, что термин «prudential» означает расчетливость и благоразумие, Я.А. Гейвандов отмечает неустановление «подобного рода этических требований к кредитным организациям, к иным лицам, оказываю-

щим финансовые услуги, в законодательстве России...»1. Мы согласны с мнением А.В.Ерицяна, который определяет институт пруденциального регулирования как «систему мер, устанавливающих специальные ограничения на деятельность организаций, которые направлены на уменьшение банковского риска, и систему норм, ^ предусматривающих процедуры контроля ЦБ РФ за соблюдением кредитными ор

ганизациями этих операций», а институт пруденциального контроля как «правовой процедуры, направленной на выявление возможных составов пруденциальных правонарушений, состоящих из трех стадий: получения ЦБ РФ необходимой информации, правовой квалификации и принятия решения о применении мер принуждения к подконтрольным субъектам» .

Таким образом, пруденциальным может называться надзор за соблюдением кредитными организациями требований, установленных нормами пруденциального регулирования, осуществляемый как по месту нахождения проверяющего орга- ф на, так и по месту нахождения проверяемого[134] [135] [136].

Всероссийский банковский форум, проходивший в Нижнем Новгороде с 28 ноября по 1 декабря 2000г., в числе выработанных им рекомендаций предлагает следующее: переработать системы банковской отчетности с точки зрения максимально возможного сокращения ее объемов и повышения информационной прозрачности; придерживаться принципа неизменности методик расчета обязатель

ных нормативов в течение финансового года и заблаговременного уведомления кредитных организаций об их изменении»1.

Второй вид банковского надзора был учрежден в 1993г. приказом Банка России об образовании в центральном аппарате Банка России главного управления, а на местах - учреждений и отделов инспектирования коммерческих банков. Это произошло ввиду необеспечения в должной мере задач и функций внешнего надзора, который до этого осуществлялся аудиторами. В силу различных обстоятельств (малочисленность, низкая квалификация, отсутствие законодательной базы, несовершенство бухгалтерского учета, сложная криминогенная обстановка и др.) подтвержденная многолетним опытом Германии и Англии такая схема отношений оказалась неудачной при попытке ее механического внедрения в России. Создание в Банке России собственной независимой инспекции позволило непосредственно получать объективные данные о финансовом положении коммерческих банков, а также удостоверяться в правильности выводов дистанционного 2

надзора .

Вновь возвращаясь к вопросу об определении наименования данного вида надзора, обратимся к толкованию термина «инспектирование», данному в толковых словарях русского языка. «Инспектировать - проверять правильность чьих- нибудь действий в порядке надзора и инструктирования» . Как видно из приведенного определения, «инспектирование» - это не просто проверка выполнения требований чего-либо или кого-либо, но и «активный компонент организационного руководства»[137] [138] [139] [140]. Согласно мнению В.В.Ткаченко, «следует особо подчеркнуть важность контроля за оперативным устранением недостатков по результатам проверок. Специалисты Департамента инспектирования кредитных организаций

осознают, что Центральный банк Российской Федерации и коммерческие банки - это единая «кровеносная» система экономики страны. Поэтому при проверках кредитных организаций они в первую очередь стремятся помочь им в организации работы, рекомендуют наиболее оптимальные формы управления активами, кон- ♦ сультируют по вопросам применения нормативно- правовых актов. Большинство

руководителей проверяемых кредитных организаций отмечают значительную практическую помощь, оказываемую инспекторами в ходе проверок»[141]. К сожалению, подобная деятельность служащих Банка России, не закреплена в качестве юридической обязанности в нормативно правовых актах. Единственным указанием на этот счет является положение п.22 Инструкции «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)», которое закрепляет возможность наличия необходимых рекомендаций по устранению выявлен- ф ных нарушений в письме с оценкой работы кредитной организации, направляемом

в адрес кредитной организации по результатам рассмотрения материалов проверки.

Таким образом, второе наименование контактной проверки кредитной организации которое можно давать в скобках, является «инспектирование». Однако, еще раз подчеркиваем, что безапелляционно правомерным такое наименование станет тогда, когда в нормативно-правовых актах будут закреплены обязанности служащих Банка России выполнять требования по реализации в жизнь буквального толкования содержания термина «инспектирование».

Концепция Банковского кодекса (§ 8), характеризуя задачи данного вида проверки деятельности кредитных организаций полностью воспроизводит поло- жения, закрепленные в п.2 вышеуказанной Инструкции: 1) определить непосредственно на месте реальное финансовое состояние кредитной организации и ее фи

лиалов;2) выявить на месте ситуации, угрожающие интересам кредиторов и вкладчиков; 3) проверить соблюдение кредитными организациями и их филиалами действующего банковского и валютного законодательства, а также нормативных актов по вопросам банковской деятельности. Здесь следует отметить одно расхождение, в соответствии с которым в тексте Инструкции последние слова, касающиеся нормативных актов по вопросам банковской деятельности сужены рамками нормативных актов Банка России, тогда как в тексте Концепции Банковского кодекса этого нет.

Наиболее полный перечень вопросов, ответы на которые можно получить в результате контактной проверки, предусмотрен в Консультативном письме. К ним относятся следующие:

-достоверность представляемой банком отчетности;

-операции, осуществляемые банком, и его финансовое состояние;

-эффективность системы управления и внутреннего контроля, применяемых банком;

-качество кредитного портфеля и достаточность обеспечения для покрытия возможных потерь по ссудам, а также резервов;

-компетентность управленческого аппарата;

-эффективность систем бухгалтерского учета и управленческой информации;

-проблемы, выявленные в процессе внешнего наблюдения или предшествующих проверок на местах;

-соответствие деятельности банка законам и правилам банковского регулирования, а также условиям, предусмотренным лицензией на осуществление банковской деятельности.

Примерный перечень отдельных методов проведения проверок внутри данного вида описывается в п.7 вышеуказанной Инструкции. К ним относятся:

изучение документов кредитной организации, информация содержащаяся в базах данных, собеседование с сотрудниками, проведение контрольных расчетов, тестирование аппаратно-программных устройств, используемых кредитной организацией для выполнения банковских операций их учета и составления документов.

* * *

2.3.

<< | >>
Источник: Рыбакова Светлана Викторовна. Правовое регулирование надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. САРАТОВ 2001. 2001

Еще по теме Виды банковского надзора:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -