§ 4. Управление средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации

Правовой режим Стабилизационного фонда РФ определен в гл. 13_1 Бюджетного кодекса РФ. Этот фонд впервые был создан в федеральном бюджете в 2004 г. в связи с получением в бюджет дополнительных доходов, обусловленных резким повышением цены на нефть на мировом рынке.

Стабилизационный фонд Российской Федерации представляет собой часть средств федерального бюджета, образующихся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащих обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой.

Под ценой на нефть понимается цена на нефть сырую марки «Юралс», определяемая в порядке, предусмотренном для установления ставки вывозной таможенной пошлины на нефть сырую.

Под базовой ценой на нефть понимается цена на нефть сырую марки «Юралс», эквивалентная 197,1 доллара США за одну тонну (27 долларов США за один баррель).

Сегодня, как отмечается в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2006 год, Стабилизационный фонд, концентрируя дополнительные доходы, связанные с добычей и экспортом нефти и других энергоносителей, при высокой конъюнктуре обеспечивает стерилизацию значительной части избыточной ликвидности и в настоящее время является одним из основных факторов ограничения роста потребительских цен.

Источниками формирования Стабилизационного фонда являются:

- дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые расчетным путем за счет превышения цены на нефть над базовой ценой;

- остатки средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года, включая доходы, полученные от размещения средств Стабилизационного фонда^[135].

В Стабилизационный фонд в срок до 1 февраля года, следующего за отчетным, зачисляются остатки средств федерального бюджета на начало финансового года, за исключением остатков, по которым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год или международным договором Российской Федерации установлен иной порядок использования, а также свободных остатков средств федерального бюджета, необходимых Министерству финансов Российской Федерации для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих в течение года при исполнении

36-37.

федерального бюджета, в объеме, равном одной двадцать четвертой утвержденных на соответствующий финансовый год расходов федерального бюджета, включая платежи по погашению государственного внешнего долга Российской Федерации, без учета средств, направляемых в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии.

Средства Стабилизационного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд, рублей.

Объемы использования средств Стабилизационного фонда определяются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

По данным Министерства финансов РФ, на 1 июля 2006 года размер Стабилизационного фонда составил 2,066 трлн, рублей, которые были размещены на рублевом счете Казначейства в Центральном банке РФ.

Поэтому ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» позволяет Правительству РФ направлять в 2006 году средства Стабилизационного фонда РФ на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства Российской Федерации.

В ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» было установлено, что Правительство РФ вправе направлять в 2005 году средства Стабилизационного фонда Российской Федерации на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства Российской Федерации^[136]. Также была

установлена возможность использовать средства Стабилизационного фонда РФ сверх накопленной суммы 500,0 млрд, рублей на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в ходе его исполнения^[137]. Такое решение следует считать вынужденной мерой. Стабилизационный фонд должен решать другие задачи, а не служить источником покрытия текущих социальных расходов^[138].

Управление средствами Стабилизационного фонда осуществляет Министерство финансов РФ в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации^[139].

Отдельные полномочия по управлению средствами Стабилизационного фонда могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации по договору с Правительством Российской Федерации.

Управление средствами Стабилизационного фонда РФ осуществляется:

- путем приобретения за счет средств Стабилизационного фонда иностранной валюты в долларах США, евро и английских фунтах стерлингов и ее размещения на открытых в Центральном банке Российской Федерации банковских счетах в разрешенной иностранной валюте.

- путем приобретения за счет средств Стабилизационного фонда долговых обязательств иностранных государств, в которые могут размещаться средства Стабилизационного фонда.

Постановлением Правительства РФ № 229 установлен перечень требований к долговым обязательствам, в которые могут размещаться средства Стабилизационного фонда. К долговым обязательствам иностранных государств относятся долговые обязательства в форме ценных бумаг правительств Австрии, Бельгии, Финляндии, Франции, Германии, Греции, Ирландии, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Испании, Великобритании и США, которые должны соответствовать следующим требованиям:

а) эмитент долговых обязательств должен иметь рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня "ААА" по классификации рейтинговых агентств "Фитч Рейтинг" (Fitch-Ratings) или "Стандарт энд Пурс" (Standard & Poor's) либо не ниже уровня "Ааа" по классификации рейтингового агентства "Мудис Инвесторе Сервис" (Moody's Investors Service). Соответствующий рейтинг должен быть присвоен как минимум двумя из указанных агентств;

б) сроки погашения выпусков долговых обязательств являются фиксированными, условия выпуска и обращения не предусматривают права эмитента осуществить досрочно их выкуп (погашение) и права владельца долговых обязательств досрочно предъявить их к выкупу (погашению) эмитентом;

в) нормативы минимального и максимального срока до погашения выпусков долговых обязательств, установленные Министерством финансов Российской Федерации, являются обязательными;

г) ставка купонного дохода, выплачиваемого по купонным долговым обязательствам, а также номиналы долговых обязательств являются фиксированными;

д) номинал долговых обязательств выражается в долларах США, евро и английских фунтах стерлингов, платежи по долговым обязательствам осуществляются в валюте номинала;

е) объем выпуска долговых обязательств, находящихся в обращении, составляет не менее 1 млрд, долларов США для долговых обязательств, номинированных в долларах США, не менее 1 млрд, евро - для долговых обязательств, номинированных в евро, и не менее 0,5 млрд, фунтов стерлингов - для долговых обязательств, номинированных в фунтах стерлингов;

ж) выпуски долговых обязательств не являются выпусками, предназначенными для частного (непубличного) размещения.

Операции со средствами Стабилизационного фонда отражаются на отдельных счетах Федерального казначейства, открытых в Центральном банке Российской Федерации.

Министерство финансов РФ недостаточно эффективно управляло средствами Стабилизационного фонда. В 2004-2005 гг. и январе-июне 2006 г. размещение средств Стабилизационного фонда не осуществлялось. Только за 2005 год потери Стабилизационного фонда от инфляции, по данным Счетной палаты, составили около 23 млрд, рублей.

В апреле - июле 2006 года Правительством РФ, Минфином России совместно с Федеральным казначейством и Банком России сформирована нормативно-правовая и методологическая база механизма управления средствами Стабилизационного фонда.

11 июля 2006 г. во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2006 г. № 229 «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации» Федеральное казначейство заключило с Банком России договор банковского счета по учету средств Стабилизационного фонда в иностранной валюте.

Центральный банк РФ за счет средств Стабилизационного фонда будет приобретать и размещать на счетах Федерального казначейства в Банке России иностранную валюту. Нормативная валютная структура средств Стабилизационного фонда РФ утверждена в следующем составе: 45 %

средств Стабилизационного фонда в иностранной валюте будет размещено в доллары США, 45 % - в евро, 10 % - в английские фунты стерлингов^[140].

За пользование денежными средствами на данных счетах Банк России будет ежегодно уплачивать проценты, эквивалентные доходности портфелей, сформированных из высоколиквидных долговых обязательств иностранных государств, требования к которым утверждены указанным постановлением Правительства Российской Федерации. Минимальный и максимальный срок до погашения долговых обязательств иностранных государств, используемых для расчета процентов, выплачиваемых Банком России по указанным счетам, составляют 3 месяца и 3 года соответственно^[141].

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2006 г. № 229 Минфин России будет представлять в Правительство Российской Федерации квартальную и годовую отчетность о размещении средств Стабилизационного фонда в составе отчета об исполнении федерального бюджета.

Существующие в различных странах мира государственные фонды финансовых ресурсов, формируемые за счет «избыточных» (по отношению к определенному национальным законодательством уровню) или дополнительных (в случае более высоких цен на экспортные товары) доходов бюджета, поступлений от экспорта природных ресурсов, условно можно разделить на три типа:

- Стабилизационные фонды (Аляска, Венесуэла, Колумбия, Кувейт, Нигерия, Норвегия, Чили);

- Фонды будущих поколений (Альберта, Аляска, Кирибати, Кувейт, Оман, Папуа - Новая Гвинея);

- Бюджетные резервные фонды (Гонконг, Сингапур, Эстония, ЮАР).

Первые два типа фондов связаны с аккумулированием тем или иным образом части доходов от экспорта природных ископаемых или других невосполняемых ресурсов. Основное различие между данными типами фондов заключается в целях создания фондов: непосредственно стабилизационные фонды создаются для сглаживания колебаний в доходах и расходах государственного бюджета, дополнительном финансировании государственных расходов на территориях, где ведется добыча ископаемых. Фонды будущих поколений рассчитаны на их использование, после того как месторождения природных ископаемых будут исчерпаны, либо для выплаты дополнительных (квази-рентных) платежей населению территорий, на которых ведется добыча ископаемых. В ряде случаев фонды выполняют смешанные роли (как, например, в канадской провинции Альберта, в штате Аляска, в Кувейте, Норвегии и Папуа - Новая Гвинея).

Последний тип фондов связан с аккумулированием доходов в годы профицита государственного бюджета, а также дополнительными источниками для государственных сбережений (например, доходы от приватизации). Целью создания таких фондов является стабилизация государственных расходов в годы рецессии и экономического спада или неблагоприятной конъюнктуры на мировых сырьевых рынках (в данном случае - высоких цен на сырье)^[142].

В мировой практике управление активами фондов осуществляется либо Центральными банками, либо Министерствами финансов, либо независимыми государственными учреждениями.

Так, Текущее управление активами Норвежского государственного нефтяного фонда {State Petroleum Fund) осуществляется Центральным банком. В настоящее время активы Фонда состоят из иностранных финансовых активов (государственные облигации, ценные бумаги компаний, не связанных с нефтью). Средства Медного стабилизационного фонда Чили (Copper Stabilization Fund) приравниваются к золотовалютным резервам и управляются Центральным банком. Средства Фонда макроэкономической стабилизации Венесуэлы (Macroeconomic Stabilization Fund) управляются Центральным банком и инвестируются в иностранные финансовые активы.

Средства Постоянного фонда Аляски находятся в управлении общественной Корпорации Постоянного фонда Аляски (Alaska Permanent Fund Corporation) и инвестируются в портфель из бумаг с фиксированным доходом и акций. Нефтяной фонд Кувейта (Oil Fund) и Резервный фонд для будущих поколений (Reserve Fund for Future Generations) управляются независимым от правительства Кувейтским инвестиционным агентством (Kuwait Investment Authority). Средства фондов инвестируются в иностранные финансовые активы.

Управление Нефтяным фондом Омана (Oil Fund) осуществляется Министерством финансов Омана, а его средства инвестируются в иностранные активы и валютные депозиты в Центральном банке Омана.

Несмотря на разнообразие субъектов управления средствами фондов, представляется оптимальным осуществление в Российской Федерации функций по управлению средствами Стабилизационного фонда Центральным банком РФ. Это создает следующие преимущества.

Во-первых, возможности инвестирования средств фонда и доходность инвестиций в этом случае значительно выше, чем при любом альтернативном варианте управления средствами фонда.

Во-вторых, при этом упрощается монетарная задача Стабилизационного фонда - стабилизация реального курса рубля, поскольку средства фонда не попадают на валютный рынок.

В-третьих, повышается прозрачность инвестирования средств фонда, так как Центральный банк РФ и его активные операции проходят проверку Счетной палаты РФ.

В-четвертых, Министерство финансов РФ не имеет достаточного опыта управления финансовыми активами и инвестиционным портфелем, кроме управления портфелем обязательств государства (т.е. управления государственным долгом).

Кроме этого факт инвестирования средств Стабилизационного фонда не должен препятствовать их использованию на цели, установленные законом. В этом, на наш взгляд, состоит основное преимущество передачи средств Стабилизационного фонда в управление Центральному банку: обладая значительными собственными финансовыми активами, Центральный банк может обеспечить исполнение расходных обязательств Стабилизационного фонда путем кредитования счета, не прибегая к досрочной реализации финансовых инструментов, в которые инвестированы средства последнего, что обычно сопряжено с финансовыми потерями.

Управление средствами Стабилизационного фонда Министерством финансов представляется не совсем эффективным. Юридическое основание решения о передаче полномочий по управлению средствами Стабилизационного фонда совершенно очевидно: Министерство финансов является органом, ответственным за исполнение федерального бюджета, то есть осуществляет управление его средствами. Учитывая, что средства фонда являются накопленными доходами федерального бюджета, было бы логично передать их в управление тому же органу, который осуществляет соответствующие функции применительно к средствам федерального бюджета. Однако этот аргумент «за» не в меньшей степени является же и аргументом «против» такого решения вопроса.

Совмещение в одном лице функций управления бюджетом и Стабилизационным фондом создает риск фактического слияния их средств, которое может привести к ненадлежащему расходованию Стабилизационного фонда. В этой ситуации вместо инвестирования свободных средств Стабилизационного фонда они будут использоваться на

по

покрытие текущих кассовых разрывов. Следует учитывать также и то обстоятельство, что в отличие от Центрального банка РФ, Министерство финансов не располагает к настоящему времени командой профессиональных портфельных менеджеров, что привело к отсутствию инвестирования средств фонда в предыдущие годы.

Сходными недостатками отличается и третий вариант решения вопроса - создание специального правительственного агентства для управления средствами Стабилизационного фонда. В случае передачи средств в его управление возникает вероятность увеличения риска потерь на инвестиции, поскольку такое агентство не имеет другого портфеля финансовых активов, отсутствие профессиональных менеджеров. Преимуществом данного варианта перед передачей средств в управление Министерству финансов является невозможность использования средств фонда для текущего финансирования бюджетных расходов.

Таким образом, передача средств фонда в управление не Центральному банку РФ, а Министерству финансов РФ, либо же новому государственному агентству по управлению средствами Стабилизационного фонда повышает риск непрофессионального управления средствами фонда, снижает прозрачность операций с ними. Все это приводит к выводу, что оптимальным вариантом управления средствами Стабилизационного фонда является управление ими Банком России.