Центральный банк Российской Федерации в системе органов и агентов валютного контроля
В сложившейся к настоящему времени в Российской Федерации системе органов и агентов валютного контроля Центральный банк Российской Федерации, выступая одновременно и органом валютного регулирования, и органом валютного контроля[71], несомненно, занимает центральное место.
Ведущая роль Центрального банка Российской Федерации в этой системе обусловлена рядом обстоятельств.К ним в первую очередь относится нормотворческая активность Банка России в данной сфере. Поскольку нормативные акты Банка России обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами[72], изданные им как органом валютного регулирования положения, указания, инструкции охватывают практически все аспекты регламентации валютных правоотношений[73].
Кроме того, Банку России поднадзорны валютные биржи и уполномоченные банки как агенты валютного контроля, осуществляющие валютные операции и обладающие наиболее полной информацией о внешнеэкономической деятельности резидентов и нерезидентов. Все иные органы и агенты валютного контроля для осуществления своих функций так или иначе должны контактировать с уполномоченными банками. При этом именно Центральный банк Российской Федерации, выстраивая свои отношения с иными органами валютного контроля в пределах их компетенции, обеспечивает в соответствии с законодательством взаимодействие с ними уполномоченных банков как агентов валютного контроля.
Законом Российской Федерации “О валютном регулировании и валютном контроле” установлено, что валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации (которое обеспечивает разграничение функций и взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в области валютного контроля и их взаимодействие с Центральным банком Российской Федерации), органами валютного контроля и агентами валютного контроля (уполномоченными банками, подотчетными Центральному банку Российской Федерации, а также организациями, подотчетными федеральным органам исполнительной власти, в соответствии с законодательством Российской Федерации).
Система органов валютного контроля в Российской Федерации представлена помимо Центрального банка Российской Федерации также федеральными органами исполнительной власти в пределах компетенции, установленной федеральными законами, а также федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. При этом федеральные органы исполнительной власти осуществляют контроль за совершением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами.
Такое распределение направлений валютного контроля между органами введено на законодательном уровне впервые. Ранее - до июля 2001 г. - определялось[74], что валютный контроль в Российской Федерации осуществляется органами валютного контроля - Центральным банком Российской Федерации, а также Правительством Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации[75] и их агентами - организациями, которые в соответствии с законодательными актами Российской Федерации могут осуществлять функции валютного контроля,
подотчетными соответствующим органам валютного контроля.
. Следует отметить несомненное положительное значение разделения валютного контроля на контроль за хозяйствующими субъектами и контроль за банками и валютными биржами. Вопрос разграничения полномочий органов валютного контроля на протяжении всего существования системы валютного контроля является наиболее острым. В принципе, руководствуясь Законом Российской Федерации “О валютном регулировании и валютном контроле”, любой орган валютного контроля (и Банк России, и ГТК России, и иной орган) мог проверить и наказать за несоблюдение валютного законодательства предприятие, осуществляющее внешнеэкономическую деятельность, поэтому существовала опасность наступления двойной ответственности за одно и то же нарушение.
Примером пересекающейся компетенции органов валютного контроля является арбитражное дело, рассмотренное Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (Постановление от 29 июня 1999 г.
№ 7838/98'). Экспортер не зачислил валютную выручку от экспорта товаров, за что и был привлечен к ответственности сначала территориальным органом в то время еще Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю за нарушение валютного законодательства (в соответствии со статьей 14 Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле"), а затем таможенным органом за нарушение валютного законодательства, являющееся одновременно нарушением таможенных правил (в соответствии со статьей 201 Таможенного кодекса Российской Федерации). В связи с этим экспортер вынужден был обратиться с иском в суд о признании постановления таможенного органа недействительным. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указал, что в данном случае нарушение валютного законодательства является одновременно нарушением таможенных правил, и, поскольку истец уже был привлечен к [76]¥
ответственности органом валютного контроля за незачисление валютной выручки, оснований для повторного привлечения его к ответственности таможенным органом в этой части не было.
Выделение валютных бирж как подведомственных Банку России субъектов валютного контроля также является положительным нововведением законодателя: ранее эти субъекты валютных
правоотношений, играющие на валютном рынке важнейшую роль, выпадали из правовой регламентации.
Вместе с тем при всем положительном значении изменений статьи Закона Российской Федерации “О валютном регулировании и валютном контроле” об органах и агентах валютного контроля окончательно проблема разграничения полномочий органов валютного контроля не разрешена. Необходимо внесение соответствующих изменений в иные нормативные правовые акты, определение механизма взаимодействия, обмена
информацией между органами валютного контроля. Кроме того, полномочия органов и агентов валютного контроля, вызывавшие много вопросов в связи с их неконкретностью, остались прежними. Так, все органы валютного контроля в пределах своей компетенции могут издавать нормативные акты, обязательные к исполнению всеми резидентами и нерезидентами в Российской Федерации1, все органы валютного контроля осуществляют контроль за проводимыми в Российской Федерации резидентами и нерезидентами валютными операциями, за соответствием этих операций законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими актов органов валютного контроля, проводят проверки валютных операций резидентов и нерезидентов в Российской Федерации, определяют порядок и формы учета, отчетности и документации по валютным операциям резидентов и нерезидентов.
[77]Попытки разграничить компетенцию органов валютного контроля предпринимались неоднократно. Так, на совещании у Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В.Б. Христенко 3 ноября 1999 г. было принято решение о том, что в целях устранения дублирования и параллелизма в работе Министерства Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России), Государственного таможенного комитета Российской Федерации (ГТК России) и еще не упраздненной тогда Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю (ВЭК России) практическая деятельность федеральных органов исполнительной власти в области валютного контроля будет распределена по определенным основным направлениям: MHC России будет обеспечивать валютный контроль внешнеторговых сделок, предметы которых не имеют материально - вещественной формы (работы, услуги и интеллектуальная собственность), обоснованности расчетов и платежей резидентов и нерезидентов в иностранной валюте в пределах таможенной территории Российской Федерации, полноты поступления в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта работ, услуг и интеллектуальной деятельности; таможенные органы - за перемещением валюты Российской Федерации, ценных бумаг в валюте Российской Федерации и валютных ценностей через таможенную границу Российской Федерации, за валютными операциями, связанными с перемещением или предполагаемым перемещением через таможенную границу товаров и транспортных средств, за своевременностью и полнотой поступления в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров, за ведением учета и составлением отчетности по валютным операциям, установленных ГТК России совместно с Банком России; ВЭК России должен осуществлять межведомственную координацию и методологическое обеспечение валютного контроля, включая комплексное планирование деятельности контролирующих, правоохранительных и иных федеральных органов исполнительной власти в области валютного контроля, выявление и анализ валютных операций резидентов, имеющих
*
подозрительные признаки, в целях предотвращения утечки капитала за рубеж, целевые и комплексные проверки соблюдения валютного законодательства по поручениям Правительства Российской Федерации (в территориальном и отраслевом разрезах), обеспечение функционирования единой системы экспертной оцейки количества и качества валютоемких экспортируемых товаров, создание единой системы учета валютных операций по реализации морепродуктов, добываемых за пределами таможенной территории Российской Федерации1.
Однако, на законодательный уровень подробное разграничение компетенции органов валютного контроля пока не вынесено.
Права и обязанности должностных лиц органов и агентов валютного контроля по Закону Российской Федерации “О валютном регулировании и валютном контроле” также остались прежними, без разделения на организации, которые эти должностные лица представляют. Должностные лица органов и агентов валютного контроля в пределах компетенции этих органов имеют право: проверять все документы, связанные с
осуществлением ими функций валютного контроля, получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках, а также изымать документы, свидетельствующие о нарушениях в сфере валютного законодательства; приостанавливать операции по счетам в уполномоченных банках в случае непредставления документов и информации; приостанавливать действие или лишать резидентов, включая уполномоченные банки, а также нерезидентов лицензий и разрешений на право осуществления валютных операций; на другие права, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны сохранять ставшую им известной при выполнении функций валютного контроля коммерческую тайну резидентов и нерезидентов, а в случае ненадлежащего
осуществления возложенных на них обязанностей могут привлекаться к ответственности в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Конкретные полномочия органов валютного контроля содержатся в иных нормативных правовых актах, изданных в развитие норм Закона Российской Федерации “О валютном регулировании и валютном контроле”.
До недавнего времени центральным органом федеральной исполнительной власти, образованным для реализации функций Правительства Российской Федерации по валютному и экспортному контролю, являлась Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю[78]. Главной задачей этой службы являлось проведение единой общегосударственной политики в области организации контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере валютных, экспортно - импортных и иных внешнеэкономических операций.
В настоящее время в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента Российской Федерации “О структуре федеральных органов исполнительной власти” от 17 мая 2000 г. № 867[79] Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю упразднена, а ее функции распределены между Министерством финансов Российской Федерации и вновь образованным Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.
Министерство финансов Российской Федерации[80] является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики,
промышленной политики при добыче, производстве и переработке драгоценных металлов и драгоценных камней и координирующим деятельность в этих сферах иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет права и функции упраздненной Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю по организации и проведению валютного контроля и ведению единой информационной системы валютного контроля. Министерству финансов Российской Федерации также переданы в ведение территориальные органы упраздненной Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю с сохранением прав и функций по проведению валютного контроля[81], именующиеся региональными управлениями валютного контроля. Для оперативного и методического руководства региональными управлениями валютного контроля в структуре центрального аппарата Министерства финансов Российской Федерации создан Департамент валютного контроля.
Таким образом, в структуре Министерства финансов Российской Федерации функции валютного контроля осуществляют его территориальные органы (региональные управления) и подразделение его центрального аппарата (Департамент валютного контроля), и в организационном плане наблюдается определенная схожесть с внутренней структурой Центрального банка Российской Федерации (его департаментами в центральном аппарате и территориальными учреждениями в субъектах Российской Федерации). Вместе с тем существенным отличием является выполнение территориальными учреждениями Банка России в отличие от региональных управлений Минфина России иных помимо валютного контроля функций Банка России.
Интересно отметить, что региональные управления валютного контроля Минфина России координируют деятельность территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти в сфере организации и проведения валютного контроля. Именно региональные управления валютного контроля осуществляют контроль за соблюдением субъектами предпринимательской деятельности (за исключением уполномоченных банков) валютного законодательства Российской Федерации: за выполнением резидентами обязательств перед государством в иностранной валюте, полнотой поступления в Российскую Федерацию в установленном порядке средств в иностранной валюте по внешнеэкономическим операциям, полнотой и объективностью учета и отчетности по валютным операциям, использованием кредитов в иностранной валюте, предоставляемых Российской Федерации и субъектам Российской Федерации на основе международных договоров и соглашений, за использованием конфискованных в соответствии с законодательством Российской Федерации валютных ценностей.
Немалая роль отведена региональным управлениям валютного контроля и в создаваемой в Российской Федерации системе противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем. В частности, региональные управления валютного контроля участвуют в разработке и осуществлении программ международного сотрудничества в этой области и реализации мер, направленных на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем; участвует в разработке и практическом применении механизмов репатриации незаконно вывезенных из Российской Федерации капиталов.
Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экспортного контроля является вновь образованное Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации1. Среди задач данного Министерства для рассматриваемой темы следует выделить осуществление государственного регулирования внешнеэкономической
деятельности, координацию внешнеторговой деятельности субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за соблюдением российскими участниками внешнеэкономической деятельности законодательных и иных нормативных правовых актов в области экспортного контроля; участие в осуществлении контроля за полнотой поступления в установленном порядке средств в иностранной валюте по 4 внешнеэкономическим операциям.
Описывая систему органов валютного контроля, нельзя не сказать о важнейшем ее звене - таможенных органах. Роль таможни очевидна: огромный сегмент валютного рынка занимают экспортно - импортные торговые операции, т.е. вывоз и ввоз товаров через таможенную границу Российской Федерации. Кроме того, таможенные органы Российской Федерации осуществляют контроль за перемещением физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации валюты Российской Jt Федерации, ценных бумаг в валюте Российской Федерации, валютных
ценностей. Таможня обеспечивает соблюдение действующего валютного законодательства при осуществлении международных грузовых и пассажирских перевозок, а также в международном почтовом сообщении[82].
Следует отметить, что в системе таможенных органов только Г осударственный таможенный комитет Российской Федерации в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации является органом валютного контроля и издает нормативные акты, обязательные к исполнению всеми резидентами и нерезидентами в Российской Федерации, проводит проверки валютных операции экспортеров, выполняет другие обязанности по осуществлению валютного контроля в соответствии C российским законодательством. Остальные же таможенные органы Российской Федерации (таможенные посты, акцизные таможенные посты,
таможни, таможни центрального подчинения, региональные таможенные управления) обладают только полномочиями агентов валютного контроля, подотчетных Государственному таможенному комитету Российской Федерации, и осуществляют наряду с фактическим контролем за пересылкой, ввозом и вывозом валютных ценностей также документальный контроль за валютными операциями, связанными с перемещением через таможенную границу товаров и транспортных средств1.
C июля 1999 г. в соответствии с Законом Российской Федерации “О налоговых органах Российской Федерации” функцию органа валютного контроля выполняет Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. При этом налоговые органы осуществляют контроль за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах своей компетенции. Однако их конкретные полномочия по валютному контролю в законодательстве не закреплены, что не позволяет четко определить место налоговых органов в механизме валютного контроля и затрудняет их взаимодействие с остальными органами валютного контроля. Предоставленными законодательством агентам валютного контроля правами пользуются при исполнении служебных обязанностей и федеральные органы налоговой полиции3.
Подводя итог анализу системы органов и агентов, обеспечивающих соблюдение валютного законодательства, следует сделать вывод, что в настоящее время в Российской Федерации данная система представлена:
- органами валютного контроля: Центральным банком Российской
1 Конкретные условия, типовые ситуации и показатели, регламентирующие распределение компетенции по валютному контролю между таможенными органами различных уровней, устанавливаются Временным положением, являющимся Приложением 2 к Приказу Государственного таможенного комитета Российской Федерации "О распределении компетенции по контролю таможенной стоимости и валютному контролю" от 29.12.199S № 796 // Документ не опубликован. Содержится в Справочно-правовой системе КонсультантПлюс.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 15. Ст. 492. Действует с изменениями и дополнениями на 07.11.2000 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 46. Ст. 4537.
3 См.: пункт 2 статьи 11 Закона Российской Федерации “О федеральных органах налоговой полиции” от 24.06.1993 № 5238-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 29. Ст. 1114. Действует с изменениями и дополнениями на 30.12.2001 И Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 53 (часть 1). Ст. 5030.
Федерации и его территориальными учреждениями (главными управлениями и национальными банками), Министерством финансов Российской Федерации и его территориальными органами - региональными управлениями валютного контроля, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Государственным таможенным комитетом Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по налогам и сборам;
агентами валютного контроля: уполномоченными банками, подотчетными Центральному банку Российской Федерации, таможенными органами, подотчетными Государственному таможенному комитету Российской Федерации, федеральными органами налоговой полиции.
Для всех органов валютного контроля остается актуальной проблема определения конкретной компетенции при осуществлении функции валютного контроля. Закон Российской Федерации “О валютном регулировании и валютном контроле”, как уже указывалось, устанавливает единые для всех органов валютного контроля цели, полномочия, права и обязанности должностных лиц этих органов. В ряде случаев это приводит к дублированию функций и полномочий при осуществлении контроля за проведением валютных операций, регламентированных в ведомственных нормативных актах. Для исключения такого дублирования и разграничения полномочий принимались и принимаются совместные нормативные акты: Центрального банка Российской Федерации с Государственным таможенным комитетом Российской Федерации[83] [84], Центрального банка Российской Федерации с ныне упраздненной Федеральной службой России по л валютному и экспортному контролю и другие. Однако и межведомственные * нормативные акты зачастую не устраняют все пробелы в данной сфере. В связи с этим, на наш взгляд, большое значение приобретает практика взаимодействия органов валютного контроля между собой, а также с иными правоохранительными и контролирующими органами. Об опыте такого взаимодействия в Саратовской области будет изложено ниже. аь * 4.