Система правообеспечения деятельности Центрального банка Российской Федерации в области валютных правоотношений
Эффективность деятельности Центрального банка Российской Федерации в области валютных правоотношений зависит от ряда факторов, в числе которых можно назвать качество правовой регламентации статуса Центрального банка Российской Федерации и оптимальность структурной организации его аппарата по осуществлению функций валютного регулирования и валютного контроля.
Статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности Банка России определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” и другими федеральными законами.
В статье 75 Конституции Российской Федерации определены исключительное право Центрального банка Российской Федерации на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Данные полномочия, по обоснованной позиции Конституционного Суда Российской Федерации, по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения[85].
Заслуживает внимания вывод Конституционного Суда Российской Федерации в отношении статуса Центрального банка Российской Федерации, сделанный им при анализе положений Федерального закона “О реструктуризации кредитных организаций”, о том что “в отличие от Центрального банка Российской Федерации - органа банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций (статья 55 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)") Агентство (имеется в виду Агентство по реструктуризации кредитных организаций — пояснение автора) не отнесено к органам государственной власти, а потому не может быть признано надлежащим субъектом продления моратория”[86]. Иными словами, Конституционный Суд Российской Федерации считает возможным рассматривать Центральный банк Российской Федерации как орган государственной власти, обладающий правом применения мер государственного принуждения.
H В области валютных правоотношений представляется весьма
продуманной и обоснованной законодательная защита золотовалютных резервов Центрального банка Российской Федерации от взыскания по искам кредиторов по внешним долгам Российской Федерации: согласно статье 2 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.
* C учетом отмеченных особенностей статуса Банка России
представляется возможным охарактеризовать Центральный банк Российской Федерации как конституционно независимый государственный орган, осуществляющий конституционную функцию по защите и обеспечению устойчивости рубля и наделенный законодателем для ее реализации государственно-властными полномочиями, в том числе в области валютных правоотношений.
Следует поддержать мнение об уникальности статуса Банка России[87]. Заслуживает внимания рассмотрение Банка России в административно-
* правовом аспекте как особого органа государственной власти специальной
компетенции[88]. В финансовом праве вывод о государственном характере функций главного банка страны был сформулирован как применительно к деятельности Г осударственного банка СССР[89] [90], так и в отношении Центрального банка Российской Федерации . В банковском праве также подчеркивается выполнение Центральным банком Российской Федерации государственно значимых задач[91]. Представляется, что с позиций частного права[92] невозможно учесть все особенности правового положения Центрального банка Российской Федерации. Ни рассмотрение Банка России как унитарного предприятия (коммерческой организации)[93], ни определение Банка России как некоммерческой организации в форме государственной корпорации[94] или учреждения[95] не учитывают в полной мере всех особенностей законодательной регламентации правового положения Банка России. Более перспективным, на наш взгляд, является исследование статуса Банка России с публично - правовых позиций[96]. Заслуживает поддержки позиция о том, что вся деятельность Банка России, включая его деятельность как юридического лица, имеет публичный характер[97] [98] [99] [100]. Данное мнение представляется верным и разделяется нами по причине того, что совершаемые Центральным банком Российской Федерации сделки на валютном рынке обусловлены необходимостью достижения целей правовой политики государства в сфере денежно-кредитных и бюджетно-финансовых отношений. Банк России осуществляет операции с российскими и иностранными Iht кредитными организациями, Правительством Российской Федерации с учетом задач, определенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации на определенный период, Основных направлениях денежно-кредитной политики на очередной год, согласуемых Центральным банком Российской Федерации с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Государственной Думой Федерального Собрания Ih Российской Федерации. Именно для выполнения конституционной функции защиты и обеспечения устойчивости рубля Банк России покупает и продает иностранную валюту, а также платежные документы и обязательства в иностранной валюте, выставленные российскими и иностранными кредитными организациями; покупает, хранит, продает драгоценные металлы и иные виды валютных ценностей; осуществляет операции с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками; открывает счета в российских и иностранных кредитных организациях на территории Российской Федерации и иностранных государств; выставляет чеки и векселя в любой валюте; осуществляет другие банковские операции на валютном рынке от своего имени, если это не запрещено законом. Выполнению задач и функций Центрального банка Российской Федерации подчинена его внутренняя организационная структура, которая состоит из центрального аппарата, территориальных учреждений, расчетно- кассовых центров, вычислительных центров, полевых учреждений, учебных заведений, других предприятий, учреждений, организаций, в том числе подразделений безопасности и Российского объединения инкассации. Такая структура Банка России закреплена законодательно в статье 83 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”. Центральные органы Банка России территориально расположены в городе Москва. Внутри центрального аппарата также существует деление на структурные подразделения: секретариаты Председателя и заместителей Председателя Банка России, департаменты, управления[101] [102]. Для непосредственной реализации полномочий Центрального банка Российской Федерации в области валютного регулирования и валютного контроля в центральном аппарате Банка России функционирует одноименный департамент - Департамент валютного регулирования и валютного контроля. Интерес, на наш взгляд, представляет процесс создания данного Департамента. После принятия Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" для практического решения вопросов, стоящих перед Центральным банком Российской Федерации в соответствии с данным законом, а также в целях координации деятельности территориальных учреждений по осуществлению ими функций в области валютного регулирования и валютного контроля в структуре Банка России по решению Совета директоров Банка России от 22 - 23 сентября 1993 г. (протокол № 40) было создано Главное управление валютного регулирования и валютного контроля. Примечательно, что в Положении1 о данном структурном подразделении центрального аппарата Банка России указывалось, что “валютное регулирование и валютный контроль Банка России организационно включает в себя Главное управление валютного регулирования и валютного контроля и управления (отделы) валютного регулирования и валютного контроля Главных территориальных управлений (Национальных банков) Банка России”. В соответствии с задачами, поставленными валютным законодательством Российской Федерации перед Банком России как основным органом валютного регулирования и валютного контроля, а также исходя из уже имеющегося опыта работы в этом направлении Главному управлению валютного регулирования и валютного контроля Банка России вменялись следующие основные функции: - участие в разработке проектов законодательных актов, регулирующих вопросы внешнеэкономической деятельности, осуществления валютных операций и валютного контроля, а также кодификация валютного законодательства Российской Федерации; - разработка нормативных актов Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля, а также участие в подготовке нормативных актов других органов валютного контроля Российской Федерации; - участие в подготовке международных договоров России в области валютного регулирования и валютного контроля; - разработка методологии осуществления валютного контроля, а также рекомендаций и указаний для агентов валютного контроля по осуществлению ими контрольных функций; - лицензирование валютных операций, для которых законодательством определен разрешительный порядок их проведения; - сбор информации и отчетности для статистических целей, а также формирование и ведение сводных баз данных; - координация деятельности подразделений валютного регулирования и контроля территориальных учреждений Банка России; - сотрудничество по вопросам валютного регулирования и валютного контроля с центральными банками иностранных государств, а также международными и государственными организациями. Создание Главного управления валютного регулирования и валютного контроля в центральном аппарате Банка России послужило толчком к кадровому укреплению и повышению квалификации сотрудников соответствующих подразделений территориальных учреждений Банка России. Главное управление валютного регулирования и валютного контроля доводило до сведения территориальных учреждений Банка России законодательные акты, регулирующие вопросы внешнеэкономической деятельности, осуществления валютных операций и валютного контроля, нормативные акты Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля, а также соответствующие нормативные акты других органов валютного контроля Российской Федерации. Кроме того, территориальные учреждения Банка России могли теперь инструктироваться по вопросам валютного регулирования и практического применения валютного законодательства у подразделения центрального аппарата Банка России, специализирующегося на этих вопросах. Именно Главное управление валютного регулирования и валютного контроля анализировало практику применения норм валютного регулирования, а также предложения территориальных учреждений для внесения изменений и дополнений в валютное законодательство Российской Федерации и нормативные акты Банка России, а также разрабатывало рекомендации и указания для территориальных учреждений по осуществлению ими функций в области валютного контроля и по подготовке ими заключений по случаям нарушения валютного законодательства Российской Федерации и взаимодействию с правоохранительными органами по обеспечению соблюдения валютного законодательства. Таким образом, Главное управление валютного регулирования и валютного контроля Банка России, осуществляя и нормотворческие, и контролирующие, и координирующие функции, способствовало становлению и развитию системы валютного регулирования и валютного контроля в стране. В 1996 г. Главное управление валютного регулирования и валютного контроля Банка России было преобразовано1 в Департамент валютного регулирования и валютного контроля Банка России. К этому времени правовая база валютного регулирования и валютного контроля претерпела значительные изменения (о ее становлении и развитии речь шла во втором параграфе настоящей главы), поэтому задачи и функции подразделения центрального аппарата Банка России, обеспечивающего реализацию его функций как органа валютного регулирования и валютного контроля, также были скорректированы. Задачами Департамента валютного регулирования и валютного контроля являлись: нормативно - правовое обеспечение политики Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля и участие в ее і реализации; организационно - методическое обеспечение территориальных учреждений Банка России и уполномоченных банков как агентов валютного контроля по осуществлению ими контроля за соблюдением резидентами и нерезидентами валютного законодательства Российской Федерации; регулирование валютных операций, для которых законодательством определен разрешительный порядок проведения; взаимодействие по вопросам компетенции с другими органами и агентами валютного контроля, правоохранительными, налоговыми и иными органами, осуществляющими функции государственного контроля, а также структурными подразделениями Центрального банка Российской Федерации; осуществление в установленном порядке сотрудничества с центральными банками иностранных государств, а также с международными банками и иными международными валютно-финансовыми и национальными организациями в области валютного регулирования и валютного контроля; анализ состояния и развития валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации в целях совершенствования механизмов валютного регулирования и валютного контроля. В 1999 г. Департамент валютного регулирования и валютного контроля разделился на два департамента - валютного регулирования и валютного контроля. Соответственно разделились их задачи и функции: Департамент валютного регулирования обеспечивал деятельность Банка России как органа валютного регулирования, а Департамент валютного контроля - как органа валютного контроля. Вместе с тем некоторые функции, определенные положениями1 об этих департаментах, остались схожими и осуществлялись в пределах компетенции каждого департамента: участие в разработке проектов нормативных актов Банка России, сбор и анализ отчетности территориальных учреждений Банка России и уполномоченных банков, обобщение практики применения валютного законодательства, оказание методической помощи территориальным учреждениям. Департамент валютного контроля в свою очередь выполнял функции, некоторые из которых присущи и валютным подразделениям территориальных учреждений Банка России: организация и проведение проверок соблюдения валютного законодательства, выдача и контроль за соблюдением условий разрешений на проведение валютных операций, применение мер ответственности за нарушение валютного законодательства. Особо следует отметить, что Департамент валютного контроля участвовал в мероприятиях в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем: проводил аналитическую работу по изучению опыта зарубежных стран в данной области, разрабатывал проекты нормативных правовых актов и методических рекомендаций Банка России по данным вопросам. Данное направление деятельности явилось новым как для центрального аппарата Банка России, так и для всей его системы, и было обусловлено принятием Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”. Как следует из вышеприведенного анализа, функции департаментов валютного регулирования и валютного контроля были во многом схожи, возможно это и предопределило одно из последних изменений организационной структуры центрального аппарата Банка России - упразднение с 28 ноября 2001 г. Департамента валютного регулирования и Департамента валютного контроля и образование Департамента валютного регулирования и валютного контроля с соответствующим слиянием их функций1. Ранее мы уже определились, что валютное регулирование Центрального банка Российской Федерации помимо издания норм, устанавливающих порядок проведения операций с валютными ценностями, выражается также и в воздействии с помощью экономических рычагов. Именно для реализации этой части полномочий Банка России в области валютного регулирования в 1993 г. в структуре центрального аппарата Банка России был образован Департамент иностранных операций. В соответствии с задачами, закрепленными в Положении о нем1, Департамент иностранных операций осуществлял управление и проведение операций с золотовалютными резервами Банка России в целях регулирования курса российского рубля, внутреннего валютного рынка и рынка драгоценных металлов, организацию взаимодействия и представления интересов Банка России в международных финансовых организациях, свод и обобщение данных по статистике платежного баланса, подготовку и анализ платежного баланса и международной инвестиционной позиции Российской Федерации. Именно из структуры Департамента иностранных операций Банка России, который был упразднен в 2000 г., выделились функционирующие в настоящее время Департамент валютных операций Банка России, который теперь осуществляет управление и проведение операций с золотовалютными резервами Банка России, Департамент международных финансово- экономических отношений Банка России, реализующий законодательно закрепленную за Банком России обязанность представлять интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, в международных банках и иных междунарожных валютно - финансовых организациях, а также Департамент платежного баланса Банка России. Центральный аппарат представляет собой первое звено организационной структуры Банка России, задействованной в реализации его задач и функций по валютному регулированию и валютному контролю. Организацию валютного контроля Центрального банка Российской Федерации на территории субъектов Российской Федерации осуществляют обособленные подразделения Банка России - территориальные учреждения (главные управления и национальные банки). ' В систему Банка России входят и расчетно-кассовые центры, которые действуют в составе территориального учреждения Банка России. Основной целью деятельности расчетно-кассового центра как структурного подразделения Банка России, осуществляющего банковские операции с денежными средствами в условиях двухуровневой банковской системы, является обеспечение эффективного, надежного и безопасного функционирования платежной системы Российской Федерации1. Среди функций расчетно-кассовых центров в плане рассматриваемой темы следует отметить участие по распоряжению территориального учреждения Банка России в проведении инспекционных проверок кредитных организаций и их филиалов, поскольку эти проверки имеют целью, в том числе, установить соблюдение последними валютного законодательства и нормативных актов Банка России. На практике, в частности Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Саратовской области, сотрудники расчетно - кассовых центров осуществляют проверки осуществления определенного круга валютных операций, как правило, валютно - обменных. Дня комплексных проверок уполномоченных банков и филиалов уполномоченных банков формируются рабочие группы в составе сотрудников специализированного валютного и инспекционного подразделений территориального учреждения Банка России с возможным включением специалистов расчетно - кассового центра, на подведомственной территории которого находится банк или филиал. В заключение следует отметить, что существующая в настоящее время внутренняя организационная структура Центрального банка Российской Федерации достаточно оптимальна для надлежащего выполнения законодательно закрепленных за Центральным банком Российской * Федерации задач и функций в области валютных правоотношений. В непосредственной реализации полномочий Центрального банка Российской Федерации как органа валютного регулирования и валютного контроля задействованы следующие элементы вертикали его централизованной системы: центральный аппарат, территориальные учреждения (главные управления и национальные банки), расчетно-кассовые центры. 4 Структурные подразделения центрального аппарата (департаменты Центрального банка Российской Федерации - г. Москва) выполняют функции валютного регулирования, воздействуют на валютный рынок и экономику в целом * с помощью валютных интервенций, осуществляют валютные операции, участвуют в нормотворческой деятельности Центрального банка Российской Федерации. Валютный контроль осуществляют как структурные подразделения центрального аппарата, так и территориальные учреждения Банка России • (главные управления и национальные банки) в субъектах Российской Федерации на подведомственной им территории. К его реализации могут быть привлечены и расчетно-кассовые центры Банка России, структурно подчиненные его территориальным учреждениям. Юридические вопросы реализации функций Центрального банка Российской Федерации по валютному контролю его территориальными учреждениями исследуются нами в следующей главе.