§ 2. Проблемы организационно-правовой формы Центрального банка Российской Федерации

ФЗ о ЦБ РФ закрепляет, что Центральный банк РФ является юридическим лицом. Исходя из этой нормы закона, некоторые ученые полагают, что Центральный банк РФ должен иметь организационноправовую форму, как и другие юридические лица, и она должна соответствовать нормам Гражданского кодекса Российской Федерации^{[33] [34], регулирующим эти вопросы, так как в сфере гражданско-правового регулировании ГК РФ имеет доминирующее положение по отношению к}

•у

другим законам (п.

Я. А. Гейвандов считает, что Банк России - это некоммерческая организация, существующая в форме учреждения^[35].

Для определения организационно-правовой формы Банка России решающее значение имеют цели и характер его деятельности, а также особенности осуществляемых им функций. В зависимости от цели, ради осуществления которой создается юридическое лицо, оно может быть отнесено к коммерческим или некоммерческим юридическим лицам. Если юридическое лицо создается его учредителями в целях получения прибыли от осуществления им своей деятельности, то такое юридическое лицо будет признано коммерческим (ст. 50 ГК РФ). Организации, которые не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками (ст. 50 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих, организациях»^[36]), признаются некоммерческими организациями.

Я. А. Гейвандов пишет, что основными целями деятельности Центрального банка РФ, непосредственно связанными с его юридическим статусом, являются защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы (ст. З ФЗ о ЦБ РФ). Указанные цели связаны с управлением денежно-кредитной и банковской системами, повышением их эффективности и надежности и, безусловно, включают защиту прав и законных интересов всех участников экономических отношений.

В соответствии с законодательством Банк России создан собственником - Российской Федерацией. Создавая Банк России, собственник (Российская Федерация) наделил его уставным капиталом в размере 3 млрд, рублей (ст. 10 ФЗ о ЦБ РФ). На этом финансирование Центрального банка РФ со стороны собственника (Российской Федерации) было прекращено. Таким образом, в случае с Банком России собственник финансирует созданное им юридическое лицо частично, только при его создании. По смыслу п. 1 ст. 9 ФЗ «О некоммерческих организациях» такой порядок финансирования вполне допустим для учреждения.

Как некоммерческой организации, созданной в форме учреждения, федеральное имущество может принадлежать Центральному банку РФ только на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ, п.1 ст. 9 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Согласно ГК РФ под оперативным управлением понимается осуществление учреждением права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Однако закрепленный в ФЗ о ЦБ РФ правовой статус имущества Банка России и правовое положение самого Центрального банка РФ предусматривают некоторые исключения из общего правила относительно режима имущества, находящегося в оперативном управлении.

Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России согласно целям и в порядке, установленном указанным законом. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются (ст. 2 ФЗ о ЦБ РФ).

Банку России присущи особенности в части, касающейся распоряжения своим имуществом. В соответствии со ст. 298 ГК РФ, если учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. ФЗ о ЦБ РФ установлена обязанность Банка России перечислять в федеральный бюджет 50% фактически полученной прибыли по итогам каждого года.

Еще одна особенность правового положения Центрального банка РФ заключается в отсутствии субсидиарной ответственности государства по обязательствам Центрального банка РФ в случае недостаточности средств последнего.

Я. А. Гейвандов обосновывает возможность установления особого правового положения для Банка России (в том числе и режима имущества, которым он владеет) ссылкой на п. 3 ст. 120 ГК РФ и п. 3 ст. 9 ФЗ «О некоммерческих организациях», которые допускают наличие особенностей правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений, если соответствующие особенности определены законом или иным правовым актом.

Но, во-первых, ГК РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях» говорят о возможности установления особенностей правового положения для отдельных видов учреждений, а не отдельно взятого, единственного учреждения. Во-вторых, ГК РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях» допускают возможность определения особенностей установленного режима, а не радикальное его изменение. Всегда будет высока вероятность возникновения споров о том, не вышли ли установленные особенности за рамки, определенные ГК РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях».

Не учитывается, что основной функцией Центрального банка РФ является защита и обеспечение устойчивости рубля, а значит, Банк России должен быть независим. Учреждение же - это самое слабое, максимально зависимое от собственника юридическое лицо. Банк России нельзя рассматривать как федеральное государственное учреждение, статус которого аналогичен статусу федеральных учреждений, созданных и функционирующих в системе исполнительной власти. Такая характеристика не соответствует его правовой природе как самостоятельного органа государственной власти.

Участники дискуссии, организованной Никитинским клубом совместно с союзом юристов на тему «Конституционная экономика и статус Центрального банка России», выразили глубокую обеспокоенность в связи с попытками изменить статус Банка России, сделав его государственным учреждением. По их мнению, это неизбежно приведет к дестабилизации национальной валюты, дальнейшей долларизации экономики, росту инфляции и социального напряжения, а также возможной потере золотовалютных резервов^[37].

Существуют и иные точки зрения относительно организационноправовой формы ЦБ РФ.

Г. А. Тосунян считает, что Центральный банк РФ является коммерческой организацией и не может не быть таковой, поскольку свои расходы он обязан осуществлять за счет своих доходов^[38]. При этом организационно-правовая форма Банка России - государственное унитарное предприятие. Согласно п. 1 ст. 113 ГК РФ унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество собственника. Именно таковым является Центральный банк РФ, уставный капитал и иное имущество которого являются федеральной собственностью в соответствии со ст. 2 ФЗ о ЦБ. Руководитель унитарного предприятия, согласно п. 4 ст. 113 ГК РФ, назначается собственником. Председатель Банка России назначается и освобождается от должности Государственной Думой (ст. 14 ФЗ о ЦБ РФ). В соответствии с п. 5 ст. 113 ГК РФ унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника имущества.

Вместе с тем Банк России не имеет устава, он не вправе осуществлять операции с недвижимостью (п. 3 ст. 49 ФЗ о ЦБ РФ), тогда как п. 2 ст. 295 ГК РФ разрешает унитарным предприятиям совершать любые сделки с недвижимостью и реализовывать ее с разрешения собственника.

псск.’.с' і

гослтст : • і

Lr. w I .iJI- •

Центральный банк РФ не может быть коммерческим юридическим лицом, так как получение прибыли не является целью его деятельности (ст. З ФЗ о ЦБ РФ).

Л. Г. Ефимова отмечает, что в ФЗ о ЦБ РФ имеется внутреннее противоречие между нормой ст. 3, в которой утверждается, что получение прибыли не является целью Банка России, и нормой ст. 2, где на ЦБ РФ возлагается обязанность осуществлять свои расходы за счет собственных доходов. Сама Л.Г. Ефимова полагает, что Банк России является государственным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения. По ее мнению, Банк России является коммерческой организацией, занимается предпринимательской деятельностью, получает от нее прибыль, часть которой перечисляется в бюджет^[40].

Таким образом, утверждение о том, что Банк России является унитарным предприятием, является дискуссионным.

Впоследствии Г. А. Тосунян приходит к выводу, что имущество Банка России не отвечает признакам, как имущества, принадлежащего субъекту на праве хозяйственного ведения, так и имущества, принадлежащего субъекту на праве оперативного управления. Собственностью Банка России оно также не является, поскольку указанное имущество - федеральная собственность.

В случае с Центральным банком РФ таким юридическим фактом является принятие и вступление в силу ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)». Центральный банк РФ является титульным владельцем принадлежащей ему собственности, специфической особенностью которого является его обязанность осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения указанным имуществом не в своих интересах, а в интересах государства или, точнее, общества в целом^{[41] [42].}

В. А. Рахмилович и В. С. Минин предлагают считать Центральный банк РФ государственной корпорацией . ФЗ «О некоммерческих организациях» был дополнен статьей следующего содержания:

«Статья 7.1. Государственная корпорация

!.Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.

Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

2.Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

3.Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных статьей 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации».

В этой связи ученые полагают, что внесенные изменения в ФЗ «О некоммерческих организациях» имеют непосредственное отношение к Банку России, так как положения указанного закона, характеризующие такую организационно-правовую форму юридических лиц, как «государственная корпорация», практически совпадают с правовым положением Банка России.

По мнению Я.М. Макаровой, Банк России должен быть отнесен к некоммерческим организациям, так как получение прибыли не является основной целью деятельности Банка России, а полученная прибыль не распределяется между участниками, и надо придать ему в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» организационноправовую форму государственной корпорации. Следовательно, Банк России представляет собой государственную корпорацию с особым конституционным статусом, учрежденную Российской Федерацией для осуществления защиты и обеспечения устойчивости рубля, наделенную

исключительным правом эмиссии на территории РФ и осуществляющую свои функции независимо от органов государственной власти^{[43] [44].}

Однако положение статьи ФЗ «О некоммерческих организациях» о том, что имущество, переданное государственной корпорации, является ее собственностью, исключает возможность отнесения Банка России к этой организационно-правовой форме. Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью.

Вопрос о том, какая организационно-правовая форма может быть применена к Банку России, остается дискуссионным. При этом многие ученые исходят из той предпосылки, что ФЗ о ЦБ РФ должен быть приведен в соответствие с ГК РФ. Данная позиция не находит обоснования в Конституции РФ, что неоднократно подчеркивал Конституционный суд РФ. В Определении от 3 февраля 2000 г. № 22-0 Конституционный суд РФ указал: «Конституцией Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае — федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой». Указанное положение распространяется и на Гражданский кодекс РФ. Таким образом, следует признать неправомерность самой постановки вопроса о необходимости приведения ФЗ о ЦБ РФ в соответствие с Гражданским кодексом РФ^[45].

Попытка установить приоритет норм ГК РФ над нормами ФЗ о ЦБ РФ не соответствует и международному опыту регулирования статуса и деятельности центральных банков — ни в одной из стран мира не признается

абсолютный приоритет гражданского законодательства перед законом о центральном банке. Нормы гражданского законодательства регулируют деятельность центральных банков только в тех странах, в которых центральные банки учреждены как акционерные общества (Австрия, Венгрия, Бельгия, Греция, Нидерланды, Швейцария), и только в случае, если какие-либо отношения не урегулированы законами о центральных банках. В тех же странах, в которых центральные банки являются публичноправовыми организациями (например, США, Германия, Испания, Финляндия и другие страны) или имеют особый статус, отличный от статуса обычных юридических лиц (например, Франция, Япония, Новая Зеландия, Болгария и другие страны), нормы гражданского права в отношении регулирования деятельности центральных банков не применяются.

Таким образом, международный опыт показывает, что во всем мире в процессе нормативного регулирования деятельности центральных банков приоритет остается за специальными законами — законами о центральных банках, и только в отдельных случаях применяются нормы гражданского законодательства^[46].

Сложности в определении организационно-правовой формы Банка России возникают в связи с тем, что понятие юридического лица сводится в основном к участию в гражданско-правовых отношениях. Это естественно, ибо само возникновение данного понятия было обусловлено определенными экономическими причинами - необходимостью участия объединений физических лиц в гражданском обороте. Поэтому и теперь, когда говорится о юридическом лице, сразу возникает первое представление о нем как о чем- то связанном с гражданским оборотом в сфере товаров и услуг. Это относится и к российской науке, российскому законодательству.

Вместе с тем в российском и зарубежном законодательстве называются такие юридические лица, к которым классификации на основе частного права могут применяться только частично или совсем не применимы. Это юридические лица публичного права. Среди таких юридических лиц в конституционном, административном, гражданском праве зарубежных стран называются само государство, субъекты федерации, муниципальные образования, государственные и муниципальные учреждения, некоторые органы государства и местного самоуправления, признанные законом юридическими лицами публичного права, общественные объединения публичного права.

В работах российских специалистов по административному праву иногда говорится, что субъектами административно-правовых отношений могут быть юридические лица^{[47] [48], правда, вопрос о том, являются ли такие лица юридическими лицами публичного права, не рассматривается. Иногда административно™ наряду с другими признаками органа исполнительной власти отмечают, что орган исполнительной власти является юридическим}

л

лицом, то есть обладает гражданской правоспособностью .

В законодательстве России словосочетание «юридическое лицо публичного права» не используется, но органы государственной власти и местного самоуправления называются в нормативно-правовых актах юридическими лицами или обладающими правами юридического лица.

Идея об органе государства (местного самоуправления) как юридическом лице - шаг вперед в развитии концепции юридического лица, переход от публичного учреждения к органу публичной власти. Однако ни административисты, ни государствоведы, ни конституционалисты не анализируют это явление с позиции новой категории - юридического лица

публичного права (работ другого рода о публичных учреждениях и органах государства издано немало)^{[49] [50].}

В российской литературе внимание на юридическое лицо публичного права обратили не конституционалисты или административно™, а цивилисты.

Г.Ф. Шершеневич употреблял этот термин, говоря, что на первом месте среди «юридических лиц публичного права» находится государство - казна .

Современные исследователи-цивилисты полагают, что государство, субъекты РФ, муниципальные образования и органы власти по своей юридической природе являются юридическими лицами публичного права, которые могут быть наделены гражданской правосубъектностью, и вместе составляют подвид юридических лиц - категорию «юридические лица публичного права». Гражданская правосубъектность юридических лиц публичного права носит ограниченный характер ввиду того, что, исходя из целей создания и деятельности юридические лица данного подвида могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы^[51].

Однако в основном выводы сводятся к тому, что действительно есть публично-правовые образования, являющиеся юридическими лицами, но проблемы юридического лица публичного права как особой категории не обсуждаются. Спор ведется в основном вокруг вопросов: насколько соответствуют публично-правовые образования цивилистическим признакам юридического лица и являются ли органы государства юридическими лицами.

Такая организационно-правовая форма, как юридическое лицо публичного права, хорошо известна банковскому праву многих зарубежных стран. Например, в §2 Bundesbankgesetz (Закона о Немецком федеральном банке) сказано: «Die Deutsche Bundesbank ist eine bundesunmittelbare juristische Person des oeffentlichen Rechts» (Немецкий федеральный банк является непосредственно федеральным юридическим лицом публичного права)^[52]. Закон «Об автономии Банка Испании» предусматривает, что Банк «является институтом публичного права, который обладает правами юридического лица и полной правоспособностью в сфере публичного и частного права»^{[53] [54].}

По мнению О.М. Олейник, дополнение уже известного понятия юридического лица признаком публичного характера деятельности должно привнести в юридическую характеристику:

- открытость и доступность информации о деятельности данного субъекта, разумеется, с известными пределами, установленными законодательно;

- подконтрольность и подотчетность данного субъекта органам представительной власти;

- контролируемое в форме предварительного, а не последующего контроля финансирование деятельности этого субъекта;

- наделение данного субъекта обязанностями, выполнение которых необходимо для достижения целей общества .

В. Е. Чиркин определяет следующие характеристики понятия «юридическое лицо публичного права»:

1. Юридическое лицо публичного права по своему происхождению и основному качеству - публично-правовое образование. Его «цивилистические» свойства, если они есть, не являются основными в его правовом статусе.

2. Оно имеет особое целевое назначение: реализация общественных интересов. Юридическое лицо публичного права не вправе преследовать частные интересы своих членов путем использования принадлежащих ему полномочий или имущества.

3. Юридические лица публичного права обладают властными полномочиями. Они имеют дискреционный характер, то есть решения юридического лица публичного права, принимаемые им по усмотрению, но в пределах закона, распространяются на третьих лиц.

4. Юридические лица публичного права являются носителями прав и обязанностей публичного характера. Права и обязанности публичного характера выступают как полномочия, то есть, имея права, юридическое лицо публичного права обязано их реализовывать, ибо оно должно осуществлять публичную власть в предписанных ему законом объеме и формах.

5. Юридическое лицо публичного права всегда имеет имущество (без материальной основы его деятельность вряд ли возможна). Такое имущество редко находится на праве собственности. Имущество юридического лица публичного права (и в этом состоит главное) используется не для извлечения прибыли, а для осуществления его полномочий (компетенции).

6. Юридическое лицо публичного права создается особым путем: на основе признания уже существующего явления (государство) или путем использования распорядительного порядка (издание соответствующего нормативного акта).

7. Юридическое лицо публичного права не всегда имеет свой устав. Не всегда оно нуждается в государственной регистрации, но всегда создается и действует на основе определенного правового акта. Например, многие юридические лица публичного права действуют на основании законов о них.

8. Автономия юридического лица публичного права может быть довольно широкой (это определяется при его создании), может быть узкой,

но если это образование-орган - юридическое лицо, то определенная степень автономии всегда есть.

9. Ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет публично-правовой характер.

10. В отношениях юридических лиц публичного права в той или иной мере и форме присутствует иерархическое начало. Оно связано с властными элементами характера юридического лица^[55].

На наш взгляд, приведенные характеристики присущи Центральному банку РФ. Таким образом, оптимальной организационно-правовой формой, которая смогла бы отразить специфику правового статуса Банка России, следует считать категорию юридического лица публичного права.