Понятие, сущность и назначение валютного регулирования и валютного контроля

Переход экономики от плановой к рыночной способствовал развитию валютно-финансовых отношений в нашей стране. Стихийное формирование валютных правоотношений и соответствующих правовых норм и институтов т затрудняло работу по системному анализу теоретических основ валютного

регулирования и валютного контроля.

Ключевыми для системы валютных правоотношений являются понятия “валютное регулирование” и “валютный контроль”. У юристов и Ь экономистов, занимающихся проблемами валютного рынка, существуют

различные подходы к определению валютного регулирования¹, и это неслучайно. Понятие валютного регулирования по своей природе и структуре сложно и неоднозначно. В нем совмещены элементы экономического и правового характера. Оно может использоваться для обслуживания как тех, так и других отношений.

■ Действующее законодательство не дает четкого определения валютного регулирования. Федеральный закон “О Центральном банке Российской

*

¹ Например, валютное регулирование определяют как “комплекс целенаправленных действий государства по формированию или изменению сложившихся общественных отношений по поводу валютных ценностей посредством применения юридических и экономических мер воздействия” (См.: Тосунян Г.А., Емелин А.В. Валютное право Российской Федерации: Учеб. Пособие. M.: Дело. 2002. С. 15), как “деятельность государства, направленную на регламентирование расчетов и порядка совершения сделок с валютными ценностями, с помощью которого государство ставит под свой контроль валютные операции, а также предоставление иностранным юридическим и физическим лицам кредитов и займов, ввоз, вывоз и перевод валюты за границу в целях поддержания равновесия платежного баланса и устойчивости валюты» (См.: Банковское дело: Учебник / Под ред.

Горбуновой. M.: Юристъ. 1996. С. 323).

Федерации (Банке России)”^{[1] [2] рассматривает валютное регулирование как одну из основных функций Банка Poccuu_i обеспечивающих осуществление целей его деятельности (защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов), а также как один из основных инструментов и методов денежно- кредитной политики Банка России. Данный закон называет составляющие валютного регулирования: операции по покупке и продаже иностранной валюты, определение порядка осуществления расчетов с иностранными государствами; а также формы его осуществления: издание соответствующих нормативных актов по вопросам валютного регулирования и валютного контроля (статья 6); проведение валютных интервенций, под которыми согласно статье 41 понимается купля-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег; установление и публикация официальных котировок иностранных валют по отношению к рублю (статья 52); выполнение функций органа валютного регулирования и валютного контроля (статья 53).}

Даже в основополагающем для системы валютных правоотношений нормативном правовом акте - Законе Российской Федерации “О валютном регулировании и валютном контроле” - нет расшифровки термина “валютное регулирование”, хотя им обозначен второй раздел Закона.

Предполагая, что установленные законодателем именно в данном разделе правила и относятся к мерам валютного регулирования, следует отметить, что валютное регулирование осуществляется не только Центральным банком Российской Федерации, но и Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации и Г осударственным таможенным комитетом Российской Федерации, так как и этим органам предоставлено право либо самостоятельно, либо совместно устанавливать те или иные правила в сфере валютных правоотношений.

- определение сферы и порядка обращения в Российской Федерации иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте;

- издание нормативных актов, обязательных к исполнению в Российской Федерации резидентами и нерезидентами;

- проведение всех видов валютных операций;

- установление правил проведения резидентами и нерезидентами в Российской Федерации операций с иностранной валютой и ценными бумагами в иностранной валюте и правил проведения нерезидентами в Российской Федерации операций с валютой Российской Федерации и ценными бумагами в валюте Российской Федерации;

- установление порядка обязательного перевода, ввоза и пересылки в Российскую Федерацию иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте, принадлежащих резидентам, и случаев и условий открытия резидентами счетов в иностранной валюте в банках за пределами Российской Федерации;

- установление общих правил выдачи лицензий банкам и иным кредитным учреждениям на осуществление валютных операций и выдача таких лицензий;

, - установление единых форм учета, отчетности, документации и статистики валютных операций, в том числе уполномоченными банками, и порядка и сроков их представления;

- подготовка и публикация статистики валютных операций Российской

» Федерации по принятым международным стандартам.

Исходя из анализа Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, а также Закона Российской Федерации “О валютном регулировании и валютном контроле”, можно сделать вывод, что валютное регулирование, осуществляемое Банком России - это одновременно и его функция, и инструмент и метод проводимой им денежно-кредитной политики. Валютное регулирование Банком России может осуществляться как с помощью правовых средств (например, издания Ш нормативных актов, определяющих порядок проведения валютных

операций), так и нормативно-регламентированных мер экономического характера (например, посредством проведения валютных интервенций в целях воздействия на курс рубля, установления официальных котировок иностранных валют по отношению к рублю)^[3].

В настоящей работе предпринята попытка исследования валютного регулирования в аспекте общетеоретических основ правового регулирования, анализ которых, по мнению автора, может привести к выявлению юридической сущности исследуемого феномена и позволит сформулировать

1

его определение.

Проблема правового регулирования в юридической науке является одной из центральных. Ей посвящено большое количество научных статей и монографий. Ею занималась Явич Л.С., Горшенев В.М., Алексеев С.C.,

Лазарев В.В., Матузов Н.И., Малько А.В. и многие другие ученые¹.

В юридической науке достигнуто почти единодушное понимание правового регулирования как совокупности различных форм и средств юридического воздействия государства на поведение участников общественных отношений, осуществляемого в интересах всего общества или определенного коллектива с целью подчинить поведение отдельных субъектов установленному в обществе правопорядку².

Валютное регулирование призвано воздействовать с помощью установленных юридических форм и средств на поведение определенных субъектов - участников валютных правоотношений при осуществлении ими операций с валютными ценностями, реализуется в интересах граждан, государства и общества в целом с позиций национальной безопасности . Нами разделяется позиция о том, что под интересами общества и государства в данном случае следует понимать прежде всего “содействие достижению устойчивости экономического роста, занятости, сдерживанию инфляции, поддержанию равновесия платежного баланса, укреплению позиций России на международной арене, мировом рынке”⁴.

C правовой точки зрения важно отметить, что данный интерес должен быть законным, не ограничивать права и интересы других субъектов российского права. При этом, на наш взгляд, в валютном регулировании должны преобладать публичные интересы⁵, и частные интересы граждан, социальных групп, хозяйствующих субъектов во внешнеэкономической

¹ См., например: Явич Л.С.

² См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М. 1972. С. 19; Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. M.: Юристь. 1997. С. 622.

³ См.: Указ Президента Российской Федерации “О концепции национальной безопасности Российской Федерации” от 10.01.2000 № 24 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 2. Ст. 170.

⁴ См.: Константинов Ю. Валютная политика России в аспекте экономического роста // Аналитический банковский журнал. 2001. № 8 (75). С. 5.

⁵ См.: Костин А.В. Интерес публично-территориальных образований в гражданском праве H Законодательство. 2002. № 3. С. 17-24; Крятков А.В. Публичный интерес: понятие, виды, защита // Государство и право. 1999. № 10. С. 91-99; Тихомиров Ю.А. Публичное право. М. 1995. С. 23.

деятельности подлежат реализации, если они не противоречат публичным интересам государства в сфере валютных правоотношений.

В целом категория правового регулирования в самом обобщенном виде отражает социальное назначение, служебную роль права как одного из важнейших организующих факторов в системе социального управления общественными процессами. Общее назначение правового регулирования состоит в том, что с его помощью вносится единство и определенность в социальную жизнь^[4], достигается установление и организация процесса реализации прав и юридических обязанностей различными субъектами общественных отношений. Эффективность правового регулирования зависит от целого ряда обстоятельств^{[5] [6], среди которых важная роль принадлежит мерам экономического, политического, идеологического характера.}

В общеупотребительном смысле слово "регулировать" имеет два значения: а) упорядочивать; б) направлять развитие, движение с целью

і

привести в порядок, в систему . В самом деле, валютное регулирование упорядочивает, систематизирует отношения, возникающие между гражданами, юридическими лицами при реализации ими прав на владение и распоряжение валютными ценностями.

Говоря о правовом регулировании, многие авторы сопоставляют его с правовым воздействием^[7]. Однако, между этими понятиями имеются различия. Как отмечалось выше, правовое регулирование - это осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения. В отличие от него правовое воздействие представляет собой взятый в единстве и многообразии весь процесс влияния права на общественную жизнь, сознание и поведение людей^[8]. Предмет правового регулирования несколько уже предмета правового воздействия^{[9] [10]. В последний входят и такие экономические, политические, социальные отношения, которые правом не регулируются, но на которые оно так или иначе распространяет свое влияние. Правовое регулирование осуществляется через систему юридических средств - механизм правового регулирования. Что же касается правового воздействия, то оно реализуется не только через регулирование, но и с помощью разнообразных социальных, идеологических, психологических, информационных и иных механизмов.}

Таким образом, если вопрос применения термина “валютный контроль” к деятельности определенных государственных органов (в частности, Центрального банка Российской Федерации) является спорным, то “валютное регулирование” - наиболее приемлемое определение рассматриваемой деятельности уполномоченных органов нежели, например, “валютное воздействие”.

В юридической литературе утверждается, что правовое регулирование призвано выполнять определенные функции. Так, В.М. Горшенев выделяет две позитивные (статическую и динамическую) и одну негативную^[11] функции правового регулирования. Рассмотрим эти функции применительно к валютному регулированию.

Одним из основных назначений правового регулирования в обществе является воздействие права на общественные отношения путем закрепления наиболее выгодных вариантов социальных связей между участниками отношений, которые соответствуют интересам общества или определенного коллектива. В данном случае преследуется цель с помощью права выбрать из всех объективно возможных вариантов общественных отношений такой, который наиболее целесообразен, отвечает интересам общественного развития и содействует наиболее успешному достижению при конкретных

обстоятельствах какого-либо результата, преследуемого участниками отношений. Таким образом, сущность статической функции правового регулирования заключается в том, что, закрепляя определенные варианты общественных отношений в обществе, право способствует установлению наиболее устойчивых социальных связей, чем обеспечивается членам общества уверенность и своего рода удобство в пользовании различными благами. Закрепление в нормах валютного законодательства определенных правил проведения нерезидентами валютных операций на территории Российской Федерации создает предпосылки установления благоприятного климата для притока в российскую экономику иностранных инвестиций. Данный пример, на наш взгляд, отражает статическую функцию валютного регулирования.

Динамическая функция - это функция, способствующая возникновению новых отношений. Для права характерно то, что в нем важное место отводится нормативным предписаниям, преследующим цель направить и организовать деятельность людей на достижение желательных (с точки зрения перспективы общественного развития) результатов. Здесь назначение правового воздействия на общественные отношения выражается в своего рода оформлении их движения: возникновении новых, изменении и совершенствовании уже возникших. Иными словами, при помощи правового регулирования оказывается возможным не только закреплять,

стабилизировать, но и способствовать изменению и совершенствованию существующих отношений, а также вызывать к жизни новые общественные отношения. Например, издание норм, регламентирующих создание системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных

преступных путем, должно способствовать возвращению капиталов на территорию Российской Федерации и развитию экономических отношений, что свидетельствует о проявлении динамической функции валютного правового регулирования как вызывающего к жизни новые общественные отношения.

МВД РФ. 1995. С. 518.

Основным свойством негативной функции является установление в нормативных предписаниях соответствующих запретов в отношении того или иного объективно возможного варианта поведения людей в конкретной жизненной ситуации. Запрет выражается не только в указании того, что не дозволено делать, но и в установлении невыгодных последствий, которые могут наступить, если участники изберут недозволенный вариант поведения. В случае, если запрет будет нарушен, наступают невыгодные последствия для правонарушителя в форме лишения последнего непосредственно принадлежащих ему благ, т.е. реализуется санкция нормы права, содержащей запрет. Примером выполнения валютным регулированием негативной функции является установление и применение штрафных санкций, лишение лицензий при нарушении норм валютного законодательства.

В реальной жизни все функции правового регулирования сочетаются между собой, выражая в совокупности единый, целеустремленный процесс правового воздействия на различные области общественных отношений. Валютное регулирование также зачастую одновременно выполняет все перечисленные функции: оно и закрепляет определенные отношения (статическая функция), и рекомендует выбрать определенный вариант поведения (динамическая функция), и запрещает те или иные варианты поведения (негативная функция).

Вопрос о предмете правового регулирования относится к числу дискуссионных¹. Основные разногласия сводятся к тому, на какие именно общественные отношения и на что непосредственно в самих общественных отношениях может оказывать регулирующее воздействие норма права. Наиболее приемлемой следует признать позицию тех ученых, которые полагают, что предметом правового регулирования служат разнообразные общественные отношения как материального, так и идеологического характера, и связывают их с проявлением воли субъектов права. Это

положение отражено С.С. Алексеевым, который писал, что "предмет правового регулирования - это конкретные волевые общественные отношения, регулируемые правом или объективно требующие правового регулирования"^{[12] [13]. К отличительным чертам отношений, составляющих предмет правового регулирования, ученые относят их волевое содержание (право регулирует отношения, проходящие через волю и сознание людей; юридические нормы не могут регулировать действия, совершенные в состоянии гипноза, физического принуждения, психического заболевания и т.д.); социальный характер (в предмет правового регулирования не входят естественные, физико-химические и биологические процессы (землетрясения, тайфуны и т.д.); конкретность (в предмет правового регулирования не входят массовые социальные процессы, которые протекают по объективным законам общественной жизни; вместе с тем, не регулируя указанные процессы, право способно активно воздействовать на них: одни - тормозить, другим - создавать благоприятные условия для развития); важность для интересов государства, общественных организаций, личности (область таких отношений определяется в зависимости от этапа экономического и социального развития государства, внутренней и внешней обстановки, заинтересованности государства в регулировании тех или иных отношений); объективная возможность их юридической регламентации .}

Исходя из такой трактовки понятия и отличительных признаков предмета правового регулирования, можно сделать вывод, что предметом валютного регулирования являются общественные отношения, складывающиеся в конкретной сфере - обращения валютных ценностей, затрагивающие интересы государства (и естественно - личности) и возникающие между субъектами - резидентами, нерезидентами, органами и агентами валютного контроля.

Другой характеристикой правового регулирования является его метод,

*

под которым понимается совокупность способов правового регулирования. От методов в значительной мере зависит эффективность правового регулирования, достижение выдвигаемых при этом целей^{[14] [15], так как они выполняют функцию определенного стимулятора в выборе необходимого при данных условиях варианта поведения лицами, к которым адресовано управленческое, нормативное предписание. Способы правового воздействия служат одним из побудительных факторов в механизме правового}

* регулирования, обеспечивающих перевод нормативности права в упорядоченность общественных отношений.

Метод правового регулирования характеризуются тем, что, во-первых, - это специфический способ воздействия государства на волю участников социальных связей; во-вторых, - находит свое закрепление (выражение) в действующих нормах права; в-третьих, - с помощью него обеспечивается нужное всему обществу упорядочение общественных отношений².

Основным методом финансового права является метод властных

* предписаний (императивный метод), суть которого состоит в том, что решение любого вопроса осуществляется волей одной стороны^[16]. Кроме того, в финансовом праве используются метод рекомендаций и метод согласования^[17]. В качестве общих методов правового регулирования в финансовом праве также используются убеждение, принуждение и поощрение, характерные для права в целом.

Для валютного регулирования наиболее характерным является

императивный метод, так как доминирующую роль в валютном

регулировании играет установление валютных запретов - нормативно 4

закрепленных ограничений прав резидентов и нерезидентов (в форме запрещения или лимитирования) при осуществлении ими валютных операций на территории государства и/или прав резидентов при осуществлении ими валютных операций за рубежом¹.

Анализ изложенных общетеоретических аспектов правового регулирования позволяет сделать вывод о том, что валютное регулирование является его специфической разновидностью. При этом, по нашему мнению, предметом валютного регулирования являются общественные отношения,

* складывающиеся в сфере обращения валютных ценностей, затрагивающие интересы личности, государства и общества, возникающие между субъектами данных отношений - резидентами и нерезидентами (юридическими и физическими лицами), органами и агентами валютного контроля. Валютному регулированию присущ императивный метод регулирования соответствующих общественных отношений.

Валютный контроль - не менее важная составляющая системы валютных правоотношений, однако и это понятие не получило четкой

* расшифровки ни в законодательстве, ни в науке.

Закон Российской Федерации “О валютном регулировании и валютном контроле” устанавливает цель валютного контроля - обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций, и его направления: определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений, проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем рынке

*

Российской Федерации, проверка обоснованности платежей в иностранной валюте, проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте Российской Федерации.

*

' См.: Тосунян Г.А., Емелин А.В. Валютное право Российской Федерации: Учебное пособие. M.: Дело. 2002. С. 24; Дорофеев Б.Ю., Земцов Н.Н., Пушин В.А. Валютное право России: Учебное пособие / Под ред. Б.Ю. Дорофеева. M.: Изд-во НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФА-М). 2001. С.9.

Вместе с тем в отечественной юридической литературе большое внимание уделялось рассмотрению контроля с позиций административного и финансового права^[18], при этом контроль зачастую сравнивался с надзором. Анализируя эти два понятия с точки зрения теории права, можно подвергнуть сомнению правильность использования понятия “контроль” применительно к деятельности органов государства, обеспечивающих соблюдение валютного законодательства при осуществлении валютных операций.

Контроль и надзор - это способы обеспечения законности, которые используются не всеми, а строго определенными государственными органами. Государственный контроль является довольно распространенным видом деятельности. Его сущность и назначение заключаются в том, что уполномоченные государственные органы и общественные организации ведут наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта, выясняют, не допущены ли в его деятельности какие-либо нарушения законности и дисциплины, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных лиц к ответственности^[19].

Государственный контроль означает функцию, которая тесно связана с государственным регулированием, с обеспечением законности и дисциплины. Как способ обеспечения законности контроль характеризуется определенными признаками. Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным субъектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности и подведомственности. Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого субъекта, поскольку контролирующий вправе вмешаться в его текущую административно-хозяйственную деятельность. B-

третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого. В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения¹.

Если контроль эффективный, то он позволяет делать вывод о фактическом положении дел, о том, как реализуются законы в отраслях и сферах управления, насколько действенны подзаконные акты. На основе Ib полученной информации можно оперативно устранять недостатки в

нормотворческой деятельности, вносить изменения и дополнения в

нормативные акты, повышать их качество.

Таким образом, контроль призван обеспечивать строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение дисциплины органами исполнительной власти, должностными лицами, предприятиями,

учреждениями, организациями, общественными объединениями,

гражданами.

% Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслушивание

отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого, изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, рассмотрение жалоб и т.д. Особое место среди форм контроля занимают проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

Из приведенных выше направлений валютного контроля следует, что для данного вида деятельности государственных органов чрезвычайно ^ важное значение имеет форма проверок, поэтому есть смысл несколько

подробнее остановиться на этом аспекте.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного субъекта проводится проверка, различают контроль предварительный,

* ______________________________

¹ См.: Административное право / Под ред. Козлова Ю.М., Попова Л.Л. М. 2000. С. 435.

текущий и последующий^[20]. На наш взгляд, для валютного контроля присущи все названные виды его осуществления. Так, органы валютного контроля, в частности территориальные учреждения Банка России, действующие от его имени, выдают разрешения на проведение отдельных валютных операций. При этом разрешение выдается до осуществления соответствующей операции, при соблюдении определенных условий: представления документов, баланса и т.д. субъектом, планирующим проведение валютной операции. В данном случае налицо предварительный контроль

территориальных учреждений Банка России за субъектами

внешнеэкономической деятельности.

В то же время выдача разрешения в некоторых случаях (например, при ведении счета представительства юридического лица за границей) предполагает представление отчетности органу валютного контроля о финансовой деятельности. В данном случае речь идет о текущем валютном контроле.

Последующий контроль, пожалуй, наиболее распространенный вид деятельности по осуществлению валютного контроля. Так, территориальные учреждения Банка России именно в ходе проверки с выходом на место инспектируют уполномоченные банки, в том числе и на предмет надлежащего выполнения ими норм валютного законодательства.

' Рассматривая вопрос о видах и формах государственного контроля, необходимо обратить внимание на его специализированные формы, поскольку именно они отражают особенности определенных отраслей и сфер деятельности и функций управления ими. Такой контроль формируется в виде деятельности либо самостоятельных в организационном и юридическом отношении органов либо ведомств, действующих в составе других органов государственного управления. Он функционирует в качестве

вневедомственного, то есть общего для всех отраслей и сфер управления, либо в области экономики, или социально-культурной или административнополитической деятельности. В рамках каждой из этих областей имеются вневедомственные и ведомственные виды специализированного контроля. В зависимости от разных критериев, различают^{[21] [22] также контроль сплошной и выборочный, фактический и документальный, внутриведомственный и межведомственный, а в зависимости от того, где проводится проверка, выделяют контроль, реализуемый по месту нахождения субъекта, его осуществляющего, и контроль по месту нахождения проверяемых лиц, материальных ресурсов, сооружений, природных объектов.}

Очевидно, что валютный контроль относится к вневедомственному контролю, так как осуществляется самостоятельными в организационном и юридическом отношении органами, и ему присущи все перечисленные формы проведения.

Некоторые ученые к специфической разновидности государственного контроля относят административный надзор, утверждая, что надзор - это

л

ограниченный, суженный контроль . По нашему мнению, между этими категориями есть существенные различия.

Административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчинененных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления должного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.

Административный надзор характеризуется следующими

особенностями:

- отсутствием организационной подчиненности между надзирающими и поднадзорными субъектами;

- правом оценки деятельности поднадзорных субъектов только с точки зрения законности и по узкому кругу специальных вопросов;

невозможностью вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного субъекта;

- наличием специальных объектов надзорной деятельности - норм, правил, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

- возможностью самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях правонарушений или возникновения угрозы безопасности различных объектов¹.

Основной задачей органов административного надзора, вытекающей из характера содержания их деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, т.е. обеспечение законности в управлении. Решение данной задачи осуществляется путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к ответственности виновных лиц. Органы административного надзора для выполнения стоящих перед ними задач наделены определенными полномочиями, имеющими надведомственный характер, которые позволяют им не только осуществлять надзор, но и воздействовать в пределах своей компетенции на деятельность поднадзорных субъектов.

Таким образом, административный надзор от контроля отличает прежде всего содержание: органы контроля обладают более широкой компетенцией и проверяют состояние дел подконтрольного субъекта не ТОЛЬКО C точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, тогда как надзор предполагает проверку только законности действий субъекта надзора.

*

Кроме того, контрольные полномочия связаны с организационной подчиненностью подконтрольных субъектов контролирущим органам и возможностью вмешательства органов контроля в оперативную деятельность контролируемых субъектов, а надзорные органы такими полномочиями не обладают.

Некоторые ученые придерживаются мнения, что применительно к деятельности Центрального банка Российской Федерации по обеспечению 4 соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных

операций следует использовать термин “валютный надзор”, а не “валютный контроль”^[23], и с ними трудно не согласиться. По признаку содержания терминов “контроль” - “надзор” к деятельности Центрального банка Российской Федерации в области валютных правоотношений на сегодняшний день действительно более близок надзор, так как поднадзорные субъекты (кредитные организации, валютные биржи, юридические лица в части выдачи и отслеживания соблюдения требований разрешений на Ъ проведение отдельных видов валютных операций) не связаны отношениями

организационной подчиненности и подведомственности с Центральным банком Российской Федерации, тогда как контроль, как правило, предполагает наличие таких отношений.

В пользу определения в виде валютного надзора рассматриваемой деятельности Центрального банка Российской Федерации свидетельствует и то’обстоятельство, что проверка проведения валютных операций на предмет целесообразности (например, на какие именно цели расходуется валюта) и вмешательство в текущую производственную деятельность поднадзорных субъектов для Банка России и его территориальных учреждений не свойствены. Хотя, с другой стороны, одним из направлений валютного контроля, как указывалось выше, является проверка обоснованности платежей в иностранной валюте, и потому можно предположить, что,

реализуя данное направление валютного контроля, Банк России рассматривает валютные операции в том числе и с точки зрения их целесообразности, что уже является признаком, присущим контролю. Но данное обстоятельство является исключением, а не общим правилом, и в принципе не опровергает то, что преобладающими в определении полномочий Центрального банка Российской Федерации в области валютных правоотношений являются элементы надзора. Следует согласиться, что контроля и надзора в чистом виде нет, и итоговая оценка по данному вопросу выводится из преобладающей степени наличия элементов той или иной категории^[24].

Учитывая, что Президент Российской Федерации призывает отказаться от административных барьеров на пути свободного предпринимательства, от неработающих ограничений в валютной сфере^[25], на наш взгляд, перспективным направлением в характеристике деятельности уполномоченных государством органов по обеспечению соблюдения законности в области валютных отношений может стать отказ от определения данной деятельности как валютный надзор или контроль и введение в научный оборот и нормативное регулирование понятия “валютный мониторинг”. Такой вывод нами сделан по результатам анализа формирующейся нормативной правовой базы по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем^[26].

Важными тенденциями правового регулирования государственного воздействия в экономике является направленность на создание системы, которую автор считает возможным обозначить как систему финансового мониторинга. Неслучайно определенный Президентом Российской

Федерации орган, уполномоченный принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, поименован как Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу^{[27] [28]. Мониторинг (англ, monitoring) - наблюдение за каким - либо процессом или состоянием чего - либо с целью контроля, прогноза и охраны . Введение в нормативный оборот данного понятия, являющегося более “мягким” по сравнению с существующими в области валютных 6 правоотношений определениями системы, отвечающей за организацию}

соблюдения валютного законодательства, позволит приблизиться к либерализации всей системы воздействия государства на развитие свободного предпринимательства. Вместе с тем принципиальный отказ от валютного контроля для Российской Федерации, на наш взгляд, является преждевременным. Необходимо не только создание, но и апробация замещающей нормативной правовой базы, обновление экономико-правовой стратегии, динамический экономический рост, стимулирование притока ^ иностранных инвестиций в страну, устойчивость и высокий авторитет

национальной валюты^[29].

Следует отметить, что валютный контроль в развитых зарубежных странах существует именно для контролирования легализации преступных доходов^[30]. В целях разработки и внедрения стратегии борьбы с отмыванием капитала в июле 1989 г. была создана межправительственная организация, именуемая Рабочей группой по осуществлению финансовых мер против отмывания денег (FATF), которая в настоящее время включает правительства 26 развитых стран и две международные организации - Европейскую

Комиссию и Совет сотрудничества стран Персидского залива¹.

Кроме того, одиннадцать ведущих банков мира (Societe Generale, Deutsche Bank AG, ABN AMRO Bank N.V., Banco Santander Central Hispano S.A., Credit Suisse Group, UBS AG, HSBC, Barclays Bank, The Chase Manhattan Private Bank, Citibank N.A., J.P. Morgan) инициировали разработку и ЗО октября 2000 г. подписали Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (далее - Вольфсбергские

# принципы)².

Вольфсбергские принципы содержат приоритетные направления

политики банков и основные элементы механизмов по предотвращению использования банковской системы для легализации доходов, полученных преступным путем. В основе политики любого банка в соответствии с Вольфсбергскими принципами должно лежать правило, согласно которому банк может устанавливать отношения только с теми клиентами, в отношении источников доходов или финансирования которых может быть в разумных

* пределах подтверждено их законное происхождение. Вместе с тем

Вольфсбергские принципы предполагают, что конкретные механизмы

противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, могут определяться по усмотрению банка. Следует отметить, что многие положения Вольфсбергских принципов уже нашли отражение в нормативных правовых актах Центрального банка Российской Федерации, принятых в развитие норм Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”³.

' См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Противодействие легализации (отмыванию) денежных средств в финансово-кредитной системе: Опыт, проблемы, перспективы: Учеб.-практ. Пособие. M.: Дело. 2001. С.46- 47.

² См.: Указание оперативного характера Банка России от 1S.02.2001 № 24-Т // Вестник Банка России. 21.02.2001. № 15.

³ См.: Положение Банка России “О порядке осуществления Банком России контроля за исполнением кредитными организациями Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем” от 28.11.2001 Ss 160-П H Вестник Банка России. 05.12.2001. Ss 74; Положение Банка России “О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем” от 28.11.2001 Ns 161-П // Вестник Банка России. 27.12.2001. № 78; Указание оперативного характера Банка России ”0 рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем” от 28.11.2001. Ss 137-Т // Вестник Банка России. 05.12.2001. № 74.

В заключение обратим внимание на наиболее существенные моменты, нашедшие отражение в настоящем параграфе.

Валютное регулирование можно рассматривать как специфическую разновидность правового регулирования. При этом предметом валютного регулирования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере обращения валютных ценностей, затрагивающие интересы государства и возникающие между субъектами - резидентами, нерезидентами, органами и 4 агентами валютного контроля. Валютному регулированию присущ императивный метод регулирования соответствующих отношений.

Общепринятое в экономической и юридической научной литературе употребление термина “валютный контроль”, закрепленное и на законодательном уровне, не совсем корректно по отношению к функции Центрального банка Российской Федерации. Более обоснованным было бы применение понятия “валютный надзор” применительно к полномочиям Центрального банка Российской Федерации в области валютных * правоотношений на современном этапе. В дальнейшем деятельность Банка России, а также иных уполномоченных государством органов, обеспечивающих соблюдение законности в области валютных правоотношений, могла бы быть определена как “валютный мониторинг”.

Данные выводы могут быть полезны и использованы федеральным законодателем при обновлении нормативной правовой базы в области валютных правоотношений. Ныне действующий Закон Российской Федерации “О валютном регулировании и валютном контроле” был принят в 1992 г., в период начала формирования рыночных отношений, и, несмотря на внесение в него изменении и дополнении, он не соответствует достигнутому уровню развития общественных отношений и не способствует в должной мере возникновению новых общественных отношений, потребность в

f

%

*

которых вытекает из экономико-правовых реалий современного общества¹. Поскольку неотъемлемым элементом деятельности по совершенствованию законодательства является научное осмысление истории развития нормативной правовой базы, следующий параграф настоящей главы посвящен становлению и развитию правовой основы валютного регулирования и валютного контроля.

¹ В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находится на рассмотрении несколько проектов закона о валютном регулировании и валютном контроле. Так, рабочей группой по банковским и налоговым реформам Российского союза промышленников и предпринимателей подготовлен соответствующий проект, который 21 февраля 2002 г. был озвучен на заседании Государственной Думы, признан ультрапиберальным и подвергся критике (См.: Валютные страсти. Госдума обсуждает закон о валютном регулировании H Российская бизнес-газета. 2002. 12 марта).

2.