<<
>>

§3. Полномочия Центрального банка России в условиях банковских кризисов

Рассмотрение данной проблемы предполагает не только юридический, но и, в первую очередь, экономический анализ. Это представляется оправданным, так как право, в конечном счете, оформляет (является формой) складывающиеся экономические отношения.

Именно поэтому диссертант уделяет особое внимание экономическому аспекту обозначенной темы исследования.

В последние годы банкротство банков стало достаточно частым явлением не только в России. Банковский кризис во всем мире стал настолько всеобъемлющим, что многие центральные банки, приобрели собственный опыт действий в условиях того или иного финансового кризиса за последние пять лет.

Каждый национальный центральный банк использует свои способы предотвращения банковских кризисов и ликвидации их последствий. Однако есть и универсальные средства. Практически везде государственное регулирование деятельности коммерческих банков включает ограничения на участие в банковской деятельности, которые охватывают создание новых учреждений и расширение существующих через образование сети филиалов. Это обосновывается экономической теорией: конкуренция должна быть ограничена, чтобы избежать ее "саморазрушительного" влияния.[93] Такие меры, направленные на обеспечение платежеспособности банков, противоречат принципам рыночной конкуренции и поэтому могут лишить общество разнообразных и недорогих банковских услуг.

В то же время именно банки первыми начинают чувствовать наступление экономического спада с увеличением потерь по займам, возникающим из- за падения цен на имущество, курса акций (в Японии, Соединенных Штатах

и Великобритании).[94] В таких условиях органы, осуществляющие регулирование и надзор за банковской деятельностью, обязаны предпринимать шаги по исправлению ситуации. Решением может стать, например, предписание надзорного органа об устранении ошибок в управлении банком, смене руководства, а также поддержание платежеспособности того или иного банка, предоставление гарантий возвратности вложенных средств кредиторам с целью избежания паники и пр.

В этом контексте неизбежно активную роль начинает играть центральный банк. Вместе с тем, нельзя забывать, что некоторые центральные банки, такие как немецкий Бундесбанк, отказываются принимать на себя непосредственную регулирующую роль, поскольку они полагают, что это подвергнет их политическому давлению, которое будет препятствовать их способности использовать денежно-кредитную политику для борьбы C инфляцией. Именно поэтому в большинстве стран мира функции регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций осуществляют отдельные независимые организации. Несмотря на это, диссертант убежден в главенствующей роли центрального банка в условиях банковского кризиса, поскольку в качестве кредитора в последней инстанции главный банк страны может: эмитировать внутреннюю денежную массу (по сути, в неограниченных пределах); способен без труда предоставить финансирование в виде наличных денег или пассивов центрального банка; активизировать имеющиеся у коммерческого банка пассивы и т.д.

В современной экономической системе простое знание того, что центральный банк намерен и способен предоставлять дополнительные средства банкам, испытывающим проблемы с ликвидностью, является

достаточным для предотвращения неожиданных переводов бессрочных депозитов в наличные деньги и возникновения системного кризиса.

Анализ состояния современных банковских систем иностранных государств свидетельствует о том, что коммерческие банки в большинстве стран, имеющих большие долги, все еще переживают банковские реформы или воздействие широких программ структурного регулирования. Поэтому возможно, что в ближайшие годы произойдет очередное потрясение финансового сектора. Если это случится, центральные банки должны быть готовы справиться с кризисами, когда они произойдут, а лучше, по возможности, не допускать этих кризисов.

В этой связи диссертант проводит в настоящем параграфе исследование причин возникновения банковских кризисов, анализирует их виды, дает определение понятию «банковский кризис», а также определяет роль центрального банка в условиях банковских кризисов.

Десятилетие 1980-х научило центральные банки многому относительно банковских кризисов, хотя все еще существуют разногласия об их точных причинах и способах устранения последствий. В истории банковского развития есть символ банкротств банков:

• в 1970-х, банк Херштатт энд Франклин Нэшнл;

• в 1980-х катастрофические потери сбережений в сберегательных кассах в Соединенных Штатах, банковский кризис в Испании;

• в 1990-х глобальный финансовый кризис 1996-1998 формальное банкротство финансовых систем целых государств Бразилии, Венесуэлы, России.[95]

Существуют различные мнения относительно причин банковских кризисов. В первую очередь это совпадение макроэкономических и микроэкономических причин. Представители монетаристской школы полагают, что финансовые кризисы возникают не в условиях финансового

спада, а из-за неспособности властей правильно реагировать на финансовый спад, и что они усугубляются неуверенностью частного сектора относительно правильности и эффективности действий властей. В то же время создатели теории «финансовой слабости», связывают банковские проблемы с долгим периодом экономического роста, который приводит к эйфории в поведении экономических субъектов. Финансовая слабость (увеличение доли заемных средств по сравнению с доходной частью) субъектов экономики (правительства, предприятий, банков и т.д.) возрастает во время цикла роста, а резервный капитал разрушается.

Политические события, внешние потрясения, местные или отраслевые проблемы, - все это создает сомнения в устойчивости положения и спекулятивный пузырь лопается, когда цены активов падают.

Самыми типичными макроэкономическими факторами свидетельствующими о приближении финансовых кризисов являются: большой бюджетный дефицит и дефицит платежного баланса; завышенный национальный валютный курс; отрицательная реальная ставка процента по депозитам; большой внешний долг; инфляция и фундаментально неэффективная отечественная промышленность. Эти факторы, вместе с недостатками финансовой структуры, делают экономику (а следовательно, и банковскую систему) чрезвычайно уязвимой.

На микроэкономическом уровне корни банкротств банков кроются в плохом управлении банком, недостаточности надзора, в плохо разработанных формах отчетности и слабой законодательной базе. К тому же, дублирование надзора или пробелы в надзоре (особенно там, где есть пробелы в законодательстве) не позволяют властям действовать гибко в ответ на проблемы в конкретном секторе экономики.

В этой связи уже хрестоматийным стало высказывание Аристобуло де Хуана о том, как хорошие банки становятся плохими банками, проходя через стадии технически плохого управления, косметически плохого управления и безнадежно плохого управления. Искушение получить

сверхприбыль в банковском деле столь велико, что элементы мошенничества и риска обнаруживаются почти во всех случаях банкротства банков. В Малайзии есть поговорка: "Нельзя позволять обезьянам

S

присматривать за бананами". Сильный и эффективный банковский надзор может сыграть решающую роль в обнаружении проблем банка, но, как мы увидим далее, к сожалению, не может полностью предотвратить банкротство банка.[96]

Периодическая нестабильность финансовых систем проистекает из договорной природы банковского дела. В качестве финансовых посредников, банки охватывают, по сути, два вида договоров в экономике: соглашения о депонировании с вкладчиками и различные договоры с заемщиками. Банкротство банков, в сущности, является нарушением • договорных обязательств между банками и их заемщиками, поскольку

банки должны разорвать свои контракты со своими вкладчиками. Все рынки, кроме бартерных, являются рынками контрактов. Экономические субъекты (принципалы и агенты) «торгуют» договорными обязательствами, подчиняясь писаному или неписаному своду правил, который защищает и укрепляет имущественные права участников рынка. Все рынки действуют в условиях неопределенности и риска. Косвенным образом, Базельский Комитет по банковскому надзору (1990) в своем недавнем обзоре по

«

концентрации кредитов концептуально признал договорную природу банковского дела, разделив банковские риски на две широкие категории: параллельные риски (кредитные риски, воздействия концентрации сектора) и рыночные риски (курсы валют, процентных ставок, риск колебаний курса акций и цен активов).

Обычно вызывает непонимание следующее: если договоры защищают права и обязанности, когда обе стороны являются платежеспособными, то в ту же минуту, когда одна из сторон становится неплатежеспособной, держатели обязательств этой неплатежеспособной стороны немедленно несут убытки.1

Решением может стать более совершенный рыночный или инспекционный контроль, который предотвращает банкротство плохо работающих банков и распространение кризиса, ведущего к банкротству здоровых банков в результате банковской паники. Строгий рынок (rigorous market) и самооценка позволяют управляющим банков определить области потенциальных проблем и предпринять действия для их устранения до того, как появятся дополнительные проблемы.

В противном случае сомнения кредиторов относительно платежеспособности конкретного кредитно-финансового учреждения, обоснованные или нет, могут привести к массовому изъятию вкладов из банка, вызывая стремление инвесторов к переводу средств в первоклассные активы. Такими активами традиционно считаются иностранная валюта категории (А) и иностранные ценные бумаги. Бездействие со стороны надзорных органов может привести к утечке капитала за границу.

Когда центральный банк, как эмитент национальной валюты, не способен сохранить стабильность валюты внутри и за пределами страны, то поведение кредитора и заемщика изменяется, кризис усугубляется инфляцией и утечкой валюты. Репутация центрального банка разрушается, а доверие к его способности защитить валюту или стабильность самой

л

финансовой системы колеблется. На этой стадии финансового кризиса (вероятно, самого худшего типа) центральный банк сам может быть жертвой кризиса доверия.

На наш взгляд, финансовые кризисы возникают в результате реальных потерь в экономике. Эти реальные потери в конечном итоге отражаются на банковской системе, через нарушение договоров с заемщиком и [97] [98]

вкладчиком. Кризис возникает, когда существующая финансовая система (учреждения, а также законодательная и регулирующая структура) неспособна выдержать внешние потрясения системы из-за внезапных изменений относительных цен или из-за внутренней коррозии, например, мошенничество и плохое управление (или сочетание того и другого). Кризис платежеспособности, при котором крупные элементы финансовой системы становятся неплатежеспособными, является истинным финансовым кризисом.

Прежде чем перейти к обзору различных типов банковских кризисов, произошедших в последние годы, возможно, будет полезно сделать общее замечание о результатах развития банковского дела. Популярные названия "глобализация", "секьюритизация", "инновация" и "дерегулирование", которые возникли из "большого взрыва", являются подходящим исходным пунктом.1 Мир становится одним большим финансовым рынком, благодаря либерализации валютного регулирования, освобождению курсов обмена валют и усовершенствованиям в телекоммуникациях и технологии банковской обработки данных. В своем стремлении к увеличению прибыли и в результате конкуренции, банки ввели ряд новшеств, в частности, новые финансовые продукты (контракты), например, свопы, опционы, секьюритизированные бумаги, в отношении которых совершенно не ясны ни риски, ни система регулирования.

C другой стороны, периодические финансовые спады, такие как проблемы «Континентал Иллинойс» или «Джонсон Мэтью»[99] [100], породили иллюзию «сетки безопасности», согласно которой центральные банки всегда вмешаются, чтобы защитить банки, которые слишком велики, чтобы обанкротиться, или чье банкротство подорвет систему платежей или

рыночный механизм клиринга. Для этого были все основания, при условии, что прямые расходы по спасению банка будут ниже, чем социальные издержки нарушений в системе платежей и доверия к банковской системе в целом. В опосредованной форме через действия центрального банка или непосредственно через схемы страхования депозитов, правительства во всем мире де-факто, если не де-юре, гарантировали номинальную стоимость стороны пассива в балансе банковской системы, имея при этом относительно малый контроль над стороной актива.

Действительно, благодаря инновациям, дерегулированию и большему непостоянству цен, процентных ставок и курсам валют, сторона актива банковских систем во всем мире стала более уязвимой для потрясений, в то время, как конкуренция и стремление к прибылям все более подрывали капитализацию банковской системы.

Деятельность Базельского Комитета существенно помогла остановить это разрушение, но в мире, где курс акций может подниматься и падать на 15% в течение одного дня, а банки тесно связаны с собственностью и странами с большим внешним долгом, намного превосходящим их собственную капитальную базу, неудивительно, что население тревожится о безопасности и надежности банковской системы. Размер этих потерь активов не всегда прозрачен для общественности, благодаря плохо разработанным нормам отчетности во многих странах, неэффективному банковскому надзору и общему нежеланию ряда стран иметь дело с такими сложными проблемами.

Виды финансовых кризисов могут быть классифицированы на основе типа экономик различных государств.[101] Например, на четыре группы стран:

1) Развитые страны с передовыми финансовыми системами и достаточно сильным надзором;

2) Небольшие, ориентированные на открытый рынок страны с развивающейся экономикой, которые пережили потрясения и банковские мошенничества или плохое управление;

3) Страны с централизованной плановой экономикой с фактически национализированными банковскими системами;

4) Страны с гиперинфляцией экономики, которые все еще проходят через различные стадии финансовых кризисов и перестройку.

Опыт развитых стран

Финансовые спады в промышленно развитых странах, как оказывалось до сих пор, относительно легко преодолеть благодаря их сложной финансовой структуре - тщательно составленным договорам; хорошей системе законодательства; стабильным законам; органам принуждения; наличию навыков банковского управления; относительно высоким стандартам банковской этики и эффективному банковскому надзору, который способен достаточно быстро обнаружить и решить проблему. Проблемы в этих странах возникали, главным образом, из-за ошибок в макроэкономической политике или недостатков в банковской структуре, которые не были исправлены вовремя.[102]

Например, проблемы в сберегательных учреждениях Соединенных Штатов проистекали из их неправильной структуры финансирования. Их портфель долгосрочных ссуд на покупку домов финансировались из краткосрочных депозитов, и многие сберегательные учреждения стали технически неплатежеспособными (не отвечали требованиям мгновенной ликвидности). Вместо того, чтобы напрямую заняться проблемой нехватки капитала, власти совершили ряд политических ошибок: они позволили сберегательным учреждениям попытаться преодолеть свои проблемы за счет либерализации своего портфеля активов (не введя соответствующего ужесточения в надзор). Кроме того они позволили сберегательным

учреждениям финансировать увеличение активов путем повышения лимита (100 000 долларов) в схеме страхования депозитов. В конце 80-ых недостаточный надзор, плюс моральная опасность, порожденная схемой страхования депозитов по высокой ставке, позволили администрации сберегательных учреждений нанести большой ущерб в области "рисковых" облигаций, недвижимости и других областях, где они традиционно не имели никакого опыта.

По мнению американских ученых история со сбережениями и ссудами в Соединенных Штатах, а также проблемы в банковской отрасли, частично происходят из-за структурных недостатков на сильно сегментированных банковских рынках, регулирующих ограничения в национальной банковской отрасли и трудностей координирующего надзора.1

В Англии вторичный банковский кризис 1973-75гг. был в основном результатом чрезмерных займов со стороны фирм, занимающихся торговлей недвижимостью и ценными бумагами. Они понесли значительные убытки от падения цен на недвижимость и акции вследствие политики "дорогих" денег, последовавшей за нефтяным кризисом 1973 г. В то время как большие клиринговые банки не пострадали, небольшие второстепенные банки, которые сильно зависели от секторов недвижимости и ценных бумаг, стали одновременно неликвидными и неплатежеспособными, создав обстановку нестабильности в то время, когда экономика преодолевала последствия кризиса платежей. Решительные действия Банка Англии совместно с сильными клиринговыми банками по организации "фонда спасательной шлюпки", составившем 1,2 миллиарда фунтов (эквивалент 40% капитальной базы английских и шотландских клиринговых банков), позволили локализовать проблему.[103] [104] Двадцать шесть учреждений, принимающих вклады, получили помощь от фонда, а восемь были, в конечном счете, ликвидированы.

Интересный случай банковского кризиса саморегулируемой банковской среды, в условиях свободного рынка, представляет собой банкротство ряда небольших банков в Гонконге в 1985-86 гг., вызванное в основном мошенничеством и плохим управлением, а также отсутствием эффективного надзора. Эти банкротства произошли вслед за падением цен на акции и имущество (в результате неуверенности относительно политического будущего Гонконга во время переговоров между Китаем и Великобританией в 1983-84 гг). При отсутствии центрального банка, правительство Гонконга использовало валютные резервы для финансирования ликвидности, а также для поддержки приобретения акций пострадавшими банками.[105] Пример Гонконга показывает, что даже при столь высокой оценке роли саморегулирующегося рынка, финансовые рынки не эффективны в таком случае, и что необходим определенный действенный правительственный надзор, чтобы пресечь мошенничество и плохое управление.

Опыт развивающихся стран

Вторая группа стран с национальным доходом от низкого до среднего, которые пережили финансовые кризисы или спад в той или иной мере, о чем имеется документальное подтверждение, включает Таиланд, Малайзию, Филиппины, Колумбию, Гану и Гвинею.

Эти страны со смешанными банковскими системами (большие государственные банки, ведущие операции с частными и зарубежными банками) испытали различные проблемы, в том числе последствия перестройки в экономике в сочетании с обширным мошенничеством и плохим управлением, вызванных недостаточным надзором, законодательным вакуумом в области преодоления банковских проблем, и, в некоторых случаях, политическим вмешательством.

Самым "чистым" случаем банкротства банков, который можно почти исключительно приписать мошенничеству и плохому управлению, без каких-либо очевидных макроэкономических корней, является случай банка * Гвинея-Конакри (Tenconi (1989)). Власти закрыли шесть государственных

банков, на которых приходилось 95% всех активов банковской системы, после чего обнаружилось, что фиктивные активы и счета составляли 76% всех активов.1 Правительство приняло на себя убытки бюджета.

В странах со средним национальным доходом - в Таиланде, Филиппинах, Малайзии и Колумбии - банковские проблемы продемонстрировали зависимость небольшой экономики от узкого ассортимента экспортных товаров. Слишком широкое кредитование во время пика товарного бума, за которым последовали жесткие меры по преодолению макроэкономических 4 нарушений равновесия в результате резкого падения цен на товары, имело

своим обычным следствием дефляцию, которая задела предприятия, бравшие слишком большие ссуды. В Колумбии проблемы возникли также в зарубежных филиалах отечественных банков, которые обходили внутренние ограничения по кредитам (превышение предельно допустимых значений риска по кредитам).[106] [107] На Филиппинах политическое вмешательство в кредитные операции банков, принадлежащих правительству, явилось основной причиной убытков самых крупных банков. Во всех этих странах убытки были очевидны в банках, в которых были сконцентрированы ссуды большим группам или особым экономическим отраслям, например, сектору торговли недвижимостью. В Таиланде и Малайзии сильные корректирующие меры на макроэкономическом фронте и более жесткий банковский надзор помогли преодолеть спад, и банковская система быстро восстановилась, поскольку экономика этих стран растет в высоком темпе в последние три года. В обоих случаях центральные банки сыграли

решающую роль в преодолении кризиса, поскольку поддержка ликвидности или финансовая помощь приходили в основном от центральных банков.

Пример кризиса в Малайзии имеет примечательное сходство с банковским кризисам в Норвегии и банковскими проблемами в Техасе, США: во всех трех случаях это экономика, производящая нефть с высокой степенью концентрации товара. Малазийская экономика перенесла классическую норвежскую болезнь во второй половине 1970-х годов, когда высокий доход от нефти на пике высоких цен на товар породил экономический бум и привел к завышенному курсу валюты. Это вызвало большой сдвиг в сторону нетоварных операций, особенно спекуляций недвижимостью. Возникли большие диспропорции в бюджетном балансе и внешних расчетах к 1981-82 гг., при дефиците бюджета в целых 18% валового национального продукта (ВНП) и текущем дефиците 14% от ВНП 1982 г. Когда произошло падение цен на нефть вдобавок к понижению цен на товары в начале 1980-х годов, власти урезали бюджетные расходы и произошедшая в результате дефляция вызвала огромное падение курса акций и цен на имущество. Центральный банк вынужден был вмешаться, чтобы спасти 35 обанкротившихся кооперативов по приему вкладов, 4 сильно пострадавших банка и ряд небольших финансовых компаний.1

В целом, представляется, что из этих конкретных исследований можно сделать такие выводы: те страны, которые успешно преодолели макроэкономическое нарушение равновесия, смогли разрешить свои банковские кризисы, но сначала им пришлось реструктуризировать свои финансовые системы путем изменения законов, ужесточения надзора и усовершенствования управления банками.

* -----------------------------

1 Mark Swinburne and Marta Castello-Branco “Central Bank Independence and Central Bank Functions” // The Evolving Role of Central Banks. Editors Patrick Downes, Reza Vaez-Zaden. International Monetary Fund. Washington. 1991. P.69.

Государства с плановой экономикой

Страны, имеющие экономику централизованного планирования с почти полностью национализированными и принадлежащими государству банковскими системами, являются, возможно, наиболее интересной группой исследований в области банковских кризисов. Теоретически, в государственных банках не должно происходить массового изъятия вкладов, поскольку банковская система имеет полную государственную гарантию; однако в финансовых системах стран с экономикой централизованного планирования возникают кризисы в виде утечки валюты и переизбытка денег, "нависающего" над рынком, что грозит взрывом гиперинфляции. Банковские системы, находящиеся в собственности государства имеют большие возможности по сокрытию убытков благодаря перекосу цен в экономике, прямому кредитованию и субсидиям для убыточных и неэффективных предприятий или заемщиков, или слабому и неэффективному управлению банками.

Отчетность, широко применявшаяся предприятиями и банками в Китае и странах Восточной Европы, предназначена для того, чтобы показать соответствие целям центрального планирования, а не жизнеспособность и платежеспособность заемщиков или банков. Другими словами, реальные убытки или неэффективность заемщиков во многом скрывается в бухгалтерских книгах банковской системы, а поскольку эта система имеет монополию на общественные сбережения (с государственной гарантией), такие убытки могут долгое время скрываться, не проявляясь в периодических финансовых кризисах.

C другой стороны, государственные банки, действующие в условиях ограниченного сектора частных предприятий, также имеют тенденцию к мошенничеству и коррупции, поскольку низкооплачиваемые бюрократы и управляющие банками легко поддаются взяткам, чтобы дать ссуды предприятиям, так как все потери по займам несет государство. Центральные банки в этих условиях имеют большие сложности с надзором

над государственными банками, потому что их администрация - это или бюрократы того же или подобного ранга, или, во многих случаях, являются политические назначенцы, не подотчетные центральному банку.1

Банковские кризисы в странах с экономикой централизованного планирования имеют особую характеристику: все убытки банковской системы являются квази-финансовым дефицитом. Типичный монопольный банк или недавно возникшая двухъярусная государственная банковская система несет на своей стороне пассива большие обязательства по депозиту, частично деноминированные в иностранной валюте, и внешний долг, на покрытие которого есть очень небольшие резервы в твердой валюте. На стороне актива в банковской системе находятся большие ссуды государственным предприятиям или инвестиции в государственный сектор, 4 многие из которых по международным стандартам являются не

жизнеспособными. Там, где в последние годы валюта прошла через девальвацию, часто можно наблюдать большие убытки на стороне актива баланса. Там, где внешний долг внесен в книги центрального банка, центральный банк несет потери из-за ревальвации, когда внутренняя валюта девальвируется. Обычно расходы на финансирование этих потерь и обслуживание внешнего долга так велики, что центральный банк теряет денежный контроль. В случае Югославии, 80% доходов Национального * Банка в какой-то момент были использованы для финансирования выплаты процентов по внешнему долгу.[108] [109] Когда от центрального банка требуется рефинансирование убыточных предприятий вдобавок к превращению в наличные деньги собственных убытков от ревальвации, стабилизация экономики посредством монетарной политики практически невозможна.

В условиях нехватки конвертируемой валюты некоторые банковские системы в этих странах разрешали банкам принимать вклады в иностранной

валюте от граждан и доход передавался центральному банку в обмен на внутреннюю валюту. Это формировало большой внутренний долг, деноминированный в иностранной валюте, на центральный банк. Большие долговые обязательства в иностранной валюте по отношению к гражданам, стали источником денежной нестабильности в Югославии и в ряде других восточно-европейских стран, поскольку граждане не могли быстро поменять внутреннюю валюту, чтобы защититься от инфляции или грозящей девальвации. Этот структурный недостаток, обнаруживаемый в ряде стран с экономикой централизованного планирования и других, угрожает периодической утечкой капитала каждый раз, когда происходит политический кризис, усиливая тем самым хрупкость экономической системы. Другим вариантом решения проблемы является девальвация вкладов населения в государственных банках (как в СССР в 1991 году). Кратное превышение обязательств над имеющимися активами госбанков в условиях государственных гарантий по вкладам неминуемо ведет либо к банкротству государства (что недопустимо ни при каких условиях) либо к искусственному уменьшению кредиторской задолженности за счет вкладчиков.

Таким образом, характерной особенностью финансовых кризисов в странах с централизованной плановой экономикой является, во- первых, непризнание факта банкротства кредитных учреждений со стороны государства. Во-вторых, в условиях отсутствия института частной собственности и соответствующих гарантий всю тяжесть банкротства кредитных учреждений в первую очередь несут вкладчики, т.е. население страны, теряя свои сбережения. В-третьих, роль центрального банка сведена к нулю, т.к. он лишен всех инструментов денежно-кредитной политики и надзорных полномочий, и в условиях катастрофического дефицита бюджета сам является практически банкротом.

Страны с высокой инфляцией в экономике

Последняя группа стран настоящего исследования включает в себя государства с экономикой, пострадавшей от крайне тяжелого финансового спада, а некоторые из них все еще проходят через различные этапы кризиса. Наиболее тяжелый кризис отмечен в Аргентине, в которой произошло два витка гиперинфляции за два года, и которая за последнее десятилетие находится на стадии непрерывного финансового кризиса. Бремя огромного внешнего долга и большой дефицит бюджета были главными причинами финансовой нестабильности.1 Когда внешнее финансирование прекратилось из-за международного долгового кризиса, попытки скорректировать дефицит баланса платежей посредством девальвации вызвали большие потери в иностранной валюте предприятиями, которые были переведены в , центральный банк в соответствии со схемой гарантированного обменного

курса. Большой дефицит бюджета, который был частично вызван ссудами убыточным государственным предприятиям, финансировался через переучет векселей центрального банка, которые, в свою очередь, финансировались через высокие требования по резерву и принудительные инвестиции в банковскую систему. Превращение в наличные деньги большого бюджетного и квази-бюджетного дефицита центральным банком явилось основной причиной гиперинфляции. Эта система переживала отток денежных ресурсов из банковской системы и периодические приступы утечки капитала, удерживаемые только чрезмерно высокими процентными ставками.2

Возможно, наиболее успешным случаем поворота банковского кризиса в инфляционной экономике был Чилийский банковский кризис 1981-83 гг. Проблемные банки, которые были ликвидированы или в которые вмешалось правительство, представляли 60% портфеля всей банковской системы.

lJorge Guardia “Banking Law Developments in Latin America” // Current Legal Issues Affecting Central Banks.

Edited by Robert C. Effros. IMF. 1997. P. 87.

2 Романова З.И. Аргентинский сценарий решения финансово-экономических проблем//Латинская Америка, 2000, №2. с.45

Непосредственной причиной банкротства банков была макроэкономическая перестройка в целях контроля инфляции и коррекции баланса платежей и бюджетного дефицита, которые привели к экономическому спаду и вызвали неплатежи заемщиков. Это произошло вслед за ослаблением банковской структуры после обширной денационализации банков в начале 1970-х годов, когда отмена законов против концентрации собственности означала, что банковское дело стало контролироваться большими группами частных владельцев с взаимосвязанными интересами в промышленности, торговле и банковском деле. Чилийцы использовали два основных метода: всеобщий пересмотр условий и изменение структуры долгов для заемщиков и покрытие потерь в иностранной валюте и "выделение" безнадежных долгов из банков центральным банком в обмен на долговые обязательства центрального банка, которые со временем должны были быть выкуплены. Когда макроэкономическая ситуация была стабилизирована, а инфляция взята под контроль, банковская система постепенно вернулась к рентабельности.

В настоящем исследовании термины "банковский кризис" и "финансовый кризис" являются взаимозаменяемыми. На основе проведенного выше исследования определить понятие «финансовый кризис» в целом можно следующим образом. Финансовый кризис - это резкое, сверх-циклическое ухудшение всех или большей части финансовых показателей (краткосрочных процентных ставок, цены активов, курса акций, недвижимости, цен на землю), коммерческая неплатежеспособность и массовое банкротство кредитно-финансовых учреждений.[110]

Понятие кризис употребляют и в узком смысле слова - банкротство крупного банка, которое вызывает массовое изъятие вкладов, распространяющееся на ряд других банков. Банковский кризис обычно происходит, когда преобладает финансовый спад. Спад можно определить как условие, при котором банковская система в целом имеет отрицательный

капитал и текущих прибылей недостаточно, чтобы покрыть убытки, до такой степени, что банковская система неспособна внутренне образовывать положительный капитал.

Однако с точки зрения некоторых ученых существуют различные степени тяжести кризисов. Г-н Корриган из Федерального резервного банка Нью- Йорка недавно провел различие между "финансовыми спадами" и "финансовыми кризисами". Последние вызывают явный и значительный ущерб реальной экономике. Спады -это падение курса акций и цены на землю (в Тайване, в Китае и Японии в 1990 г.), но эти факторы не представляют значительных изменений в реальном экономическом росте, изменения в платежном балансе или резервах иностранной валюты.1 При сильной экономике, некоторые банки могут понести убытки, и некоторые кредитно-финансовые учреждения могут обанкротиться, но глубокого воздействия на реальную экономическую деятельность может и не быть. Это определение финансового спада аналогично тому, что Анна Шварц[111] [112] называет "псевдо финансовым кризисом", то есть, понижение цен активов: обыкновенных акций, недвижимости, товаров; обесценение валюты; финансовый упадок больших компаний, финансовой отрасли или стран- должников. По ее мнению, действительные финансовые кризисы происходят, когда под угрозой находится стабильность банковской системы.

Представляется, что банковский кризис можно определить как резкое ухудшение большинства финансовых показателей, вызывающее неплатежеспособность и череду банкротств кредитных организаций.

Политика государственных органов в условиях банковского кризиса должна иметь строго оправданную, логичную структуру. Для выработки такой политики, по мнению диссертанта, для эффективной борьбы с кризисом на общегосударственном уровне нужны диагностика,

*

контроль и оценка нанесенного ущерба, распределение потерь и возвращение доходности банковской системе.

I. Этап диагностики при разрешении кризиса является решающим для определения проблем и понимания центральным банком глубины и масштабов кризиса. Наличие хорошо разработанных правил банковской отчетности должно обеспечить своевременное обнаружение потенциальных проблемных участков, например, концентрацию ссуд, связанное кредитование, высокую степень подверженности рыночным рискам, несоответствие пруденциальным правилам надзора и любое необычное поведение. Система надзора должна дополняться группой банковских ревизоров на местах или внешними аудиторами, которые могут быстро оценить степени ущерба, когда кредитно-финансовое учреждение начинает проявлять признаки банкротства. Более того, бдительный надзорный орган должен быть способен выявлять структурные недостатки системы, которые требуют более крупных законодательных и организационных реформ.

Следует упомянуть два урока, извлеченных из практического опыта диссертанта этапа диагностики: "чем быстрее, тем лучше" и "проблемы всегда хуже, чем ожидается". Первое требует быстрых действий - колебания и промедление в действиях при кризисной ситуации неизбежно будут стоить дорого. Этот совет тесно связан со вторым высказыванием: банки склонны «сидеть» на проблеме, пока не она не станет слишком большой, чтобы с ней справиться.

II. Следующий этап - контроль убытков (иногда осуществляемый почти одновременно с диагностикой) - должен остановить или минимизировать убытки. Для этого требуются немедленные изменения в управлении проблемными учреждениями. Со стороны центрального банка должна быть быстро учреждена система эффективного мониторинга, чтобы гарантировать информированность об убытках и финансовом состоянии проблемных банков.

Ш. Процесе распределения убытков является на практике самым трудным этапом разрешения кризиса, поскольку распределение убытков не всегда определено в законодательстве, и его, возможно проводить произвольно. Опасность заключается в принятии конъектурного решения. В процессе распределения убытков существуют многочисленные заинтересованные группы: заемщики, акционеры банка, служащие банка, другие кредиторы, вкладчики, центральный банк и правительство. В соответствии с современной Европейской конвенцией, определяемой частично в законе о банках и компаниях, убытки банка должны ложиться, прежде всего на заемщиков, затем на акционеров, затем на кредиторов, в том числе служащих банка, а затем на вкладчиков или правительство через страховой фонд депозитов. На практике процесс распределения убытков зависит от k силы отдельных заинтересованных групп. Например, в ряде стран

Латинской Америки, потери предприятий и заемщиков в иностранной валюте были переданы центральному банку. Банковские объединения также могут требовать больших компенсаций. Частично причиной того, почему правительства предпочитают фонды страхования депозитов в качестве ликвидаторов банков, является чрезвычайно сложный процесс зачета тысяч договоров о вкладах и ссудах, вслед за договорами о найме обанкротившихся банков, который легко можно разрушить судебными исками.

Соответственно, решающий вопрос в банковском кризисе - это "как в конечном итоге распределяются убытки или на кого они ложатся в экономике?" Поскольку центральный банк является частью государства, государство в лице правительства может сначала взять на себя ответственность за убытки, но в конечном итоге она переходит на население в форме более высоких налогов, займов или через инфляционный налог. Опыт показывает, что меры, которые затрагивают платежеспособность центрального банка, являются действиями по самозащите и могут оказаться очень дорогостоящими в конечном итоге. Государство должно нести убытки

напрямую через бюджет и стать "поставщиком средств в критической ситуации".1

Определив возможные методы общегосударственного регулирования,

*

интересным остается вопрос поведения госоргана отраслевой компетенции - ЦБ. Что и как должен делать главный банк страны, чтобы быстро и организованно справиться с кризисом?

Именно страх перед системными рисками заставляет центральный банк вмешиваться в проблемные банковские ситуации.

Роль центрального банка на этом этапе является решающей. Центральный банк по своей сути обязан обеспечивать финансовую стабильность. Это включает не только установление внутренней и внешней стоимости валюты, но также в первую очередь стабильность банковской системы.

9 Обязан ли центральный банк, как попечитель системы, обеспечивать не

только ликвидность, но также и гарантировать платежеспособность системы? Исследование обозначило следующие меры, используемые центробанком:

I. Использование средств ЦБ;

И. Использование средств системы страхования;

III. Надзорные полномочия.

I. В условиях кризиса и неопределенности, крайне трудно требовать * ликвидности. Так опыт иностранных государств показывает, что когда

банкиры приходят в центральный банк с просьбами помочь в обеспечении ликвидности их банков (после того, как они не смогли получить эту помощь в других учреждениях), это уже не вопрос помощи в ликвидности, а вопрос

Л

о платежеспособности. По мнению ряда иностранных ученных, во время кризиса центральные банки должны принимать, объявлять и следовать политике свободного и энергичного кредитования, но по штрафным [113] [114] (повышенным) ставкам всех надежных заемщиков и отказа в этом всем ненадежным заемщикам.

Данная позиция основывается на том, что:

Первое. Обеспечение ликвидности надежных заемщиков будет гарантировать беспрепятственное и стабильное функционирование системы платежей, тем самым, препятствуя возникновению проблемы недоверия к возможностям даже надежных заемщиков выполнять свои обязательства.

Второе. Выдавая ссуды только по штрафным ставкам против хорошего обеспечения, центральный банк сдерживает морально опасное поведение заемщиков, оказавшихся в трудном положении, и одновременно защищает собственную платежеспособность.

Третье. При кризисе центральный банк может стать единственным доступным покупателем надежных ценных бумаг. Его присутствие на рынке может сдержать свободное падение цен на облигации или оборотные кредитно-денежные документы, вынужденная продажа которых за долги может сделать даже обычно надежных заемщиков неплатежеспособными.

Вмешательство центрального банка в банковский кризис имеет обширные монетарные и финансовые последствия. Кредитование центральным банком проблемных банков ведет к росту денежной массы (инфляция). При открытой экономике всегда существует опасность, что если общественность воспринимает сам центральный банк как "неплатежеспособный" из-за того, что он оплачивает слишком много убытков, следствием станет утечка капитала. На самой худшей стадии, центральный банк, имеющий сальдо внешней задолженности в иностранной валюте, окажется пойманным в ловушку спирали, ведущей вниз, при которой он будет стараться покупать иностранную валюту для обслуживания своего долга по все более и более высокому курсу, теряя из-за этого монетарный контроль и одновременно обесценивая деньги. Девальвация усугубляет потери валютных резервов центрального банка, и сам центральный банк становится источником денежной инфляции.

В таких условиях встает вопрос о поиске источника покрытия убытков в банковском секторе. Положительные и отрицательные последствия использования средств ЦБ уже были рассмотрены, поэтому поведение центробанка в каждом конкретном случае зависит от национальных особенностей экономики.

II. Вместе с тем возможно привлечение к разрешению кризисной ситуации и не бюджетных, а например, страховых средств. Формальные схемы страхования депозитов существуют во всех странах, за исключением Новой Зеландии.1 Однако, в большинстве случаев, центральный банк не вовлечен в страхование депозитов, и для этой цели создаются отдельные органы; в Нидерландах и в Великобритании наблюдается некоторая степень участия центральных банков. В Нидерландах управление, но не финансирование, схемы страхования депозитов осуществляется центральным банком. В Великобритании Фонд защиты депозитов управляется советом, в который входит управляющий центрального банка, заместитель управляющего и главный кассир.

Имеется несколько доводов в пользу включения функции страхования депозитов в ведение центрального банка. Эти доводы заключаются в следующем: если банк уже вовлечен в активную надзорную деятельность, возможно достижение экономии за счет эффекта масштаба; при наличии ответственности за надзорные действия ответственность центрального банка за страхование депозитов позволит осуществлять лучшую координацию в процессе кредитования в последней инстанции; ответственность центрального банка за страхование депозитов исключает или уменьшает сомнения в способности страхового фонда справляться с серьезными проблемами.

1 R. Lindsay Knight “Central Bank Independence in New Zeland”// The Evolving Role of Central Banks. Editors

Patrick Downes, Reza Vaez-Zaden. International Monetary Fund. Washington. 1991.P.230. (В Германии, Швейцарии и Франции, схемы страхования депозитов контролируются соответствующими банковскими ассоциациями, а не официальным органом.)

Аргументы против этой идеи в основном вращаются вокруг политических и валютных рисков для центрального банка при его вовлечении в страхование депозитов. Эти риски могут быть гораздо более серьезными в случае вовлечения в страхование депозитов, нежели при вовлечении в надзорную деятельность. При осуществлении функции по страхованию депозитов и надзорной функции организация, ответственная за страхование депозитов, имеет меньшую устойчивость, поскольку ее общественный характер по обращению с проблемными банками гораздо ярче выражен. Точно так же в случае возникновения противоречий между надзорной деятельностью и соображениями валютной политики эти противоречия проявляются острее, если центральный банк наделен функциями страхования депозитов, нежели в том случае, если центральный банк осуществляет только надзорные функции. Это является также нежелательным с точки зрения независимости валютной политики и подотчетности.

Проведенное исследование позволило диссертанту прийти к выводу, что, природа финансового кризиса является сложной, с экономическими, политическими, организационными и правовыми последствиями. Существуют огромные трудности и сложные условия, при которых центральные банки действуют в условиях кризиса. Каждый центральный банк должен работать с различными резервными ограничениями, как финансовыми, так и кадровыми, при неравных культурных, национальных, политических и бюрократических условиях.

Таким образом, споры вокруг роли центрального банка в банковских кризисах сводятся к одному базовому вопросу: что предпочтительнее для обеспечения эффективного осуществления денежно-кредитной политики и надзора за банковской деятельностью, чтобы учреждения, ответственные за денежно-кредитную политику и надзор за банковской деятельностью, были независимы, или чтобы они выступали в качестве объединенного органа, являясь даже одним учреждением?

Проанализировав различные современные системы организации банковского надзора, диссертант пришел к выводу, что они отражают исторические особенности становления отдельных учреждений в конкретных странах. Ни экономическая теория, ни анализ организации государственных учреждений не могут предложить какой-либо единственно правильной модели, которая объективно была бы более эффективной, нежели все остальные.

Вопрос передачи функций банковского надзора какой-либо отдельной организации центральному банку в последние годы обсуждался в некоторых скандинавских странах. В Дании, Финляндии и Норвегии надзор за банковской деятельностью организован тем же способом, что и в Швеции, а именно, он осуществляется вне структуры центрального банка - отдельным органом. Главным образом в результате недавнего финансового кризиса, который привел к тяжелым убыткам в сфере банковского кредитования в Финляндии, Норвегии и Швеции, организация и осуществление банковского надзора стали темой официальных отчетов, а в последствии правительственных и парламентских решений в этих трех странах. В Дании этот вопрос привлек к себе меньший интерес, и никакой институциональной реорганизации не было осуществлено. Банковский надзор в этой стране осуществляется органом, отдельным от центрального банка, - возможно, поэтому размах банковского кризиса в Дании имел менее драматические последствия, нежели в других скандинавских странах. Также в Дании наблюдается четкое взаимодействие центрального банка и надзорного органа.

Во всех трех странах основной довод в пользу наделения центрального банка полномочиями по банковскому надзору является очевидным.

Во-первых, поскольку как уже отмечалось выше центральный банк, в конечном итоге, отвечает за стабильность платежной системы, а также за устойчивость финансовой системы, и является кредитором в последней инстанции, центральный банк должен также выступать в роли органа по

надзору за банковской деятельностью. Разделение ресурсов между двумя или большим количеством субъектов было бы неэффективным и рискованным в плане создания ненужных бюрократических структур. Если бы осуществление банковского надзора производилось вне рамок центрального банка, он все равно должен был бы контролировать банки ввиду своих обязанностей по обеспечению устойчивости платежной системы и стабильности финансовой системы.

Во-вторых, центральный банк предоставляет кредиты овернайт через свою платежную систему, а также является главным кредитором для банков, он должен "знать своих клиентов". Большинство центральных банков имеет высококвалифицированный и опытный персонал, проводящий анализ эффективности функционирования банков. Персонал центральных банков также обучен распознавать все виды банковских рисков.

В-третьих, центральные банки также являются основными участниками рынков внутренней и иностранной валюты, в число их работников входят эксперты по функционированию этих рынков. Следует особо отметить, что центральные банки постоянно получают конфиденциальную информацию от других участников рынков, которые рассматривают центральные банки в качестве объективных "контрольных органов".

Концентрация функций банковского надзора в центральном банке, таким образом, способствует более эффективному использованию имеющихся ресурсов. Сосредоточение этих функций в центральном банке также уменьшает риск перекрестного надзора двумя или большим количеством организаций; с другой стороны, это способствует снижению риска неадекватного надзора в некоторых областях деятельности финансовокредитных институтов.

Сосредоточение надзорных функций в руках центрального банка также дает важные преимущества с точки зрения банков. Поскольку центральный банк в любом случае нуждается в информации, отчетность перед ним

уменьшает необходимость предоставления более или менее однородной информации более чем одному надзорному органу.

Необходимость более тесного международного сотрудничества является веским доводом в пользу концентрации надзорных функций в центральном банке. Центральные банки давно имеют тесные взаимоотношения с другими центральными банками, например, с помощью Банка международных расчетов. Банковский надзор зачастую включает в себя конфиденциальные вопросы. Поскольку центральные банки имеют традицию доверять друг другу такую информацию, кажется логичным придать им полномочия по надзору за банковской деятельностью.

И, наконец, необходимо подчеркнуть важность для банковского надзорного органа получения доступа к ресурсам макроэкономического анализа, осуществляемого силами центрального банка. Необходимость в таких ресурсах может удовлетворяться посредством тесного сотрудничества с центральным банком, однако центральный банк может с одинаковой легкостью действовать в качестве органа по надзору за банковской деятельностью.

После рассмотрения доводов в пользу функционирования центрального банка в качестве банковского надзорного органа, что может быть противопоставлено этим аргументам? Почему может оказаться предпочтительным иметь структуру, в которой отдельный надзорный орган или подразделение министерства финансов уполномочены осуществлять функцию контроля банковской деятельности в качестве главного органа надзора за банковской деятельностью?

Одним из доводов является трудность или нежелательность отделения банковского надзора от надзора за другими кредитными и финансовыми учреждениями и финансовыми рынками. Как известно в современном мире эти финансовые институты больше не имеют таких четких различий, как раньше. Другие учреждения вторгаются в традиционные сферы банковской деятельности, в то время как банки расширяют свое присутствие за пределами своей традиционной активности. Здесь следует привести пример. Страховые компании, конкурируя с банками и взаимными фондами, постоянно разрабатывают новые продукты для привлечения инвесторов. Другой новой особенностью является то, что банки могут владеть финансовыми компаниями (и наоборот), и что такие группы в некоторых странах могут, в свою очередь, принадлежать холдинговым компаниям. Эти финансовые конгломераты могут включать фондовых брокеров, финансовые компании и учреждения ипотечного кредитования.

От надзорных органов эти новые тенденции развития требуют приспособления и более тесного сотрудничества друг с другом. По этим причинам желательным является концентрация всех функций финансового надзора в одном органе. Одной из возможностей является наделение центрального банка надзорными полномочиями в качестве единственного финансового надзорного органа. Однако ни в одной европейской стране центральный банк не является надзорным органом для всех финансовых учреждений, включая страховые компании. Более того, центральный банк вышел бы за пределы своих обычных полномочий, если стал бы охватывать все сферы и аспекты деятельности финансового сектора. Поэтому возникает предложение - создать надзорный орган вне рамок центрального банка, который занимался бы всеми финансовыми учреждениями.

Другим доводом против модели с участием центрального банка является риск возникновения конфликта интересов: денежно-кредитной политики и надзорной деятельности за кредитными учреждениями. Главный кредитор банков, что является одной из его функций, и главный партнер в транзакциях на денежном и валютном рынках, что является другой его функцией, не должен одновременно быть органом по надзору за банковской деятельностью. В своей последней ипостаси центральный банк имеет доступ к информации, которая недоступна другим кредиторам и партнерам банков.

Этот довод, кажется, расценивается в качестве существенного некоторыми центральными банками, которые одновременно действуют в качестве органов по надзору за банковской деятельностью. В Великобритании, Финляндии и Исландии, где центральные банки являются банковскими надзорными органами, эта функция не целиком интегрирована в другие функции центрального банка. Часто управление этой деятельностью осуществляется отдельно от других департаментов центрального банка, в особенности от денежного и валютного департаментов. Управляющий центрального банка может не нести в конечном итоге ответственности за осуществление банковского надзора, поскольку эта задача часто лежит на директоре департамента, действующем в качестве главы органа по надзору за банковской деятельностью. Однако для органа банковского надзора необходимо иметь возможность осуществлять макроэкономический анализ, а для денежного и валютного департаментов необходимо получать информацию от органа по надзору за банковской деятельностью об обнаруженных им фактах.

Также выдвигались доводы, что концентрация надзорных полномочий в центральном банке может сделать центральный банк избыточно сильным, в особенности, если он полностью независим от правительственного контроля.[115] Это может привести к ситуации, когда банки медлят опротестовывать решение центрального банка, например, путем передачи дела в суд.

Орган по надзору за банковской деятельностью в некоторых странах также отвечает за защиту потребителей. Неестественность нахождения такой ответственности в сфере полномочий многих центральных банков также является аргументом в пользу создания отдельного органа по банковскому надзору.

И, наконец, вновь следует отметить "довод вредного влияния", выдвинутый в Великобритании против модели осуществления надзора с участием центрального банка. Если центральный банк, чьим главным активом при осуществлении валютной политики является степень доверия к нему, не справится надлежащим образом с надзором за банковской деятельностью, доверие к нему и, следовательно, его способность проводить валютную политику, могут также пострадать. Степень доверия к центральному банку при осуществлении валютной политики, таким образом, может подвергаться ущербу в случае возможных неудач в процессе проведения банковского надзора.

По мнению автора, споры в данном вопросе в значительной степени условны, т.к. мировой опыт свидетельствует о неизбежной тенденции выделения функции надзора и контроля в компетенцию отдельного органа. В большинстве стран Западной Европы и США, как это следует из проведенного анализа, существует специальный контрольно-надзорный орган (Германия, Франция, Испания, скандинавские страны).

Существование специального надзорного органа означает усиление совместных действий ЦБ и специального органа в сфере контроля и надзора за банковской деятельностью.

Изучение зарубежного опыта позволяет проанализировать роль Центрального банка России в условиях банковского кризиса 1998 года. Автор хотел бы остановиться на предпосылках, не позволивших ЦБ РФ предотвратить надвигавшийся финансовый коллапс. Во-первых,

совмещение в одних руках функций по защите и обеспечению устойчивости рубля, а также по развитию и укреплению банковской системы не могло предотвратить сам финансовый кризис, т.к. возникал конфликт интересов. Денежно-кредитная политика, направленная на уменьшение инфляции, искусственное поддержание рубля неизбежно ведет к дефициту денежной массы, а следовательно, к уменьшению платежеспособности банков. Во-вторых, нужно отметить абсолютную неэффективность регулятивно-надзорных полномочий ЦБ, что позволяло на протяжении нескольких лет не замечать латентный банковский кризис в РФ. Около 30 % банков были фактическими банкротами, тем не менее, продолжали функционировать. Отсутствие периодической правдивой

отчетности коммерческих банков не позволило надзорному органу во время вмешаться в управление банков с целью изменения кредитного портфеля, избежания высокорисковых операций. В-третьих, отстраненность ЦБ от проблемы потерянных вкладов лишней раз усилила недоверие ко всей банковской системе и лишило российскую экономику так необходимых инвестиционных ресурсов (сбережений населения).

Настоящее исследование иностранного и российского опыта поведения центрального банка в условиях банковских кризисов еще раз подтвердило убежденность диссертанта в том, что в большинстве государств мира с рыночно ориентированной экономикой причины развития финансовых потрясений имеют общие тенденции. Отличия можно заметить только в реакции государственных органов, в их способности эффективно или неэффективно решать возникающую ситуацию. Вместе с тем достижение положительных результатов возможно только при наличии соответствующих условий. В общем, эти необходимые условия можно сформулировать следующим образом:

!.Осуществление эффективного, постоянного, независимого надзора за деятельностью кредитных организаций.

2. Банковское регулирование должно заключаться не только в ограничении допуска кредитных организаций на рынок банковских услуг, но в первую очередь в выработке современных, жестких требований к документам отчетности. Проведении регулярных проверок в формате определения платежеспособности и ликвидности кредитных учреждений.

3. Все вышеперечисленное должно быть обязательным образом закреплено в действующем банковском законодательстве.

4.0бязательное создание системы безопасности вкладов. Размер гарантированного возврата средств кредиторам может отличаться. Однако институт страхования вкладов обеспечивает защиту банков от системных кризисов.

Логичным завершением настоящего анализа, на взгляд диссертанта, были бы предложения по реформированию ныне действующего законодательства.

1. Представляется необходимым вывести из компетенции ЦБ РФ вопросы развития и укрепления банковской системы, чтобы избежать в будущем возможного конфликта интересов. Возможным решением могла бы стать передача полномочий по определение основных направлений политики в области развития и укрепления банковской системы в Агентство по реструктуризации кредитных организаций. Для этого необходимо преобразовать АРКО в орган государственный власти, отвечающий за стабильность и развитие банковской системы в РФ, изъяв соответствующие полномочия из ведения ЦБ РФ и переименовать АРКО в Комитет по банковскому регулированию и надзору (далее - Комитет).

Основными задачами Комитета должны стать развитие и укрепление банковской системы России. Для реализации этой задачи Комитет должен быть наделен следующими полномочиями:

!.Установление правил проведения банковских операций,

бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы.

2. Осуществление государственной регистрации кредитных организаций.

3. Выдача и отзыв лицензии кредитных организаций и организаций,

занимающихся их аудитом.

4. Осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций.

5. Регистрация эмиссии ценных бумаг кредитными организациями в

соответствии с федеральными законами.

6. Установление обязательных нормативов для кредитных организаций

7. Предъявление квалификационных требований к руководителям исполнительных органов, а также к главному бухгалтеру кредитной организации.

8. Контроль за приобретением в результате одной или нескольких сделок одним юридическим или физическим лицом, либо группой юридических и

(или) физических лиц, связанных между собой соглашением, либо группой юридических лиц, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу, более 5 процентов долей (акций) кредитной организации (требует уведомления Комитета) и более 20 процентов ( с предварительного согласия Комитета).

9. Установление методики определения собственных средств, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого из нормативов с учетом международных стандартов и консультаций с банками, банковскими ассоциациями и союзами.

10. Проведение проверок кредитных организаций и их филиалов, направление им обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных в их деятельности нарушений.

11. В случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Комитета, непредставления информации, предоставления неполной или недостоверной информации, Комитет применяет санкции, предусмотренные действующим российским законодательством.

12. Осуществление анализа деятельности кредитных организаций с целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом.

Являясь исполнительным органом государства, Комитет будет проводить политику Правительства РФ в области банковского регулирования и надзора. Принципы формирования Комитета можно не изменять, поскольку вхождение в его состав как представителей Центробанка, так и Правительства, обеспечит координацию денежно- кредитной политики и политики в сфере развития банковской системы.

Реализация предложенной концепции потребует изменения российского банковского законодательства. Во-первых, необходимо изменить главу V Закона о реструктуризации, посвященную правовому статусу АРКО. Во- вторых, нужно изменить Закон о Банке России, в части изъятия из его

ведения полномочий по развитию и укреплению банковской системы РФ. В-третьих, привести в соответствие закон о банкротстве кредитных организаций, изменив роль ЦБ РФ в процедурах по предупреждению банкротства кредитных организаций и в рамках арбитражного процесса. B- четвертых, дополнить Закон о банках нормами, закрепляющими взаимоотношения кредитных организаций и Комитета по банковскому регулированию и надзору. В-пятых, Правительство РФ должно разработать Положение о Комитете по банковскому регулированию и надзору за деятельностью кредитных организаций.

II. Создание Комитета не исключает необходимости внести в главу X закона о ЦБ статью, определяющую принципы и порядок оказания помощи неплатежеспособным, теряющим ликвидность кредитным организациям. Такая статья обеспечила бы принятие столь важных решений на демократической основе.

Заключение

Развитие и укрепление банковской системы РФ в соответствии с Федеральным законом о Центральном банке РФ находится в сфере компетенции Банка России. Проведенное исследование выявило значительные недостатки деятельности главного банка в этом направлении. Во-первых, определение элементов современной банковской системы РФ, их соотношения, доли на рынке финансовых услуг и уровня развития привело диссертанта к выводу о практической неразвитости небанковских

в

кредитных организаций, в первую очередь, клиринговых учреждений.

Анализ действующего российского законодательства о клиринге показал, что регулирование этой деятельности осуществляется сегодня в основном на уровне подзаконных нормативных актов Центрального банка РФ и Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг РФ. При этом часто принимаемые этими двумя органами государственной власти акты противоречат друг другу. Такая ситуация тормозит развитие клиринговой деятельности в России, что отрицательно сказывается на всей платежной системе, поэтому представляется необходимым осуществить ряд законодательных мер, способных в корне изменить создавшееся положение. C точки зрения диссертанта, необходимо принятие отдельного закона, регулирующего деятельность клиринговых учреждений.

В законе «О клиринговой деятельности в Российской Федерации» должно быть закреплено:

• общее определение клиринговой организации и различия между клиринговыми организациями, осуществляющими межбанковский клиринг и клиринг на рынке ценных бумаг. Такая необходимость объясняется важностью четкого определения круга лиц, в отношении которых будет действовать данный закон;

•перечислены те виды операций, которые клиринговая организация вправе осуществлять при выполнении своей деятельности. Это положение в законе позволит решить несколько задач: определить перечень

клиринговых операций, обеспечить требуемый уровень ликвидности клиринговой организации и т.д.;

•определены виды операций, составляющих содержание клиринга. Закрепление в законе предмета является обязательным для определения вида урегулированных общественных отношений;

• какой орган выдает, приостанавливает и отзывает лицензию на осуществление клиринговой деятельности и основания выдачи, приостановления действия и отзыва данной лицензии. Определение госоргана и его полномочий пресечет существующее сегодня дублирование полномочий ЦБ и ФКЦБ и происходящую юридическую коллизию в вопросах у кого получать лицензию, в чем отличие выдаваемых разными госорганами лицензий и т.д.;

• какой орган осуществляет регулирование и надзор за деятельностью клиринговых организаций. Законодательное закрепление структуры, осуществляющей регулирование и надзор, однозначно определит такой орган, его права и обязанности, а также освободит коммерческие организации от чрезмерного бюрократического вмешательства;

• формы и направления сотрудничества ЦБ РФ и ФКЦБ РФ в рамках развития клиринговой деятельности в России. В связи с тем, что клиринговая деятельность, осуществляется на рынках банковских услуг и ценных бумаг, неизбежна координация проводимой политики в этой области компетентными госорганами.

Во-вторых, современная концепция развития кредитных организаций, реализуемая ЦБ представляет определенную угрозу свободным рыночным отношениям. Политика государства свидетельствует о желании повысить ликвидность не всей банковской системы, а некоторых банков путем искусственного усиления и капитализации за счет средств ЦБ и бюджета. В таком подходе кроется ряд негативных последствий. C одной стороны, происходит в определенной степени монополизация банковского сектора. C другой стороны, некоторые субъекты экономических отношений (выбор которых непонятно на чем основывается) получают привилегированное положение на рынке. Это лишает стимулов к здоровой рыночной конкуренции, совершенствованию рынка банковских услуг.

Поэтому диссертант считает целесообразным и логичным, исходя из здравого смысла, выбрать из наиболее успешно развивающихся, перспективных и надежных 10-15 банков и при государственном участии провести их рекапитализацию. Критериями для выбора того или иного коммерческого банка должны стать: размер уставного капитала, показатели ликвидности, уровень защищенности капитала, возраст. Решение о включении банка в государственную программу может принимать независимый компетентный управленческий орган ЦБ - Федеральный Банковский Совет. Таким образом, через 5-7 лет в России будет создана конкурентоспособная, отвечающая мировым требованиям ликвидности банковская система.

Что же касается укрепления банковской системы, то события 1998 года наглядно продемонстрировали абсолютную беспомощность Центрального банка РФ. В связи с этим крайне остро стоит несколько проблем.

Во-первых, передача полномочий Банка России по развитию и регулированию банковской системы другому государственному органу. Возможным решением могла бы стать передача полномочий по определению основных направлений политики в области развития и укрепления банковской системы в Агентство по реструктуризации кредитных организаций. Для этого необходимо преобразовать АРКО в орган государственный власти, отвечающий за стабильность и развитие банковской системы в РФ, изъяв соответствующие полномочия из ведения ЦБ РФ и переименовать его в Комитет по банковскому регулированию и надзору (далее - Комитет). Основными задачами Комитета должны стать развитие и укрепление банковской системы России. Для реализации этой задачи Комитету должны быть переданы функции ЦБ РФ в сфере банковского регулирования и надзора.

Во-вторых, представляется целесообразным совершенствование банковского регулирования по двум направлениям: ужесточение требований к предъявляемой отчетности и усиление эффективности надзорной деятельности. В рамках первого направления необходимо изменить формат проводимых проверок в разрезе акцентирования внимания на уровне платежеспособности и ликвидности активов банка, принятие международных стандартов банковской отчетности (разработанной Базельским комитетом), введение более строгой ответственности за умышленное искажение предъявляемой информации.

Усиления эффективности надзора, помимо прочего, можно добиться путем повышения профессионализма и независимости контролеров, увеличения частоты выездных ревизий, своевременного предупреждения об

« уменьшении доли высоко рисковых операций, введения более высокого

уровня ликвидности кредитной организации и т.д.

В-третьих, создание «системы безопасности» вкладов. В условиях банковских кризисов встает вопрос о поиске источника покрытия убытков. Формальные схемы страхования депозитов существуют во всех странах, за исключением Новой Зеландии. В большинстве случаев, центральный банк не вовлечен в страхование депозитов, и для этой цели создаются отдельные органы; в Нидерландах и в Великобритании наблюдается некоторая степень

»

участия центральных банков. В Нидерландах управление, но не финансирование, схемы страхования депозитов осуществляется центральным банком. В Великобритании Фонд защиты депозитов управляется советом, в который входит управляющий центрального банка, заместитель управляющего и главный кассир.

Имеется несколько доводов в пользу включения функции страхования депозитов в ведение центрального банка. Эти доводы заключаются в следующем: если банк уже вовлечен в активную надзорную деятельность, возможно достижение экономии за счет эффекта масштаба; при наличии ответственности за надзорные действия ответственность центрального банка

за страхование депозитов позволит осуществлять лучшую координацию в процессе кредитования в последней инстанции; ответственность центрального банка за страхование депозитов исключает или уменьшает сомнения в способности страхового фонда справляться с серьезными проблемами.

Аргументы против этой идеи в основном вращаются вокруг политических и валютных рисков для центрального банка при его вовлечении в страхование депозитов. Эти риски могут быть гораздо более серьезными в случае вовлечения в страхование депозитов, нежели при вовлечении в надзорную деятельность. При осуществлении функции по страхованию депозитов и надзорной функции организация, ответственная за страхование депозитов, имеет меньшую финансовую устойчивость. Точно так же в случае возникновения противоречий между надзорной деятельностью и соображениями валютной политики эти противоречия проявляются острее, если центральный банк наделен функциями страхования депозитов, нежели в том случае, если центральный банк осуществляет только надзорные функции. Это является также нежелательным с точки зрения независимости валютной политики и подотчетности.

Особенности российской банковской системы и института центробанка обуславливает необходимость разработки эффективной системы страхования сбережений без участия ЦБ. Представляется, что роль ЦБ в данном случае исчерпывается функцией кредитора в последней инстанции. Поэтому для создания стимула разумного управления кредитной организацией страховой фонд должен в большей части создаваться за счет частных средств. Это может быть определенный процент от открываемого депозита, процент может изменяться в зависимости от размера привлеченных средств кредитной организации и т.д. Главное, чтобы существовал страховой фонд, который мог бы расходоваться для преодоления временной неплатежеспособности кредитных организаций.

<< | >>
Источник: Журавлев Алексей Вячеславович. Центральный банк Российской Федерации: проблемы развития и укрепления банковской системы. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2002. 2002

Еще по теме §3. Полномочия Центрального банка России в условиях банковских кризисов:

  1. 1.2. Концепции денежно-кредитной политики и их реализация в современной России
  2. 3.3. Перспективы использования механизма чрезвычайного кредитования неплатежеспособных банков в развитых странах
  3. 2. Проблемы государственного регулированиябанковской системы в условияхфедеративного устройства современной России
  4. 2.1 Характеристика угроз экономической безопасности банковской системы России
  5. 2.2 Экономические риски и оценка устойчивости банковской системы России
  6. 2.3 Основы политини обеспечения энономичесной безопасности банковской системы России
  7. 18.1. Функции центрального банка
  8. § 3. Виды банковского регулирования. Классификация средств банковского регулирования и надзора
  9. § 1 Понятие и правовая природа государственного регулирования банковской деятельности.
  10. § 3 Функции банковского регулирования. Проблема разграничения компетенции субъектов банковского регулирования.
  11. Причины мирового финансового кризиса.
  12. Денежно-кредитная политика.
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -