<<
>>

§ 3. Особенности правового статуса Банка России как органа государственного регулирования банковской деятельности.

В современных экономических условиях развития многих государств мира дискуссия о роли и функциях центральных банков, начавшаяся практически с момента их возникновения, можно сказать, получила дополнительный импульс.

Эффективность осуществляемой центральными банками финансовой политики многие банковские специалисты и ученые связывают с их полномочиями и степенью независимости от правительственных органов.

На этапе формирования центральных банков в различных странах их основной функцией было кредитование коммерческих банков. Однако в процессе дальнейшего развития экономической деятельности функции центральных банков в значительной степени расширились. Главной их задачей стало проведение денежной политики. В настоящий момент никто уже не отрицает важности такой функции центральных банков, как обеспечение надежной системы платежей. Осуществляемая во многих странах центральными банками роль распределителя финансовых средств и контролера банковской системы не менее важна, чем денежная политика.

Первый центральный банк получил такие полномочия в 1913 году, хотя многие годы их практически не использовал. Другие центральные банки стали осуществлять надзор за деятельностью банков в 30-х годах через институт так называемых «банковских инспекторатов». Банк Англии официально принял на себя ответственность за проведение банковского надзора только к концу 70-х годов, а в ряде стран (например, в Германии) центральный банк до недавнего времени вообще не имел контролирующих прав, хотя способствовал укреплению положения частных банков .

Основные функции банков, как отмечается в трудах ученых- финансистов, вытекают из трех главных функций денег: средство платежа, [58]

мера стоимости и средство накопления126. В соответствии с этим рассматривается и триединая функция центрального банка: 1) осуществление денежной политики; 2) организация системы платежей; 3) контроль за банковской деятельностью.

Успешное выполнение функций всей кредитной системы страны в решающей степени зависит от наличия организованного на законодательном уровне контроля за деятельностью банков, который гарантировал бы безопасность средств их кредиторов. Такие функции в нашей стране возложены на Центральный банк Российской Федерации.

В отдельных странах контрольные функции в отношении банковской системы помимо Центрального Банка выполняют Министерство финансов, Министерство экономики или иной специально созданный орган.

В экономической литературе выделяются следующие основные виды государственного контроля за деятельностью банков:

- внутриведомственный контроль;

- межведомственный контроль;

- региональный контроль;

- вневедомственный контроль127.

Для реализации каждого из видов государственного контроля создаются соответствующие контрольные органы. Внутриведомственный контроль за деятельностью банков, осуществляется Центральным банком Российской Федерации.

Межведомственный контроль тесно взаимосвязан с внутриведомственным контролем и осуществляется путем объединения усилий ряда заинтересованных министерств и ведомств через комитеты по делам банков и тому подобное. Комитет по делам банков может быть создан в качестве самостоятельной организации либо при Правлении Центрального банка. Можно выделить следующие возможные направления деятельности комитета по делам банков:

126 См.: Там же. С. 26.

127 См., например: Банковский портфель - 3. /Отв. ред. Ю.И. Коробов, Ю.Б. Рубин, В.И Солдаткин. M., 1995. С. 58-60.

- вопросы банковской политики;

- определение политики в отношении содействия размещению государственных займов;

- регулирование процессов развития банковской системы;

- организация и совершенствование банковского надзора.

В нашей стране функции такого органа выполняет Национальный

1ОЯ

банковский совет .

Региональный государственный контроль, по мнению авторов вышеуказанной классификации видов государственного контроля за деятельностью банков, осуществляется специальными контрольными органами, создаваемыми органами власти субъектов Федерации.

Однако, данная точка зрения, на наш взгляд, является необоснованной, так как денежно-кредитная политика наряду с финансовой составляет основу государственного регулирования экономики. Являясь же важнейшей составной частью экономической политики государства денежные и кредитные отношения должны строиться на основе общегосударственного интереса. Без единых условий банковской деятельности невозможно существование единого экономического пространства и, как следствие, единого государства. Регулирование банковской деятельности относится к компетенции Российской Федерации и не может осуществляться органами, создаваемыми субъектами Федерации, так как в данном случае нарушается один из важнейших конституционных принципов - принцип федерализма.

Вневедомственный контроль производится силами специально созданных вневедомственных органов (контрольных палат, ревизионных комитетов и прочее). Сюда могут включаться специальные подразделения для осуществления проверок и ревизий по заданиям правоохранительных органов.

При этом наиболее детальный контроль за деятельностью банков осуществляется, несомненно, Банком России. Он является важнейшим субъектом, осуществляющим финансово-правовое регулирование в рамках

128

См.: ст, 12,13 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

9 банковской системы. Основными целями деятельности Банка России являются:

защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования

129

системы расчетов .

Банк России занимает центральное место в банковской системе страны; помимо осуществления банковских операций, сходных с операциями, выполняемыми кредитными организациями, выполняет ряд не свойственных им функций, он наделен государственно-властными полномочиями по организации и функционированию банковской системы в целом.

Вопрос о правовом статусе Банка России является дискуссионным в отечественной правовой науке. В научной литературе высказываются различные точки зрения на правовую природу Центрального банка Российской Федерации, которые условно можно подразделить на пять основных групп: 1) Банк России - это государственное учреждение ; 2) Банк России - это государственное унитарное предприятие ; 3) Банк России - это предприятие и учреждение одновременно[59] [60] [61] [62]; 4) Банк России - это орган государственного управления, не включенный законодателем в систему федеральных органов исполнительной власти[63]; 5)Банк России - это некоммерческая организация, юридическое лицо особого рода, федеральный орган государственной власти особого рода[64]. Общим признаком, характеризующим правовое положение ► Банка России, независимо от того, в каком качестве он выступает, осуществляя

возложенные на него функции, является предоставленный ему Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» статус юридического лица, основанного на федеральной собственности. По общему правилу

закреплённый в данном законе статус Банка России должен соответствовать нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующим общие

і тс

положения о юридических лицах . Однако указанный закон, определяющий, что Банк России является юридическим лицом, не устанавливает его организационно-правовую форму как юридического лица и не определяет его место в системе органов государственной власти и управления Российской Федерации. Этот пробел в действующем законодательстве оказывает негативное воздействие на функционирование всей банковской системы государства, затрудняет полноценное взаимодействие Банка России с органами государственной власти, кредитными и иными организациями. Определение юридического статуса имеет не только теоретическое, но и практическое значение.

К исследованию данной проблемы необходимо подходить не только с финансово-правовых, но и с гражданско-правовых позиций. По мнению ученых-цивилистов юридические лица в Российской Федерации должны создавать «в установленном законом порядке и в различных, но обязательно в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах. Только в этом случае в момент своего создания юридические лица приобретают правоспособность. Вводить нечто, не предусмотренное законом, их создатели (учредители) не вправе»[65] [66] [67]. Поэтому в учредительных документах, а также в законодательных и иных правовых актах органов государственной власти, на основании которых создаются и действуют юридические лица, в обязательном порядке должно быть отражено их наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму . Решающее значение для определения вида и организационно-правовой формы Банка России, как и любого другого юридического лица, имеют цели и характер его деятельности, а также особенности осуществляемых им функций. Согласно Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» получение

1 прибыли не является целью деятельности Банка России . Организации, в том

числе Банк России, не имеющие в качестве основной цели деятельности извлечение прибыли и не распределяющие её между участниками, признаются

139

некоммерческими организациями .

Согласно пункту 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

Состав участников, имеющих право создавать (учреждать) предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовые формы некоммерческих организаций, определен в статьях 116-123 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьях 6-12 Федерального закона «О некоммерческих организациях». При этом Российской Федерацией, как собственником федерального имущества, некоммерческая организация может быть создана только в форме учреждения140.

Согласно статьям 50 и 120 Гражданского Кодекса Российской Федерации учреждение как разновидность некоммерческих организаций обладает следующими отличительными признаками: 1) оно не преследует цели I извлечения прибыли; 2) не распределяет полученную прибыль между

участниками; 3) может быть создано для осуществления управленческих функций; 4) обладает имуществом на праве оперативного управления; 5) отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по его долгам несет собственник имущества.

Теперь необходимо выяснить, имеются ли у Банка России указанные признаки.

138 См.: ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)».

I 139 См.: ст. 50 Гражданского кодекса РФ; ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996г. № 7-ФЗ «О

некоммерческих организациях» (с изм. доп. на 28 декабря 2002г.) H СЗ РФ. 1996. № 3. Ст.145; 2002. № 52 (часть 2). Ст. 5141.

139 См.: ст. 120 Гражданского кодекса РФ.

Согласно положениям статьи 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации», как уже отмечалось ранее, получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

Цели деятельности Банка России связаны с управлением денежно - кредитной и банковской системами, повышением их эффективности и надежности и, безусловно, включают защиту прав и законных интересов всех участников экономических отношений. Поэтому они, несомненно, нацелены на достижение общественных благ и полностью соответствуют целям некоммерческих организаций. Согласно закону, некоммерческие организации могут создаваться, в частности, для достижения управленческих целей, для защиты прав и законных интересов граждан и организаций, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ141.

Имущество любого юридического лица, на основании Гражданского Кодекса Российской Федерации, может быть либо в его собственности, либо принадлежать ему на праве хозяйственного ведения, либо закрепляться за ним на праве оперативного управления. При этом следует учитывать, что в федеральном законе прямо установлено, что собственником имущества Центрального банка является Российская Федерация. В то же время имущество Банка России также не может быть признано принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения. В юридической науке вполне обоснованно признается, что субъектом права хозяйственного ведения по действующему законодательству может быть только государственное или муниципальное унитарное предприятие как разновидность коммерческих организаций142. Поэтому федеральное имущество согласно закону может принадлежать Центральному банку Российской Федерации, как некоммерческой организации, созданной в форме учреждения, только на праве оперативного управления143. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации, под оперативным управлением понимается осуществление учреждением права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в

140 См.: п. 2 ст.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

141 См.: Комментарий Гражданского кодекса РФ. Часть первая. /Под ред. О.Н. Садикова. M., 1996. С. 96.

142 См.: ст. 296 Гражданского кодекса РФ; п. 1 ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять лишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению[68].

Устанавливая, что уставный капитал и иное имущество Банка России не являются его собственностью, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации» вместе с тем определил, что он владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных этим законом, а именно: в соответствии с целями своей деятельности, порядком и полномочиями, закрепленными законом. В то же время, в отличие от норм гражданского законодательства, указанным законом установлены некоторые особенности изъятия имущества Банка России. Так, определено, что изъятие и обременение обязательствами имущества Центрального банка Российской Федерации без его согласия не допускаются, если иное прямо не предусмотрено федеральным законом[69]. Данная норма является правовым средством, обеспечивающим соблюдение установленного законом запрета на предоставление Центральным банком Российской Федерации кредитов Правительству Российской Федерации для финансирования бюджетного дефицита, не предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете[70], а также кредитов на финансирование дефицитов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных

внебюджетных фондов[71]. Несмотря на указанное требование закона, Правительство Российской Федерации возложило на Министерство финансов Российской Федерации полномочия заключать от имени Правительства Российской Федерации соглашения с Центральным банком Российской Федерации о предоставлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели[72]. Поэтому законодателем приняты меры, направленные на недопущение принудительного изъятия органами исполнительной власти имущества (денежных средств) Центрального банка Российской Федерации.

Таким образом, предусмотренный статьей 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» особый порядок изъятия имущества, закрепленного за Центральным банком Российской Федерации, объективно обусловлен возложенными на Банк России функциями и не противоречит действующему гражданскому законодательству. При необходимости изъятие у Центрального банка Российской Федерации части его имущества в бюджет России осуществляется на основании принимаемых в установленном порядке федеральных законов.

Некоторые особенности присущи Банку России и в части, касающейся распоряжения своим имуществом. В соответствии со статьей 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, если учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются в отдельном балансе. Законом же установлена обязанность Центрального банка Российской Федерации перечислять в федеральный бюджет 50 % фактически полученной балансовой прибыли по итогам каждого года[73]. Согласно статье 7 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» прибыль Банка

России является одним из источников формирования доходов федерального бюджета на 2003 год.

C момента создания некоммерческая организация в форме учреждения вправе приобретать и осуществлять имущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде[74]. Кроме того, некоммерческая организация в форме учреждения может отвечать по своим обязательствам субсидиарно с собственником переданного ей имущества при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения[75]. Однако применительно к Центральному банку Российской Федерации установлено, что государство не отвечает по его обязательствам, а Центральный банк Российской Федерации - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или иное не предусмотрено федеральными законами[76] [77].

Таким образом, проведенный анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что Центральный Банк Российской Федерации не соответствует в полной мере всем признакам, предъявляемым законодателем к государственным учреждениям.

Иная точка зрения на организационно-правовую форму Банка России как юридического лица высказана Л.Г. Ефимовой, полагающей, что Банк России является государственным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения. По её мнению, Банк России является коммерческой организацией, занимается предпринимательской деятельностью, получает от неё прибыль, часть которой перечисляется в бюджет . Однако следует помнить, что основной целью любой коммерческой организации является получение прибыли, а это явно противоречит вышеуказанной норме Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации».

В соответствии со статьями 50 и 113 Гражданского Кодекса Российской Федерации унитарное предприятие, являясь коммерческой организацией, обладает следующими отличительными признаками: 1) основной целью его

1 деятельности является извлечение прибыли; 2) его имущество находится в

государственной или муниципальной собственности и является неделимым; 3) его органом управления является руководитель, назначаемый собственником; 4) оно отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; 5) оно не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества.

Унитарные предприятия бывают двух видов: основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления. Унитарные предприятия первого вида должны обладать минимальным

уставным фондом, имеют право создать в качестве юридического лица другие

I

, унитарные предприятия путем передачи ему части своего имущества;

собственник имущества данного предприятия не отвечает по его обязательствам, за исключением предусмотренных законом случаев154. Унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, являются по своей сути казенными, лишены по существу практически всех прав, не могут распоряжаться имуществом без согласия собственника, не вправе распоряжаться своими доходами, а также заниматься самостоятельной хозяйственной деятельностью155.

Получение прибыли не является целью деятельности Центрального Банка Российской Федерации. Однако согласно статье 2 Федерального закона

^ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России

осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Таким образом, Центральный Банк Российской Федерации не может полностью освободить себя от деятельности, направленной на извлечение прибыли.

Право на осуществление предпринимательской деятельности Центральному банку Российской Федерации законодательными актами не предоставлено. Вместе с тем предусмотрено, что в процессе осуществления возложенных на него функций государственного регулирования в денежно- кредитной и банковской сферах экономическими методами Банк России может

j

W

і • 154 См.: ст. 114 Гражданского кодекса РФ.

155 См.: ст. 296,297 Гражданского кодекса РФ.

получать собственные доходы[78], хотя в законодательстве содержатся значительные ограничения прав Банка России на осуществление экономической деятельности в сравнении с другими юридическими лицами. В частности Банк России не имеет права осуществлять операции ' с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций, а также заниматься торговой и производственной деятельностью за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом[79] [80].

Но при этом Банк России вступает в гражданско-правовые и иные правоотношения с другими юридическими лицами и получает доходы не в связи предпринимательской деятельностью, а в процессе осуществления им функций управления денежно-кредитной и банковской системами. Более того, гражданско-правовые сделки, совершаемые Банком России с кредитными организациями (операции на открытом рынке, рефинансирование, процентные ставки по операциям Банка России и т.п.), являются для него не средствами получения прибыли, а основными инструментами и методами государственного управления в денежно-кредитной сфере . Фактически полученные в процессе деятельности Центрального банка Российской Федерации доходы (балансовая прибыль) по итогам года распределяются следующим образом: 50% используется для пополнения доходов федерального бюджета, остальные 50% пополняют соответствующие резервы и фонды Банка России, а также расходуются на содержание его служащих, имущества и тому подобное[81]. Расходы Банка России из упомянутых резервов и фондов в основном связаны с использованием гражданско-правовых методов государственного управления (экономикой, требующих значительных затрат денежных средств). Тем самым обеспечивается финансовая основа управления

денежно-кредитной сферой без привлечения государственных бюджетных

160

средств .

Следовательно, Центральный банк Российской Федерации в определенной степени занимается коммерческой деятельностью, но в то же время его нельзя однозначно охарактеризовать как коммерческую организацию. Выше проведенный анализ прав Банка России по отношению к его имуществу также не позволяет однозначно сделать вывод о правах, на которых это имущество ему принадлежит, так как в данном случае нельзя говорить в чистом виде ни о праве хозяйственного ведения, ни о праве оперативного управления. Кроме того, Центральный Банк Российской Федерации в отличие от казенного предприятия осуществляет свою деятельность самостоятельно, и органы государственной власти не вправе вмешиваться в его оперативную деятельность. И в то же время, в отличие от унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, Банк России не вправе принимать участие в капиталах других юридических лиц, если это не предусмотрено федеральным законом'61.

Таким образом, Центральный банк Российской Федерации обладает лишь некоторыми признаками унитарного предприятия, как и лишь некоторыми признаками государственного учреждения, но не является ни первым, ни вторым в прямом смысле. Поэтому, на наш взгляд, наиболее обоснованным является мнение Г.А. Тосуняна и А.Ю. Викулина, которые считают Банк России, во-первых, некоммерческой организацией, а во-вторых, юридическим лицом особого рода. В этой связи заслуживает также поддержки точка зрения, высказанная С.А.Голубевым, который считает, что Банк России не относится ни к одной из перечисленных в Гражданском кодексе Российской Федерации организационно-правовых форм и является публичным юридическим лицом[82] [83] [84]. Думается, было бы целесообразно законодательно уточнить организационно-правовую форму Центрального банка Российской Федерации, так как ныне действующий закон не устанавливает её.

Однако только данной проблемой особенности правового статуса Банка России не исчерпываются, так как он имеет двойственную правовую природу. C одной стороны, он является юридическим лицом, с другой стороны, он наделен широкими властными полномочиями по управлению денежно- кредитной системой России, то есть является государственным органом. Он осуществляет функции государственного управления, но не относится законодателем к органам исполнительной власти.

Осуществляемые им функции государственного управления отличаются \ от функций других государственных органов тем, что, во-первых, он

осуществляет управление в отношении субъектов, не являющихся по отношению к нему подчиненными, во-вторых, он не имеет права вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций, и, в-третьих, в процессе управления использует преимущественно меры экономического характера.

Таким образом, Банк России безусловно является органом

государственного управления, наделенным государственно-властными полномочиями в денежно-кредитной сфере и в сфере банковской деятельности, но при этом Банк России не является органом исполнительной власти. Одновременно с этим, в отличие от других государственных органов, Банк £ России при осуществлении функций по государственному регулированию

4

банковской системы независим от органов государственной власти163.

Согласно пункту 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации защита и обеспечение устойчивости рубля является основной функцией Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти164. Следовательно, Конституция Российской Федерации относит Банк России к органам государственной власти. C другой стороны, Центральный Банк Российской Федерации не включен в систему органов государственной власти, предусмотренную статьей 11 Конституции Российской Федерации, он

І

163 См.: Гейвандов Я.А. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации. С. 78-79.

164 Конституция РФ от 12 декабря 1993г. // Российская газета. 1993г. 25 декабря.

также не включен в установленный Указом Президента перечень государственных органов исполнительной власти[85]. Вместе с тем возложенные на него функции Банк России осуществляет от имени государства, его деятельность носит государственно-властный, общеобязательный характер. Следовательно, Центральный банк Российской Федерации осуществляет функции государственного управления в денежно-кредитной и банковской сферах, поэтому он не может быть вне системы органов государственного управления. Несмотря на то, что Банк России не включен законодателем в структуру органов исполнительной власти, по характеру своей деятельности он де-факто осуществляет от имени государства исполнительную власть.

Данная позиция поддерживается и Конституционным судом Российской Федерации, который указывает, что полномочия Центрального банка Российской Федерации, касающиеся банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и осуществления денежно- кредитной политики, по своей правовой природе относится к функциям органов государственной власти[86]. Следовательно, Банк России относится к органам государственной власти, образуемым в силу Конституции Российской Федерации, и существует согласно нормам Конституции Российской Федерации. При этом следует отметить, что вышеуказанный статус Центрального банка Российской Федерации признается и Высшим Арбитражным Судом и иными органами государственной власти[87].

Подводя итог рассматриваемой проблемы, необходимо сделать вывод, что Банк России представляет собой особый орган государственной власти, выполняющий функции государственного управления банковской системой. В юридической литературе не исключается возможность существования такого рода государственных органов, не отнесенных законодателем ни к органам законодательной власти, ни к органам исполнительной власти, ни к судебным органам[88].

В этой связи, по нашему мнению, необходимо согласиться с точкой зрения на данную проблему Е.Н.Пастушенко, которая полагает, что анализ конституционных основ правового статуса Банка России позволяет сделать вывод, что он является независимым органом государственной власти, не входящим ни в одну из трех ветвей власти [89] [90] [91]. Подобная же позиция высказана и М.В.Баглаем, по мнению которого, Банк России является автономным органом государственной власти, независимым в пределах своей компетенции ни от Президента Российской Федерации, ни от Федерального Собрания, ни от Правительства Российской Федерации, то есть он имеет уникальный статус и не относится ни к одной из трех ветвей власти 17°. Таким образом, по нашему мнению, по данному вопросу также заслуживает поддержки и одобрения приведенная ранее в настоящей работе точка зрения Г.А. Тосуняна и А.Ю. Викулина, что Банк России - это федеральный орган государственной власти особого рода. А.М.Асадов и Е.Н.Пастушенко также, поддерживая данную точку зрения, идут в этом вопросе несколько дальше, говоря, что Банк России - это особый орган государственной власти специальной компетенции .

При этом С.А.Голубев добавляет, что Центральный банк Российской Федерации - явление уникальное, так как «Центральный банк существует в форме Центрального банка»[92].

При этом хотелось бы отметить, что Конституция Российской Федерации и банковское законодательство не только должным образом не определяют место Центрального Банка Российской Федерации в системе органов государственной власти и его статуса как юридического лица, но содержат нормы, явно противоречащие друг другу.

Практически вся деятельность Банка России, и как государственного органа, и как юридического лица, имеет публичный характер. Вместе с тем Центральный банк Российской Федерации является также банковской организацией, хотя и с ограниченными функциями, так как вправе осуществлять банковские операции, предусмотренные законом[93].

Анализ статьи 75 Конституции Российской Федерации приводит к выводу, что в указанных в ней случаях Банк России является органом государственной власти специальной компетенции. Однако во всех других случаях он, по мнению Г.А. Тосуняна, должен рассматриваться как центр управления банковской системы как системой самоуправляющейся и саморегулируемой. Он считает, что анализ конституционных норм позволяет прийти к выводу, что Центральный банк Российской Федерации выступает в двух лицах. C одной стороны, как федеральный орган государственной власти, выполняющий задачи, связанные с защищенностью национальной валюты, а с другой - как своеобразный центр управления саморегулирующейся и самоуправляющейся банковской системы; в этом случае функции, возложенные на него законом, Центральный банк Российской Федерации выполняет наряду либо совместно с другими органами государственной власти[94].

Анализ правовой природы Банка России позволяет выделить три ее основных особенности:

1) Центральный банк Российской Федерации имеет двойственный правовой статус - он одновременно является и органом государственной власти специальной компетенции, и юридическим лицом, участвующим от своего имени в гражданском обороте[95];

2) Центральный банк Российской Федерации как орган государственной власти специальной компетенции аккумулирует практически все функции государственно-властного характера в сфере управления банковской системой. Он и принимает решения о регистрации кредитных организаций, и решает вопросы лицензирования деятельности коммерческих банков, и устанавливает экономические нормативы, и осуществляет контрольно-надзорные функции в отношении субъектов нижнего звена банковской системы.

3) Банк России кроме того независим от высших органов исполнительной власти, а подотчетен лишь высшему органу законодательной власти. Таким образом, Центральный банк Российской Федерации занимает

уникальное положение в системе органов государственной власти, которое вряд ли может сравниться с положением не только Немецкого Федерального Банка либо Банка де Франс, но и вообще с положением центральных банков экономически развитых стран.

Такая сложная природа Центрального Банка Российской Федерации, с точки зрения О.Н. Горбуновой, является в определенной степени оправданной объективным требованием независимости его деятельности, так как «сближение государства и капитала всегда нежелательно»176.

Наряду с проблемой определения правового статуса Банка России, не менее дискуссионным в юридической науке и практике является и вопрос о независимости Банка России и его взаимодействии с другими органами власти и управления. 1

Правовое положение Центрального банка Российской Федерации в финансовой системе государства заслуживает особого внимания. Теория государственно-правового регулирования говорит о том, что когда политика центрального банка тесно связана с государственным экономическим регулированием, то подобный союз является эффективным. При этом главным

176

Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. С.400-401.

становится вопрос о степени зависимости центрального банка от органов государственной власти177.

Согласно действующему законодательству Банк России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий. Банк России вправе обратиться в суд с требованием о признании недействительными актов органов государственной власти и ' органов местного самоуправления всех уровней, направленных на

неправомерное вмешательство в деятельность Центрального банка Российской Федерации. Вместе с тем Банк России подотчётен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, что выражается в следующем:

1. назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации Председателя Банка России;

2. назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой членов Совета директоров Банка России;

3. направление и отзыв представителей Государственной Думы в I Национальном банковском совете;

4. предоставление Банком России на рассмотрение Государственной Думы годового отчета;

5. проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей;

6. доклады Председателя Банка России Государственной Думе о деятельности Банка России178.

Одним из важных факторов независимости Центрального банка служит также механизм конкретных связей между Центральным банком и

% ---------------------------------------------------

177 См.: Савин А.Ю. Указ. соч. С. 173-175.

178 См.: ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Правительством. Ведь законодательно утвержденная независимость Центрального банка от органов исполнительной власти не может служить показателем его реальной независимости и даже аргументом в пользу того, что Центральный банк станет действительно независимым.

Проблема взаимодействия центрального банка с органами исполнительной власти решается в зарубежном законодательстве по-разному: от практически полной независимости (Германия, США) до весьма значительной подчинённости (Великобритания, Франция) . В России независимость Центрального банка является сегодня предметом дискуссии отнюдь не случайно. C одной стороны, не стерлось из памяти полностью зависимое от партийного и государственного аппарата положение Госбанка СССР, а с другой - свежо воспоминание о конфронтации Банка России с Правительством Российской Федерации под председательством Е. Гайдара, проведение в данный период времени Центральным банком Российской Федерации откровенно антиправительственной политики. То, что деятельность центрального банка всегда должна проходить в рамках общей экономической политики государства, осуществляемой правительством страны, едва ли может вызвать сомнения. Поэтому понятна тенденция зарубежного законодателя по установлению вполне определенных форм подчинения центрального банка правительству и министерству финансов. Но не может вызвать сомнение и особое положение центрального банка в системе органов государственного управления, требующее разработки специальных форм взаимоотношений центрального банка с органами исполнительной власти. Задача заключается не в том, чтобы установить, «кто главнее», а в том, чтобы обеспечить общую политику Правительства Российской Федерации и Банка России, имея ввиду, что какие-то текущие разногласия между ними естественны и неизбежны и что необходим механизм, который, C одной стороны, «удерживал» бы Центральный банк Российской Федерации в рамках правительственной политики, а с другой - обеспечил бы ему достаточно [96] высокую степень свободы. Именно поэтому сегодня закон возлагает на Центральный банк Российской Федерации и Правительство России обязанность информировать друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координировать проводимую политику, проводить регулярные консультации. Кроме того, Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства Российской Федерации. Председатель Центрального Банка Российской Федерации участвует в заседаниях Правительства Российской Федерации, а министр финансов Российской Федерации и министр экономического развития и торговли Российской Федерации участвуют в заседаниях Совета директоров Банка России с правом совещательного голоса[97] [98] [99] [100]. В целях совершенствования денежно-кредитной системы Российской Федерации при Банке России создан Национальный банковский совет, состоящий из представителей палат Федерального Собрания, Президента России и Правительства Российской Федерации .

Автономия центрального банка означает по своей сути, что, проводя конкретные мероприятия в денежно-кредитной и банковской сферах, центральный банк не должен получать предварительное одобрение или согласовывать свои действия с другими государственными органами. Немаловажное значение в данном случае имеет право центрального банка предоставлять другим органам государственной власти ограниченную информацию о своей деятельности либо не предоставлять её в ряде случаев совсем. «Банковская деятельность может быть открыта ровно настолько, насколько это возможно с профессиональной точки зрения» . По справедливому мнению Е. Торкановского, в этом смысле независимость

I ОЛ

центрального банка должна быть прямо защищена законом .

C точки зрения Н.А. Куфаковой, реальная независимость Банка России от Правительства Российской Федерации является весьма относительной, так как

при осуществлении взаимного представительства они наделяются правом совещательного голоса, а также осуществляют ряд своих функций на основе тесных связей взаимного сотрудничества[101] [102].

Однако, на наш взгляд, более обоснованной является позиция, высказанная по данному вопросу А.Г.Братко, который считает, что действующее законодательство выводит Банк России на уровень едва ли не самого независимого банка в цивилизованном мире . Думается, было бы целесообразно развивать применение данных норм на практике.

Финансово-правовой подход к анализу правового положения Центрального банка Российской Федерации предполагает, в первую очередь, рассмотрение вопросов, связанных с реализацией им своих государственновластных полномочий в отношении кредитных организаций, являющихся вторым звеном банковской системы.

Как орган государственной власти, Центральный банк Российской Федерации регулирует всю сферу банковской деятельности - от монопольной денежной эмиссии и исполнения бюджета до функции «банка банков», как расчетный центр и кредитор в последней инстанции. Каждая из широкого круга функций Банка России в той или иной степени подвергается в настоящее время критике и требует усовершенствования своей законодательной основы. Однако, на наш взгляд, наиболее сложной и емкой, подвергающейся острой критике, является функция регулирования деятельности кредитных организаций. В связи с этим к настоящему моменту несомненно назрела необходимость совершенствования правовой основы взаимоотношений Банка России и кредитных организаций.

Стремление независимых, действующих на основе частного капитала банков к максимальной свободе от каких-либо ограничений своей деятельности не только понятно, но и легитимно в той или иной части, которая относится к ежедневной оперативной деятельности банков. Однако государственное регулирование их деятельности является крайне необходимым, так как

государство обязано обеспечить стабильность и надежность функционирования системы, а также защиту интересов населения. В той или иной форме банковское регулирование осуществляется во всех странах, имеющих организованную банковскую систему.

Государство, в целях обеспечения управления банковской системой, определило в Конституции Российской Федерации прежде всего специальные органы, призванные выступать в качестве субъектов управления. Согласно статьи 75 Конституции Российской Федерации одним из таких органов является Центральный банк Российской Федерации. Другим таким органом в соответствии с пунктом «б» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации выступает Правительство Российской Федерации. Анализ конституционных норм показывает, что полномочия Центрального банка Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в данной сфере сформулированы совершенно по-разному.

Если статья 114 Конституции Российской Федерации устанавливает, что Правительство России обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, то есть определяет данные полномочия как общие, то статья 75 Конституции Российской Федерации уполномочивает Банк России на выполнение строго определенных функций - осуществление денежной эмиссии, а также защиту и обеспечение устойчивости рубля. Это означает, что Правительство России, реализуя указанную функцию, не осуществляет непосредственного государственного управления банковской системой. Толкование же статьи 75 Конституции Российской Федерации приводит к выводу о том, что в ней указаны функции Центрального банка Российской Федерации как органа государственной власти специальной компетенции. При этом важно подчеркнуть, что Банк России только при их осуществлении выступает как федеральный орган государственной власти. Во всех других случаях он таковым не является и должен рассматриваться в качестве центра управления банковской системы как системы самоуправляющейся и саморегулирующейся, так как в ней сочетаются

I OZ

как публичные, так и частные интересы .

Главными целями осуществляемого Банком России от имени государства банковского регулирования является поддержание стабильности банковской системы, обеспечение эффективного функционирования платежной системы, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банковское регулирование предполагает исключительные права Центрального банка Российской Федерации устанавливать обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности; выполнять регистрационные и лицензионные функции; определять требования к уровню подготовки и квалификации руководителей, главных бухгалтеров и членов коллегиальных органов управления кредитными организациями; устанавливать для кредитных организаций обязательные нормативы их деятельности; осуществлять валютное регулирование на территории Российской Федерации; издавать нормативные акты в пределах своей компетенции.

Перечень задач, решаемых Банком России согласно действующему банковскому законодательству, вызывает серьезные сомнения; во всяком случае такого сочетания функций, которыми он наделен, нет ни у одной банковской структуры в мире. Нигде лицензирование и принятие решения о регистрации коммерческих банков, контроль и надзор за их деятельностью, расчетно-кассовое обслуживание, резервные функции, а вдобавок еще и подзаконное нормотворчество не сосредотачиваются в одних руках. Некоторые ученые считают их даже по определению несовместимыми187. И уже полным нонсенсом является сочетание всего этого с деятельностью Центрального банка Российской Федерации как хозяйствующего субъекта, осуществляющего банковские операции. Больший монополизм трудно себе представить.

В этом отношении верхний уровень банковской системы России существенно отличается от верхнего уровня банковской системы стран с

186 См.: Тосунян Г.А. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. С. 218-220.

187 См.: Там же.

развитой рыночной экономикой. Достаточно отметить, что в России этот уровень представлен лишь одним субъектом - Банком России, в то время как в других странах на этом уровне действует ряд самостоятельных субъектов.

Структура верхнего уровня существующей банковской системы России и его функции сложились по существу еще в условиях командно- административной системы управления экономикой страны, включая банковскую сферу, и с тех пор в принципе мало изменились. В результате данное звено банковской системы нашей страны давно нуждается в серьезных преобразованиях.

По мнению некоторых ученых, существует ряд факторов, связанных с состоянием и деятельностью Банка России, под воздействием которых функционирование всей банковской системы, а тем более эффективность процесса её самоуправления и саморегуляции существенно ухудшается. В качестве наиболее серьезного фактора в литературе указывается полный монополизм Центрального банка Российской Федерации в сфере управления банковской системой . Поэтому анализ негативных последствий, а также причин и условий, его порождающих, и поиск путей его преодоления является на данном этапе развития банковской системы весьма актуальной проблемой.

Монопольное положение Банка России объективно обусловлено тем, что, являясь единственным субъектом верхнего уровня банковской системы, он самостоятельно выполняет все задачи и функции, которые подлежат выполнению на этом уровне системы. Он одновременно осуществляет и банковское регулирование, и банковский надзор, и подзаконное нормотворчество, и расчетно-кассовое обслуживание кредитных организаций, и применение к ним санкций. Все эти функции, по нашему мнению, являются несовместимыми, так как данная ситуация позволяет Центральному Банку Российской Федерации диктовать любые условия кредитным организациям, требуя их бесспорного и безусловного выполнения.

В связи с этим необходимо согласиться, что «монополизм в любой сфере деятельности рано или поздно приводит к стагнации. Отсутствие конкуренции всегда лишает стимулов к совершенствованию. В сфере управления монополизм — это благодатная почва для бесконтрольности и субъективизма, возможности принятия любого решения независимо от того, обосновано оно или нет, правильно или ошибочно.

Монополизм органа управления особенно опасен для системы, когда правовая база ее деятельности ущербна, недоработана, имеет серьезные пробелы. Именно таковым в настоящее время является состояние правовой основы функционирования кредитно-банковской системы, в особенности Центрального банка Российской Федерации» .

При этом действующее банковское законодательство сформулировано в большинстве случаев таким образом, при котором возможно двойственное толкование ряда его норм; ряд же норм ограничивается лишь декларированием определенных правил, не регламентируя механизм их реализации. То же можно сказать и об урегулировании в законодательстве пределов компетенции Банка России. Они очерчены лишь в самой общей форме, что предоставляет Центральному банку Российской Федерации возможность де-факто устанавливать их самому. Такое положение, по нашему мнению, опасно, особенно в условиях формирования в стране рыночной экономики, так как в данный период создаются наиболее удобные условия для бесконтрольной деятельности Банка России, усиливается беспрецедентное монопольное положение во всей финансовой системе страны.

«Более того, в сложившейся обстановке, которая сродни законодательному вакууму, нормотворчество Центробанка начинает обретать по сути значение законодательной деятельности. Его нормативные акты и инструкции перестают определяться действующим законодательством и постепенно подменяют его»[103] [104] [105].

Перечень задач, поставленных законодателем перед Банком России, вызывает серьезные сомнения. В руках Центрального банка Российской

Федерации сосредоточено слишком большое количество различных функций. Таким образом, явственно вырисовывается монопольный характер управления банковской системой Центральным банком Российской Федерации. Возникает опасность, что централизация всей полноты власти у одного института неминуемо приведет к субъективности его действий по отношению к регулированию банковской деятельности. В результате такого построения банковской системы России кредитные организации и Банк России оказываются как бы в вынужденном противостоянии, что, несомненно, не повышает доверия ко всей системе. Хотя при назначении на должности в Центральный банк Российской Федерации и используются демократические принципы191, но его монопольное положение, как органа банковского регулирования и банковского надзора, при этом не изменяется.

В связи с вышеизложенным можно предположить, что возможный путь дальнейшего совершенствования банковской системы России лежит в разделении функций управления банковской системы между различными государственными институтами. Учитывая положительный опыт стран с развитой рыночной экономикой, верхний уровень банковской системы России, на наш взгляд, в перспективе необходимо реформировать, создав на этом уровне несколько специализированных государственных органов, между которыми были бы поделены функции Банка России. Однако при этом хотелось бы отметить, что в данном вопросе, несомненно, заслуживает поддержки мнение Я.А. Гейвандова, который обращает внимание на то, что управление банковской системой должно осуществляться исключительно государственными органами192.

Проведенный в настоящей главе анализ сущности государственного регулирования банковской деятельности позволяет сделать вывод, что такое регулирование, как уже отмечалось ранее, осуществляется Банком России по различным направлениям, особый интерес среди которых, вызывает именно организация внутригосударственных безналичных расчетов, так как

191 См.: ст. 12, 14, 15 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

192 См.: Гейвандов Я.А. Государственное регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (Теоретический и организационно-правовой анализ). С. 81-84.

непосредственный предмет банковской деятельности составляет именно обеспечение денежного оборота в стране. В связи с этим регулирование от имени государства системы расчетов является важнейшей составной частью всего механизма государственного регулирования банковской деятельности, как непременное условие надлежащего функционирования всей банковской системы. Без установления правил проведения безналичных расчетов Банк России не имеет реальной возможности осуществлять государственное регулирование банковской деятельности в полной мере, а также обеспечивать устойчивость национальной валюты.

<< | >>
Источник: ТИМАКОВА Татьяна Геннадьевна. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЦЕНТРАЛЬНЫМ БАНКОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫХ БЕЗНАЛИЧНЫХ РАСЧЕТОВ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. 2003

Еще по теме § 3. Особенности правового статуса Банка России как органа государственного регулирования банковской деятельности.:

  1. 2. Проблемы государственного регулированиябанковской системы в условияхфедеративного устройства современной России
  2. 1. Некоторые международно-правовые проблемы регулированияденежно-кредитной сферы России
  3. Создание и статус Банка России
  4. § 1. Проблемы правового положения Банка России как органа банковского регулирования и надзора
  5. Вопросы к зачету                                                                     по предмету «Правовое регулирование банковской      деятельности и валютных операций»
  6. Глава IV. Взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления
  7. § 1 Понятие и правовая природа государственного регулирования банковской деятельности.
  8. § 2. Специфика управленческой системы в государственном регулировании банковской деятельности. Виды государственного регулирования банковской деятельности.
  9. §2. Законодательство об иностранных инвестициях в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, участвующих в АТЭС (на примере Китая и России)
  10. Особенности правового положения участников налоговых правоотношений как субъектов налогового обязательства
  11. § 1.4. Развитие современного российского законодательства и зару­бежный опыт правового регулирования отношений экономической субординации юридических лиц
  12. Глава IV. Основные направления развития статуса Банка России как органа государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах
  13. § 2. Особенности публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации и его роль в финансовой деятельности государства
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -