<<
>>

§ 2.1. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯМ ФУНКЦИЙ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Центральные банки разных стран исторически образовывались двумя путями - на базе крупнейших коммерческих банков, в которых происходил процесс концентрации банкнотной эмиссии, и путем образования центрального эмиссионного банка государством.

Банк России можно отнести ко второму виду. Как и в данный исторический момент, так и в предыдущие, его возникновение было инициативой государства. Для всех центральных банков характерно то, что им принадлежит монопольное право на выпуск банкнот, право регулирования денежного обращения, кредита и валютного курса.

Анализ современного нормативно-правового материала, регламентирующего деятельность Банка России и определяющих его правовое положение, позволяет сделать вывод о неоднородности юридической силы этих нормативных актов. Эта неоднородность позволяет выделить несколько так называемых "законодательных ступеней" в формировании объективного правового статуса Центрального банка Российской Федерации. В глобальном масштабе это Конституция РФ, ее нормами устанавливаются общие положения о деятельности Банка России, определяются базовые, основополагающие принципы его функционирования, фиксируются те правовые рамки, за которые не должно выходить и все остальное законодательство, конкретизирующее его работу. Как правильно замечают ученые, на конституционном уровне создается своеобразная база для единообразного банковского правового регулирования1. Бесспорно, что все остальное законодательство РФ по отношению к Конституции имеет меньшую юридическую силу, но именно оно содержит нормы, непосредственно направленные на регулирование организации и деятельности Банка России. К этой категории правового материала относятся такие федеральные законы, как "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", "О банках и банковской деятельности", "О валютном регулировании и валютном контроле", "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"1, "О

Л

реструктуризации кредитных организаций" .

Следует отметить, что на такой принцип формирования правового статуса Банка России (на разных законодательных уровнях обращено внимание в специальной литературе)'. Необходимость выделения таких уровней обусловлена не только фактическим наличием довольно большого объема разнопланового правового материала, касающегося деятельности Банка России, но также тем, что законодатель подразумевает это в ст. 1 закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", перечисляя законодательные акты, регламентирующие банковскую сферу.

Поскольку условно первым уровнем является конституционный и правовой основой здесь выступает Конституция РФ, то на втором уровне главенствующее место при определении правового положения Банка России принадлежит, очевидно, Федеральному закону "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции от 26 апреля 1995 г. Нужно отметить, что первая редакция данного закона имела место в 1990г. Позже, в процессе развития кредитных отношений, в 1995 г. была принята новая. Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" в редакции от 3 февраля 1996 г, также содержит некоторые нормы, регулирующие отдельные направления функционирования Банка России. Это же можно сказать и о Федеральном законе "О валютном [132] [133] [134]

регулировании и валютном контроле " от 9 октября 1992г. Положения, касающиеся деятельности юридических лиц, к которым относится и Банк России, содержит и ГК РФ.

Третий, подзаконный, или, как его можно назвать, ведомственный уровень регулирования деятельности Центрального банка РФ, образуют нормативные акты, принимаемые самим Банком России.

Разноплановость нормативного материала делает определение правового статуса Центрального банка РФ одной из сложных проблем, рассматриваемых в юридической литературе. Наличие довольно большого массива правовых норм, касающихся регламентации функционирования Банка России, порождает достаточно много противоречий и коллизий в этой области.

Видимо, той основой, которая должна подвергаться наиболее тщательному анализу при определении правового статуса Банка России, в создавшейся ситуации, являются нормы Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", так как именно в этом федеральном законе содержатся положения, которые более полно регламентируют место Центрального банка в банковской системе российского государства. Как непосредственный документ, регулирующий отношения в этой области, он должен быть средоточием

конкретизируемых норм всего остального законодательства, в части касающейся деятельности Центрального банка РФ, соответствовать всем тем высоким требованиям, которые предъявляются к такого рода нормативным актам. Что касается нормативного материала Банка России, он преимущественно устанавливает и регламентирует правовое положение своих подразделений и департаментов. Главная же задача состоит в необходимости определения внешнего правового положения Центрального банка РФ, его статуса в банковской системе. Тем не менее только на основе комплексного анализа всех упомянутых нормативных актов можно дать всестороннюю характеристику правового статуса Банка России.

Раскрывая правовое положение последнего, необходимо выделить основные элементы и проанализировать их по отдельности, но которые в совокупности отразят полное и объективное его содержание, то есть следует действовать методом от частного к общему, так называемым методом индукции ( от лат. inductio - наведение1), а именно: от посылок, выражающих знания меньшей степени общности, к новому суждению большей степени общности, от отдельных конкретных явлений - к обобщению[135] [136]. Этот метод часто применяется при рассмотрении правового положения многих субъектов.

Для банка вообще и для Банка России, в частности, в качестве таких элементов можно выделить следующие: определение задач и полномочий в сфере кредитно-финансовых правоотношений; его денежно-финансовая характеристика, его материальной основы; определение внутренней структуры.

В результате анализа этих аспектов его деятельности можно будет уяснить общее правовое положение, а также выявить в нем возможные недостатки и противоречия.

Рассматривая полномочия Банка России в области кредита, отметим, что в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)" его компетенция определяется, во-первых, тем, что Центральный Банк является центром банковской системы, занимает ее первый уровень. Он обладает более широкими полномочиями и независимостью, нежели относящиеся к другому уровню кредитные организации. Исходя из такого "привилегированного" положения Банк России должен быть способен использовать все свои средства для поддержания денежно-кредитной системы в надлежащем состоянии, обеспечения законных интересов коммерческих кредитных организаций, а в равной степени и их клиентуры. В частности ст. 71 Конституции РФ

устанавливает, что в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка, финансовое, кредитное, валютное регулирование, денежная эмиссия, внешнеэкономические отношения - практически во всех указанных сферах Банк России реализует свои полномочия.

Начиная рассматривать правовое положение Центрального банка РФ, следует сразу же обратить внимание на ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России), где указано, что Банк России РФ является юридическим лицом. Хотя ст. 54 ГК РФ прямо говорит, что юридическое лицо должно иметь наименование, содержащее указание на ее организационно-правовую форму и характер деятельности (этого требует и ст. 4 Федерального закона "О некоммерческих организациях"), в Федеральном законе "О Центральном Банке РФ (Банке России)" данное положение не соблюдено, что, по нашему мнению, является существенным упущением. Имеющаяся дефиниция, на наш взгляд, представляется слишком широкой и неопределенной. Внесение соответствующей поправки в этот закон помогло бы избежать многих противоречий и коллизий.

Одним из проблемных аспектов такого упущения является то, что, как указывается в юридической литературе, юридическое лицо есть категория гражданского, частного права, а деятельность Центрального банка включает в себя много моментов имеющих публично-правовой характер и, на данном этапе нет правового института, который бы отразил специфику правового положения Центрального банка РФ1. На двойственность правовой природы последнего указывают также и другие ученые, говоря, что, с одной стороны, Банк России - орган государственного управления со специальной компетенцией в области денежно-кредитного регулирования, с другой - юридическое лицо, имеющее право совершения гражданско-правовых, сделок1. Отмечается также, что в соответствии со своими целями и задачами Банк России наделен функциями государственного органа, осуществляющего банковское регулирование и надзор от имени РФ, и для реализации этих функций на него возложены государственно-властные полномочия, хотя в то же время Банк России, в установленных законом случаях может участвовать в гражданских и иных, например трудовых, правоотношениях[137] [138].

Возникает закономерный вопрос: можно ли отнести Центральный банк к органам государственной власти и, если можно, то к каким? Важно уяснить, какое из двух начал в его правовой природе фактически является основополагающим. В соответствии с этим необходимо определиться, является ли он независимым институтом, участником правоотношений на основе принципов диспозитивности и равенства сторон или принадлежит к какой-либо ветви власти и соответственно управляем ею, является ли он независимым от государственной власти институтом либо все-таки подотчетен ей и, если подотчетен, то в какой степени. Тем не менее следует согласиться с тем, что на данном этапе вопрос о статусе Центральном банке РФ является не только финансовой, экономической или юридической проблемой, но имеет прежде всего политическое значение[139]. В данном случае нельзя не согласиться с мнением, что Центральный банк, имеющий независимый статус, жизненно необходим экономике рыночного типа[140].

Бытует точка зрения, что деятельность Банка России носит государственно-властный общеобязательный характер и в соответствии с этим он не может находиться вне системы органов государственного управления.

В сегодняшних условиях Банк России не является органом исполнительной власти, поскольку не имеет распорядительных полномочий в отношении иных кредитных организаций и не может вмешиваться в их оперативную деятельность. В подтверждение этому можно выделить еще одну особенность Центрального банка: он независим от органов государственной власти, действующих в России. В ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" указывается, что Банк России независим в своей деятельности от органов государственной власти федерального уровня, субъектов и местного самоуправления, они не вправе вмешиваться в его деятельность по реализации его задач и функций, причем, как правильно замечено в литературе, в ст. И и ПО Конституции РФ нет упоминания о Банке России1. В то же время ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" закрепляет положение о том, что Банк России с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику.

Из положений законодательства следует, что Банк России должен самостоятельно осуществлять все свои задачи и функции и быть независимым от исполнительной власти. Их взаимодействие должно строится на паритетных началах, консультациях, рекомендациях, исключающих всякого рода императивные поручения и указы, поскольку создается он для выполнения определенных функций, необходимых всему обществу, то есть имеющих публичный характер[141] [142]. Противоречивость ситуации заключается в том, что хотя Правительство и обязано обеспечить исполнение указанных выше задач, но непонятно по каким направлениям это должно осуществляться. В этом аспекте можно поддержать

предложения о необходимости законодательного разграничения полномочий Правительства РФ и Банка России в сфере денежно- кредитной политики1. Этот шаг во многом способствовал бы улучшению качества проводимой денежно-кредитной политики и увеличил бы скорость принятия необходимых решений по текущим вопросам, исключил бы дублирование функций по ее проведению.

Другие авторы представляют Центральный банк РФ как своеобразный универсальный институт политической, правовой, экономической и финансовой категорий, тем не менее основанный исключительно на публично-правовых отношениях, осуществляющий свои функции от имени государства, что явилось результатом эволюционного процесса развития такого института[143] [144]. В любом случае можно признать обоснованной точку зрения, в соответствии с которой в случаях принятия решений по вопросам кредитования и эмиссии денежных знаков независимость от политической конъюнктуры является объективной необходимостью и субъективность здесь должна быть ограничена[145]. К этому добавим, что такая неопределенность свидетельствует о желательности урегулирования не столько банковского или гражданского законодательства, сколько Конституции РФ, поскольку она, с одной стороны, позволяет признать Банк России органом государственной власти (ст. 75), а с другой, не упоминает его в качестве такового в ст. Il[146]. Уточним: в ст. 75 Конституции РФ говорится о том, что Центральный банк РФ осуществляет защиту и обеспечение устойчивости рубля как свою основную функцию: "...независимо от других органов государственной власти". Грамматически можно сделать вывод что и Банк России орган осуществляющий государственную власть, и соответственно орган

государственной власти. В противном случае следовало бы изложить статью в следующей редакции: "...независимо от органов государственной власти", исключив словосочетание "...от других", как порождающее двусмысленность.

Тосунян Г. А. Викулин А.Ю. также склонны считать, что Конституция РФ фактически признает Банк России одним из органов государственной власти, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 5 и п. "г" ст. 71 Конституции, единая система государственной власти хотя и включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не ограничивается ими. Анализ этих норм позволяет сделать вывод, что в единую систему государственной власти могут входить иные федеральные органы государственной власти, не относящиеся к названным ветвям. Они же указывают что выделение Банка России в качестве четвертой самостоятельной ветви власти - это объективно назревшая потребность, естественный и неизбежный путь развития норм государства как публично-правового феномена1.

Тем не менее в Проекте Концептуальных основ развития банковской системы РФ видно, что Банк России не причисляется ни к органам

а

исполнительной власти, ни к законодательной, ни тем более судебной . К тому же отмечается, что государственная политика в отношении банковского сектора должна базироваться на сохранении и укреплении рыночных начал в деятельности кредитных организаций и использовании преимущественно косвенных методов влияния на процессы, происходящие в банковской сфере. Воздействие государства на банковскую систему должно осуществляться главным образом путем формирования адекватной законодательной и нормативной базы деятельности кредитных организаций, контроля за исполнением требований законодательства и [147] [148] нормативных актов1. А из п. 5 ст. 19 закона "Об аудиторской деятельности" следует вывод, что Банк России вообще не относится к государственным органам[149] [150].

В этом аспекте важно отметить, что принцип независимости - ключевой элемент статуса Центрального банка РФ, который проявляется прежде всего в том, что Банк России не входит в структуру федеральных органов государственной власти и выступает как особый институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Причем следует согласиться с мнением, что превращение Центрального банка РФ в ординарное государственное учреждение, которое наряду с другими осуществляло бы управление денежно-кредитной политикой, будет отступлением от глубинных основ рыночной экономики[151]. По мнению Председателя Банка России В.В. Геращенко, при реформировании правового статуса последнего путем принятия законодательных актов, которые вопреки развитию всего банковского дела и международной практике ограничивают его независимость, необходимо учитывать и перспективу присоединения России к таким международным организациям, как Евросоюз и ВТО, поскольку иной подход повернет вспять процесс осуществления рыночных реформ в государстве[152].

На наш взгляд, необходимо выбрать то направление, в соответствии с которым следует производить законодательно-правовую реорганизацию института Центрального банка в России. Или это будет направление становления его как органа государственной власти, органа государственного регулирования кредитной системой, что будет законодательно четко отражено, либо же следует преобразовать Банк

России в действительно независимый от органов власти институт, придав ему статус свободного экономического регулятора в сфере кредитных отношений. Но следует признать тот факт, что необходимость реформирования Центрального банка назрела. На данном этапе следует определиться с его правовым статусом, отойти от его законодательно установленной дуалистической природы, определяющей всю его деятельность и порождающей множество противоречий, не позволяющих работать эффективно.

Видимо, радикализм в этом вопросе не имеет перспективы Социально-экономическая обстановка на данный момент недостаточно стабильна и не является прочным основанием, на кагором можно было бы провести эффективно в полном объеме тот или иной курс реорганизации. Из обоих подходов необходимо выделить и взять за основу наиболее позитивные моменты которые в совокупности образуют новое направление реорганизации института Центрального банка.

Конкретнее можно сказать, что Банк России уже работает в условиях рыночной экономики, где подавляющее большинство участников независимы друг от друга. Для более эффективного регулирования банковской системы Банк России и сам должен быть независим в принятии решений, касающихся ее регулирования. Это особенно необходимо при принятии решений срочного, безотлагательного характера, которых требует рынок, поскольку конюнктура здесь изменяется ежечасно а мобильность и независимость в данном случае есть залог успеха, причем, как правильно замечают ученые, совершение любых сделок Банком России лишь с разрешения Минфина экономически нецелесообразно[153].

C другой стороны, общая стратегическая политика регулирования банковской системы должна быть лишена спешки, должна являться результатом согласия всех участников этого рынка: Правительства РФ, Центрального Банка РФ, коммерческих кредитных организаций. Должен

вырабатываться общий план развития и функционирования банковской системы, являющийся итогом процесса обсуждения, основанного на принципе диспозитивности, исключающего всякого рода императивное вмешательство и доминирование какой-либо одной их сторон. Этот процесс необходимо строить на паритетных началах, должно учитываться мнение как органов государственной власти, так и невластных структур (в частности коммерческих банков).

Только такая стратегия, имеющая в своей основе компромисс, может быть эффективной в данных политико-социальных условиях, и именно она будет отражать интересы государства и общества в целом. В связи с этим Банк России должен представлять из себя такой институт, который правильно и эффективно сможет воплотить эту программу на практике, то есть он не должен быть органом государственной власти, а должен быть равноудаленным как от органов государственной власти, так и от коммерческих структур. Очевидно именно такой статус Центрального банка должен быть взят за основу реформы, поскольку он будет действительно универсален, независим в своей деятельности и в то же время будет учитывать как интересы государства, то есть публичные, так и частные интересы коммерческих кредитных организаций и их клиентов. В этом плане можно согласиться с мнением, что окончательное решение неизбежно является компромиссом противостоящих сторон и не представляет собой какого-то идеала, соответствующего безукоризненной теории[154].

Для того чтобы понять особенности правового положения Банка России, необходимо уяснить цели, в соответствии с которыми он выстраивает свою деятельность. К ним ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" относит:

а) защиту и обеспечение устойчивости рубля,

б) развитие и укрепление банковской системы России,

в) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.

Следует отметить, что в начальный период становления Государственного Банка России в число его основных задач входило также содействие развитию торговли, отечественной промышленности и сельскому хозяйству1. Согласно уставу, принятому в 1860 г., на Государственный Банк возлагались задачи оживления торгового оборота и упрочения денежной кредитной системы. И дальнейшие изменения, внесенные новым уставом от 1894 г., прежде всего были направлены на усиление деятельности Государственного Банка в сфере кредитования торговли, промышленности и сельского хозяйства[155] [156]. По сути дела, предыдущая формулировка статьи устава Г осударственного банка от 1860 г. была дополнена этим положением[157].

Во исполнение указанных современных задач Банк России осуществляет функции определенные ст. 4 Федеральным законом "О Центральном банке РФ" (Банке России)". Рассмотрим некоторые из них.

Банк России разрабатывает, во взаимодействии с Правительством РФ единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на обеспечение защиты и устойчивости рубля. Это наиболее важная и общая функция Банка России, представляющая собой совокупность мер, направленных на увеличение или уменьшение ликвидных средств и объема кредитования банков и других кредитных организаций[158]. C экономических позиций основной целью денежно- кредитной политики является регулирование хозяйственной конъюнктуры путем воздействия на состояние кредита и денежного обращения[159]. В общем денежно-кредитная политика проводится с применением определенных методов, например учетной политики, политики на открытом рынке, политики обязательных резервов и некоторых других мер1. Банк России, в частности, использует инструменты и методы денежно-кредитной политики, установленные в ст. 35 Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)". В 1997 г., до августовского кризиса 1998 г. денежно-кредитная политика Центрального банка РФ была направлена на почти двукратное снижение инфляции, прекращение экономического спада и достижение финансовой стабилизации. Важной особенностью того периода стало расширение присутствия Банка России на денежном рынке, что помогло более эффективно реализовать основные задачи денежно-кредитной политики[160] [161].

Банк России осуществляет монопольную эмиссию наличных денег и организацию их обращения, устанавливает правила перевозки, инкассации, изъятия и обмена денежных средств. Эта функция означает, что только он имеет право на выпуск банкнот и монет установленного образца.

Центральный банк является кредитором последней инстанции для кредитных организаций и выступает в качестве расчетного центра. В соответствии с этой функцией его клиентами по пассивным и активным операциям являются не торговые или промышленные предприятия и физические лица (за исключением случаев, когда в регионах отсутствуют кредитные организации)[162], а кредитные организации.

Банк России являясь валютным центром, осуществляет валютное регулирование и валютный контроль. В соответствии с законодательством Центральный банк является основным органом валютного регулирования и валютного контроля[163]. Им определяется порядок и сфера обращения в РФ иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте. Стабильная и предсказуемая политика валютного курса явилась одной из ключевых характеристик в создании благоприятного инвестиционного климата последней пятилетки 20 века, в том числе для иностранных инвесторов (в 1997 г. в экономику России было направлено иностранных инвестиций почти в два раза больше, чем в 1996 г.)1.

В связи с осуществлением своих задач и функций Банк России представляет Россию и ее интересы во взаимоотношениях с другими Центральными банками и в международных и региональных валютнофинансовых организациях, таких как Международный валютный фонд, Всемирный банк, Банк реконструкции и развития, Банк международных расчетов, Евросоюз, Европейский инвестиционный банк и некоторых других. Все взаимоотношения на мировом уровне осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и межбанковскими соглашениями.

В данном контексте нельзя не отметить значение состоявшегося в сентябре 1997г. приема России в Парижский клуб стран-кредиторов в качестве полноправного члена, что должно оказать позитивное влияние на дальнейшую интеграцию России в международную финансовую систему, на повышение эффективности используемых российских внешних финансовых активов, и, следовательно, на стабилизацию

общеэкономических процессов внутри страны[164] [165].

К остальным функциям Центрального банка РФ относятся:

а) установление правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы;

б) осуществление государственной регистрации кредитных организаций, выдача и отзыв лицензий кредитных организаций и организаций, занимающихся их аудитом;

в) осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций;

г) регистрация эмиссии ценных бумаг кредитных организаций в соответствии с федеральными законами;

д) осуществление самостоятельно или по поручению Правительства РФ всех видов банковских операций, необходимых для выполнения основных задач Банка России;

е) принятие участия в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организация составления платежного баланса РФ;

ж) проведение анализа и прогнозирования состояния экономики РФ;

з) осуществление иных функций в соответствии с федеральным законодательством.

Являясь главным звеном банковской системы, Банк России, согласно законодательству, устанавливает обязательные для кредитных организаций правила выполнения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности.

Для осуществления своих функций Банк России в соответствии с установленным Советом директоров перечнем имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации1. Для получения необходимой информации он имеет право запрашивать и получать от федеральных органов исполнительной власти интересующие его сведения. Все это имеет огромное значение для подготовки банковской и финансовой статистики, а также анализа обстановки, складывающейся в области кредита и в экономике в целом. В соответствии со ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" все сведения, получаемые Банком России по конкретным операциям, представляют собой конфиденциальную информацию и разглашение ее без согласия соответствующей кредитной организации влечет ответственность в соответствии с законодательством.

В своем официальном издании "Вестник Банка России" Центральный банк РФ ежемесячно публикует аналитическую и статистическую информацию о банковской системе РФ. Важной функцией в работе Банка России является его нормотворческая деятельность. Ч. 1 ст. 6 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" указывает, что Банк России по отнесенным к его компетенции вопросам имеет право издавать нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти и власти субъектов РФ и всех физических и юридических лиц.

Нормы, содержащиеся в издаваемых им инструкциях, положениях и указаниях, образуют, как уже говорилось, третий уровень правового регулирования банковской деятельности. По данному вопросу можно согласиться с мнением, что закон, наделив Банк России правом нормотворческой деятельности, не дал каких-либо регламентаций по поводу порядка издания его норм, а также форм, в которых эта деятельность должна проходить1. Поэтому в настоящее время данный вопрос весьма актуален, так как Центральный банк имеет право принимать судьбоносные решения, которые могут существенно повлиять на жизнедеятельность не только организаций, но и физических лиц.

Исходя из ст. 6 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" среди нормативных актов Банка России можно выделить две группы: а) регулирующие деятельность кредитных организаций и б) затрагивающие в той или иной мере права, свободы или обязанности граждан. В соответствии с законодательством нормативные акты первого вида в полном объеме должны направляться в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации почтовой или иной связью. Нормативные акты второго вида имеют определенный порядок принятия: они должны быть обязательно зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для регистрации актов

федеральных министерств и ведомств и опубликованы в средствах массовой информации. Хотя закон не содержит особенностей, по которым можно было бы различать данные акты, это деление носит условный характер и поэтому законодательное закрепление критериев, по которым их можно будет различать, представляется необходимым1. К тому же это не позволит использовать нормативные акты, затрагивающие права или свободы граждан, в одностороннем порядке, т.е. в пользу Центрального банка, и послужит укреплению законности в целом и в банковской сфере в частности.

Важно рассмотреть отличие Банка России от кредитных организаций в правовом аспекте, поскольку деятельность и функции, которые они выполняют, имеют существенные различия и соответственно различную правовую регламентацию.

Главная особенность всех центральных банков в том, что они являются банками банков, т.е. их клиенты - это другие кредитные организации (п. 3 ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)". Исключением может быть ситуация, предусмотренная ч. 2 ст. 47 вышеуказанного закона, как уже отмечалось: предоставление Банку России права обслуживать клиентов, не являющихся кредитными организациями, в регионах, где отсутствуют кредитные организации. В соответствии с первой частью этой же статьи Центральный банк осуществляет банковские операции по обслуживанию представительных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, их учреждений и организаций, а также государственных и внебюджетных фондов, воинских частей, военнослужащих, служащих Банка России, а также иных лиц в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.

Порождает спорную ситуацию установленное этой статьей право Банка России обслуживать своих служащих. Данное положение противоречит части второй той же статьи (в ней конкретно указан случай, когда такое право Банку России предоставлено). Представляется по меньшей мере странным, что в оправдание этому в законе не предусматривается никаких положений, которые могли бы объяснить столь обособленное положение служащих Банка России.

Поскольку во многом правовое положение Банка России определяется содержанием его деятельности, следует рассмотреть круг операций, которыми он вправе заниматься с российскими и зарубежными кредитными организациями:

1) предоставлять кредиты, на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено федеральным законом о федеральном бюджете;

2) покупать и продавать государственные ценные бумаги на открытом рынке;

3) покупать и продавать чеки, простые и переводные векселя, имеющие, как правило, товарное происхождение, со сроками погашения не более шести месяцев;

4) покупать и продавать облигации, депозитные сертификаты и иные ценные бумаги со сроками погашения не более одного года;

5) покупать и продавать иностранную валюту, а также платежные документы и обязательства в иностранной валюте, выставленные российскими и зарубежными кредитными организациями ;

6) покупать, хранить, продавать драгоценные металлы и иные виды валютных ценностей;

7) проводить расчетные, кассовые и депозитные операции, принимать на хранение и в управление (т.е. осуществлять трастовые операции) ценные бумаги и иные ценности;

8) выдавать гарантии и поручительства;

9) осуществлять операции с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками;

10) открывать счета в российских и иностранных кредитных организациях на территории Российской Федерации и иностранных государств;

11) выставлять чеки и векселя в любой валюте;

12) осуществлять другие банковские операции от своего имени, если иное не запрещено законом; Банк России также вправе осуществлять операции на комиссионной основе, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами1.

Как видно из закона, для получения кредита в Банке России кредитная организация должна предоставить обеспечение, выраженное в золоте, других драгоценных металлах, иностранной валюте, векселях, срок погашения у которых не более шести месяцев, а также государственных ценных бумагах.

Полномочия Банка России ограничиваются запретом на осуществление некоторых операций. Так, в соответствии с законом Банк России не имеет права:

1) осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами за исключением случаев, предусмотренных в ст. 47 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)";

2) приобретать доли (акции) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

3) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций;

4) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

5) пролонгировать предоставленные кредиты (исключение может быть сделано по решению Совета Директоров1, хотя это ставит в неравное положение субъектов кредитных правоотношений, а главным принципом гражданского права на основе которого складываются такого рода правоотношения, является равноправие субъектов[166] [167]).

Кроме того законодательство запрещает Банку России предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете[168]. Закон также запрещает предоставление кредитов на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Помимо всего средства государственных внебюджетных фондов и федерального бюджета депонируются в Банке России, если иной порядок хранения не устанавливается федеральным законодательством. Банк России осуществляет также операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами РФ. Полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга определяются федеральными законами[169]. В необходимых случаях Министерство финансов РФ и Банк России заключают соглашение о проведении указанных операций по поручению Правительства Российской Федерации.

Для полного правового определения статуса Банка России необходимо обозначить ту материальную базу, на основании которой он осуществляет все свои функции.

В соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России) Российская Федерация как собственник сформировала Банк России с уставным капиталом 3 миллиарда неденоминированных рублей.

Это менее всего похоже на продолжение традиции дореформенного, дореволюционного Государственного Банка, так как он по размеру своего капитала в 50 млн. руб., занимал 5-е место среди центральных банков Европы1, к тому же имел запас 5 млн. рублей[170] [171].

Данное положение порождает много вопросов по поводу указанного размера уставного капитала. И эти вопросы актуальны, потому что для банка такого уровня это очень малая сумма.

Поскольку назначением уставного капитала является обеспечение своих обязательств, он образует важнейшую статью актива любого банка и призван обеспечивать интересы клиентуры. Центральный банк, хотя и предназначен быть органом регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций (ст. 55 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", вместе с тем осуществляет банковские операции на коммерческих принципах (учет, переучет векселей, выдача кредитов банкам) и при этом оперирует, в основном, чужими средствами. Трудная ситуация может сложиться в случае невыполнения своих обязательств перед ним со стороны одного или нескольких банков, а его клиенты - это практически все банки РФ, сложно представить, каким образом Банк России сможет тогда осуществлять свои задачи. Кроме того в законе не определен круг лиц, ответственных за использование уставного капитала. На неудовлетворительность ресурсов Центрального банка РФ, как с качественной, так и с количественной стороны, указывают и зарубежные эксперты[172].

Некоторыми авторами в связи с этим высказываются следующие мнения. Например, Я.А Гейвандов считает, что исходя из положений действующего законодательства РФ статус Банка России не предполагает каких-либо оснований для предоставления ему уставного капитала,

поскольку в соответствии с Гражданским кодексом РФ уставным капиталом в собственности обладают лишь определенные ГК РФ юридические лица, а банковское законодательство не признает Банк России собственником переданного ему имущества, так как собственником является Российская Федерация1. Г.А. Тосунян считает, что имущество Банка России не отвечает признакам как имущества, принадлежащего субъекту на праве хозяйственного ведения, так и имущества, принадлежащего субъекту на праве оперативного управления. Собственностью Банка России оно также не является, указанное имущество - федеральная собственность[173] [174].

Задачи государства применительно к Банку России как собственника имущества его выражены в п. е-з ст. 71 Конституции РФ. Государство как собственник этого имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. В этом аспекте можно согласиться с Я.А. Гейвандовым, который считает, что, несмотря на широкий спектр полномочий, предоставленных Банку России в отношении распоряжения своим имуществом, законодательство предусматривает достаточно серьезные ограничения его материальной базы и ее использования[175]. Очевидно, эти нормы являются правовым запретом на предоставление какой-либо финансовой помощи органам исполнительной власти. О.М. Олейник считает, что Федеральный закон "О Центральном банке РФ (Банке России)" не дает однозначного ответа на вопрос, на основании какого вещного права существует Банк России, поскольку он, с одной стороны, - собственность государства, а с другой, - сам владеет, пользуется и распоряжается своим имуществом, то есть обладает правомочиями собственника. По ее мнению, два собственника на одно и то же имущество существовать не могут и чей-то титул следует признать фикцией; деятельность Центрального банка РФ дает основания считать фикцией титул федеральной собственности1. Она предлагает провозгласить Банк России частным собственником и установить для него форму акционерного общества, где все акции будут принадлежать государству и оно будет получать по ним доход[176] [177]. На неурегулированность отношений по поводу имущества Банка России обращают внимание и другие авторы[178].

Возникает закономерная дискуссия по поводу распределения доходов, получаемых Банком России от осуществления им банковских операций, то есть той прибыли, которую он получает в ходе осуществления своей банковской деятельности. Режим ее распределения должен вытекать из особенностей правового статуса Банка России. Гражданское законодательство, а именно Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 48), определяет юридическое лицо (которым является и Центральный банк РФ) как организацию, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении либо оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом. В рамках общего определения юридического лица законодатель дифференцирует их на два больших вида (ст. 50 ГК РФ): 1) коммерческие - ставят основной целью извлечение прибыли из своей деятельности, 2) некоммерческие - не ставят целью извлечение прибыли и не распределяют ее между участниками. Указывая в ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банка России)", что получение прибыли не есть цель Банка России, законодатель относит Банк России к некоммерческим организациям, но при этом не указывает его организационно-правовую форму либо умышленно, либо по своему упущению. Возникает резонный вопрос: к какой форме некоммерческих юридических лиц отнести Банк России и в каком правовом аспекте рассматривать его деятельность?

Чтобы ответить на него, необходимо взять за основу режим обособленной собственности имущества как основного признака, составляющего юридическое лицо1. Следует отметить, что правовой режим использования этого имущества зависит не только от вида юридического лица, его формы, как мы упоминали выше, но и от того, кто обладает правом собственности на имущество организации. Применительно к Банку России закон указывает, что уставный капитал и иное имущество Банка России является федеральной собственностью (ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)"), следовательно установлено, что собственником является Российская Федерация. В то же время ст. 2 говорит о том что Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, хотя не совсем понятно, о каком имуществе идет речь: либо о том, которым его наделила РФ - уставный капитал 3 млрд. неденоминированных рублей, (причем финансирование Центрального банка РФ имело место единожды и в этом случае РФ может считаться собственником, который финансирует созданное им юридическое лицо лишь частично и только при его создании[179] [180] [181], поскольку ст. 120 ГК предусматривает 2 варианта - частично и полностью); либо речь идет об ином имуществе, собственником которого является уже Банк России, поскольку совокупность правовой триады, выражающейся в полномочии осуществления права владения, пользования и распоряжения объективно образует право собственности (ст. 209 ГК РФ). Тем более в законодательстве акцентируется внимание именно на имуществе Банка России, а не РФ, не упоминается и об уставном капитале, и хотя понятие "имущество" довольно широкое и может включать в себя и денежные средства, непонятно, почему законодатель обошел этот важный момент и допустил возможность двусмысленности при толковании.

Продолжая дискуссию по поводу собственности, которой Банк России наделило государство, следует сделать вывод: если Центральный банк РФ не является собственником этого имущества, значит распоряжаться им он вправе лишь на определенных условиях. Ст. 48 ГК РФ говорит, что юридическое лицо, если оно таковым себя считает, должно иметь обособленное имущество в собственности, в хозяйственном ведении либо в оперативном управлении. Если считать, что законодательно право собственности на уставный капитал и иное имущество, принадлежащее РФ, за Банком России не закреплено и исключить этот вариант, остается либо право хозяйственного ведения, либо право оперативного управления. В соответствии с гражданским законодательством, в частности с положениями о праве хозяйственного ведения и оперативного управления, определяется и форма юридического лица. То есть та форма, в соответствии с которой организация создается, и то вещное право, которым она обладает, связаны между собой и одно здесь определяет другое, то есть форма определяет содержание и наоборот. Так, правом хозяйственного ведения могут обладать государственные или муниципальные унитарные предприятия (ст. 294 ГК РФ), а правом оперативного управления наделяются казенные предприятия и учреждения, следовательно правильный выбор формы Центрального Банка лежит в треугольнике, образуемом вышеперечисленными формами, а именно: 1) унитарное предприятие, 2) казенное предприятие, 3) учреждение. Поскольку в соответствии со ст. 113 ГК РФ унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество (казенное предприятие является тоже унитарным коммерческим предприятием, а называется так лишь из-за другого правового режима использования имущества - ст. 115 ГК РФ), то для Банка России остается только такая организационная форма, как "учреждение", поскольку он не является коммерческой организацией (ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)".

Тем более в подтверждение такого вывода можно привести положения ст. 214 Гражданского кодекса, где говорится, что имущество, находящееся в государственной собственности, может закрепляться во владение, пользование и распоряжение за коммерческими организациями в форме государственных предприятий, а за некоммерческими - в форме учреждений, что вытекает из смысла статьи. Следовательно, можно сделать вывод из вышесказанного, что Центральный банк РФ обладает статусом учреждения, это его организационно-правовая форма. По нашему мнению, этим положением необходимо обязательно дополнить ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", удовлетворив тем самым требования ч.1 ст. 54 ГК РФ. Видимо такой шаг послужит более четкому определению правового положения Банка России и позволит правильнее строить его деятельность.

В пользу этого можно привести и другие доводы - например ГК РФ содержит ряд форм некоммерческих организаций:

1) потребительский кооператив - добровольное объединение граждан и юридических лиц (ст. 116 ГК РФ);

2) общественные и религиозные организации - добровольное объединение граждан (ст. 117 ГК РФ; ст. 6 Федеральный закон "О некоммерческих организациях", ст. 30 Конституции РФ);

3) фонды - объединение граждан и юридических лиц опять таки на добровольной основе (ст. 118 ГК РФ; ст. 7 Федеральный закон "О некоммерческих организациях");

4) ассоциации и союзы - добровольное объединение коммерческих организаций не с целью извлечения прибыли (ст. 119 ГК РФ; ст. 11 Федеральный закон "О некоммерческих организациях").

Нетрудно заметить, что всем вышеуказанным формам некоммерческих организаций присущ главный признак - добровольность объединения, и образующаяся в результате форма некоммерческой организации есть продукт добровольных усилий, непротивления сторон. Все участники обладают определенным принципом диспозитивности при объединении. И лишь "учреждение" лишено его, поскольку представляет собой результат императивного, повелительного действия собственника, создающего его для осуществления определенных задач (ст. 120 ГК РФ).

Некоторыми авторами высказывается мнение, что правовой статус Банка России совпадает с правовым статусом государственной корпорации1. Хотя непонятно, почему они упускают из виду главный аспект, отличающий статус государственной корпорации от статуса Банка России (если следовать букве закона). Он закреплен в ч. 1 ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях", согласно которой государственная корпорация получает имущество в собственность, в то время как имущество Центрального банка РФ по ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" является федеральной собственностью.

Следует упомянуть, что в соответствии с ч. 2 ст. 209 ГК РФ собственник по своему усмотрению может совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону, и это основная отличительная черта, присущая исключительно собственнику. На этот счет имеется точка зрения, согласно которой Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом в соответствии с целями и в порядке, которые регламентирует Федеральный закон "О Центральном банке РФ (Банке России)", поэтому его не следует считать собственником принадлежащего ему имущества в классическом понимании этого термина. Банк России - титульный владелец принадлежащей ему [182] собственности, особенностью которого является его обязанность осуществлять вышеуказанные полномочия не в своих интересах, а в интересах государства, общества в целом1.

Следует отметить, что неоднозначное толкование норм ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" порождает много противоречий в плане распоряжения этим имуществом, поскольку в соответствии с организационно-правовой формой Банка России должна определяться вся его деятельность и правовой режим использования его имущества. А для учреждения он следующий: оно не имеет права отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете (ст. 298 ГК РФ).

Применительно к нашему случаю это - уставный капитал и иное имущество, выделенное Банку России, тем не менее в п. 2 вышеупомянутой статьи говорится, что если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то последние и приобретенное за счет них имущество поступает в самостоятельное распоряжение этого учреждения и учитывается на отдельном балансе. Применительно к Банку России право такой деятельности ему предоставлено, что видно из закона. Он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов и имеет право осуществления всех банковских операций, причем на платной основе (ст. ст. 4, 5 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)"), следовательно, он вправе самостоятельно распоряжаться полученной прибылью. Однако из ст. 26 того же закона следует другое - там говорится о том, что 50% фактической прибыли Банка России направляется в бюджет, остальное перечисляется в резервы и фонды. То есть это положение фактически ограничивает права Банка России предоставленные ему ГК РФ и противоречит ч. 2 ст. 298 ГК [183]

РФ. Тем более, что изымать имущество, закрепленное за учреждением, собственник вправе, если оно лишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению, причем очевидно, что речь идет лишь о том имуществе, которым собственник наделил учреждение, а не о том, которое учреждение получило за счет своей деятельности.

Если придерживаться смысла ст. 26, цель которой пополнить федеральный бюджет за счет перечисления части прибыли - получаемой Банком России, непонятно тогда, почему в ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" говорится, что изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускается, и о каком все-таки имуществе идет речь. Если имеется в виду имущество РФ, то почему в ст. 2 акцентируется внимание на имуществе Банка России? Правильнее было бы прямо указать в законе, что изъятие и обременение обязательствами имущества РФ, закрепленного за Банком России, не допускается без согласия РФ.

Тем не менее и при имеющей место формулировке и при ином теоретически возможном варианте противоречивая ситуация складывается, если обратиться к ст. 120 ГК РФ, согласно которой по своим обязательствам учреждение (если таковым в нашем случае считать Банк России) должно отвечать находящимся в его распоряжении денежными средствами. Далее, в ст. 120 ГК РФ говорится, что при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества. Следовательно, если в ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" речь идет о имуществе собственника, о его денежных средствах, то положение этой же статьи (по которому Банк России не отвечает по обязательствам государства, а государство не отвечает по обязательствам Банка России, если они не приняли на себя соответствующие обязательства) противоречит ст. 120 ГК РФ, которая обязывает и учреждение и собственника в обязательном порядке отвечать

89

по обязательствам, возникшим у учреждения, он признает их субсидиарными ответчиками.

В этом аспекте некоторые авторы замечают, что законодательно не раскрывается понятие "самостоятельное распоряжение" (упоминающееся в ч. 2 ст. 289 ГК РФ) и его широкая трактовка нередко порождает понятие права собственности на прибыль организации. При этом они считают, что расширение права "самостоятельного распоряжения" до института права собственности разрушит всю систему взаимоотношений собственника и субъекта вторичных вещных прав (в нашем случае получается, что им выступает Банк России в форме учреждения). Во избежание такого явления они склонны вкладывать в понятие "самостоятельное распоряжение" смысл, приближенный к праву хозяйственного ведения1.

Иные авторы более конкретны в этом вопросе и считают, что полученные от дополнительной деятельности доходы, хотя и принадлежат учреждению на особом вещном праве и учитываются на отдельном балансе, но не становятся его собственностью и соответственно не меняют особенностей его гражданско-правового положения[184] [185]. Тем не менее из ГК это прямо не следует, и непонятно, каким образом все-таки тогда определить правовой режим "самостоятельного распоряжения"?

Декларируемое ст. 26 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" положение об изъятии части прибыли в федеральный бюджет, на наш взгляд, более точно отражает положение, определяемое гражданским законодательством как право собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении (ст. 295 ГК РФ), где говорится, что собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, но такая форма осуществления вторичного вещного права, как мы выяснили, может иметь место в отношении унитарного предприятия, которое ГК РФ относит к коммерческим организациям, но формально Банк России к ним не относится.

Существуют разные взгляды на то, за кем закрепить право собственности на доходы от разрешенной Банку России деятельности и приобретенное на эти доходы имущество. По мнению некоторых ученых, несмотря на то, что в законодательстве и решениях высших судебных инстанций не раскрывается позитивное содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, целесообразнее обозначить его как отдельный режим права оперативного управления[186]. В любом случае очевидно противоречие между Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)" и ГК РФ в соответствующих частях.

Анализируя далее нормы ГК РФ следует обратить внимание на ст. 120, указывающую что права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст. 296 ГК РФ (право оперативного управления). Но это положение лишь в совокупности с другим более полно раскрывает все имущественные отношения между собственником и учреждением, а именно следует учитывать ст. 298 ГК РФ, которая также регламентирует режим распоряжения имуществом учреждения, конкретизируя положения ст. 296 ГК РФ, и также содержит информацию о правах собственника этого имущества и устанавливает правовые рамки распоряжения им. В ч. 1 ст. 298 ГК РФ говорится о запрете на отчуждение закрепленного за учреждением имущества, а в ч. 2 уже содержатся положения, регулирующие правовой режим не закрепленного за учреждением имущества, а следовательно, его собственного, образованного в результате осуществления определенной деятельности, которую ему вправе разрешить собственник. Таким образом, можно сделать вывод, что регулирование права учреждения на имущество собственника определяется не только ст. 296 ГК РФ, но и ст. 298. В этом плане формулировка ч.1 ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях" представляется более удачной, поскольку не сужает круг нормативного материала, касающегося данного вопроса. В ней права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии с ГК РФ, но не конкретизируются указанием на отдельную статью.

Тем не менее вышеуказанный нормативный акт, в частности ст. 9, фактически продублировал ст. 120 ГК РФ с тем же негативным положением, а именно: ст. 120, устанавливая правовую форму некоммерческих организаций, таких как учреждение, закрепляет его правовое положение, статус, но тут же в ч. 3 вносит некоторую неопределенность, устанавливая, что особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Последняя предоставляет очень широкое поле для правотворчества, в результате которого могут быть привнесены существенные особенности, порождающие совершенно неприемлемые квазиформы учреждений, не имеющих права именоваться таковыми. Такое широкое правовое поле для создания всякого рода юридических лиц некоммерческой направленности, может привести к образованию "своеобразных" правовых институтов, порождающих много проблем и противоречий (что мы видим на примере Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)"). Закон устанавливает правовой статус Центрального банка РФ, который представляет собой не строго определенную законом статичную правовую конструкцию, а своеобразный синтез отдельных правовых институтов, регулируемых разными нормативными актами, вступающими в противоречия по отношению друг к другу (например, право оперативного управления, а режим распределения прибыли как у унитарного предприятия с хозяйственным ведением).

В этом аспекте правильно замечают некоторые авторы, что наличие в нашем имущественном обороте юридических лиц "учреждений" и "предприятий", не являющихся собственниками, но выступающими в качестве его самостоятельных участников, представляет собой прямое следствие переходного характера этого оборота и сохранение в нем элементов огосударствленной экономики, к числу которых относятся и названные виды юридических лиц1. Причем, как они отмечают, право хозяйственного ведения и оперативного управления неизвестны ни одному развитому правопорядку. Следуя такой логике нужно либо передать имущество РФ в собственность Банку России и при этом сделать его автономным участником экономико-общественных отношений с элементами регулирования последних с правом самостоятельного принятия решений, либо надо придать Банку России статус органа исполнительной власти.

В этом аспекте полезно обратиться к истории: в соответствии с уставом Государственного банка от 1860 г. последнему предоставлялся основной капитал в размере 15.000.000 млн. руб., причем в собственность . Его величина ни в коем случае не должна была уменьшаться, а в случае недостатка резервного капитала и потерь от операций, капитал должен был поддерживаться во все времена существования банка из принадлежащих Министерству финансов источников[187] [188] [189].

В общем же подход к решению проблемы определения форм некоммерческих организаций, на наш взгляд, правильнее осуществлять в соответствии с принципом так называемого замкнутого круга организационно-правовых форм юридических лиц, как в случае с коммерческими организациями. Согласно этому принципу коммерческие организации могут создаваться исключительно в тех организационных

формах, которые предусмотрены для них ГК РФ1 и никаких "других" форм, никакого варьирования, как для некоммерческих организаций, не предусмотрено. Тем более следует отметить, что указанный в ч.З ст. 50 ГК РФ перечень некоммерческих организаций не охватывает все названные в ГК виды таких организаций[190] [191], а п. 2 ст. 50, тем не менее, не устанавливает этот принцип. Следует сказать, значение, роль и влияние гражданского законодательства на остальное довольно велико и правы авторы, которые считают, что именно в ГК было бы логичнее урегулировать особенности, присущие государственным учреждениям[192].

Продолжая рассмотрение проблемы распределения прибыли Банка России, следует отметить, что непонятно, как же все-таки квалифицировать кредитование коммерческих банков и получение за это отчислений в виде процентов, ведь это более всего походит на предпринимательскую деятельность. На этот счет имеются различные суждения. О.М. Олейник считает, что в данном случае речь все же идет о коммерческой деятельности Банка России считать ее иной невозможно, несмотря на декларируемые законом положения о его некоммерческом статусе; по ее мнению, требуется законодательно установить допустимость и возможность сочетания этой деятельности с управленческой деятельностью, властными функциями Банка России. По мнению же Я.А. Гейвандова, признаки предпринимательской деятельности, устанавливаемые ст. 2 ГК РФ, не могут быть применимы к деятельности Банка России ни по целям, ни по характеру, поскольку Центральный банк РФ вступает с другими юридическими лицами в гражданско-правовые и иные правоотношения и получает доходы не в результате своей коммерческой деятельности, а в процессе осуществления им функций государственного управления денежно-кредитной политикой и банковской системой, и гражданско-правовые сделки, совершаемые им, не являются

для него средством получения прибыли, они есть основные инструменты и методы государственного управления в денежно-кредитной сфере1. Так же считают и другие авторы, подчеркивая, что Банк России действует в интересах государства в целом, не имея частно-правовых целей[193] [194]. На наш взгляд, не смотря на то, что извлечение прибыли не является основной задачей Банка России, он все же осуществляет операции по концентрации и распределению денежных средств и законодательно закреплено, что он кредитор последней инстанции, следовательно и он все-таки кредитная организация. Роднит его с последней то, что он выполняет все операции, присущие кредитной организации, причем не бесплатно, и по этому признаку очевидно можно объединить их. В данном случае принцип получения прибыли не следует считать дифференцирующим.

В то же время полностью перечислить доход Банка России в бюджет РФ по законодательству невозможно, так как ч. 2 ст. 298 ГК РФ определяет, что он поступает в самостоятельное распоряжение учреждения, и ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" запрещает обременение и изъятие имущества Банка России без его согласия, а доходы - это уже имущество Центрального банка РФ.

Тем более необоснованно отождествлять имущество полученное Банком России в результате своей деятельности и его уставный капитал. В этом аспекте правильнее было бы в законодательстве указать, что за банком России, РФ закрепляет в порядке оперативного управления уставный капитал и иное имущество, которое является ее собственностью.

Существует точка зрения что, ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" (где говорится что Банк России не имеет права кредитовать Правительство РФ для финансирования бюджетного дефицита и т.п. за исключением случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете) есть правовое средство, обеспечивающее соблюдение положений ст. 22 этого же закона, и законодатель принял данные меры для недопущения принудительного изъятия органами исполнительной власти имущества Банка России. Эта статья, по мнению Гейвандова Я.А., является правовой гарантией соблюдения запрета установленного вышеупомянутым законом на предоставление кредитов Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита и что особый порядок изъятия имущества, закрепленного за Банком России, объективно обусловлен возложенными на него функциями и не противоречит ГК РФ. В подтверждение этого делается ссылка на п. 3 ст. 120 ГК РФ и ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях" предоставляющие возможность установления особого правового положения для некоторых видов государственных и иных учреждений, если соответствующие особенности определены законом или иными правовыми актами1.

Таким образом вышеупомянутый автор склонен считать что когда в ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", говорится об имуществе Банка России (в части обременения его обязательствами) то предполагается имущество, закрепленное за ним РФ. Следует еще раз отметить, что в законодательстве не говорится об этом прямо. Хотя, если согласиться, что ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" выступает в качестве только "защиты" от ст. 22 того же закона, как считает Я.А. Гейвандов, правильнее было бы в ст. 2 использовать не термин "имущество", а словосочетание "денежные средства", так как объектом кредита являются денежные

л

средства и формирование бюджета происходит деньгами . Такое изложение нормативного материала порождает еще один возможный вариант толкования с другим смыслом, имеющим в виду доходы Банка России и приобретенное на них имущество, например недвижимость, [195] [196] транспортные средства. Далее, говоря о том, что ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" не противоречит ГК РФ, автор упускает из вида ч. 2 ст. 120, где сказано, что учреждение отвечает по своим обязательствам деньгами, находящимися в его распоряжении, а не собственности, значит уставным капиталом в 3 млрд. руб.

На наш взгляд, сегодняшнее банковское законодательство содержит больше предпосылок для понимания под имуществом Банка России в ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" имущества, которое оно получает от своей собственной деятельности в самостоятельное распоряжение в соответствии со ст.298 ГК РФ. В рамках банковского законодательства во избежание такой правовой неточности целесообразно привести его в соответствие с Конституцией и ч. 2 ст. 120 ГК РФ, исключив положение, согласно которому Банк России не отвечает по обязательствам государства, а оно не отвечает по обязательствам Банка России.

Следующей особенностью Банка России является то, что он выступает в качестве органа регулирования и надзора в области кредитно- денежного обращения. Центральный банк наблюдает за законностью в банковской деятельности, не вмешиваясь при этом в оперативнохозяйственную деятельность поднадзорных субъектов, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Со стороны Центрального банка РФ осуществляется постоянное наблюдение за исполнением кредитными учреждениями банковского законодательства, устанавливаемых нормативов.

Для выполнения надзорных и регулирующих функций Центральный банк проводит проверки деятельности кредитных организаций и их филиалов, направляет обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных им нарушений в деятельности той или иной организации, а также применяет установленные законодательством санкции за нарушения в сфере банковского кредита.

Проведение проверок Банком России может осуществляться через уполномоченных Советом директоров представителей и с помощью аудиторских фирм по поручению Банка России. Данные лица могут получать и проверять отчетность и другие документы кредитных учреждений, а также снимать копии с соответствующих документов.

Если кредитная организация не выполнила в срок предписание Банка России об устранении нарушений, а также если эти нарушения либо совершенные кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), Центральный банк имеет право:

1) взыскать с кредитной организации штраф в размере до одного процента от суммы оплаченного уставного капитала, но не более одного процента от минимального размера уставного капитала;

2) потребовать от кредитной организации:

а) осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов;

б) замены руководителя кредитной организации;

3) изменить для кредитной организации обязательные нормативы на срок до шести месяцев;

4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года;

5) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до 18 месяцев;

6) отозвать лицензию на осуществление банковских операций в порядке, предусмотренном федеральными законами.

Банк России занимается также анализом деятельности кредитных организаций с целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом.

Регламентация оснований, которые дают повод для проверки, должна быть более подробно описана в законе. Хотя в ст. 75 закона и определены меры воздействия на кредитные организации, но не указано конкретно, за какие правонарушения они могут применяться, в каждом случае правом выбрать тот или иной способ воздействия наделяется Банк России. Несоответствующее и неполное урегулирование данного вопроса ведет к негативным последствиям и создает благоприятную почву для произвола со стороны надзорных органов.

В настоящее время правоотношения, возникающие в банковской сфере, представляют собой область повышенного интереса со стороны ученых, занимающихся проблемами правового развития банковской системы.

Как уже говорилось, этот сектор национальной экономики является приоритетным и наиболее быстро развивающимся, что характерно для многих стран с капиталистическим укладом экономики. Поэтому для экономики в целом положение дел в кредитно-банковской сфере имеет огромное значение и требует особенно четкого порядка в осуществлении надзора и регулирования. Эти функции не выполняются государством напрямую, так как носят преимущественно экономический характер. В государствах с рыночной экономикой, а к таким теперь относится и Россия, невозможно осуществлять регулирование и надзор на основе только административно-командных методов. В каждом государстве с утвердившейся двухуровневой банковской системой эти функции исполняет Центральный банк. В РФ таким органом является Банк России. Он осуществляет надзорно-регулятивные функции. Хотя Банк России и наделен в соответствии с законодательством автономностью по отношению к органам государственной власти, тем не менее он согласно банковскому законодательству он обязан осуществлять все действия, связанные с выполнением вышеупомянутых функций. После открытия и начала проведения операций кредитными организациями Банк России осуществляет постоянный надзор за их деятельностью1.

Нельзя не согласиться с мнением, что в зависимости от каких-либо особенностей того или иного государства, обусловленных нюансами исторического развития, или от действия политико-экономических факторов находится и специфика регулирования кредитных институтов[197] [198]. Вообще, понятие регулирования применительно к банковской сфере - очень широкое по содержанию, под ним можно понимать практически все осуществляемые Банком России функции в этой области, поскольку они так или иначе затрагивают деятельность коммерческих кредитных организаций. Достаточно упомянуть о таком праве Банка России, как издание нормативных актов, обязательных для исполнения всеми кредитными организациями. Регулирование - это прежде всего одна из форм взаимоотношений Банка России с кредитными институтами, что целесообразно было бы отразить в гл. 11 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)".

Одной из приоритетных задач банковского регулирования и надзора являются поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов, а также обеспечение ликвидности коммерческих кредитных организаций и предотвращение возможных банкротств. Формы осуществления этих функций представляют собой широкий спектр мер, преимущественно экономического характера, хотя наряду с ними существуют и меры административного воздействия. Более общий метод регулирования деятельности кредитных организаций - это установление для всех кредитных организаций нормативов и правил осуществления кредитной деятельности, т.е. выполнения банковских операций, а также ведения бухгалтерского учета и предоставления статистической информации об их деятельности. Несмотря на довольно обширный круг полномочий по осуществлению регулирования и надзора, Банк России не вправе потребовать от кредитных организаций выполнения не свойственных им функций. При комплектовании коммерческой организацией своего руководящего аппарата Центральный банк регулирует этот аспект посредством выдвижения определенных требований к руководителям и главному бухгалтеру организации во избежание некомпетентности и в результате этого - осложнения ситуации. На основании ст. 58 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" он осуществляет регистрацию кредитных организаций в Книге государственной регистрации, а также, после наделения их статусом юридического лица, осуществляет выдачу лицензии на проведение банковских операций.

Банк России вправе также отзывать лицензию, выданную им ранее, за определенные нарушения, перечень которых ограничен вышеупомянутым законом. Надо отметить, что отзыв лицензии - наиболее жесткая санкция со стороны Банка России, применяемая по отношению к кредитным организациям.

Далее продолжая рассмотрение правового статуса Центрального банка РФ следует упомянуть об экономических нормативах, устанавливаемых Банком России в целях повышения устойчивости кредитных организаций, можно отнести следующие.

1. Минимальный размер уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций, а также минимальный размер собственных средств для действующих кредитных институтов. Под этим нормативом понимается сумма уставного капитала, фондов кредитной организации и нераспределенной прибыли. Об изменении этого норматива Центральный банк РФ обязан объявить не позднее, чем за три года до момента его введения.

2. Предельный размер неденежной части уставного капитала.

3. Максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков. Норматив рассчитывается в процентах от собственных средств кредитной организации. При его определении учитывается вся сумма кредитов данного учреждения, выданных одному заемщику или группе, а также гарантии и поручительства, предоставленные организацией заемщику или их группе.

4. Максимальный размер крупных кредитных рисков. Данный норматив устанавливается как процентное соотношение совокупной величины крупных рисков и собственных средств кредитной организации.

5. Максимальный размер риска на одного кредитора-вкладчика. Представляет собой процентное соотношение величины вклада или полученного кредита, полученных гарантий и поручительств, остатков по счетам одного или связанных между собой кредиторов.

6. Нормативы ликвидности кредитной организации. Определяются как соотношение между ее активами и пассивами с учетом сроков, сумм и типов активов и пассивов и других факторов, а также как соотношение ее ликвидных активов (наличные денежные средства, требования до востребования, краткосрочные ценные бумаги, другие легко реализуемые активы) и суммарных активов.

7. Норматив достаточности капитала. В соответствии с законом под ним понимается предельное соотношение общей суммы собственных средств кредитной организации и суммы ее активов, взвешенных по уровню риска.

8. Максимальный размер привлеченных депозитов населения. Определяется как Предельное соотношение общей CJHVIMbI денежных вкладов граждан и величины собственных средств банка.

9. Размеры валютного, процентного и иных рисков.

Ю.Минимальный размер резервов, создаваемых под высокорисковые

активы.

11. Нормативы использования собственных средств банка для приобретения долей или акций других юридических лиц. Устанавливаются в форме процентного соотношения размеров инвестируемых и собственных средств кредитной организации. Величина норматива использования собственных средств для приобретения долей (акций) не может превышать 25 % собственных средств кредитной организации.

12. Максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам либо акционерам. Этот вид норматива определяется в процентах от собственных средств банка и не может превышать 20 % .

Нормативы Банка России выступают в качестве основных методов воздействия на банковскую систему. Посредством их установления происходит регулирование деятельности кредитных организаций в рамках общепринятых принципов экономического развития банковской системы. Банком России предлагается методика определения собственных средств, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого из нормативов с учетом международных стандартов и после проведения консультаций с банками, банковскими ассоциациями и союзами.

В юридической литературе встречаются различные взгляды по поводу юридической квалификации надзорной деятельности Центрального банка РФ. Некоторыми авторами высказывается мнение, что в законодательстве заложено право Банка России по осуществлению не только и не столько надзорных функций по отношению к низовому звену банковской системы, сколько контрольных полномочий[199]. В качестве аргументов ими приводятся положения Конституции РФ (п. 2 ст. 15) и ст. 74, 75 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)". Как они считают, правовой термин "надзор" за деятельностью кредитных организаций в вышеуказанном нормативном акте используется необоснованно, поскольку согласно вышеуказанным нормативно-

правовым положениям Банк России имеет право непосредственно принимать решения о применении меры принуждения за нарушения, предусмотренные этими нормами, и, следовательно, являясь органом управления банковской системы, он имеет все полномочия контрольного органа, которым и является.

В противоположность этой точке зрения другие авторы напротив склонны считать, что Банк России является скорее надзорным органом как по форме, так и по содержанию, и смешение надзорных и контрольных функций в данном случае недопустимо[200]. Они исходят из того, что контроль и надзор есть самостоятельные формы наблюдения за организацией и функционированием соответствующих субъектов. Причем надзорный орган по общей теории права не может вмешиваться в оперативную деятельность и не имеет отношений подчиненности C надзорным объектом. Основным отличием, по их мнению, является отсутствие подчиненности в отношениях между Банком России и коммерческими кредитными организациями. Контроль здесь может иметь место лишь в отношении Центральным банком и коммерческих банков к подчиненным им подразделениям и структурам. При этом делается ссылка на ст. 19 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", предусматривающей применение мер, установленных ст. 75 этого закона, лишь в порядке надзора.

Проанализировав позиции по этому вопросу, можно сказать, что они оба имеют право на существование. И с той, и с другой стороны приводится достаточно аргументов, чтобы посчитать их верными. Выявлению правильной позиции поможет обращение к теоретическим выводам науки административного права. Ее представители понимают контроль как атрибут управления, включающий в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, а надзор представляется как своего рода ограничение контроля, контрольных функций. В случае отсутствия организационной подчиненности между проверяемым и проверяющим в целях предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов речь может идти лишь о надзоре1.

Следует согласиться что предметом банковского надзора является соблюдение кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России[201] [202]. Трудно принять точку зрения А.В. Ерицяна, который предлагает вместо термина "надзор" ввести термин "контроль"[203]. По нашему мнению, в данном случае речь идет не о контроле, а о надзоре, суть которого в обеспечении исполнения общеобязательных норм, установленных как законами, так и иными нормативными актами.

Следовательно, можно предположить, что те санкции, которые применяет Банк России к конкретным кредитным организациям в случае допущенных нарушений, осуществляются в рамках административного надзора, а не в рамках контрольных полномочий. Принятые по итогам надзора меры можно назвать специальными, т.к. перечень их строго ограничен и они преследуют лишь цель восстановления нарушенной законности[204]. Действительно, проводимые Центральным банком регулирование и надзор не касаются оперативной деятельности банков, а определяют исходные требования к созданию и функционированию кредитных организаций, поскольку основной задачей надзорного органа является определение возникновения возможных проблем в работе банка в перспективе, и поэтому для их предупреждения орган надзора имеет право принимать меры принудительного характера[205]. По мнению иных ученых, банковский надзор представляет совокупность действий, осуществляемых органом банковского надзора в рамках установленной компетенции в целях обеспечения стабильности функционирования банковской системы и защиты интересов ее кредиторов и клиентов1.

Хотя в законодательстве все таки встречается упоминание о контрольных функциях Банка России. В частности, в ст. 11 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" и ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" говорится, что он является органом валютного контроля. Тем не менее непонятно, почему тогда в ст. 10 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" целью контроля признается лишь обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций и не упоминается о целесообразности (а ведь только два этих элемента в комплексе могут образовывать институт контроля). В случае лишь наблюдения за законностью речь может идти о надзоре, как мы уже выяснили, тем более что субъектами валютных правоотношений являются кредитные организации, не состоящие с Банком России в отношениях подчиненности.

Как считают некоторые авторы, по своему назначению валютный контроль выступает административным дополнением ряда элементов экономической политики[206] [207]. Иными авторами признается употребление термина "валютный контроль" как правовая неточность[208]. К существенным недостаткам вышеупомянутого законодательного акта некоторые авторы относят отсутствие законодательного закрепления понятия "валютный контроль", что является одним из основных направлений совершенствования основ валютного законодательства[209]. Поскольку решение законодательных проблем в сфере валютного регулирования и контроля выделено в одну из приоритетных задач1, целесообразно, на наш взгляд, законодательно привести ст. 11 Федерального закона "О валютном регулировании и контроле" и ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" в соответствие с положениями административного права и ввести вместо термина "контроль" понятие "надзор", что не будет противоречить теории и нормам этих же законодательных актов, поскольку в настоящей редакции получается, что форма (название) не соответствует своему содержанию (нормам закона). Это будет актуально и в свете заявлений Председателя Банка России В.В. Геращенко об одном из основных векторов политики Банка России, направленного на либерализацию норм валютного законодательства, и принятия новой редакции закона о валютном регулировании и валютном контроле[210] [211]. В соответствии с заявлением Правительства РФ и Банка России сокращение административного вмешательства в хозяйственную деятельность является основным элементом улучшения инвестиционного климата в России[212].

Следует отметить, что в недалеком будущем очевидно будет возрастать степень самоконтроля кредитных организаций как перспектива сужения сферы регулирования и надзора со стороны Центрального банка РФ. В этом аспекте все больше внимания уделяется так называемому корпоративному управлению под которым понимают взаимоотношения между собственниками, менеджерами кредитных организаций и их кредиторами[213], способ управления, обеспечивающий согласованное распределение деятельности между всеми собственниками и иными контрагентами1.

Отмечается перспективность корпоративного управления и контроля как ключевого элемента повышения эффективного развития экономической системы и укрепления доверия вкладчиков и инвесторов[214] [215]. Характерно, что это соотносится и с основными условиями эффективного реформирования банковской системы в проекте концептуальных основ ее развития, где сказано, что условием повышения эффективности функционирования внутрибанковских систем управления и внутреннего контроля и качественного изменения подходов кредитных организаций к построению систем корпоративного управления должно выступить устранение любых форм вмешательства в деятельность банков, оказания воздействия на хозяйственные решения последних вне рамок действующего законодательства, при которых надзорный орган не должен диктовать банкам конкретные схемы построения корпоративного управления и внутреннего контроля[216]. А поскольку саморегулирование в рамках кредитных организаций может включать определенные формы корпоративного контроля[217], в этом аспекте применение термина "внутренний контроль" вполне правомерно, так как он будет осуществляться непосредственно в отношении структурно подчиненных подразделений кредитной организации со стороны самой организации, что может иметь место.

Возвращаясь к вопросу о Центральном банке РФ как органе регулирования кредитных отношений, следует отметить, что основным направлением его деятельности в этом аспекте должна быть разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики. Для осуществления данной функции Федеральный закон "О Центральном банке РФ (Банке России)" наделяет Банк России правом применять определенные инструменты и методы в этой области, закрепленные в гл. VII:

Установление процентных ставок по операциям Банка России. В соответствии с этим методом Центральный банк может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций либо проводить процентную политику без фиксации процентной ставки. Процентные ставки ЦБ представляют собой минимальные ставки, по которым Банк России осуществляет свои операции. Процентная политика используется им для воздействия на рыночные процентные ставки в целях укрепления рубля.

Установление нормативов обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования). Размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации и порядок их депонирования в Банке России устанавливаются Советом директоров. В случае нарушения нормативов обязательных резервов Банк России вправе взыскать в бесспорном порядке денежные средства и наложить штраф на кредитную организацию в размере недовнесенных средств либо в установленном им размере, но не более двойной ставки рефинансирования. Возникает вопрос по поводу определения суммы штрафа применительно к тому или иному кредитному учреждению. На основании каких принципов и критериев будет устанавливаться размер штрафа? В законе не дается подробная регламентация этого, а право определять в каждом конкретном случае размер взыскиваемым денежных средств предоставляется Банку России. Несмотря на то, что по мнению ученых отношения коммерческих банков с Банком России зачастую

являются отношениями власти и подчинения[218], было бы целесообразно урегулировать их в законодательстве более точно. При отзыве лицензии на совершение банковских операций депонированные в Банке России средства используются для погашения обязательств кредитной организации перед вкладчиками.

Операции на открытом рынке. Под данными операциями понимается купля-продажа Банком России казначейских векселей, государственных облигаций и прочих государственных ценных бумаг, краткосрочные операции с ценными бумагами. Лимит операций на открытом рынке утверждается Советом директоров.

Рефинансирование банков. Представляет собой кредитование Банком России коммерческих банков, сюда относятся также учет и переучет векселей. Формы и порядок рефинансирования устанавливает Банк России.

Валютное регулирование. Осуществляется посредством валютных интервенций, под ними понимается купля-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарные спрос и предложение денег.

Установление ориентиров роста денежной массы. Для Банка России характерно в данном случае то, что он может устанавливать ориентиры роста одного или нескольких показателей денежной массы, исходя из основных направлений единой денежно-кредитной политики.

Прямые количественные ограничения. Под ними понимается установление лимитов на рефинансирование банков, проведение кредитными организациями отдельных банковских операций. Банк России вправе применять количественные ограничения в исключительных случаях в целях проведения денежно-кредитной политики и только после консультации с Правительством Российской Федерации.

Ежегодно не позднее 1 октября Банком России предоставляется в Государственную Думу проект основных направлений единой денежно-

кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря - основные направления денежно -кредитной политики на предстоящий год. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 114) предварительно данный проект должен быть предоставлен на рассмотрение Президенту и Правительству РФ.

Государственная Дума должна в установленный законом срок рассмотреть эти направления на предстоящий год и вынести свое решение.

Центральным банком осуществляется также и другая характерная для него функция - организация наличного денежного обращения. В этих целях на территории Российской Федерации на Банк России возлагаются следующие функции:

1) прогнозирование и организация производства, перевозка и хранение банкнот и монеты, создание их резервных фондов;

2) установление правил хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций;

3) установление признаков платежеспособности денежных знаков и порядка замены поврежденных банкнот и монеты, а также их уничтожение;

4) определение порядка ведения кассовых операций для кредитных организаций.

Как центр банковской системы и банк банков, наделенный широким кругом полномочий по отношению ко всей банковской системе, Банк России, тем не менее, сам подотчетен государственным органам. В частности, ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" устанавливает его подотчетность Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, которая выражается в следующих аспектах:

1) назначении на должность и освобождении от нее Государственной Думой по представлению Президента РФ Председателя Банка России;

2) назначении и освобождении от должности Государственной Думой членов Совета директоров Банка России;

3) представлении Банком России Государственной Думе на рассмотрение годового отчета, а также аудиторского заключения. Отчетный период для Банка России установлен с 1 января по 31 декабря включительно. Не позднее 15 мая он представляет Государственной Думе годовой отчет, утвержденный Советом директоров, который включает в себя:

а) отчет о деятельности Банка России, анализ состояния экономики РФ, перечень мероприятий по единой государственной денежно-кредитной политике, проведенных Банком России;

б) годовой баланс, счет прибылей и убытков, распределение прибыли;

в) порядок формирования и направления использования резервов и фондов

Банка России; *

г) аудиторское заключение по годовому отчету Центрального банка; годовой отчет Дума рассматривает до 1 июля года, который следует за отчетным, не позднее 15 июля годовой отчет публикуется Центральным Банком;

4) определении Государственной Думой аудиторской фирмы для проведения аудиторской проверки Банка России. Договор об аудите предусматривает объем информации, передаваемой аудитору, и ответственность за передачу полученной информации третьим лицам. Оплата услуг по аудиту осуществляется за счет собственных средств Банка России. Внутренний аудит осуществляет служба главного аудитора, подчиненная Председателю Центрального банка РФ.

5) проведении парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей;

6) докладах Председателя Банка России Г осударственной Думе о деятельности ЦБ.

Тем не менее в пределах своих полномочий он независим в своей деятельности. В его деятельность по реализации законодательно

закрепленных функций и полномочий не имеют права вмешиваться федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов РФ и местного самоуправления. В случае нарушения данного положения и вмешательства в его деятельность Банк России информирует об этом Государственную Думу и Президента РФ.

Структура Банка России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, с чем согласны практически все ученые-специалисты в области банковского права, и этот основной принцип организации Банка России закреплен законодательно. Его внутреннюю систему образуют: центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие предприятия, учреждения и организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, необходимые для осуществления деятельности Банка России. Национальные банки республик являются

территориальными учреждениями1.

Территориальные учреждения Банка России в соответствии с законом не обладают статусом юридического лица и соответственно не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер, а также выдавать различного рода гарантии и поручительства, не имеют права быть обязанными по векселю, исключением может послужить соответствующее решение Совета директоров. Совет директоров утверждает в соответствии с "Положением о территориальных учреждениях Банка России", в которых указывает их основные задачи и функции. Заслуживает поддержки предложение о ликвидации разграничения территориальных учреждений Центрального банка РФ на разные виды и использовании в отношении них единого наименования, в свете того, что главные управления и национальные банки осуществляют идентичные функции[219]. Создание и организация территориальных учреждений по экономическим районам, которые объединяют территории нескольких субъектов РФ, требуют решения Совета директоров.

Порядок деятельности и банковские операции полевых учреждений Банка России регламентируются федеральным законодательством и на основании нормативной базы, создаваемой нормотворческой деятельностью самого Центрального банка РФ. Основной задачей деятельности полевых учреждений является банковское обслуживание воинских частей, учреждений и организаций Министерства обороны РФ и иных государственных органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность России, а также и физических лиц, проживающих на территориях объектов, обслуживаемых полевыми учреждениями, в случаях, когда создание и функционирование территориальных учреждений Банка России невозможно.

В соответствии с законодательством высшим органом управления Банка России является Совет директоров. Совет представляет собой коллегиальный орган управления. Его основной задачей должно быть определение основных направлений деятельности Банка России, а также осуществление руководящих и управленческих функций. В Совет директоров входят 12 членов Совета директоров, работающих на постоянной основе в Центральном банке и Председатель Банка России.

Как управляющий орган Совет директоров выполняет ряд определенных функций, необходимых для реализации возложенных на него задач. К ним относятся:

1) во взаимодействии с Правительством РФ разработка и обеспечение выполнения основных направлений единой государственной денежно- кредитной политики (данная функция является основной для Банка России);

2) утверждение годового отчета Банка России и предоставление его для рассмотрения Государственной Думе;

3) рассмотрение и утверждение сметы расходов Банка России на очередной год;

4) определение структуры Банка России;

5) установление формы и размеров оплаты труда Председателя, членов Совета директоров и других служащих Банка России;

6) по вопросам своего ведения Совет директоров принимает решения:

-о создании и ликвидации учреждений и организаций Банка России;

-об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций в соответствии со ст. 61 настоящего федерального закона;

-о величине резервных требований;

-об изменении процентных ставок Банка России;

-об определении лимитов операций на открытом рынке;

-об участи в международных организациях;

-об участии в капиталах организаций, обеспечивающих деятельность ЦБ, его учреждений, организаций и служащих;

-о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России, его учреждений, организаций и служащих;

-о применении прямых количественных ограничений;

-о выпуске и изъятии банкнот и монеты из обращения, об общем объеме выпуска наличных денег;

-о порядке формирования резервов кредитными организациями;

7) внесение в Г осударственную Думу предложений об изменении уставного капитала Банка России;

8) утверждение порядка работы Совета директоров;

9) назначение главного аудитора Банка России;

10) утверждение внутренней структуры Банка России, положения о его подразделениях, учреждениях, порядка назначения руководителей подразделений, учреждений и организаций Банка России;

11) определение условий допуска иностранного капитала в банковскую систему РФ;

12) выполнение иных функций, отнесенных к ведению Совета федеральными законами.

Таковы основные характеристики правового статуса Центрального Банка РФ, который занимает первый уровень банковской системы России. Второй уровень представлен преимущественно коммерческими банками организация и деятельность которых также нуждается в правовой оценке.

<< | >>
Источник: Красиков Денис Аркадьевич. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. САРАТОВ-2001. 2001

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2.1. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯМ ФУНКЦИЙ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

  1. Функции Центрального банка Российской Федерации.
  2. Функции Центрального банка Российской Федерации.
  3. Функции Центрального банка Российской Федерации.
  4.   11.3.Цели деятельности и основные функции центрального банка Российской Федерации
  5. 13.1. Роль Центрального банка Российской Федерации
  6. § 2.1. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯМ ФУНКЦИЙ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. Правовая регламентация статуса Центрального банка Российской Федерации как органа валютного регулирования и валютного контроля
  8. Система правообеспечения деятельности Центрального банка Российской Федерации в области валютных правоотношений
  9. § 1. Конституционные основы финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации
  10. § 2. Особенности публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации и его роль в финансовой деятельности государства
  11. § 3. Правотворчество в системе функций Центрального банка Российской Федерации
  12. § 1. Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов Центрального банка Российской Федерации
  13. § 2. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации в системе правовых актов органов государственной власти Российской Федерации
  14. § 1. Значение и критерии классификации правовых актов Центрального банка Российской Федерации
  15. § 1. Общая характеристика процесса правотворческой и правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации
  16. § 1. Основные направления совершенствования нормотворческой функции Центрального банка Российской Федерации в области денежно-кредитных отношений
  17. § 2. Функции Центрального банка Российской Федерации на современном этапе развития российского государства: основные проблемы установления и осуществления
  18. § 2. Организация безналичных расчетов в системе функций Центрального банка Российской Федерации как органа государственного регулирования банковской деятельности и ее правовые основы.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -