§ 2. Обслуживание счетов бюджетов
Банк России входит в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями (ст. 151 БК РФ[110] [111] [112]), и участвует в бюджетном процессе в качестве органа денежно-кредитного регулирования (ст. 152 БК РФ). Согласно п. 2 ст. 155 БК РФ Банк России обслуживает счета бюджетов. Бюджетным кодексом РФ установлено казначейское исполнение бюджетов. В соответствии со ст. 215_1 БК РФ исполнение федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда, бюджета субъекта РФ, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. C 1 января 2006 г. кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством2. Под кассовым обслуживанием исполнения бюджетов понимается проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное і казначейство открывает счета в Центральном банке Российской Федерации . Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой им финансовым органам. Исходя из возложенных полномочий, Казначейство является единой платежной системой для сектора государственного управления, позволяющей обеспечить сосредоточение всех средств сектора государственного управления в Банке России. Средства федерального бюджета хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами (ст. 23 ФЗ о ЦБ РФ). Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции со средствами федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. До принятия Бюджетного кодекса РФ субъекты РФ и муниципальные образования имели возможность хранить средства своих бюджетов в кредитных организациях. Однако и после введения в действие Бюджетного кодекса РФ субъекты РФ и муниципальные образования продолжали использовать коммерческие банки для хранения бюджетных средств. Данная практика была обжалована в Арбитражные суды Прокуратурами субъектов РФ. При этом, как правило, Прокуроры субъектов РФ обращались в суды с исками о признании недействительными договоров банковского счета, а также применения последствий недействительности сделки в виде закрытия банковского счета. Судебная практика по этому вопросу сложилась неоднозначная. Так, Постановлениями кассационной инстанции Федерального Арбитражного Суда Западно-Сибирского округа[113] [114] договоры банковского счета были признаны недействительными в силу их ничтожности согласно ст. 168 ГК РФ и противоречащими бюджетному законодательству, так как в соответствии с п. 2 ст. 155 БК РФ счета бюджетов обслуживает Банк России. При рассмотрении аналогичного дела Арбитражный Суд ВосточноСибирского округа вынес иное решение. В Постановлении кассационной Г\ инстанции от 28 ноября 2002 г. суд указал, что признание сделки недействительной, как способ защиты гражданских прав, может быть применен стороной, когда законодательство не предусматривает иных способов восстановления нарушенных прав и интересов, охраняемых законом. В ст. 283 БК РФ установлены основания для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. В качестве такого основания предусмотрено, в том числе, и открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России (абз. договора банковского счета недействительной сделкой и применения последствий недействительности. П. 2 ст. 155 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающий возможность обслуживания счетов бюджетов исключительно Банком России, вызвал негативную реакцию субъектов РФ и муниципальных образований. Администрацией Санкт-Петербурга, Законодательным собранием Красноярского края, Красноярским краевым судом и Арбитражным судом Республики Хакасия были инициированы и направлены в Конституционный суд РФ запросы, в которых оспаривается конституционность положений п. 2 ст. 155 и п. 2, Зет. 156 БКРФ[116]. Заявители считали, что п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 БК РФ ограничивают право муниципальных образований самостоятельно выбирать кредитное учреждение для кассового обслуживания бюджета, устанавливают приоритет Банка России перед кредитными организациями (муниципальными или частными), а потому противоречат конституционным принципам равной защиты всех форм собственности и финансовой самостоятельности местного самоуправления, нарушая тем самым ст. ст. 8 (ч. 2), 12, 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции Российской Федерации. Также предписаниями п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 БК РФ относительно размещения счетов бюджетов субъектов Российской Федерации в кредитных организациях ограничиваются находящиеся в сфере исключительного ведения субъектов Российской Федерации полномочия по управлению государственной собственностью субъектов Российской Федерации, что не соответствует статье 73 Конституции Российской Федерации; содержащееся же в оспариваемых положениях дозволение кредитным организациям в отдельных случаях выполнять функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов создает для субъектов Российской Федерации неравные условия по управлению государственной собственностью, чем нарушается конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации, закрепленный в ст. Конституционный суд РФ в п. 3 Постановления указал, что «В правовом режиме обслуживания счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренном взаимосвязанными положениями пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетные права сохраняются за их носителями, - данными положениями определяется лишь субъект обслуживания счетов бюджетов (Банк России либо кредитные организации), что не влечет ни ограничение права собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на соответствующие бюджетные средства, ни ограничение их бюджетных полномочий, включая полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по самостоятельному исполнению бюджетов. Таким образом, взаимосвязанные положения пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку - по смыслу этих положений и исходя из их места в системе бюджетно-правового реіулирования - установленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не нарушает финансовую самостоятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также не исключает возможность открывать счета бюджетов в кредитных организациях в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом». Тот факт, что на 2003 и 2004 гг. около половины средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов продолжали размещаться не на счетах Банка России, а на счетах в различных кредитных организациях, объясняется еще и тем, что в ст. 49 ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»[117] допускалось обслуживание счетов бюджетов субъектов Российской Федерации, не получающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, кредитными организациями на конкурсной основе по специально заключенному договору. Центральный банк РФ телеграммой от 15 июля 2005 г. № 101-Т «О мерах, принимаемых территориальными учреждениями Банка России к кредитным организациям, обслуживающим счета бюджета»[119] рекомендовал учреждениям Банка России в случае выявления фактов неправомерного обслуживания кредитными организациями счетов бюджетов применять к ним предупредительные меры воздействия, а также направлять сведения в органы прокуратуры, Федерального казначейства и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Что же означает положение закона о том, что Банк России обслуживает счета бюджетов и какие правоотношения возникают между субъектами РФ, муниципалитетами и учреждениями Банка России при обслуживании счетов бюджетов? Сложилось два подхода к ответу на эти вопросы - финансово-правовой и гражданско-правовой. В официальном мнении Министерства финансов РФ этому вопросу излагается финансово-правовой подход. В основе мнения - тезис о том, что существует понятие государственной собственности на публичные финансы как «единства федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации», которая рассматривается как единый имущественный комплекс федеративного государства в целом, как материальная основа российского государства. При этом Министерство финансов РФ опирается на истолкование ст. 8 (ч. 2) Конституции РФ, в силу которой в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Приведенное толкование конституционных положений по мнению Г.А. Гаджиева ошибочно. Финансово-правовой подход к регулированию отношений по обслуживанию счетов бюджетов, основанный на том, что это отношения только власти и подчинения, что они должны быть полностью выведены из правового режима, установленного нормами гл. 45 ГК РФ, не учитывает объективные правовые закономерности, в силу которых данные отношения должны оформляться гражданско-правовым договором бюджетного счета. Поэтому единственно возможной моделью правового регулирования отношений по обслуживанию счетов бюджетов является модель гражданскоправового договора присоединения. В силу п. 2 ст. 428 ГК РФ публичноправовое образование, как присоединившаяся к договору сторона, вправе потребовать защиты своих законных интересов. Норма п. 2 ст. 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации не препятствует в ряде случаев, весьма многочисленных, обслуживанию счетов бюджетов не учреждениями Банка России, а иными кредитными учреждениями. Не противоречит ей и такая правоприменительная практика, когда счет по учету поступающих доходов открыт в учреждении Банка России, а счет расходов открыт в кредитной организации[121]. Создавая норму о том, что Банк России обслуживает счета бюджетов, федеральный законодатель преследовал достаточно важную и понятную публичную цель - гарантировать наиболее благоприятные условия, в том числе с точки зрения сохранности бюджетных средств, открытости, прозрачности их расходования, эффективного осуществления субъектами Российской Федерации своих государственных функций, а муниципальными образованиями - решения вопросов местного значения. Преимуществом казначейского обслуживания исполнения бюджета является возможность получения исчерпывающей информации о поступивших доходах и произведенных кассовых расходах с лицевых счетов бюджетополучателей в разрезе кодов бюджетной классификации по распорядителям и получателям средств бюджета[122]. Как отмечает Я.А. Гейвандов перевод бюджетных средств на обслуживание в Банк России позволяет РФ: 1) эффективнее использовать денежные средства в процессе реализации денежно-кредитной политики; 2) концентрировать всю мощь временно свободных государственных ресурсов в едином органе - Банке России, т.е. в руках у государства; 3) ограничить количество посредников между государством, как собственником бюджетных денег, и конкретными получателями бюджетных средств; 4) создать условия для усиления контроля за оборотом государственных денежных средств и их целевым использованием[123]. Однако достижение этой разумной цели оказалось сопряженным с определенными издержками. Переход на казначейское обслуживание исполнения бюджета сопровождался резким возрастанием нагрузки как на орган, исполняющий бюджет, так и на органы федерального казначейства и Банк России, что было связано с увеличением объема обрабатываемой информации, проходящей через них. Учреждения Банка России не в полной мере оказались готовы качественно выполнять функции по обслуживанию счетов бюджетов в связи с отсутствием технического, программного обеспечения и других необходимых средств. Нередко из-за отсутствия разветвленной филиальной сети органов федерального казначейства и учреждений Центрального банка РФ при обслуживании счетов бюджетов создаются неудобства для регионов (например, неоперативность в обслуживании). Ухудшаются и условия по обслуживанию счетов органами Центрального банка РФ (невозможность открывать валютные счета и т.д.) по сравнению с кредитными организациями. Интересы кредитных организаций также являются конституционноправовой ценностью, а аккумулируемые ими денежные средства как один из важнейших ресурсов инвестиций в экономику являются, безусловно, важной публичной целью. Банковские вклады являются источником долгосрочных инвестиций, что имеет важное публичное значение. Публичные финансы с этой точки зрения вполне могут рассматриваться как источник развития кредитных организаций. C переводом счетов бюджетов на обслуживание в Банк России из оборота российского банковского сектора были выведены значительные денежные средства. Это существенно подрывает конкурентоспособность отечественного банковского сектора в свете предстоящего вступления России в BTO и прихода на российский рынок авторитетных зарубежных банков, ибо у отечественного банковского сектора существенно упал и без того низкий уровень капитализации. Вывод из оборота банков крупных средств также приводит к увеличению банковских издержек и стоимости банковских продуктов для населения. Учитывая, что это происходит на фоне благоприятных макроэкономических условий и роста благосостояния российских граждан, то у населения может проявиться усиление недоверия к финансово-банковской системе РФ и к власти в целом. Кроме этого, необходимым условием для достижения целей экономического развития России (удвоение ВВП, укрепление конкурентоспособности экономики страны) является поддержание высокой динамики инвестиционного процесса, которую обеспечивают кредитные организации и которая дестабилизирована вследствие сокращения оборотных средств этих организаций, кредитующих основные экономические объекты и отрасли страны. C учетом отмеченного, предполагаемый положительный эффект от введения в действие требования Бюджетного кодекса РФ (ст. 215_1) не соизмерим с вышеуказанными потерями и проблемами, которые возникли у отечественного банковского сектора и экономики страны в целом. Одной из главных причин невысокого уровня развития банковской системы является слабость ее ресурсной базы и ограниченность проходящих через нее денежных потоков. Это обусловлено, прежде всего, значительным наличноденежным обращением, неразвитой системой рефинансирования банков и циркуляцией огромных финансовых средств в системе Казначейства. В этой связи необходимо принятие Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» в части предоставления субъектам РФ, а также органам местного самоуправления права открытия счетов бюджетов в кредитных организациях. Тем не менее существует точка зрения согласно которой, перевод бюджетных средств на банковское обслуживание в Банк России вовсе не является посягательством на рыночные отношения и банковскую деятельность частных кредитных организаций. Наоборот, отсутствие подпитки государственными денежными средствами должно стимулировать кредитные организации к повышению количества предоставляемых ими банковских услуг. Таким образом, для кредитных организаций полностью остается открытым негосударственный коммерческий сегмент российской экономики и обслуживания частных вкладчиков. Собственно ради этого в ходе экономических реформ и создавалась банковская система России[124]. Передача счетов субъектов РФ и муниципальных образований на кассовое обслуживание в Федеральное казначейство требует более взвешенной оценки ее финансовых и социально-экономических последствий.