§ 3. Обслуживание государственного долга

Бюджетный кодекс РФ заложил организационно-правовые основы обслуживания государственного долга РФ. В соответствии с п. 2 ст. 119 БК РФ обслуживание государственного внутреннего долга РФ возложено на Банк России и его учреждения.

В юридической и экономической литературе широко обсуждаются вопросы управления государственным долгом. Проблеме обслуживания государственного внутреннего долга в науке уделено недостаточное внимание. В этой связи представляется интересным рассмотреть содержание понятия «обслуживание государственного долга», а также права и обязанности Банка России в этой сфере.

М.Н. Мишина считает, что «обслуживание государственного долга представляет собой процесс выплаты доходов держателям государственных долговых обязательств, которые могут производиться как одновременно с погашением основной суммы долга, так и постепенно, в процессе функционирования государственных долговых обязательств в различных формах. Погашение государственного долга - это возврат государством суммы основного долга кредиторам»^[126]. На основе анализа Бюджетного кодекса РФ М.Н. Мишина приходит к выводу, что понятие «погашение»

государственного долга включено в понятие «обслуживание» и является одним из его элементов.

Аналогичной точки зрения придерживается Ю.А. Данилов, понимающий под обслуживанием государственного (муниципального) долга как выплату процентов (текущее обслуживание долга), так и погашение основной суммы долга. При этом под текущим обслуживанием долга понимается исключительно выполнение обязательств по выплате купонных процентов»^{[127] [128].}

Подобные трактовки неоправданно ограничивают понятие «обслуживание государственного долга» только погашением и выплатой доходов держателям государственных долговых обязательств. Помимо погашения, начисления и выплаты доходов обслуживание предполагает операции по размещению долговых обязательств РФ.

Согласно ст. 119 БК РФ обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Вместе с тем следует согласиться с мнением Т.С. Шагжиевой и Н.В. Дырхеевой, что понятия «обслуживание» и «погашение» имеют разное экономическое содержание. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ расходы на обслуживание государственного долга относятся к текущим расходам бюджетов и отражаются в бюджете как самостоятельная форма расходов. Согласно ст. 69 БК РФ одной из форм предоставления бюджетных средств являются средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных и муниципальных гарантий. Кроме того, в бюджетной классификации РФ выделен самостоятельный раздел

функциональной классификации расходов бюджетов РФ 0112 «Обслуживание государственного и муниципального долга». В свою очередь расходы на погашение государственного долга покрываются за счет источников внутреннего финансирования дефицита соответствующего бюджета, путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета. Это связано с тем, что поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются как источники финансирования дефицита бюджетов, соответственно их погашение отражается в этом же разделе^{[129] [130].}

Таким образом, обслуживание государственного внутреннего долга представляет собой совокупность мероприятий по начислению и выплате доходов по государственным долговым обязательствам РФ, а также операции по их подготовке и размещению.

Отметим, что Положение Банка России от 25 марта 2003 г. № 219-П «Об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг» также различает понятия обслуживание и погашение, закрепляя, что Положение регулирует порядок размещения, обращения, обслуживания и погашения государственных краткосрочных бескупонных облигаций,

•у

облигаций федеральных займов .

Выполнение Банком России функций генерального агента Правительства РФ по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным

Правительством РФ выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг^{[131] [132].}

Необходимость заключения соглашения определяется потребностью в разграничении функций по обслуживанию государственного внутреннего долга РФ. При этом для каждого займа заключается отдельное соглашение. Следует отметить, что между Центральным банком РФ и Министерством финансов РФ до сих пор не подписаны такие соглашения. Таким образом, можно констатировать факт, что на сегодняшний день отсутствует документ, регламентирующий порядок взаимодействия Центрального банка РФ и Министерства финансов РФ по вопросам обслуживания государственного внутреннего долга.

Приказом Министерства финансов РФ от 31 июля 2002 г. № 74н «Об организации конкурса по определению агента, депозитария и организатора торговли, обслуживающих рынок государственных сберегательных облигаций» было определено, что соглашение с агентом должно включать следующие обязательства.

1. Обязательства агента:

а) осуществлять проверку документов потенциальных владельцев государственных сберегательных облигаций с целью подтверждения права последних на участие в аукционе;

б) проводить по поручению Министерства финансов Российской Федерации аукционы по размещению облигаций;

в) предоставлять Министерству финансов Российской Федерации подписанный агентом сводный реестр заявок на покупку государственных сберегательных облигаций, поданных на аукционе;

г) осуществлять выплату купонного дохода, погашение и выкуп облигаций в соответствии с Положением об обслуживании государственных сберегательных облигаций, разработанным Министерством финансов Российской Федерации и согласованным с инфраструктурными организациями (агентом, депозитарием и организатором торговли);

д) предоставлять Министерству финансов Российской Федерации отчетность о результатах проведения аукциона и фактических расходах по оплате купонного дохода, погашению и выкупу облигаций в течение одного рабочего дня с даты осуществления соответствующего платежа;

е) в день проведения аукциона осуществлять перечисление средств от размещения государственных сберегательных облигаций в Министерство финансов Российской Федерации;

ж) осуществлять обслуживание эмиссионного счета Министерства финансов Российской Федерации на основании его поручений;

з) предоставлять Министерству финансов Российской Федерации отчетность о финансовом состоянии в порядке, определенном Соглашением с агентом.

2.

а) своевременно перечислять агенту денежные средства, необходимые для выплаты купонного дохода, погашения облигаций, а также проведения их выкупа;

б) выплачивать агенту комиссионное вознаграждение.

Согласно Положения Банка России от 25 марта 2003 г. № 219-П «Об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг» размещение выпуска (дополнительного выпуска, транша) Облигаций осуществляется Банком России по поручению Эмитента (Министерства финансов РФ) в форме аукциона, проводимого в Торговой системе, и/или по фиксированной цене предложения, либо по закрытой подписке.

В день аукциона в течение объявленного времени приема заявок Дилеры имеют право вводить в Торговую систему неограниченное число конкурентных и с учетом лимита неконкурентных заявок на покупку Облигаций либо от своего имени и за свой счет (заявка Дилера), либо от своего имени за счет и по поручению Инвестора (заявка Инвестора).

По итогам приема заявок Банк России средствами Торговой системы формирует сводный реестр заявок, принятых на аукционе. Выписка из реестра сделок является подтверждением заключения договора купли- продажи Облигаций между Дилером и Банком России, действующим по поручению Эмитента.

Погашение (выплата купонного дохода, погашение части номинальной стоимости) Облигаций осуществляется по поручению Эмитента за счет средств федерального бюджета, перечисленных Эмитентом Банку России.

Денежные средства, предназначенные для погашения (выплаты купона, погашения части номинальной стоимости) Облигаций, перечисляются со счета Эмитента, открытого в ОПЕРУ-1 при Банке России, на корреспондентские счета Расчетных центров Организованного рынка ценных бумаг (ОРЦБ), открытые в Банке России.

Центральный банк РФ обладает широкими полномочиями по обслуживанию государственного внутреннего долга РФ. Наряду с агентскими функциями на Банк России возлагаются функции дилера (первичного дилера), контролирующего органа, регулятора рынка ценных бумаг, а также функции организатора денежных расчетов по сделкам с государственными ценными бумагами.

Выполняя функции генерального агента Эмитента на рынке облигаций, Центральный банк РФ:

- устанавливает требования к Торговой системе, Расчетным центрам ОРЦБ, Депозитарной системе;

- заключает договоры с организациями на выполнение функций Торговой и Депозитарной систем, Расчетных центров ОРЦБ;

- заключает договоры с организациями на выполнение функций Дилеров, Первичных Дилеров;

- устанавливает правила проведения аукциона по размещению Облигаций и по поручению Эмитента проводит указанный аукцион;

- осуществляет по поручению Эмитента дополнительную продажу на рынке Облигаций, не проданных в период их размещения, а также выкуп Облигаций размещенных ранее выпусков;

- осуществляет по поручению Эмитента за счет средств федерального бюджета обслуживание выпусков Облигаций;

- выполняет иные действия в соответствии с Договором между Эмитентом и Банком России.

Выполняя функции контролирующего органа, Банк России:

- осуществляет контроль за размещением и обращением Облигаций;

- получает имеющуюся в Торговой системе информацию о ходе торгов Облигациями, об остатках на счетах «депо» Дилеров в Депозитарии, о движении средств по счетам в Расчетной системе;

- получает информацию о состоянии счетов «депо» в Субдепозитарии каждого Дилера;

- разрабатывает формы отчетности Дилеров, Первичных Дилеров;

- направляет Дилерам, Первичным Дилерам, Инвесторам уведомления по вопросам, предусмотренным настоящим Положением, другими нормативными актами Банка России, в целях прекращения и предотвращения правонарушений на рынке Облигаций, обязательные для исполнения Дилерами, Первичными Дилерами, Инвесторами и их должностными лицами;

- принимает решения о приостановлении операций Дилеров, Первичных Дилеров, Инвесторов в случае нарушения ими требований настоящего Положения, других нормативных актов Банка России, касающихся регулирования рынка Облигаций, а также о расторжении договоров о выполнении функций Дилера, Первичного Дилера.

Выполняя функции регулятора рынка Облигаций, Банк России:

- устанавливает требования к деятельности Дилеров, Первичных Дилеров, Инвесторов, а также критерии отбора Дилеров и их количественный состав^{[133] [134];}

- устанавливает требования к операциям с Облигациями, обращению, клирингу и расчетно-депозитарной деятельности;

- выпускает нормативные акты по вопросам регулирования рынка Облигаций.

В соответствии с Программой государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2006 год Минфином России в условиях профицитного бюджета не осуществляется выпуск государственных краткосрочных бескупонных облигаций, поскольку потребность в краткосрочных инструментах, в случае увеличения спроса на краткосрочные инструменты, может быть обеспечена операциями Банка России со своим портфелем государственных облигаций (проведение операций РЕПО) либо размещением облигаций Банка России.

Министерство финансов РФ планирует, что заимствования на внутреннем рынке будут в основном носить средне- и долгосрочный характер с целью снижения рисков, связанных со структурой государственного долга, и увеличением сроков обращения рыночного долга.

Принимая во внимание значительный рост объема пенсионных накоплений, которые будут инвестироваться в государственные ценные бумаги в ближайшие годы, вложение этих средств только в обращающиеся государственные ценные бумаги негативным образом скажется на рынке ГКО-ОФЗ из-за концентрации государственных ценных бумаг у «пассивных» инвесторов и снижения ликвидности рынка. В связи с этим Министерство финансов Российской Федерации создает в 2006 году новый сегмент рынка государственных ценных бумаг, ориентированный на «пассивных» инвесторов, путем выпуска государственных сберегательных облигаций (ГСО).

Таким образом, в соответствии с Программой государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2006 год Минфин России одновременно развивает два сегмента рынка государственных ценных бумаг - рынок ГКО-ОФЗ и рынок ГСО, обеспечивая инвестирование части пенсионных накоплений в государственные сберегательные облигации.