1.1. Общая характеристика нормативной базы и полномочий территориальных учреждений Банка России по осуществлению валютного контроля
Организацию валютного контроля Центрального банка Российской Федерации на территории субъектов Российской Федерации как непосредственно, так и через уполномоченные банки в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами Банка России осуществляют обособленные подразделения Банка России, входящие в его единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, - территориальные учреждения.
Следует отметить, что по решению Совета директоров Банка России территориальные учреждения могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов Российской Федерации, однако в настоящее время территориальные учреждения функционируют в субъектах Российской Федерации[103].Правоустанавливающим документом территориальных учреждений Банка России помимо Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” является Положение о территориальных учреждениях Банка России от 29 июля 1998 г. № 46-П, утвержденное Советом директоров Центрального банка Российской Федерации 10 апреля 1998 г. (протокол № 15), закрепляющее полномочия территориальных учреждений Банка России в том числе и в области
валютного контроля, которое, к сожалению, до настоящего времени официально не опубликовано и содержится в справочных правовых системах “Гарант”, КонсультантПлюс и др.
Интересно отметить, что территориальные учреждения Банка России в краях, областях и автономных округах Российской Федерации, в городах Москве и Санкт - Петербурге, именуются “главными управлениями”, а в республиках в составе Российской Федерации - “национальными банками”. При этом и руководство деятельностью осуществляется в главных управлениях - начальником, а в национальных банках - председателем. Разность в названиях вместе с тем не предполагает отличия в полномочиях главных управлений и национальных банков, так как и те, и другие не имеют статуса юридического лица и обладают полномочиями, предоставленными уже упоминавшимся Положением о территориальных учреждениях Банка России от 29 июля 1998 г.
№ 46-П, а также иными нормативными актами Банка России. В данном случае особое выделение территориальных учреждений Банка России в республиках в составе Российской Федерации продиктовано, на наш взгляд, желанием учесть особое федеративное устройство Российской Федерации.Помимо организации валютного контроля территориальное учреждение на территории субъекта Российской Федерации участвует в проведении единой государственной денежно - кредитной политики Центрального банка Российской Федерации, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля; обеспечивает развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; эффективное и бесперебойное функционирование системы расчетов; осуществление регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций; организацию и контроль за деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг; проведение анализа состояния и перспектив развития экономики и финансовых рынков региона.
Интерес представляет, на наш взгляд, правовое положение территориального учреждения Банка России1. Законодательство (Федеральный закон “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, Положение от 29 июля 1998 г. № 46-П) определяет территориальное учреждение как обособленное подразделение юридического лица - Банка России. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 55) обособленное подразделение юридического лица может функционировать в виде представительства или филиала. С, одной стороны, территориальное учреждение Банка России можно рассматривать как филиал, так как, являясь обособленным подразделением, территориальное учреждение:
- осуществляет часть функций юридического лица - Банка России, в том числе по представлению интересов Банка России,
- наделено имуществом, стоимость которого отражается на балансе территориального учреждения, входящим составной частью в баланс Банка России, и осуществляет полномочия по пользованию и владению имуществом, находящимся на его балансе, а также по распоряжению им в пределах, определяемых Банком России,
- распоряжается средствами на содержание аппарата в пределах сметы расходов, утверждаемой Банком России,
- действует на основании положения, утвержденного уполномоченным органом юридического лица - Советом директоров Банка России,
- возглавляется руководителем, который назначается и освобождается от должности Председателем Банка России и действует на основании Г енеральной доверенности, выдаваемой ежегодно Председателем Центрального банка Российской Федерации,
- имеет печать, штамп и бланк со своим наименованием и изображением Государственного герба Российской Федерации.
Вместе с тем ни в федеральном законодательстве, ни в нормативных актах Банка России территориальные учреждения Банка России не поименованы как филиалы. Кроме того, в отношении территориальных учреждений не может быть соблюдено правило Гражданского кодекса Российской Федерации об указании филиалов в учредительных документах создавшего их юридического лица, так как у юридического лица - Банка России просто нет учредительных документов в понимании Гражданского кодекса Российской Федерации. На наш взгляд, такая особенность статуса территориальных учреждений обусловлена особым статусом самого юридического лица - Банка России, к которому, как указывалось в главе первой настоящей работы, не всегда применимы частно-правовые требования. Вместе с тем полномочия территориальных учреждений Банка России в области валютного контроля вытекают именно из полномочий юридического лица - Центрального банка Российской Федерации и реализуются ими на подведомственной территории.
Необходимо отметить, что территориальное учреждение Банка России в пределах предоставленных ему полномочий независимо в своей деятельности от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Центральный банк Российской Федерации, предоставив конкретные полномочия территориальным учреждениям, указанные в Положении от 29 июля 1998 г. № 46-П, вместе с тем специально оговорил, что территориальное учреждение не имеет права принимать нормативные акты, а также выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства, не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, не вправе без разрешения Банка России осуществлять банковские операции в иностранной валюте с юридическими и физическими лицами.
Непосредственной реализацией полномочий территориального учреждения Банка России занимаются его структурные подразделения.
В частности, в структуре Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Саратовской области действует отдел валютного регулирования и валютного контроля, состоящий из двух секторов - сектора валютного контроля и сектора валютного регулирования и неторговых операций. Последний во взаимодействии с другими структурными подразделениями Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Саратовской и организует осуществление функции Банка России по валютному контролю на территории Саратовской области, где по состоянию на 1 января 2002 г. банковские операции в иностранной валюте осуществляют 14 местных уполномоченных банков, имеющих 23 уполномоченных филиала, 13 филиалов иногородних уполномоченных банков и 34 отделения Сбербанка России1.Необходимо отметить, что первоначально в 1990 г. - в период преобразования территориальных контор Госбанка СССР в главные управления (национальные банки) Банка России - в Главном управлении Центрального банка Российской Федерации по Саратовской области, как и в других областях, был создан отдел валютных операций вначале в структуре управления денежного регулирования, ценных бумаг и валютных операций, а затем самостоятельный, задачами которого являлись анализ деятельности коммерческих банков на территории Саратовской области по операциям с иностранной валютой, обеспечение соблюдения действующего законодательства и нормативных актов Банка России по вопросам операций с иностранной валютой, организация работы по валютному контролю в пределах делегированных функций, разработка и внесение предложений по совершенствованию операций с иностранной валютой, контроль за их выполнением и другие. Поскольку Главное управление валютного регулирования и валютного контроля Банка России, как уже отмечалось ранее, было создано только в конце 1993 г., территориальные подразделения валютного контроля почти 3 года функционировали без единого координирующего органа в структуре Банка России, что негативном образом отражалось на качестве их работы.
После создания Главного управления валютного регулирования и валютного контроля Банка России было утверждено Типовое положение об управлении (отделе) валютного регулирования и валютного контроля Главного территориального управления (Национального банка) Банка России1, определившее единые задачи (обеспечение совместно с уполномоченными банками или их филиалами, а также территориальными подразделениями органов валютного контроля единой государственной политики в сфере валютного регулирования и валютного контроля; обеспечение правильного и единообразного применения и соблюдения резидентами и нерезидентами валютного законодательства Российской Федерации; предупреждение нарушений валютного законодательства Российской Федерации резидентами и нерезидентами; применение санкций за нарушение валютного законодательства Российской Федерации резидентами и нерезидентами; сбор банковской отчетности и информации, ведение баз данных по валютным операциям, а также подготовка сводно - аналитических материалов по вопросам валютного регулирования и валютного контроля) и функции подразделений валютного регулирования и валютного контроля, что способствовало повышению эффективности валютного контроля на местах.
Здесь следует затронуть следующую проблему. Традиционно, в том числе и на основании упомянутого Типового положения о валютных подразделениях, в структурах Центрального банка Российской Федерации на местах - главных управлениях и национальных банках - создавались отделы или управления, в наименования которых обязательно входили словосочетания и “валютное регулирование”, и “валютный контроль”. Так было и с валютным подразделением Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Саратовской области. Но, на наш взгляд, это не совсем оправданно, так как функцию валютного регулирования территориальные учреждения Банка России не выполняют.
Согласно Положению от 29 июля 1998 г. № 46-П
территориальное учреждение осуществляет на территории субъекта Российской Федерации часть функций Центрального банка Российской Федерации в соответствии с данным Положением и иными нормативными актами Банка России и обладает полномочиями, предоставленными ему данным Положением и нормативными актами Банка России.
Непосредственно в Положении о территориальных учреждениях Банка России указано, что одной из задач территориального учреждения является организация валютного контроля при том, что о валютном регулировании в данном нормативном акте Банка России, являющимся основным правоустанавливающим документом для территориальных учреждений Банка России, не говорится. Иные нормативные акты Банка России полномочий по валютному регулированию за территориальными учреждениями не закрепляют.При рассмотрении в главе первой настоящей работы терминов “регулирование” и “контроль” мы определились, что регулирование осуществляется с целью создания и реализации определенного правопорядка, а контроль направлен на поддержание установленного правопорядка, на выявление, предупреждение и пресечение его нарушений. В данном случае территориальное учреждение не создает порядок, а лишь следит за соблюдением установленных Центральным банком Российской Федерации как органом валютного регулирования правил проведения валютных операций и др. в целях пресечения их нарушений.
Кроме того, функция Центрального банка Российской Федерации по валютному регулированию непосредственно связана с нормотворчеством, которое вправе осуществлять только Центральный банк Российской Федерации в соответствии со статьей 6 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” и Положением Банка России “О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России” от 15 сентября 1997 г. № 5191. Территориальное же учреждение Банка России не имеет права принимать нормативные акты.
В Положении от 29 июля 1998 г. № 46-П также указывается, что территориальные учреждения не вправе без разрешения Банка России осуществлять банковские операции в иностранной валюте, а право проведения валютных операций предоставлено Банку России именно в рамках выполнения функции валютного регулирования.
Таким образом, традиционное обозначение наименований валютных подразделений территориальных учреждений Банка России как управлений (отделов, секторов) валютного регулирования и валютного контроля, а также включение в положения о них функций по валютному регулированию не вполне корректно, поскольку территориальным учреждениям Банка России не предоставлено право нормотворчества, являющегося преобладающим элементом в понятии валютного регулирования как разновидности правового регулирования, а также не делегированы иные полномочия по валютному регулированию.
Вместе с тем задачи Центрального банка Российской Федерации как органа валютного контроля выполняют именно территориальные учреждения Банка России.
Так, направлением деятельности Банка России как органа валютного контроля является контроль за совершением валютных операций кредитными организациями. В развитие данной нормы Положение от 29
июля 1998 г. № 46-П определяет, что территориальные учреждения Банка России регистрируют пункты обмена валюты уполномоченных банков и филиалов банков на основании заявлений кредитных организаций с учетом результатов проверок, принимают решения об аннулировании выданных свидетельств о регистрации пунктов обмена валюты. Кроме того, территориальные учреждения рассматривают отчетность уполномоченных банков и их филиалов по валютным операциям.
Валютный контроль также предполагает определение соответствия проводимых резидентами и нерезидентами валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений, поэтому территориальным учреждениям Банка России делегированы полномочия по контролю, в том числе путем проведения проверок, соответствия действующему законодательству Российской Федерации и нормативным актам Банка России проводимых резидентами и нерезидентами валютных операций, а также проводимых нерезидентами операций с рублями.
Следует отметить, что территориальные учреждения Банка России не только контролируют соответствие проведения валютных операций требуемым разрешениям и лицензиям, но и сами в пределах полномочий, предоставленных Банком России, выдают резидентам и нерезидентам разрешения на совершение валютных операций, связанных с движением капитала, и осуществляют иные предусмотренные нормативными актами Банка России действия в отношении указанных операций.
Реализуя полномочия Банка России, территориальные учреждения имеют право взыскивать с юридических и физических лиц (резидентов и нерезидентов) в установленном порядке штрафы за нарушение валютного законодательства Российской Федерации, а также применять иные санкции, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Как уже отмечалось, территориальным учреждениям Банка России не предоставлено право издавать нормативные акты, но в определенной мере
они участвуют в нормотворческой деятельности Центрального банка Российской Федерации, в частности, проводят изучение, анализ и обобщение практики применения резидентами и нерезидентами валютного законодательства и нормативных актов Банка России и на этой основе подготавливают предложения о внесении изменений и дополнений в валютное законодательство Российской Федерации.
■ Перечисленные полномочия территориальных учреждений Банка России закреплены непосредственно в Положении от 29 июля 1998 г. № 46-П. Вместе с тем данное Положение предусматривает, что полномочия территориальных учреждений Банка России в области валютного контроля могут быть установлены и иными нормативными актами Банка России.
В частности, совместными инструкциями Банка России и ГТК России “О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию выручки от экспорта товаров” и “О порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью оплаты резидентами импортируемых товаров” предусмотрено, что в случае зачисления экспортной выручки на счет экспортера в иностранном банке или оплаты иностранной валютой импортируемых по контракту товаров с банковского счета импортера в иностранном банке паспорт сделки представляется для подписания в территориальное учреждение Банка России по месту государственной регистрации экспортера или импортера. Иными словами, территориальные учреждения могут выполнять некоторые функции уполномоченного банка - подписание паспортов сделок как экспортных, так и импортных. Территориальное учреждение Банка России осуществляет контроль за операциями по подписанному им паспорту сделки. Однако, порядка контроля, который в соответствии с упомянутыми инструкциями должен быть установлен Банком России, пока не существует. Территориальные учреждения, подписывающие паспорта сделок (а это небольшое число территориальных учреждений, например, Московской,
Ленинградской, Тюменской областей) применяют порядок контроля, установленный для уполномоченных банков[104].
Таким образом, юридически значимыми для определения полномочий территориальных учреждений Банка России в области валютных правоотношений являются нормативные акты Центрального банка Российской Федерации, делегирующие территориальным учреждениям решение ряда вопросов по применению валютного законодательства, в основном, в области валютного контроля.
Далее мы переходим к более подробному рассмотрению актуальных вопросов нормативного закрепления прав и обязанностей территориальных учреждений Банка России по обеспечению правопорядка в сфере валютных правоотношений и оптимизации их реализации.