<<
>>

§2. Надзорные полномочия Центрального банка России

В научной литературе высказываются различные мнения относительно термина «контрольно-надзорная деятельность ЦБ». Необходимо отметить, что некоторые авторы различают контрольные и надзорные функции Банка России1.

Диссертант разделяет эту точку зрения.

В традиционной юридической науке понятия «надзор» и «контроль» строго разделены. На наш взгляд, наиболее обоснованной и аргументированной является позиция, в соответствии с которой надзор - это постоянное наблюдение специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушения законности, тогда как контроль характеризуется следующими + признаками:

- отношение подчиненности между контролером и контролируемым;

- объектом контроля являются как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого;

- в соответствующих случаях контролирующий орган вправе применять меры воздействия к подконтрольному за допущенные нарушения.[74] [75]

Вместе с тем, в современной законодательной практике понятия контроля и надзора довольно часто смешиваются.

Закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» не содержит положений, позволяющих утверждать, что Банк России осуществляет какие - либо полномочия в области финансового контроля, кроме надзорных функций. В защиту данного утверждения можно также привести тот факт, что статья 19 закона «О банках и банковской деятельности» устанавливает, что Банк России на сегодняшний день единственный государственный орган, который может применять к кредитным организациям определенные законом санкции в порядке надзора (закон о

ЦБ ст.75). На самом деле применяемые меры можно с известной долей условности рассматривать в качестве санкции, в частности санкции особого вида, которые в научной литературе получили название «санкции реального исполнения».1 По существу это принудительные меры, которые правомочат применять ЦБ РФ санкции для реального исполнения возложенных на кредитные организации обязанности. Говоря современным языком, это деятельность по возвращению кредитной организации в правовое поле.

Статья 55 закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» определяет банковский надзор как деятельность, направленную на соблюдение кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России. Целями банковского надзора, в соответствии с той же статьей, являются:

• поддержание стабильности банковской системы путем предотвращения «системных рисков», когда банкротство одного банка приводит к краху нескольких банков или даже всей системы;

• защита интересов вкладчиков и кредиторов, как от «системного риска», так и от неудовлетворительного управления и мошенничества.

Банковский надзор косвенно выполняет и ещё одну задачу, не указанную в законе, но крайне важную для самих кредитных организаций - обеспечение доверия вкладчиков и кредиторов как ко всей банковской системе, так и к отдельным кредитным организациям.2 Однако, объединение надзорных полномочий и полномочий в области денежно- кредитной политики в значительной степени уменьшает доверие к надзорному органу. Это объясняется тем, что инструменты, используемые в денежной политике (например, для контроля над уровнем инфляции, объемом денежной массы) обратным образом воздействуют на ликвидность банковской системы.

В результате большинство стран мира

' Лейст О.Э., Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М. 1968.

2 Херб Й. Мюллер «О банковском надзоре в странах с рыночной экономикой» - «Деньги и кредит» №3 1990, стр.48.

закрепили функцию по развитию и укреплению банковской системы за отдельным госорганом с тем, чтобы лишить центральный банк соблазна за счет кредитных организаций и, в конечном счете, населения решать проблемы в области денежно-кредитной политики. В России в соответствии с действующим законодательством эти полномочия объединены в компетенции ЦБ РФ.

На сегодня все надзорные полномочия Банка России можно условно поделить на несколько групп:

1) Полномочия по надзору за соблюдением кредитными организаниями обязательных нормативов, установленных Банком России (они были рассмотрены в § I II главы настоящей работы, посвященном обязательным нормативам, устанавливаемым Центральным

• банком РФ).

2) Полномочия в области антимонопольного регулирования.

Положения, регулирующие данную сферу, содержатся в статье 60 закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», в статье 11 закона «О банках и банковской деятельности» и в Инструкции ЦБР от 23 июля 1998 г. № 75-И «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности»1.

Данные положения применяются как в отношении создаваемой кредитной организации, так и при приобретении долей (акций) действующей кредитной организации, включая приобретение на вторичном рынке.

Приобретение в результате одной или нескольких сделок одним лицом либо группой лиц, связанных между собой соглашением, либо группой юридических лиц, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу в соответствии со статьями 105 и 106 ГК РФ, более 5% долей (акций) кредитной организации требует уведомления ЦБ РФ, более 20% долей (акций) кредитной организации должно быть предварительно согласовано с Банком России. При этом предварительное согласие должно быть получено при каждом приобретении доли, составляющей более 20%

уставного капитала кредитной организации.

Представляемые документы, перечисленные в письме ЦБ РФ от 28 июля 1999 г. № 220-Т «О предварительном согласовании с Банком России»1 должны быть рассмотрены территориальным учреждением Банка России в течение 30 дней с момента их получения и с учетом финансового положения приобретателя(ей) долей (акций) кредитной организации письменно сообщает заявителю о своем решении - согласии либо мотивированном отказе. Если в данный срок Банк России не сообщил о принятом решении, то приобретение долей (акций) кредитной организации • считается разрешенным.

Основанием для отказа в даче согласия ЦБ РФ может служить неудовлетворительное финансовое положение приобретателя (ей) долей (акций) уставного капитала.

3) Полномочия в области валютного регулирования.

Банк России осуществляет валютное регулирование в соответствии со

статьей 11 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»

от 9 октября 1992 г. № 3615-1 и пунктом 11 статьи 4 Закона о Банке г

России.

В рамках валютного контроля за банковскими валютными операциями Центральный банк РФ осуществляет систему мер по проверке соответствия проводимых операций кредитными организациями имеющимся у них лицензиям, а также действующему законодательству о валютном регулировании и валютном контроле.

Как уже дважды отмечалось диссертантом, необходимо различать понятия «контроль» и «надзор». Учитывая перечисленные особенности [76] [77]

каждого из этих двух видов государственной деятельности по обеспечению законности, представляется, что применительно к полномочиям ЦБ РФ под контролем за осуществлением банковских валютных операций было бы более правильно употребить термин «валютный надзор».

Банк России в пределах своей компетенции, в соответствии со статьей 12 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», обладает следующими полномочиями:

а) издавать в пределах своей компетенции нормативные акты, обязательные к исполнению всеми резидентами и нерезидентами в РФ;

б) осуществлять контроль за проводимыми в РФ валютными операциями, за соответствием этих операций законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением актов органов валютного контроля;

в) проводить проверки валютных операций резидентов и нерезидентов в Российской Федерации. Целью проверки является соблюдение уполномоченными банками порядка совершения операций покупки и продажи иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации, осуществляемых по поручению юридических лиц-резидентов. Проверке подлежат все операции по покупке и продаже иностранной валюты, совершенные уполномоченным банком за определенный период.

г) определять порядок и формы учета, отчетности и документации по валютным операциям.

4Шадзорные полномочия за соблюдением кредитными организациями норм обязательных резервов осуществляются в соответствии с Положением «Об обязательных резервах кредитных организаций, депонируемых в Центральном банке РФ», утвержденном Приказом ЦБР от 30 марта 1996 г. № 02-77.1

Для осуществления надзорных функций Банк России имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую

информацию об их деятельности, требовать разъяснения по ней, а также устанавливает правила составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности (статья 56 закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Проверки кредитных организаций, проводимые в соответствии с инструкцией №34, диссертант считает возможным классифицировать по нескольким основаниям:

1) По субъектам, уполномоченным проводить проверки:

- проверки, проводимые уполномоченными Советом директоров ЦБР представителями Банка России;

- проверки, проводимые аудиторскими фирмами по поручению Совета директоров Банка России.

2) В зависимости от сроков проведения:

- плановые проверки - осуществляются в соответствии и на основании планов проверок, составляемых на каждый квартал структурными подразделениями Банка России. В планы проверок включаются в первую очередь кредитные организации, в отношении которых имеются данные об их неустойчивом финансовом положении или допущенных ими грубых нарушениях правил, регулирующих их деятельность, а также кредитные организации и их филиалы, которые не проверялись Банком России более двух лет.

- внеплановые проверки - осуществляются по указанию Председателя Банка России или его заместителей, курирующих соответствующие подразделения Банка России.

3) в зависимости от объема проверки:

- комплексные проверки - должны предусматривать проверку: достоверности отчетов, представленных Банку России; соответствия выполняемых операций банковскому законодательству и нормативным актам Банка России; соблюдения данной кредитной организацией обязательных экономических нормативов, установленных Банком России в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Комплексные проверки осуществляются в каждой кредитной организации, как правило, не реже чем один раз в два года. При этом срок проверки не может превышать 60 дней с возможностью его продления на 10 дней руководителем, назначившим проверку (пункты 9-10 инструкции №34).

- проверки по отдельным направлениям - предусматривают проверку строго определенных сфер деятельности кредитной организации. Такие проверки должны быть проведены в срок до 30 дней. Этот срок также может быть продлен руководителем, назначающим проверку, но не более чем на 10 дней.

4) в зависимости от тактики принятия решения о проверке

- проверка может проводиться внезапно;

- проверка может проводиться с предварительным уведомлением руководителя соответствующей кредитной организации (ее филиала) (пункт 15 инструкции №34).

Проверка осуществляется рабочей группой и начинается с предъявления поручения на поверку, подтверждающим её полномочия. В общем виде права уполномоченных Советом директоров Банка России представителей содержатся в части 3 статьи 74 закона «О Центральном Банке РФ (Банке России)», а пункт 12 инструкции №34 развивает и дополняет положения закона.

Рабочая группа обязана не разглашать сведения, отнесенные к банковской, коммерческой и иной тайне.

Проверка кредитной организации заканчивается составлением акта проверки (пункт 20 инструкции №34). В этом акте отражаются все основные выявленные в ходе проверки нарушения и недостатки. При комплексной (консолидированной) проверке составляется акт проверки, в

который включаются материалы, содержащиеся в акте проверки головной кредитной организации и актах проверки ее филиалов.

Бели в процессе осуществления своих контрольных полномочий Банк России обнаруживает нарушение банковского законодательства, а также при выявлении ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков) или стабильности банковской системы, он применяет к виновным санкции, содержащиеся в статье 75 закона «О Центральном банке РФ (Банке России)».

Более подробно применение санкций за нарушение банковского законодательства и нормативных актов Банка России урегулировано в инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности», утверждённой Приказом ЦБР от 31 марта 1997 г. № 02-139.’

Закон предусматривает два вида санкций:[78] [79]

I. первичные - те санкции, которые могут быть применены к кредитной организации по определенному основанию впервые:

1) требование об устранении нарушений;

2) взыскание штрафа в размере до одной десятой процента от размера минимального уставного капитала;

3) ограничение проведения отдельных операций на срок до 6 месяцев.

Применение данной санкции урегулировано пунктом 19 инструкции №

02-139.

Первичные санкции моїут быть применены при нарушении кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации.

II. последующие санкции - применяются в случае невыполнения в срок предписаний об устранении нарушений и в случае, если такие нарушения

или совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков).

Виды последующих санкций закреплены в части 2 статьи 75 закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»:

1) взыскание с кредитной организации штрафа до 1 процента от размера оплаченного уставного капитала, но не более 1 процента от минимального размера уставного капитала (пункт 17 инструкции №02- 139);

Наложение штрафа оформляется предписанием. В предписании об уплате штрафа указываются срок его перечисления (но не более одного месяца), а также основания для его взыскания. Основа исчисления штрафов определена в телеграмме ЦБ РФ от 13 июля 1995 г. № 87-95.[80] В случае отказа либо уклонения кредитной организации от исполнения требования об уплате штрафа (штрафов) его взыскание может осуществляться в судебном порядке.

2) требование:

а") осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов.

Данная санкция закреплена в пункте 18 инструкции №02-139, который наделяет Банк России правом потребовать от кредитной организации осуществления мероприятий по ее финансовому оздоровлению (изменению величины и/или структуры активов и/или пассивов), в том числе в рамках предоставляемого кредитной организацией плана мер по финансовому оздоровлению.

Требование об изменении величины и/или структуры активов и/или пассивов кредитной организации (требование реструктурировать баланс) предъявляется к кредитной организации в случае возникновения текущих проблем с ликвидностью или высокой вероятности возникновения таких

проблем в ближайшей перспективе. Данное требование оформляется и доводится до кредитной организации в форме предписания.

Предписание может включать следующие требования:

А) в отношении состава активов;

Б) в отношении пассивов.

Требование о предоставлении кредитной организацией плана мер по финансовому оздоровлению предъявляется к кредитной организации в рамках осуществления мер по ее финансовому оздоровлению при наличии оснований, предусмотренных статьей 4 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»,’ или возникновении обстоятельств, предусмотренных подпунктом 3.2 Инструкции Банка России «О порядке осуществления мер Ш по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных

организаций» от 12.07.99 № 84-И.[81] [82]

В соответствии с законом, к кредитной организации предъявляются требования о предоставлении плана мер по финансовому оздоровлению, если она:

- не удовлетворяет неоднократно на протяжении последних шести месяцев требования отдельных кредиторов по денежным обязательствам и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в срок до трех дней с момента наступления даты их исполнения в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах кредитной организации;

- допускает абсолютное снижение собственных средств (капитала) по сравнению с их (его) максимальной величиной, достигнутой за последние 12 месяцев, более чем на 20 процентов при одновременном нарушении одного из обязательных нормативов, установленных Банком России;

- нарушает норматив достаточности собственных средств (капитала), установленный Банком России;

- нарушает норматив текущей ликвидности кредитной организации, установленный Банком России, в течение последнего месяца более чем на 10 процентов.

Составление кредитными организациями плана мер по финансовому оздоровлению осуществляется в соответствии со статьей 13 закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и письмом Банка России «О методических рекомендациях по составлению планов санации кредитными организациями» от 30.04.97 № 443.’

Порядок рассмотрения территориальными учреждениями Банка России плана мер по финансовому оздоровлению кредитной организацией и установления контроля за его выполнением осуществляется в соответствии с Инструкцией Банка России от 12.07.99 № 84-И.

б) замены руководителей кредитной организации.

Основаниями для применения данной санкции являются, в соответствии с пунктом 22 инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности», являются следующие факты:

- систематическое (более трех раз за последние двенадцать месяцев) невыполнение кредитной организацией в установленный надзорным органом срок требований предписания об устранении нарушений, приведших к ухудшению ее финансового положения и созданию реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков),

- выявление при проверках серьезных нарушений в организации бухгалтерского учета кредитной организации,

- несоблюдения банковского законодательства при выполнении банковских операций, а также операций на рынке ценных бумаг. [83]

Требование о замене руководителей кредитной организации оформляется в виде предписания.

В случае невыполнения предписания о замене руководителей кредитной I

организации в установленный срок надзорный орган применяет более жесткие меры воздействия.

в) реорганизации кредитной организации.

Порядок предъявления требования о реорганизации кредитной организации изложен в разделе 4 Инструкции ЦБР «О порядке осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций».

Банк России имеет право направить кредитной организации требование о реорганизации при наличии хотя бы одного из оснований, указанных в » пункте 1.3 инструкции №84-И.'

Кредитная организация обязана разработать план мероприятий по реорганизации кредитной организации и представить его в территориальное учреждение Банка России в срок не позднее 30 календарных дней с момента получения требования Банка России о реорганизации кредитной организации.

3) изменение для кредитной организации обязательных нормативов на срок до шести месяцев;

*

Закон предусматривает возможность применения данной санкции, но Банк России не урегулировал в своих нормативных актах основания и порядок её применения.

4) введение запрета на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года; [84]

В соответствии с пунктом 20 инструкции №02-139, запрет на выполнение кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданными лицензиями, может быть введен на срок до одного года. Запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций оформляется предписанием.

Порядок введения запрета на осуществление операций через корреспондентские счета, открытые в других кредитных организациях, изложен в письме Банка России от 28.02.97 № 419 «О мерах по усилению надзора за деятельностью кредитных организаций».1

5) назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев.

Порядок назначения и деятельности временной администрации ф устанавливается главой III закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ «О

несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и принятым на его основе Положением ЦБР от 14 мая 1999 г. N 76-П «О временной администрации по управлению кредитной организацией».[85] [86]

Статья 17 закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» содержит перечень оснований назначения временной администрации:

а) кредитная организация не удовлетворяет требования отдельных кредиторов по денежным обязательствам и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в сроки, превышающие семь дней и более с момента наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения, в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах кредитной организации;

6) кредитная организация допускает снижение собственных средств (капитала) по сравнению с их (его) максимальной величиной, достигнутой

за последние 12 месяцев, более чем на 30% при одновременном нарушении одного из обязательных нормативов, установленных Банком России;

в) кредитная организация нарушает норматив текущей ликвидности, установленный Банком России, в течение последнего месяца более чем на 20%;

г) кредитная организация не исполняет требования Банка России о замене руководителя кредитной организации либо об осуществлении мер по финансовому оздоровлению или реорганизации кредитной организации в установленный срок;

д) в соответствии с Законом о банках имеются основания для отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций.

Временная администрация назначается Банком России на срок не более * шести месяцев, который может быть продлен не более, чем на 12 месяцев.

В соответствии с Положением о Комитете банковского надзора Банка России, утвержденным приказом Банка России от 18.12.96 N 02-463,[87] решение о назначении временной администрации принимается Комитетом банковского надзора Банка России по ходатайству территориального учреждения Банка России или структурного подразделения Банка России, в также по поручению Совета директоров или Председателя Банка России либо непосредственно по инициативе Комитета.

Решение о назначении временной администрации вправе принять также Совет директоров Банка России и Председатель Банка России.

Решение о назначении временной администрации оформляется приказом Банка России, который подписывает Председатель Банка России или его заместитель, возглавляющий Комитет.

Кредитная организация вправе обжаловать решение Банка России о назначении временной администрации, а также решения временной администрации.

Работа временной администрации прекращается по истечении срока ее действия.

Деятельность временной администрации может быть прекращена досрочно:

а) в случае устранения причин, послуживших основанием для ее назначения;

б) при передаче дел арбитражному управляющему;

Решение о прекращении деятельности временной администрации оформляется приказом Банка России, который подписывает Председатель Банка России или его заместитель, возглавляющий комитет.

После прекращения деятельности временной администрации она представляет отчет за весь период деятельности временной администрации, который должен содержать все данные, характеризующие изменение основных финансовых и экономических показателей деятельности кредитной организации за весь период работы временной администрации, а также обоснованные выводы о результатах выполнения временной администрацией возложенных на нее задач. Отчет подписывается руководителем временной администрации и одним из членов временной администрации.

6) отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

Отзыв лицензии коммерческого банка представляет собой довольно сложный правовой феномен. Он воплощает в себе одновременно следующие качества:

• во-первых, является наиболее тяжелой санкцией в случае выявления допущенных банком правонарушений, применение которой не ограничено законом по составу деяния;

• во-вторых, выступает формой реакции государства в лице Банка России;

• в третьих, отзыв лицензии можно рассматривать как формальную предпосылку банкротства банка, без которой практически невозможно

провести саму процедуру банкротства;

• и, наконец, в-четвертых, отзыв лицензии есть форма и основание прекращения банковской деятельности, совершения банковских операций. После отзыва лицензии банк еще может существовать, но уже не может действовать.

Основания, исключительно при наличии которых Банк России может отозвать у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, установлены в статье 20 ч. 1 Закона о банках:

а) установление недостоверности сведений, на основании которых выдана лицензия;

б) задержка начала осуществления банковских операций, предусмотренных лицензией, более чем на год со дня ее выдачи;

в) установление фактов недостоверности отчетных данных, задержки более чем на 15 дней представления ежемесячной отчетности (отчетной документации);

г) осуществление, в том числе однократного, банковских операций, не предусмотренных лицензией Банка России;

д) неисполнения требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение года к кредитной организации неоднократно применялись иные санкции;

е) неспособность кредитной организации удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их исполнения, если требования к кредитной организации в совокупности составляют не менее 1000 минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом;

ж) неоднократное в течение года виновного неисполнения содержащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (вкладов) клиентов

кредитной организации при наличии денежных средств на счете (во вкладе) указанных лиц.

Решение об отзыве лицензии на осуществление банковских операций, в соответствии со ст.20 Закона о банках и пунктом 1 положения «Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у кредитных организаций в РФ», утвержденном приказом ЦБ РФ от 2 апреля 1996 г. № 02-78.\ принимается Комитетом банковского надзора ЦБ РФ на основании ходатайств главных управлений (национальных банков) Банка России, ходатайства руководителя временной администрации кредитной организации, а также структурных подразделений ЦБ РФ.

Отзыв лицензии на осуществление банковских операций у банков и иных кредитных организаций, действующих на правах юридического лица, производится Центральным банком Российской Федерации и оформляется его приказом. Издание Приказа ЦБ РФ об отзыве лицензии на осуществление банковских операций означает запрещение конкретной организации совершать какие-либо банковские операции, но не является решением о ее ликвидации как юридического лица.

Сообщение об отзыве лицензии на осуществление банковских операций публикуется Банком России в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России») в недельный срок со дня принятия соответствующего решения. Банк России после отзыва лицензии у кредитной организации вправе обратиться в арбитражный суд с иском о ее ликвидации.

Помимо вышеперечисленных, инструкция предусматривает применение к кредитным организациям предупредительных мер воздействия.

Предупредительные меры воздействия применяются в основном в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков. [88]

Указанные меры могут применяться при условии ответственного, конструктивного подхода органов управления, а в соответствующих случаях и учредителей (участников) кредитной организации к устранению нарушения в ее деятельности, а также при условии надлежащего взаимодействия кредитной организации и ее учредителей (участников) с надзорными органами.

Применение предупредительных мер воздействия возможно и при более серьезных нарушениях в деятельности кредитной организации, сопровождающихся ухудшением ее финансового состояния. В этом случае применение предупредительных мер должно сочетаться C принудительными мерами воздействия при несоблюдении кредитной организацией требований Банка России

Содержание предупредительных мер воздействия включает:

- доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации;

- изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации;

- предложения представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее учредителями (участниками);

- установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.

Для надлежащего применения к кредитным организациям мер воздействия в соответствии с нормативным регулированием необходимо иметь полную и достоверную информацию. Одним из средств достижения этой цели является банковский аудит.

Банковский аудит существует в двух основных формах: внутренний и внешний.

Внутренний аудит используется в качестве текущего внутреннего

контроля за деятельностью кредитного учреждения в целях обеспечения правильности ведения бухгалтерского учета, контролирования расходов, предотвращения возможных нарушений, правильности ведения счетов, законности выполняемых операций.

Внутренний аудит осуществляется службой внутреннего аудита банка, независимой от бухгалтерии и иных подразделений банка, работу которых она должна контролировать. Такая служба, как правило, подчиняется не руководству банка, а непосредственно председателю правления.

Практически все авторы единодушны в оценке роли внешнего • банковского аудита в системе надзора за деятельностью банков.

Так, А.А. Инце считает, что внешний банковский аудит, проводимый независимыми фирмами - неотъемлемый элемент действенной ситемы государственного надзора за банками.1 Аналогичная точка зрения высказывается Хербом Й. Мюллером.[89] [90]

Во внешнем аудите заинтересован не только банк, в отношении которого аудитор проводит проверку, но и, прежде всего, неограниченный круг потенциальных потребителей банковских услуг. От качества аудиторских проверок непосредственно зависит степень доверия клиентов банков к банковской системе.[91] Подобным образом задачи аудита были определены в Резолюции VI Всероссийского дня банковского аудита:[92]

- защита интересов собственников банка;

- снижение уровня риска для других пользователей отчетности.

Квалифицированный внешний аудит способен значительно затруднить сокрытие истинного положения банка, качества управления (в том числе и внутреннего аудита), и, следовательно, во многом способствует

і

прогнозированию и предотвращению надвигающихся проблем.1

При этом нельзя забывать, что ни банковский надзор, ни аудит не являются решением абсолютно всех проблем, но они в значительной степени способны снизить риск потерь, связанных с банковской деятельностью, в том числе и от некорректного управления.2

Основными правовыми актами, регулирующими проведение внешнего банковского аудита (далее - аудит), являются Федеральные законы «О Центральном банке РФ (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «Об аудиторской деятельности»3 и Постановление # Правительства РФ от 6 мая 1994 г. № 4824 «Об утверждении нормативных

документов по регулированию аудиторской деятельности в РФ», а также принятые в соответствии с ними Приказ ЦБР от 10 сентября 1997 г. № 02- 3915 «О введении в действие Положения об аудиторской деятельности в банковской системе РФ», Положение ЦБР от 23 декабря 1997 г. № 10-П6 «О порядке составления и представления в Банк России аудиторского заключения по результатам проверки деятельности кредитной организации за год» и иные нормативно - правовые акты.

В соответствии со статьей 42 закона «О банках и банковской деятельности», деятельность кредитной организации подлежит ежегодной проверке аудиторской организацией, имеющей в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензию на осуществление таких проверок.

' См. там ж, стр. 19.

2 Прокофьева О.К. «Актуальные проблемы развития банковского аудита» - «Деньги и кредит» №8 1999, стр. 47.

3 Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» №119-ФЗ от 07.08.2001 //Собрание законодательства 2001 №33 Ст.3422. и №51 Ст. 4822.

4 «Российская газета» от 20 мая 1994 г.

5 «Вестник Банка России» от 16 сентября 1997 г. № 59.

6 «Вестник Банка России» от 31 декабря 1997 г., № 91 - 92.

Основной целью банковского аудита является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности кредитных организаций и соответствия совершенных ими операций действующему законодательству РФ.

Аудит кредитных организаций могут осуществлять аудиторские фирмы и самостоятельно работающие аудиторы, имеющие лицензию Банка России. Аудитор, работающий самостоятельно, для получения лицензии должен иметь общий стаж работы на постоянной основе не менее трех лет из последних пяти в качестве специалиста в банковской системе или банковского аудитора.

Аудиторские фирмы (аудиторы) не могут заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью, кроме аудиторской и другой связанной с ней деятельностью. Однако, помимо проведения проверок, они могут оказывать услуги по постановке, восстановлению и ведению бухгалтерского (финансового) учета, составлению деклараций о доходах и бухгалтерской (финансовой) отчетности, консультированию в вопросах финансового, налогового, банковского и иного хозяйственного законодательства РФ, а также проводить обучение и оказывать иные услуги по профилю своей деятельности.

Аудиторские фирмы (аудиторы) не вправе передавать полученные ими в процессе аудита сведения третьим лицам, за исключением случаев, предусмотренных законодательством и нормативными актами Банка России.

Аудиторские фирмы (аудиторы) несут в установленном порядке ответственность за нарушение законодательства РФ при осуществлении аудиторской деятельности.

Объектом аудиторской проверки являются годовой отчет кредитной организации, а также отчетность, подлежащая опубликованию в открытой

печати.

Кредитная организация самостоятельно выбирает аудиторскую фирму (аудитора) для проведения аудиторской проверки. Перед заключением договора на проведение аудиторской проверки аудиторская фирма (аудитор) должна предъявить кредитной организации лицензию, выданную ЦБР.

При проведении аудиторской проверки аудиторские фирмы (аудиторы) имеют право:

- самостоятельно определять формы и методы аудиторской проверки;

- проверять у кредитной организации в полном объеме управленческую документацию и документацию о финансовой деятельности, наличие денежных сумм, ценных бумаг, материальных ценностей, получать разъяснения по возникшим вопросам и дополнительные сведения, необходимые для аудиторской проверки;

- получать по письменному запросу необходимую для осуществления аудиторской проверки информацию от третьих лиц;

- привлекать на договорной основе к участию в аудиторской проверке аудиторские фирмы, аудиторов, работающих самостоятельно или в других аудиторских фирмах;

- отказаться от проведения аудиторской проверки в случае непредставления проверяемой кредитной организацией необходимой документации, а также в случае необеспечения государственными органами, поручившими проведение проверки, личной безопасности аудиторов и членов их семей при наличии такой необходимости.

Кроме того, к проверке могут быть привлечены эксперты.

В процессе аудиторской проверки аудиторская фирма (аудитор) рассматривает:

- соблюдение действующего законодательства и нормативных актов Банка России.

- состояние бухгалтерского учета и отчетности по совершаемым кредитной организацией операциям.

- выполнение экономических нормативов, установленных Банком России.

- качество управления кредитной организацией, в том числе состояние

внутреннего контроля:

- выполнение рекомендаций предыдущей аудиторской проверки.

В аудиторском заключении должны быть изложены все существенные обстоятельства, установленные при проведении аудита, то есть значительно влияющие на достоверность отчетности кредитной организации.

Форма и содержание аудиторского заключения по итогам деятельности кредитной организации за год и сроки его представления в Банк России устанавливаются в Положении ЦБР от 23 декабря 1997 г. N 10-П "О # порядке составления и представления в Банк России аудиторского

заключения по результатам проверки деятельности кредитной организации за год".

Заключение о достоверности бухгалтерской отчетности должно выражать оценку аудиторской фирмой (аудитором) соответствия во всех существенных аспектах бухгалтерской отчетности законодательству и нормативным актам, регулирующим бухгалтерский учет и отчетность кредитной организации.

*

Мнение о достоверности бухгалтерской отчетности может быть выражено в форме положительного, положительного с оговорками или отрицательного аудиторского заключения.

Положительное аудиторское заключение дается в том случае, когда бухгалтерская отчетность, составленная кредитной организацией, достоверно во всех существенных аспектах отражает активы и пассивы на отчетную дату и финансовые результаты ее деятельности, соответствует законодательству и нормативным актам, регулирующим бухгалтерский учет и отчетность в банковской системе Российской Федерации, и на ее

основе подготовлена достоверная публикуемая отчетность, а также в ходе проверки не установлены другие существенные нарушения.

Положительное аудиторское заключение с оговорками означает, что, за исключением определенных в аудиторском заключении обстоятельств, в связи с которыми внесены изменения в текущем году в бухгалтерский учет, бухгалтерская отчетность заслуживает положительного заключения.

Отрицательное аудиторское заключение означает, что бухгалтерская отчетность, составленная кредитной организацией, не обеспечивает во всех существенных аспектах достоверное отражение ее активов и пассивов на отчетную дату и финансовые результаты ее деятельности исходя из законодательных и нормативных актов, регулирующих бухгалтерский учет и отчетность в банковской системе РФ. Наличие такого аудиторского заключения свидетельствует о том, кредитная организация должна быть объектом особого внимания со стороны надзорных органов.

К сожалению, в действующем законодательстве об аудиторской и банковской деятельности не закреплена юридическая сила аудиторского заключения. В связи с чем неизбежно возникает вопрос: влечет ли за собой отрицательное аудиторское заключение (при проведении внешнего аудита) наступление каких-либо неблагоприятных последствий для кредитной организации? Является ли оно основанием для установления факта нарушения кредитной организацией банковского законодательства и предписаний Банка России ?

Сегодня применение санкций к кредитной организации по факту составления отрицательного аудиторского заключения о ее деятельности оставлено на усмотрение ЦБ РФ как надзорного органа за деятельностью кредитных организаций и как органа, назначившего проведение аудиторской проверки.

C точки зрения диссертанта, этот пробел в законодательстве порождает ситуацию, при которой решение вопроса о последствиях отрицательного

аудиторского заключения целиком зависит от конкретного служащего Центробанка, рассматривающего данное заключение, что неизбежно порождает произвол и взяточничество.

Представляется целесообразным закрепить норму о том, что отрицательное аудиторское заключение, составленное по факту проведения аудиторской проверки кредитной организации по поручению ЦБ РФ, является основанием для применения Банком России к данной кредитной организации санкций в случае обнаружения фактов нарушения банковского законодательства и предписаний Банка России. Кроме того, необходимо урегулировать порядок рассмотрения отрицательного аудиторского заключения и установить сроки принятия конкретного решения уполномоченным лицом о применении конкретных санкций к кредитной организации.

Отказ от выражения мнения о достоверности бухгалтерской отчетности - это выражаемое в письменном виде в аудиторском заключении мнение аудитора о том, что организация учета или иные обстоятельства ограничивают объем аудита, и это является настолько существенным, что аудитор не в состоянии получить аудиторские доказательства, достаточные для подготовки заключения в виде положительного заключения, положительного заключения с оговорками, отрицательного заключения.

В случаях возникновения обстоятельств, препятствующих подготовке всестороннего и объективного аудиторского заключения аудиторская фирма (аудитор) должна отказаться от составления заключения о достоверности бухгалтерской отчетности.

При наличии существенных нарушений по любому вопросу, входящему в состав аудиторской проверки, не позволяющих дать ни положительное, ни положительное с оговорками заключение, аудиторская фирма (аудитор) готовит отрицательное заключение.

Отсутствие печати и подписи аудитора свидетельствует о неподтверждении достоверности представленной аудитору отчетности.

По завершении аудиторской проверки, проведенной аудиторской фирмой (аудитором), аудиторское заключение в целом подписывается руководителем фирмы или уполномоченным им лицом, заверяется печатью аудиторской фирмы и датируется.

Кредитной организации по результатам проверки аудиторская фирма (аудитор) представляет детализированный отчет, в котором должна содержаться развернутая аргументация выводов, содержащихся в аудиторском заключении. В том случае, если аудитор выявил существенные замечания, которые вносились в бухгалтерский учет, в детализированном отчете должны содержаться оценка и анализ исправлений, внесенных кредитной организацией в порядке выполнения требований аудитора.

Территориальные учреждения Банка России должны обеспечить систематический контроль за организацией банковского аудита.

Как видно из проведенного анализа сегодня Центральный банк России является единственным органом государственного управления банковской системой России специальной компетенции. Банк России не только определяет ориентиры развития банковской системы, осуществляет регулирование, но и реализует надзор за кредитными организациями. Такой монополизм постоянно подвергается критике со стороны российских ученых и практиков.1 Мировой опыт показывает, что объединение вышеуказанных полномочий неизбежно приводит к конфликтам. Надзорный госорган имеет, к сожалению, в таком случае склонность к неоправданному вмешательству в дела конкретных учреждений, если он осуществлял также и лицензирование.

C точки зрения диссертанта, демонополизация ЦБ РФ как органа управления банковской системой России задача не завтрашнего дня, а сегодняшняя насущная проблема. Было бы правильно передать

1 Заместитель председателя Банка России В. Горюнов «Не надо впопыхах это делать» //Деньги №35. 2001. с.74-76. Тосунян Г.А. Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. ч.1. M.2000 с.62-101.

определение основных направлений политики в области развития и укрепления банковской системы в АРКО. Преобразовать АРКО в орган государственный власти, отвечающий за стабильность и развитие банковской системы в РФ, изъяв соответствующие полномочия из ведения ЦБ РФ и переименовать его в Комитет по банковскому регулированию и надзору. В данной ситуации вполне логично будет соединение в компетенции Комитета не только функций по реструктуризации кредитных организаций, но и полномочий по банковскому регулированию и надзору. Основными задачами Комитета должно быть развитие и укрепление банковской системы России. Аріументами в пользу предложенного решения могут стать следующие:

1. Будет ликвидирован монополизм Банка России в сфере банковского регулирования. ЦБ будет отстранен от непосредственного регулирования банковской системой. Вместе с тем, установление нормативов обязательного резервирования, ставок рефинансирования как методы денежно-кредитной политики должны остаться в ведении ЦБ РФ.

2. Кредитные организации будут вынуждены сами осуществлять диверсификацию пассивов и активов с целью сохранения своей ликвидности с учетом возможных изменений в денежно-кредитной политике Банка России.

3. Разделение полномочий по банковскому регулированию и денежно-кредитной политике позволит четко определить и законодательно закрепить права, обязанности и ответственность компетентного органа за проведение государственной политики.

<< | >>
Источник: Журавлев Алексей Вячеславович. Центральный банк Российской Федерации: проблемы развития и укрепления банковской системы. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2002. 2002

Еще по теме §2. Надзорные полномочия Центрального банка России:

  1. Глава 3. Функции Центрального банка РФ
  2.   11.3.Цели деятельности и основные функции центрального банка Российской Федерации
  3. Функции центрального банка
  4. § 2.1. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯМ ФУНКЦИЙ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. § 2. Особенности правового регулирования осуществления Банком России надзора за деятельностью кредитных организаций
  6. 1.2. Полномочия территориальных учреждений Банка России по проведению проверок кредитных организаций по вопросам соблюдения валютного законодательства
  7. § 1. Конституционные основы финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации
  8. § 2. Особенности публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации и его роль в финансовой деятельности государства
  9. § 3. Правотворчество в системе функций Центрального банка Российской Федерации
  10. § 1. Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов Центрального банка Российской Федерации
  11. § 5. Договорные акты Центрального банка Российской Федерации
  12. § 1. Общая характеристика процесса правотворческой и правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации
  13. § 1. Основные направления совершенствования нормотворческой функции Центрального банка Российской Федерации в области денежно-кредитных отношений
  14. § 2. Функции Центрального банка Российской Федерации на современном этапе развития российского государства: основные проблемы установления и осуществления
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -