§ 3. Место Банка России в системе органов государственной власти
Как любой орган государственной власти, Банк России находится в тесном взаимодействии с другими органами государственной власти и имеет свое место в их системе. Место Центрального банка РФ в системе органов государственной власти в значительной степени определяется тем, насколько независим Банк России в своей деятельности от иных государственновластных органов.
Независимость центральных банков - один из существенных аспектов правового статуса центральных банков. Естественно, что не все центральные банки являются независимыми, однако в силу целого ряда экономических и правовых причин в. настоящее время многие государства учредили независимые центральные банки[56].
Проблема независимости центрального банка - одна из самых дискуссионных, представляющая не только большой теоретический, но и практический интерес, поскольку в зависимости от ее решения оказывается весь правовой статус центрального банка. Именно от того, зависим или независим центральный банк от какого-либо органа государственной власти, а если зависим, то, от какого (каких), решается вопрос о его месте в иерархической системе государственных органов.
Степень самостоятельности центрального банка должна определяться с учетом эффективности макроэкономических решений, особенностей национальных условий, представительства различных политических интересов в обществе и государстве и механизма согласования интересов избирателей. Поэтому нельзя рассматривать независимость центрального банка как некую институциональную панацею, подходящую для любых национальных условий[57].
Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин определяют семь элементов независимости центрального банка:
1) институциональная независимость определяется положением центрального банка в системе органов государственной власти страны, его включенностью в систему разделения властей государства;
2) функциональная независимость обозначает ту степень свободы принятия решения, при которой центральный банк может направлять свою денежно-кредитную политику на определенные законом цели;
3) имущественная независимость означает степень самостоятельности центрального банка в процессе владения, пользования и распоряжения своим имуществом;
4) инструментальная независимость означает степень самостоятельности центрального банка в проведении активных и пассивных операций и использовании инструментов и методов денежно-кредитной политики;
5) бюджетная независимость может рассматриваться в трех аспектах: первый выражается в степени реальной способности центрального банка противостоять принуждению к обслуживанию потребностей правительства в финансировании дефицита государственного бюджета; второй определяется долей прибыли центрального банка, перечисляемой в государственный бюджет, а также порядком ее перечисления; третий характеризуется величиной участия государства в капитале центрального банка;
6) финансовая независимость отражает степень самостоятельности центрального банка в определении собственного внутреннего бюджета;
7) кадровая независимость характеризуется прежде всего принципами отбора и назначения кадров, определением сроков замещения постов, возможностью досрочного освобождения от должностей лиц, занимающих ведущие посты в центральном банке[58].
B. В. Бешкарев выделяет пять критериев независимости центральных банков: целевая (наличие основных целей деятельности), функциональная (наличие определенных функций для выполнения целей, а также наличие соответствующих механизмов, инструментов и методов для их осуществления), институционально-финансовая (статус юридического лица и наличие собственного капитала), личная (выражается в гарантии личной независимости членов руководящих органов), юридическая (законодательное закрепление гарантий независимости)[59] [60]. C. Ю. Кашкин называет пять аспектов независимости национального центрального банка: участие государства в капитале и распределении прибыли; порядок формирования состава руководящих органов; правовое регулирование цели, задач и функций; степень самостоятельности от правительственных органов при принятии им решений; дозволенность финансирования •з национальным центральным банком государственных расходов . М. Кроуфорд выделяет восемь компонентов независимости центрального банка. В качестве первого компонента этот ученый выделяет законодательные гарантам независимости центрального банка и невмешательство в его дела. Вторым компонентом является способ назначения управляющего центральным банком. Третий компонент - срок полномочий высших должностных лиц центрального банка. Четвертым компонентом является наличие или отсутствие у органов законодательной и исполнительной власти отстранить таких должностных лиц от исполнения ими своих обязанностей, а также условия, при которых такое отстранение может произойти. Пятым компонентом является наличие или отсутствие правительственных чиновников в органах управления центральным банком и, в случае их наличия, объем их полномочий. Шестым компонентом является законодательное закрепление целей деятельности центрального банка. Седьмым компонентом независимости центрального банка М. Кроуфорд считает наличие или отсутствие у центрального банка полномочий по принятию решений об установлении ставок рефинансирования. На наш взгляд, было бы целесообразно предложить следующие пять критериев независимости центральных банков: 1) доля собственности государства в капитале центрального банка; 2) процедура назначения или выбора руководства банка; 3) степень отражения в законодательстве целей центрального банка; 4) право государства на вмешательство в денежно-кредитную политику; 5) наличие законодательного ограничения кредитования правительства. Фактор государственного участия в капитале центрального банка показывает, насколько центральный банк независим экономически. В России в настоящее время по существующему законодательству уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Хотя капитал Банка России и находится в собственности государства, управление им осуществляется исключительно Банком России. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены ФЗ о ЦБ РФ, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются. В текст ФЗ о ЦБ РФ была включена оговорка о том, что данное правило применяется в том случае, если иное не будет предусмотрено федеральным законом, что несколько ограничивает финансовую независимость Банка России, в первую очередь от законодательной ветви власти. Процедура назначения руководства Банка России следующая. Согласно ст. 5 ФЗ о ЦБ РФ Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России только по представлению Президента РФ. Председатель назначается на должность сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы РФ. Такая процедура назначения способствует независимости Центрального банка РФ от исполнительных органов. Основные цели деятельности Центрального банка РФ подробно изложены в ст. 3 ФЗ о ЦБ РФ и состоят в защите и обеспечении устойчивости рубля, развитии и укреплении банковской системы Российской Федерации, обеспечении эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Одним из важнейших факторов независимости центрального банка является четвертый - законодательно установленное право государственных органов на вмешательство в денежно-кредитную политику, то есть наличие установленного законодательством права государственных органов отклонять решения руководства центрального банка, а со стороны центрального банка - обязательства координировать проводимые мероприятия с общей стратегией государственного регулирования. Здесь в настоящее время у Банка России достаточно высокая степень независимости. Законодательство не содержит формального права государства на вмешательство в денежную политику центрального банка, однако обязывает центральный банк координировать свою политику с экономической политикой правительства. Банк России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает проект основных направлений единой государственной денежно - кредитной политики и основные направления единой государственной денежно - кредитной политики и представляет эти документы в Государственную Думу, а Госдума ограничивается рассмотрением этого важнейшего для экономики страны документа и принимает по нему решение. При этом совершенно не ясно, каков юридический статус этого решения Государственной Думы (одобрение, утверждение, принятие к сведению или что-либо иное) и обязательность данного решения для Банка России[62]. Пятый фактор независимости центрального банка выражается в наличии законодательного ограничения кредитования правительства. ФЗ о ЦБ РФ закрепил, что Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Поэтому было бы лучше, если в ФЗ о ЦБ четко было указано, в каких случаях Банк России может отвечать по обязательствам государства, или указано, что он не отвечает по таким обязательствам. Таким образом, из анализа пяти факторов можно сделать вывод, что на сегодняшний момент Центральный банк РФ обладает высокой степенью независимости. Как и другие органы государственной власти, Банк России должен иметь место в системе органов государственной власти. Однако в силу несовершенства российского законодательства место Центрального банка РФ в механизме государства четко не определено. правовое положение, а также взаимоотношения с другими органами государственной власти. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Пункт «г» ст. 71 Конституции РФ закрепляет, что в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Следовательно, каждый из органов этих трех ветвей власти может называться органом государственной власти. Предположим, что Банк России можно отнести к органам исполнительной власти. Пункт «ж» ст. 71 Конституции РФ закрепляет, что в ведении РФ находятся «федеральные экономические службы, включая федеральные банки». Согласно Указу Президента РФ «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации»[63] Центральный банк РФ является федеральным банком (п. 5). Федеральный банк по смыслу п. «ж» ст. 71 Конституции РФ имеет статус федеральной экономической службы, которая является федеральным органом исполнительной власти и осуществляет специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Следовательно, ЦБ РФ включен в систему органов исполнительной власти[64]. Однако из содержания Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[65] не следует, что Центральный банк РФ входит в эту структуру. Поэтому однозначно отнести Банк России к федеральным органам исполнительной власти не представляется возможным. Е.А. Павлодский, рассматривая особенности правового статуса Центрального банка РФ, приходит к выводу, что Банк России является государственным органом и входит в систему исполнительной власти со своей особой компетенцией и сложным характером взаимодействия с Федеральным Собранием РФ, Президентом РФ и Правительством РФ. Однако, сотрудничая с Правительством РФ, Банк России тем не менее не подчинен высшему исполнительному органу страны[66]. А.М. Асадов полагает, что Банк России является органом власти специальной компетенции, по характеру деятельности он осуществляет исполнительную власть и независим от правительства[67]. В пользу подхода о Центральном банке РФ как органе исполнительной власти приводятся следующие аргументы: во-первых, деятельность ЦБ РФ направлена на исполнение законов; во-вторых, одной из функций Банка России является управление банковской системой государства. Это дает основания говорить о его исполнительно-управленческих функциях, а такие функции характерны именно для исполнительных органов государственной власти. И, наконец, то, что центральный банк нельзя отнести ни к законодательным органам - в законодательном процессе он не принимает участия, ни к судебным - осуществление правосудия не входит в его компетенцию. А так как в Конституции Российской Федерации в ст. 10 сказано, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, то каждый орган государственной власти должен относиться к одной из существующих ветвей. Методом исключения центральный банк должен быть отнесен к органам исполнительной власти[68]. Можно предположить, что Банк России является административным ведомством, под которым в теории административного права понимают систему организаций, организационно подчиненных одному органу исполнительной власти[69]. Основными признаками административного ведомства являются: 1. Каждое ведомство имеет определенные, нормативно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими государственными органами. Выполнение поставленной задачи (охранять, оказывать услуги и др.) - это и есть главная производственная задача ведомств. 2. Административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоятельных организаций, подчиненных одной из них, которая является ее центром, руководящим органом. 3. Каждое ведомство построено иерархично, имеет линейную структуру, нижестоящие организации организационно подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность. 4. Ведомство представляет собой экономико-правовую общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом. Особенностью административного ведомства является то, что им руководит исполнительный орган, руководящая подсистема - составная часть аппарата исполнительной власти. А, следовательно, если Банк России - административное ведомство, то он является составной частью Правительства РФ. Однако, исходя из анализа ФКЗ «О Правительстве РФ»[70] (далее Закон о 1999.-С. 63. Правительстве РФ) и ФЗ о ЦБ РФ, следует, что Центральный банк РФ по своему правовому положению не является органом исполнительной власти. В соответствии с Законом о Правительстве РФ, Правительство РФ является органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти РФ (ст. 1). Из этого следует, что именно Правительство РФ руководит работой всех органов исполнительной власти и контролирует их деятельность (ст. 12 Закона о Правительстве РФ). В свою очередь, органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных им задач. Что касается Центрального банка, то он выполняет свои функции независимо от других органов государственной власти, в том числе и исполнительных. Это положение закреплено в Конституции России и в ФЗ о ЦБ РФ. Следовательно, Правительство РФ не может и не руководит работой Центрального банка РФ. Ответственность же Банк России несет перед Государственной Думой, которой он подотчетен согласно ст. 5 ФЗ о ЦБ РФ. В формировании органов исполнительной власти Государственная Дума участвует только в процессе назначения главы Правительства. Всех федеральных министров (по должности входящих в состав Правительства РФ) назначает и освобождает от должности Президент РФ, а глав других федеральных органов исполнительной власти - Правительство РФ, за исключением прямо подотчетных Президенту РФ (ст. 7 и 12 Закона о Правительстве РФ). Председателя Центрального банка РФ назначает Государственная Дума РФ. Поэтому, если бы Центральный банк РФ относился к исполнительным органам государства, то его главу должен был назначать Президент РФ или Правительство РФ. Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие (ст. 12 Закона о Правительстве РФ). Однако относительно нормативных актов Банка России Правительство не может принять такого решения. Нормативные акты Центрального банка РФ могут быть обжалованы в установленном законом порядке в суд (ст. 7 ФЗ о ЦБ РФ). Все федеральные органы исполнительной власти финансируются из бюджета, а Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов (ст. 2 ФЗ о ЦБ РФ). Таким образом, сравнивая Закон о Правительстве РФ и ФЗ о ЦБ РФ, можно с уверенностью сказать, что Центральный банк РФ не подчиняется Правительству РФ, которое возглавляет систему исполнительной власти в России, и поэтому не является органом исполнительной власти. В ФЗ о ЦБ РФ также можно обнаружить доказательства того, что Банк России не входит в систему органов исполнительной власти и, следовательно, не является одним из них. Ст. 4 ФЗ о ЦБ РФ предусматривает, что Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. То есть как равноправные партнеры эти два органа государственной власти согласовывают свои позиции относительно денежно-кредитной политики государства. Ст. 21 ФЗ о ЦБ РФ закрепляет право Председателя Центрального банка РФ участвовать в заседаниях Правительства РФ и ответное право министров финансов и экономики участвовать в заседаниях Совета директоров Банка России. В ст. 19 ФЗ о ЦБ РФ также сказано, что члены Совета директоров не могут быть членами Правительства РФ. Следовательно, взаимоотношения Правительства РФ и Центрального банка РФ строятся на равноправной основе, где ни один из двух органов власти не подчинен другому и ни один не руководит работой другого и не контролирует ее. Банк России - самостоятельный орган государственной власти. Кроме этого, придание Банку России статуса органа исполнительной власти, включенного в единую систему исполнительной власти, возглавляемой Правительством РФ, подвергает риску экономическую безопасность страны. Так, в 90-х гт. швейцарская фирма «Нога» (“Noga”) предъявила иск к Правительству РФ о невыполнении обязательств по договору о бартерных поставках продовольствия, товаров народного потребления и пестицидов в обмен на нефтепродукты. В обеспечение иска фирмы «Нога» трибунал Парижа наложил обеспечительный арест на счета Банка России. Обоснованием послужило заключение юристов и экономистов, в том числе ряда российских специалистов, что Центральный банк РФ не является независимым от Правительства РФ. Он, следовательно, должен отвечать всем своим имуществом по искам к другим российским властям. Это означает: если Правительство заключает сделку под федеральные гарантии, Центральный банк РФ несет ответственность по взятым Правительством РФ обязательствам. Центральному банку пришлось потратить очень много сил, опираясь на Закон о Центральном банке РФ, чтобы доказать, что он - не часть Правительства РФ и не несет ответственность по его долгам. Решения иностранных судов, рассмотревших и отклонивших иски фирмы «Нога», базировались именно на особом конституционно-правовом статусе Банка России и его имущества. Таким образом, если Банк России будет являться частью Правительства РФ, станет возможным арест счетов Банка России и конфискация резервов в счет уплаты внешних долгов России, причем прецеденты такого рода, как мы видим, уже были. Веским доказательством того, что Центральный банк РФ не входит в систему исполнительной власти, является положение ст. 75 Конституции РФ, в которой закрепляется, что свою основную функцию - защита и обеспечение устойчивости рубля - Центральный банк РФ осуществляет независимо от других органов государственной власти. Ключевым словом в этой правовой норме является слово «других». Конституция Российской Федерации прямо указывает здесь, что Центральный банк Российской Федерации является одним из существующих органов государственной власти и осуществляет свою основную функцию независимо от других органов[71]. По смыслу нормы Центральный банк РФ находится на одном уровне с другими органами государственной власти РФ, что не предполагает его подчинения другим высшим федеральным органам государственной власти. Таким образом, в качестве одного из равных элементов он включен в систему органов государственной власти в статусе самостоятельного ее звена. Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин приходят к выводу о том, что наряду с классическими ветвями власти (законодательная, исполнительная, судебная) появляется новая «денежная власть», выполняющая, как и другие ветви власти, функцию государственного управления, которая в данном случае приобретает специфический характер и проявляется в осуществлении государством функции денежного управления. Специфичность денежного управления как отдельного вида государственного управления объективно обусловливает наличие в системе органов государственной власти особого органа (системы органов), призванного осуществлять данный вид государственного управления[72]. Возможность введения категории «банковская власть» «в качестве самостоятельной ветви государственной власти» рассматривает и С.А. Авакьян[73]. По мнению В.М. Столяренко, усложнение и изменение государственных функций позволяет провести новую систематизацию органов государственной власти, поэтому кроме исполнительной, законодательной и судебной властей, можно выделить избирательную (центральная избирательная и нижестоящие комиссии), контрольную (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека) и денежно-кредитную (центральный банк) власти[74]. И.Г. Дашкова вносит предложение о необходимости определить статус Банка России как федерального органа власти, возглавляющего ветвь кредитно-финансовой власти[75]. Выделение денежной власти как самостоятельной ветви власти, на наш взгляд, преждевременно. Банк России осуществляет полномочия в денежнокредитной сфере и является органом государственной власти, однако это еще не означает, что он образует самостоятельную ветвь государственной власти. Понятие «денежная власть» охватывает довольно широкий круг отношений, прямо не связанных с банковской системой, а также пересекается с другими ветвями власти, что делает невозможным ее отграничение от них. Ведь в широком смысле слова понятие «денежная система» охватывает в качестве составных частей кредитную и финансовую системы, поэтому при рассматриваемом подходе необходимо будет отнести к денежной власти исполнительную власть, распределяющую бюджетные средства, налоговые органы, непосредственно оперирующие денежными средствами и др[76]. В лучшем случае, вопрос о возможности дополнения круга существующих ветвей власти является дискуссионным, требует детального и глубокого исследования правовых категорий и связан с вопросом о внесении соответствующих изменений и дополнений в Конституцию РФ. Существуют предложения исключить ст. 10 Конституции РФ, как задерживающую естественное развитие государственного аппарата, поскольку исчерпывающий перечень «властей», а точнее «обособленных функций государственной власти», с неизбежностью ведет к неконституционное™ всех органов государственной власти, не вписывающихся в классическую триаду. При этом указывается, что основная ценность теории «разделения властей» состоит не в количестве «властей», а в их обособлении друг от друга, поэтому выделение новых обособленных функций госвласти не может рассматриваться как отход или, тем более, как отрицание теории обособления функций государственной власти[77]. На взгляд диссертанта, это совершенно неприемлемо, так как требует принятия изменений, касающихся основ конституционного строя Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Это дает нам основание говорить о том, что существуют только три ветви государственной власти. В Конституции нет никаких указаний на то, что могут существовать иные ветви государственной власти. Все это делает невозможными любые предположения о существовании денежной или любой иной ветви власти. На наш взгляд, наиболее правильной является позиция, в соответствии с которой принято считать, что существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех ветвей - законодательную, исполнительную и судебную. Стоит согласиться с М.В. Баглаем, что эти органы создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти. К числу таких органов относится Центральный банк РФ[78]. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин высказывают эту возможность применительно к органам прокуратуры, которые представляют особую группу государственных органов, не относящихся ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветви власти. К числу таких органов также относят Счетную палату, Центральную избирательную комиссию, Уполномоченного по правам человека. Все эти органы действуют на основе невмешательства в их деятельность любых других органов государственной власти и в своей деятельности руководствуются только законом. Центральный банк РФ также относиться авторами к таким органам[79] [80]. Кроме этого, в Общероссийском классификаторе органов государственной власти и управления (ОКОГУ) Центральный банк РФ включен в группировку «другие организации федерального уровня» и находится в группе «федеральные органы государственной власти». Это дает основания говорить о том, что Банк России не относится к исполнительным органам власти и включен в группу федеральных органов государственной власти в качестве самостоятельного звена. Таким образом, Банк России является самостоятельным (независимым) звеном единой системы государственной власти Российской Федерации. Несмотря на обилие законодательных актов, прямо или косвенно регулирующих правовое положение Банка России, есть необходимость более четкого формулирования особенностей правового статуса Банка России как органа государственной власти и юридического лица и закрепления их в Федеральном законе о Центральном банке РФ.