<<
>>

§ 2. Государственное регулирование банковской деятельности и безналичные расчеты как его объект.

Важное место в развитии банковской системы государства занимает совершенствование системы ее управления. По мнению президента Федерального резервного банка Нью-Йорка Е. Корригана, успешное выполнение функций всей кредитной системы страны зависит от наличия соответствующих правовых и конституционных условий, обеспечивающих доверие общества к этой системе.

Утрата такого доверия приводит к дестабилизирующему изъятию средств из банков, вызывает быстрый рост инфляции, поэтому должна осуществляться система финансовых институтов,

со

которая гарантировала бы безопасность сбережений . Любое государство должно организовать достаточно полный контроль за деятельностью кредитных учреждений.

Важнейшим принципом организации и функционирования банковской системы в России является принцип государственного регулирования. Государство не вправе оставить вне своего воздействия такую важную сферу своей финансовой деятельности, как банковская система. Банковская деятельность, как основной элемент механизма функционирования финансовой системы любого государства, является объектом наиболее жесткого регулирования со стороны государственно-властных структур по сравнению с любой другой формой экономической деятельности. Г осударственное регулирование банковской деятельности является одним из важнейших направлений деятельности государства в банковской сфере.

Исследование вопроса о понятии банковского регулирования на современном этапе является весьма актуальным. По мнению специалистов юридического департамента Банка России, в современной экономике основным приоритетом является достижение стабильности национальной валюты, так как не может быть роста экономики без стабильной национальной валюты[7] [8]. В

связи с этим необходимо подчеркнуть, что важнейшим условием динамичного экономического развития страны в современных условиях является эффективная банковская система[9], то есть такая банковская система, которой прежде всего свойственно качественное выполнение основных функций банковской системы в экономике.

Действующим законодательством

установлено, что основными целями деятельности Центрального банка Российской Федерации является защита и обеспечение устойчивости национальной валюты, развитие и укрепление банковской системы, а также обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов[10]. Однако при этом необходимо отметить, что все эти цели являются взаимосвязанными и взаимообусловленными, так как достижение стабильности национальной валюты невозможно без формирования и укрепления эффективной банковской системы, существование же надежной и эффективной банковской системы невозможно без обеспечения качественного выполнения ею своих функций в целом и эффективного и бесперебойного

функционирования системы расчетов. Следовательно, на наш взгляд, можно утверждать, что организация и регулирование Центральным банком Российской Федерации системы внутригосударственных безналичных расчетов является необходимым условием надлежащего функционирования банковской системы государства и достижения стабильности национальной валюты.

Таким образом, банковская система является в настоящее время важнейшим звеном системы финансовых органов государства, так как ее нормальное функционирование является основой функционирования всей финансовой системы страны. Поддержание же стабильности банковской системы и является главной целью государственного регулирования банковской деятельности, то есть банковского регулирования, которое осуществляется от имени государства Банком России. Государственное регулирование банковской деятельности, по мнению ряда исследователей, которое несомненно заслуживает поддержки, является областью публичного финансово-правового воздействия, целью которого является оказание содействия решению общегосударственных задач[11].

Банковская система является объектом финансово-правового регулирования постольку, поскольку она связана с общественными отношениями, возникающими в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций, а именно для обеспечения процесса финансирования деятельности государства.

Нестабильность банковской системы может вызвать крах национальной валюты и, как следствие, экономики страны. Таким образом, государственное регулирование банковской деятельности является непременным условием нормального развития экономики, так как непосредственным предметом банковской деятельности являются деньги и обеспечение их оборота.

Объектом же государственного регулирования банковской деятельности являются отношения, возникающие в процессе создания, ликвидации, организации Центрального банка Российской Федерации, банков, небанковских кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков в России, а также осуществление ими банковских операций и иных видов деятельности[12].

В этом контексте представляется возможным говорить о банковском регулировании как государственном регулировании банковской деятельности. Под банковским регулированием в данном случае можно понимать систему специфических правил поведения, сформулированных государственными органами, которые имеют своей целью установление ограничений банковской деятельности[13].

Целью банковского регулирования является прежде всего создание системы защиты прав кредиторов и вкладчиков кредитных организаций.

Банковское регулирование - это разновидность управляющего воздействия государства на участников банковских правоотношений[14]. В широком смысле слова под банковским регулированием понимаются, на наш взгляд, все формы управляющего воздействия на банковскую систему. Однако, в данном случае правильнее было бы говорить только о государственном воздействии, так как речь идет непосредственно о деятельности органов государства, оказывающих влияние на функционирование и стабильность всей банковской системы. Таким образом, банковское регулирование является одной из разновидностей государственного воздействия[15].

В широком смысле управление представляет собой не что иное, как упорядочивающее воздействие на какой-либо объект. В литературе подчеркивается, что управление выступает высшей формой сознательного регулирования процессов функционирования и развития системы[16] [17].

В связи с этим управлению как разновидности социальной деятельности присущи такие черты, как:

- поддержание порядка в деятельности всех объединений системного типа;

осуществление регулирующих действий как особой функции, выполняемой специальной управляющей подсистемой. Следовательно, управление представляет собой сознательную деятельность вторичного порядка, опосредующую все иные виды деятельности . Социальное управление является одним из необходимых условий жизнедеятельности человеческого общества, поэтому оно реализует свои функции через регулирование общественных процессов, совершающихся объективно, посредством механизмов сознательного и целенаправленного воздействия[18]. Одним из важнейших средств социального управления является право.

Социальное управление авторитарно, то есть властность является одним из важнейших условий самого управления как особого рода социальной

f

к деятельности. Следовательно, управление представляет собой осуществление

властных организационных функций, обеспечивающих достижение поставленных целей в процессе совместной деятельности людей[19].

Управление банковской системой отвечает всем характерным признакам социального управления. Но само социальное управление может существовать как в форме государственного управления, так и в форме общественного управления - вот почему для юридического анализа состояния и перспектив правового регулирования управления банковской системой столь важно подчеркнуть именно государственный характер управления ею[20].

! Сущность государственного характера управления состоит в том, что

I

- оно осуществляется специальными государственными органами,

реализующими в своей деятельности государственные интересы и

I „ •

I действующими от имени государства;

I

! - оно осуществляется указанными органами при помощи наделения их

і

I государством определенной компетенцией, то есть государственно

властными полномочиями.

Согласно общей теории управления, а также теории государственного управления, регулирование является одной из функций управления, то есть его частью. Суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в установлении правильного

^ взаимодействия и создании условий нормального функционирования.[21]

Регулирование является выражением того комплекса действий, который совершается в процессе управленческой деятельности. По своему содержанию регулирование - это установление наиболее общих правил управления, корректировка этих правил и устранение условий, нарушающих нормальный ход управления. Регулирование является наиболее общей функцией государственного управления и в административно-правовом аспекте проявляется как нормативное регулирование, осуществляемое

уполномоченными субъектами государственной власти в определенных сферах деятельности. По мнению ряда теоретиков административного права, государственное регулирование является ведущей функцией государственного управления[22]. Условно государственное регулирование можно отграничить от государственного управления следующим образом: в содержание

государственного регулирования включается управляющее воздействие на не подчиненные данному органу исполнительной власти или государственного управления объекты, в содержание же управления включается воздействие на подчиненные (подведомственные) объекты. Следовательно, четких границ между государственным управлением и государственным регулированием не существует. Каждый орган исполнительной власти осуществляет

государственное управление, в механизме которого в большем или меньшем объеме представлены элементы государственного регулирования. Таким образом, государственное регулирование не может противопоставляться государственному управлению, так как им присущи в принципе одни и те же характерные признаки. В широком смысле слова государственное регулирование это:

1) установление нормами права определенного режима различного рода деятельности;

2) обеспечение его строгого соблюдения мерами государственного принуждения;

3) защита прав и интересов участников регулируемых общественных отношений;

4) использование преимущественно экономических рычагов управляющего воздействия при отсутствии вмешательства в оперативную деятельность регулируемых объектов.

В узком смысле слова регулирование является средством управляющего воздействия на организационно не подчиненные регулирующему органу объекты[23]. Государственное регулирование как непременный элемент

государственно-управленческой деятельности находит свое выражение прежде всего в нормотворческой компетенции органов исполнительной власти и государственного управления. Однако анализ правового статуса таких органов показывает, что они осуществляют не только государственное регулирование в «чистом» виде, но и комплекс различных распорядительных действий (издание индивидуальных актов, совершение юридически значимых действий, осуществление контроля и Т.П.).

Регулирующее государственное воздействие на банковские отношения в пределах своей компетенции оказывают: Президент России, Федеральное собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Банк России. Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О банках и банковской деятельности в РФ», Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)», иными федеральными законами и нормативными актами Банка России.

Уяснение сущности государственного регулирования банковской деятельности было бы неполным без указания правовых форм, в которых такое регулирование осуществляется. Можно выделить следующие формы государственного воздействия на банковскую деятельность в Российской Федерации:

а) нормотворчество, в процессе которого федеральные органы законодательной власти и Банк России устанавливают порядок регистрации кредитных организаций, порядок лицензирования и осуществления банковской деятельности (операций) и порядок осуществления банковского надзора и контроля;

б) регистрация и лицензирование деятельности конкретных кредитных организаций, выдача разрешений на использование иностранного капитала при создании банков в Российской Федерации, открытие филиалов и представительств иностранных кредитных организаций;

в) осуществление денежно-кредитного регулирования путем установления в нормативных актах обязательных экономических стандартов;

г) осуществление государственного контроля и надзора за банковской деятельностью, включая контрольную деятельность Государственной Думы Российской Федерации за осуществлением Банком России возложенных на него функций ; контрольную деятельность Счетной палаты ; надзорноконтрольную деятельность Банка России, а также Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг[24] [25] [26] [27] и Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур за

78

кредитными организациями ;

д) принятие судами решений по вопросам банковской деятельности.

Что же касается государственного регулирования банковской деятельности, осуществляемого методом гражданско-правового регулирования, то правовой формой его выражения являются гражданско-правовые договоры[28].

Нормотворчество является важнейшей формой государственного регулирования банковской деятельности и выражается в принятии уполномоченными органами государственной власти законодательных и иных нормативно-правовых актов по вопросам банковской деятельности.

Государственное регулирование выражается в принятии федеральными органами государственной власти законодательных актов, устанавливающих основы организации, структуру и принципы функционирования банковской системы, а также в осуществлении Банком России от имени государства банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций. Государственное регулирование банковской деятельности осуществляется именно в правовой форме, через соответствующие законодательные и нормативные акты, принимаемые уполномоченными органами государственной власти. Государственное регулирование банковской системы осуществляется и через другие, установленные законом, виды деятельности уполномоченных государственных органов. Думается, следует согласиться с позицией, поддержанной участниками «Лазаревских чтений» в Институте государства и права Академии наук Российской Федерации о том, что государственное управление осуществляется всеми ветвями власти, а проблема заключается «как в установленном соотношении ветвей государственной власти, так и в организационной и правовой основе построения системы и деятельности органов государственного управления» . В экономической литературе отмечается, что объектами государственного регулирования являются сферы, отрасли, регионы, а также ситуации, явления и условия социально-экономической жизни государства. Среди объектов государственного регулирования экономикой называются денежное обращение

о I

и состояние платежного баланса .

Практика рыночных реформ в стране показала, что многие общественно значимые задачи, в том числе и удержание рыночных отношений в конкурентных рамках, невозможно решать вне государственно-правового механизма82. В особенности это касается банковской системы Российской Федерации. Однако при этом важно не переступить ту грань, за которой государственное регулирование банковской системой переходит в свою противоположность - управление экономикой административными методами. Поэтому, как справедливо отмечал В.С. Мартемьянов, мера государственного воздействия и его пределы при вмешательстве в дела предпринимателя определяются достаточностью и необходимостью сохранения существенных элементов рыночного регулирования экономики в сочетании с корректировкой экономического развития в нужном обществу направлении. Эти пределы должны быть точно намечены и закреплены в правовых нормах . В то же время, отказываясь от непосредственного административно- командного стиля вмешательства государства в экономические процессы в стране, необходимо проявлять крайнюю осторожность и не допустить

80 О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений). // Государство и право. 1997. № 6. С. 15-30.

81 См.: Экономика: Учебник / Под ред. А.С.Булатова. M., 1995. С.268-270.

82 См.: Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Общие положения: Курс лекций. M., 1994. Том 1.С. 190.

83 См.: Там же. С. 190-191.

полного перехода государственного воздействия на экономику к гражданско- правовым средствам. Между тем тенденции, свидетельствующие о наличии такой опасности, становятся реальностью.

Публичный интерес (то есть государственный интерес, требующий специального регулирования) в кредитно-банковской сфере можно условно подразделить на общий и специальный.

Общий можно охарактеризовать как требование стабильности банковской системы. Он реализуется в ряде статей Конституции Российской Федерации. Что же касается специального, то он в дополнение к общему требованию стабильности устанавливает особые требования, связанные с защищенностью национальной валюты[29].

По своей природе государственное регулирование банковской деятельности заключается в эффективной организации, руководстве ею и осуществлении контроля и надзора в этой сфере. Государственное регулирование банковской деятельности имеет как бы два основных уровня. C одной стороны, это регулирование государством макроэкономических процессов, связанных с денежно-кредитными отношениями. В данном случае воздействие государства осуществляется на все структурные элементы банковской системы, включая Банк России[30]. В рамках этой стороны государственного регулирования представительными органами власти принимаются основные направления единой государственной денежно- кредитной политики, а также осуществляются иные меры, прямо или косвенно влияющие на состояние банковской системы и внутреннюю политику в государстве. C другой стороны, суть государственного регулирования банковской системы заключается в осуществлении непосредственной регулирующей деятельности уполномоченных государственных органов по созданию, организации, регистрации, лицензированию и осуществлению банковской деятельности конкретными кредитными организациями. Таким образом, банковское регулирование имеет своей главной задачей ограничение излишне рискованной банковской деятельности в условиях рыночной экономики, основанной на свободной конкуренции[31]. Следовательно, по нашему мнению, банковское регулирование - это установление системы специфических правил поведения, сформулированных государственными органами, которые имеют своей целью ограничение банковской активности. Из данного определения следует три вывода: во-первых, регулирование представляет собой не что иное как ограничение; во-вторых, регулирование, имеющее по своей сути экономическую природу, всегда заключает в себе элемент внеэкономического принуждения; в-третьих, наиболее важной формой регулирования выступает правовая форма, когда регулирование осуществляется от лица государственно-властных структур. Эта форма является наиболее эффективной в силу возможности применения для её реализации мер государственного принуждения.

В широком смысле слова банковское регулирование - это общее понятие, объединяющее несколько направлений прямого и косвенного регулирующего воздействия со стороны государства на банковскую систему и банковскую деятельность в Российской Федерации[32].

В узком смысле, банковское регулирование - это прежде всего создание системы защиты прав кредиторов и вкладчиков кредитных организаций путем лицензирования их деятельности, установления обязательных требований и пресечения нарушений законодательства, позволяющей осуществлять всеобъемлющий контроль за деятельностью кредитных организаций в целях решения задач государства.

Основной целью осуществления данного регулирования является обеспечение стимулирования развития экономики страны, достижение стабильности национальной валюты и поддержание стабильности банковской

системы, что одновременно является и одной из важнейших задач государства в целом.

При исследовании проблем правового регулирования банковской системы в России Я.А. Гейвандов справедливо отмечает, что банковское регулирование предполагает исключительные права Банка России устанавливать обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций (в том числе правила осуществления безналичных расчетов), ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности; выполнять регистрационные и лицензионные функции; определять требования к уровню подготовки и квалификации руководителей и главных бухгалтеров кредитных организаций; устанавливать кредитным организациям обязательные нормативы банковской

OO

деятельности; осуществлять валютное регулирование территории России . Указанная точка зрения на сущность банковского регулирования высказывается

89

и иными исследователями , и несомненно заслуживает поддержки.

В связи с вышеизложенным в качестве основных целей банковского регулирования в юридической литературе вполне обосновано выделяются следующие:

-обеспечение соблюдения государственных, общественных и частных интересов в процессе коммерческой деятельности кредитных организаций;

- обеспечение непрерывного денежного обращения, эффективности платежей и межбанковских расчетов между хозяйствующими субъектами, бесперебойного функционирования платежно-расчетной системы в рамках банковской системы90.

C ликвидацией государственной монополии на банковскую деятельность и появлением негосударственных коммерческих банков основная масса денег находится на их корреспондентских счетах, они же осуществляют и основную массу банковских операций по осуществлению внутригосударственных

88 См.: Гейвандов Я.А. Основы правового регулирования банковской системы в Российской Федерации. //Государство и право. 1997. № 6. С. 87-89.

89 См., например: Савин А.Ю. Указ.соч. С. 181.

90 См.: Банковское право Российской Федерации. Особенная часть: В 2 т.: Учебник / Отв. ред. Г.А.Тосунян. Т.1. С. 283-284.

безналичных расчетов. При этом Банк России выполняет роль не только эмитента платежных средств, но и органа регулирования и надзора за организацией системы расчетов[33] [34]. Следовательно, обеспечение бесперебойного функционирования системы расчетов несомненно является одной из основных целей банковского регулирования, а регулирование Центральным банком Российской Федерации системы внутригосударственных безналичных расчетов необходимо рассматривать как одно из важнейших направлений банковского регулирования.

Существующая в современной России система государственного регулирования банковской деятельности складывалась не просто. Государство отказалось от монополии на банковскую деятельность более десяти лет назад. Действующий механизм государственного регулирования банковской деятельности сформировался лишь в 1995 - 1996 годах .

Государственное регулирование является необходимым условием нормального функционирования банковской системы, ввиду особой важности данного вида финансовой деятельности. При этом «отсутствие государственной банковской монополии не означает отказа государства от занятия господствующих позиций в области банковского дела. Государство обеспечивает себе господство в области банковского дела другими способами, а именно: разрешительным порядком на открытие кредитных учреждений и регулированием их деятельности»[35].

Всякого рода постановления компетентных органов власти, содержащие общие правила или конкретные предписания, которыми должны руководствоваться в своей деятельности кредитные учреждения, являются актами регулирования деятельности кредитных учреждений. Всякая норма закона, относящаяся к деятельности кредитных учреждений, с этой точки зрения может рассматриваться как акт регулирования. Содержанием

мероприятий по регулированию деятельности кредитных учреждений является установление ограничений автономии кредитных учреждений в совершении банковских операций94.

Централизованное государственное регулирование банковской деятельности, как и всей денежно-кредитной сферы, в целом, является одним из элементов, обеспечивающих сохранение единства экономического пространства, платежно-расчетной системы и денежно-кредитной политики, а, следовательно, целостности России. В отличие от контрольной деятельности, которая может быть государственной и негосударственной, установление единых государственных банковских стандартов и правил (то есть регулирование) - это исключительно государственный вид деятельности. Отказавшись от монополии на осуществление банковской деятельности, государство не вправе оставить данный вид деятельности без своего влияния, так как «когда в чьей-либо предпринимательской деятельности используются привлеченные государственные, частные или иные средства, когда в процессе такой деятельности затрагиваются существенные интересы клиентов, а также интересы значительной части населения — государство просто обязано сохранить за собой регулирующие и надзорно-контрольные функции»95.

Без разумного государственного регулирования сама денежно-кредитная система в процессе своего функционирования не способна обеспечить баланс интересов государства и общества. Банковский кризис 1998 года в России показал, что без качественного государственного регулирования, основанного на соблюдении конституционных принципов государственного устройства и экономической свободы, невозможно обеспечить соблюдение прав и законных интересов всех участников общественных отношений в денежно-кредитной сфере.

Банковская система любого экономически развитого государства представляет собой совокупность экономических и социальных связей. C экономической точки зрения основной целью существования банковской

94 См.: Там же. С. 41-42.

95 Гейвандов Я.А. О соотношении публичных и частно-правовых начал в сфере регулирования банковской деятельности. С. 15.

системы в конечном счете является достижение стабильности финансового хозяйства, денежного оборота и, следовательно, платежной системы. Одной из важнейших целей ревизии банков (США) является необходимость «обеспечить объективную оценку устойчивости финансового положения банка»[36]. Такой подход представляется обоснованным, так как, как справедливо отмечает Р. Гильфердинг, чем крупнее банк, тем с большей гарантией проводит он эмиссионные операции, но для этого ему необходим крупный собственный капитал и большое влияние на рынок[37] [38].

Стабильность коммерческого банка, по мнению О.И. Лаврушина, базируется на определенном механизме. Широко известны различного рода нормы, установленные Центральным банком Российской Федерации для коммерческих банков, в частности в виде соотношений между собственным капиталом банка и его обязательствами, в виде обязательных резервов и

98

другие .

Все эти и другие мероприятия благоприятно отражаются на стабильности коммерческого банка, безопасности выполнения им своих функций. Действительно, от эффективности и бесперебойности функционирования платежной системы и кредитно-финансового механизма в целом зависят не только своевременное получение средств отдельными хозяйствующими единицами, но и темпы экономического развития страны в целом[39].

C точки зрения социальных связей, подвергающихся социальному управлению вообще и государственному в частности, банковская система может обладать стабильностью только в том случае, если в процессе управления объекты данной системы будут обладать определенной степенью надежности. Следовательно, экономическая стабильность, помимо и наряду с экономическими методами воздействия, может быть достигнута также с помощью административно-правовых мер, применяемых в процессе государственного управления банковской системой. При этом основной целью

административно - правового и финансово-правового воздействия на объекты управления является достижение их надежности.

Обеспечение надежности при осуществлении государственного

управления банковской системой в целом и выбор субъектами управления

средств и инструментов управления определяется свойствами объекта,

- 100

подвергающегося их целенаправленному воздействию .

Построение современной банковской системы России как двухуровневой предполагает решение на нижнем уровне целого ряда управленческих задач. Однако, если при решении управленческих задач, касающихся верхнего уровня банковской системы, мы находимся в сфере императивных отношений,

P

1' то при решении подобных задач, специфичных для нижнего уровня, особое

значение приобретают диспозитивные отношения.

Правовое регулирование деятельности нижнего уровня является неотъемлемой составной частью правового регулирования организации и функционирования важнейшей составной части рыночных отношений - кредитно-финансовых отношений.

Исходя из необходимости соблюдения интересов государства, на верхний уровень банковской системы Российской Федерации, на наш взгляд, следовало бы возложить строго определенный круг задач, которые необходимо решать общими усилиями; в частности, установление і\ обоснованных экономических нормативов для банков и иных финансовых

институтов, формирование страховых фондов банковской системы.

Как отмечалось, основной целью управленческого воздействия в банковской системе с экономической точки зрения является обеспечение стабильности банковской системы государства, а с юридической точки зрения - обеспечение надежности банков и иных финансовых институтов, осуществляющих банковскую деятельность. В теории административного права средства управленческого воздействия подразделяются на средства,

* _______________________________________

100 См.: Тосунян Г.А. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. С. 241-245.

имеющие общесоциальное значение, и средства, специально предназначенные для осуществления эффективного управления[40].

Анализ средств, имеющих общесоциальное значение, выходит за рамки настоящего исследования, поскольку они связаны с совершенствованием управления экономикой в целом. Что же касается правовых средств, специально предназначенных для осуществления управленческого воздействия на объекты банковской системы, то они должны быть рассмотрены подробно. При этом необходимо иметь в виду, что выбор соответствующих правовых средств в рамках банковской системы определяется целями, для достижения которых они предназначены.

Учитывая, что основной целью императивного воздействия субъектов верхнего уровня банковской системы на объекты управления, составляющие её нижний уровень, является обеспечение надежности банков и иных финансовых институтов, осуществляющих банковские операции, представляется весьма важным проанализировать содержание понятия «банковское регулирование».

Надежность банков и иных финансовых институтов, осуществляющих банковскую деятельность, включает три основных компонента, а именно:

- законность создания и деятельности банков, а также формирования их органов управления;

- достаточность их капитала и его ликвидность;

- установление и соблюдение обоснованных экономических нормативов[41].

Анализ действующего банковского законодательства, на наш взгляд, позволяет выделить следующие основные виды банковского регулирования:

- регулирование порядка осуществления банковской деятельности, установление обязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций;

- координация, регулирование и лицензирование организации расчетных систем, а также установление правил, форм, сроков и стандартов безналичных расчетов[42];

- установление специальных государственных стандартов, предъявляемых к кредитным организациям;

- осуществление денежно-кредитного регулирования;

- установление правил ведения кассовых операций и бухгалтерского учета для кредитных организаций;

- установление порядка создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций;

- регистрационно-лицензионная деятельность;

- организация денежного обращения и установление правил наличных расчетов;

- установление порядка осуществления банковского надзора и контроля[43].

C точки зрения Н.Ю. Ерпылевой, несомненно заслуживающей внимания,

банковское регулирование можно подразделить на два основных вида: валютное и пруденциальное; задачей валютного регулирования является проведение разумной денежно-кредитной политики; задачей же

пруденциального регулирования является обеспечение стабильности и надежности банков, а также защита интересов их вкладчиков. При этом автор обоснованно выделяет две главные цели пруденциального регулирования: защиту вкладчиков как потребителей банковских услуг от риска возможного краха конкретного банка и защиту банковской системы в целом от риска краха ряда банков; и три основных функции пруденциального регулирования банковской деятельности: 1) превентивную, предназначенную для

минимизации рисковой деятельности банков; 2) защитную, призванную гарантировать интересы вкладчиков в случае краха конкретного банка; 3)

> обеспечительную, призванную обеспечить финансовую поддержку конкретного

банка в случае его кризисного состояния105.

Действительно, пруденциальное регулирование всегда нацелено на защиту

системного интереса и соответственно носит макроэкономический характер.

і

Превентивная функция, по нашему мнению, является ключевой функцией пруденциального регулирования банковской деятельности. Именно в ней проявляется регулятивное воздействие государства на банковский сектор экономики. При этом государственное регулятивное воздействие выражается в принятии нормативных актов соответствующими компетентными государственными органами. Таким образом, пруденциальное регулирование - * это система мер государственно-властного характера, имеющая целью

обеспечение стабильного и надежного функционирования банковской системы в целом, а также защиту интересов вкладчиков с помощью установления различных государственных стандартов. Реализация всех направлений банковского регулирования в комплексе способствует созданию единых государственных стандартов банковской деятельности как гарантии

устойчивости национальной валюты, эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов, а также стабильности и надежности банковской системы в России.

Государственное регулирование банковской деятельности в России І осуществляется в соответствии с общими правовыми принципами, присущими

всем элементам банковской системы. Принципы государственного

регулирования представляют собой основополагающие идеи, закрепленные в правовых нормах, в соответствии с которыми и функционирует механизм российской государственности применительно к тем сферам общественных отношений, которым присущи признаки экономической свободы и свободы предпринимательства.

І

105 См. подробнее: Ерпылева Н.Ю. Пруденциальное регулирование и надзор в российском и польском банковском праве. С. 61-62.

К общим принципам государственного воздействия на общественноэкономические процессы в России, в том числе на банковскую деятельность, в отечественной юридической литературе относят:

- принцип законности;

- принцип федерализма;

- принцип ограниченности субъектов государственного регулирования банковской системы;

- принцип сочетания государственного регулирования и независимости банковской системы; договорных отношений в процессе осуществления банковской деятельности;

- принцип юридического равенства кредитных организаций;

- принцип взаимодействия между государственными органами в процессе регулирования банковской деятельности;

- принцип планирования и учета достижений науки и практики;

- принцип соблюдения государственной, банковской, коммерческой и служебной тайны;

- принцип конкуренции и ограничения монополистической деятельности

- некоторые иные принципы106.

Все они находят отражение в законодательстве. Поэтому, думается, что принципы государственного регулирования банковской деятельности в России можно определить как закрепленные в законе, безусловно обязательные к исполнению всеми и повсеместно, присущие всем элементам механизма российского государства и банковской системы, основополагающие идеи и положения, наиболее всесторонне и полно выражающие особенности государственного воздействия на организацию и функционирование банковской системы и банковской деятельности в России и возникающих в этой сфере правоотношений. Особое значение для государственного регулирования банковской деятельности России имеет основополагающий конституционный принцип законности, в соответствии с которым

106 См.: Гейвандов Я.А. Государственное регулирование банковской деятельности Российской Федерации (Теоретический и организационно-правовой анализ). С. 67-68.

государственное регулирование банковской деятельности в Российской Федерации осуществляется на основании действующего федерального законодательства. Сама банковская система страны создается и функционирует в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Закрепленные в банковском законодательстве и иных нормативных актах правовые нормы должны соответствовать Конституции Российской Федерации, быть согласованными друг с другом и исключать неопределенность в их толковании и применении. В основе банковского регулирования законность является всеобщим принципом не только российского права, но и функционирования механизма государственной власти в России. Банковское регулирование также опирается на принцип разделения властей, который предполагает единство государственной власти и взаимодействие всех элементов государственного механизма, а следовательно, единство банковского регулирования на всей территории России. При этом отличительным признаком банковского регулирования является невмешательство государства в оперативную деятельность кредитных организаций.

Кроме того, как отмечалось ранее, банковское регулирование основано на равном отношении государства ко всем кредитным организациям. Это означает, что банковское регулирование осуществляется только в порядке и в соответствии с федеральным законодательством, основывается на принципе юридического равенства кредитных организаций как субъектов предпринимательской деятельности и осуществляется в едином для всех кредитных организаций порядке, то есть на основе единых правил и единых государственных стандартов.

Несмотря на это, законодатель предоставляет Банку России право устанавливать дифференцированные нормативы и методики их расчета по видам кредитных организаций[44] [45]. Кроме того, для различных кредитных

организаций также могут быть дифференцированы размеры обязательных

108

резервов .

Однако подобная ситуация, по нашему мнению, нарушает принцип юридического равенства кредитных организаций и подвергает сомнению эффективность банковского регулирования, так как единые стандарты для кредитных организаций нормативно закреплены именно с целью их унификации, а не дифференциации.

Для правильного понимания банковского регулирования немалое значение имеет уяснение сущности и значения для России международных стандартов банковской деятельности. Международные стандарты в банковской системе России могут применяться только при условии присоединения Российской Федерации к соответствующим международным соглашениям. Без установления четкого соотношения международных стандартов и внутреннего законодательства использование данных стандартов в практической деятельности не может быть признано обоснованным. К международным стандартам, распространяемым на территории России, присоединяются не отдельные государственные институты, а государство в целом. Согласно статьи 55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией и Европейским сообществом[46], ратифицированного Федеральным законом от 25 ноября 1996 года[47], Россия приняла на себя обязательство стремиться к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества; однако это не означает, что Россия присоединилась к рекомендациям Базельского комитета по банковскому надзору[48], а также к международным стандартам банковской деятельности или банковского надзора. Таким образом, международные стандарты банковской деятельности могут использоваться в процессе банковского регулирования в России только при условии их закрепления в федеральном законодательстве либо в случае присоединения России к соответствующим соглашениям.

Банковское регулирование осуществляется государством в различных направлениях, которые могут быть классифицированы по различным критериям. В частности, в зависимости от применяемых в процессе банковского регулирования методов, оно может быть императивным (административно-правовым или финансово-правовым) либо диспозитивным (гражданско-правовым).

Методы государственного регулирования банковской деятельности имеют важное значение для понимания особенностей такого регулирования. Современная наука под методом понимает определенные приемы, способы и образ действий . C точки зрения философии, метод - это путь исследования или познания; это способ достижения определенной цели, совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения действительности[49] [50]. Способы, средства и приемы воздействия на те или иные объекты, закрепленные в действующем законодательстве, приобретают правовое значение. C учетом изложенного, под методом государственного регулирования банковской деятельности в Российской Федерации понимается совокупность закрепленных в федеральном законодательстве приемов, средств, способов воздействия уполномоченных государственных органов на порядок организации и осуществления банковской деятельности в России[51].

Государственное регулирование банковской деятельности осуществляется федеральными государственными органами, как уже отмечалось ранее, с использованием императивного и гражданско-правового методов регулирования.

При этом в основе обоих методов правового регулирования лежат экономические отношения, поскольку оба метода используются для регулирования общественных отношений в области осуществления денежно-кредитной политики и банковской деятельности. Экономическое содержание государственного регулирования банковской деятельности наиболее ярко проявляется при установлении Банком России в соответствии со ст. 61 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» кредитным организациям обязательных нормативов, имеющих универсальный и общеобязательный характер. Указанные нормативы имеют, безусловно, экономический характер, но они облекаются в правовую форму нормативных актов, так как в их основе лежат государственно-властные полномочия Банка России.

Вместе тем в процессе государственного регулирования банковской деятельности используются не только императивные методы, но и договорные механизмы, регулируемые нормами гражданского права, не связанные с осуществлением государственно-властных полномочий. (Например, покупка государством акций кредитных организаций, проведение конкурсов среди кредитных организаций на получение права на обслуживание бюджетных средств, выполнение Банком России функции кредитора для кредитных организаций, совершение иных сделок с кредитными организациями (покупка и продажа ценных бумаг, выдача гарантий и поручительств, валютные интервенции и т.п.), в основе которых находятся диспозитивные, а не императивные правоотношения.

В зависимости от правовой формы банковское регулирование может быть нормативно-правовым, индивидуально-правовым и договорным. Нормативное регулирование заключается в создании компетентным государственным органом норм права, регламентирующих банковскую деятельность и находящих свое официальное юридическое закрепление в нормативных актах - источниках права.

Суть индивидуально-правового регулирования состоит в применении норм права управомоченными органами к конкретным жизненным обстоятельствам и выражается в издании ненормативных (индивидуальных) правовых актов.

j Частными случаями индивидуально-правового регулирования являются,

например, выдача Центральным Банком Российской Федерации конкретному банку лицензии на осуществление банковской деятельности либо, напротив, отзыв им такой лицензии.

Договорное же регулирование является весьма специфической формой государственного регулирования банковской деятельности. На наш взгляд, есть все основания для выделения договорного регулирования в особую форму правового регулирования банковской деятельности. C одной стороны, договор заключается между двумя или более его участниками, его суть - применение норм права к конкретной ситуации (в частности потому, что стороны

ь

договора - конкретные субъекты). C другой стороны, договоры нередко содержат определенные правила поведения (нормы), рассчитанные на неоднократное, в течение срока договора, применение их участниками договора.

Кроме того, в юридической литературе вполне обоснованно выделяются следующие направления банковского регулирования:

1) организационные, то есть способствующие созданию, регистрации и лицензированию кредитных организаций;

2) функциональные, то есть связанные с регулированием банковских операций и функционированием платежно-расчетных систем;

Ij 3) направленные на создание государственных стандартов,

обеспечивающих устойчивость кредитных организаций и банковской системы в целом115.

Банковское регулирование также может осуществляться как в интересах обеспечения внутренней политики государства, так и внешней политики.

В процессе организации и осуществлении банковского регулирования в современных условиях необходимо учитывать, что при применении управленческих средств акцент должен делаться на средства, имеющие преимущественно экономическую направленность. Именно это условие и

t ____________________

115 См., например: Банковское право Российской Федерации. Особенная часть: В 2 т.: Учебник / Отв. ред. Г.А.Тосунян. T. I. С. 284-285.

предопределяет формы государственного регулирования банковской деятельности, получившие закрепление в законодательстве, к которым можно отнести:

- регистрацию банков[52];

- лицензирование деятельности банков[53];

- установление банкам обязательных экономических нормативов;

- установление правил открытия и ведения банковских счетов, проведения банковских операций и осуществления безналичных расчетов[54]; контроль и надзор за деятельностью банков[55] [56];

- применение мер государственного принуждения при совершении

I Ofi

банками правонарушений .

На основании вышеизложенного можно выделить следующие основные способы реализации указанных форм банковского регулирования в России:

- издание нормативных правовых актов;

- издание индивидуальных правовых актов в процессе регистрации и лицензирования деятельности кредитных организаций;

- заключение договоров гражданско-правового характера в процессе регулирования банковской деятельности экономическими методами. Основой развитого и надежного, устойчивого функционирования

банковской системы является формирование гибкого механизма банковского регулирования, позволяющего Центральному банку Российской Федерации эффективно контролировать деятельность банковской системы, а также добиваться стабилизации денежного обращения. Развитие банковской системы предполагает постоянный поиск соответствующих оптимальных методов и инструментов управления, сочетание прямого императивного и косвенного экономического методов регулирования деятельности кредитных организаций со стороны Центрального банка Российской Федерации.

Механизм регулирования банковской деятельности включает в себя как методы и инструменты регулирования наличных и безналичных банковских операций, так и конкретные формы контроля за динамикой денежной массы, банковской процентной ставки и банковской ликвидностью. При этом используются, как уже отмечалось ранее, и прямые (императивные), и косвенные (экономические) методы воздействия на деятельность банков. Реакция рынка банковских услуг на прямые административные методы вмешательства в деятельность банков более ощутима во времени и пространстве. Использование же косвенных экономических методов предполагает высокую степень развития самоуправления банков, эффект же применения весьма неоднозначен.

К императивным методам относятся прямые ограничения (лимиты) или запреты, устанавливаемые Центральным банком Российской Федерации в отношении количества и качества параметров деятельности банков. (Например, максимальный размер привлеченных денежных вкладов

населения, максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных своим участникам).

К экономическим методам регулирования банковской деятельности относятся мероприятия, использование которых оказывает в основном косвенное воздействие и не предполагает установления прямых запретов или лимитов. По мнению некоторых исследователей, важно выделить три основные группы экономических методов регулирования: налоговые, нормативные и корректирующие . Использование налоговых методов является прерогативой финансовых органов, а нормативные и корректирующие используются Центральным банком Российской Федерации. К нормативным методам воздействия относится использование таких инструментов, как депонирование резервных средств, установление нормативов ликвидности кредитных организаций, а также иные виды отчислений и коэффициентов, обязательных к исполнению и установленных в виде нормативов. К корректирующим методам

121 См., например: Гейвандов Я.А. Государственное регулирование банковской деятельности Российской Федерации (Теоретический и организационно-правовой анализ). С. 59-65.

относится осуществление учетной политики Центральным Банком Российской Федерации и его операций на открытом рынке. Нормативные методы применяются путем установления и периодического пересмотра в сторону увеличения или уменьшения контрольных цифр. Корректирующее же воздействие осуществляется путем проведения кредитных операций Центральным банком Российской Федерации и операций с ценными бумагами, которые могут проводиться по усмотрению Банка России в необходимых масштабах и с нужной периодичностью.

В большинстве стран в целях регулирования банковских операций центральный банк ориентируется в основном на использование экономических методов. В банковском же законодательстве Российской Федерации в настоящее время наблюдается переход от чисто императивных мер к использованию экономических методов регулирования деятельности кредитных организаций. Изменены принципы взаимоотношения Центрального банка Российской Федерации с коммерческими банками; а именно: Банк России не имеет права вмешиваться в оперативную деятельность банков; его регулирующие и контролирующие функции ограничиваются пределами действия соответствующих законов, направленных на поддержание стабильности денежно-кредитной системы, защиту интересов банковских кредиторов и вкладчиков. Это создало предпосылки для формирования совершенно иных форм воздействия регулирующего органа в лице Центрального банка Российской Федерации на кредитные организации..

Как экономические (косвенные), так и императивные (прямые) методы воздействия на предпринимательскую деятельность и экономику страны, наряду с правовыми формами государственного регулирования, являются частью денежно-кредитной политики государства. Под денежно-кредитной

политикой принято понимать целенаправленное управление банковским

- ~ 122 процентом, денежной массой и кредитами, осуществляемое государством .

Данное определение, как представляется, имеет узкоэкономическую

122

См.: Курс предпринимательства: Учебник /Под ред. В.Я Горфинкеля, В.А. Швандара. M., 1997. С. 398-400.

направленность. Думается, государственную денежно-кредитную политику следует рассматривать с более широких позиций, в том числе с точки зрения государственного регулирования банковской деятельности и правовых отношений в банковской системе в целом.

Так, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации» предусматривает, что основные направления денежно-кредитной политики должны включать в себя:

- концептуальные принципы;

- краткую характеристику состояния экономики страны;

- прогноз ожидаемого выполнения основных параметров денежно- кредитной политики в текущем году;

- количественный анализ причин отклонения от заявленных целей денежно-кредитной политики;

- сценарный прогноз развития экономики России;

- прогноз основных показателей платежного баланса России;

- целевые ориентиры, характеризующие основные цели денежно- кредитной политики;

- основные показатели денежной программы;

- варианты применения инструментов и методов денежно-кредитной политики;

- план мероприятий Банка России на предстоящий год по совершенствованию банковской системы Российской Федерации, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы .

Вместе с тем достижение целей денежно-кредитной политики невозможно

без развития банковского сектора, которое, в свою очередь, невозможно без развития платежной системы и регулирования банковской деятельности, что и подтверждается программным документом Банка России - Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на

23 ст. 45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; об основных направлениях денежно-кредитной политики на 2003 г. см.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 декабря 2002г. № 3364-1II ГД «Об Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2003 год» // СЗ РФ. 2002. №51. Ст. 5018.

очередной год, - а также разработанной совместной Правительства Российской Федерации и Банка России стратегией развития банковского сектора.

Сама денежно-кредитная политика, осуществляемая Банком России, направлена, в первую очередь, на поддержание устойчивости национальной валюты и банковской системы.

Однако помимо инструментов и методов денежно-кредитной политики Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в статье 62 предусматривает еще одну группу средств, используемых для регулирования устойчивости кредитных организаций, - это обязательные экономические нормативы.

Установление государством специальных банковских стандартов, призванных обеспечить устойчивость кредитных организаций, является важнейшим направлением банковского регулирования.

Предъявление к кредитным организациям особых требований основано на обязанности государства, действующего в интересах всего общества, предпринимать меры, способствующие стабильности банковской системы и предсказуемости деятельности кредитных организаций.

Юридическим основанием применения в процессе банковского регулирования государственных стандартов являются правовые нормы банковского законодательства, а также соответствующие государственновластные полномочия, предоставленные Банку России. Соблюдение кредитными организациями государственных стандартов (требований) обеспечивается Банком России, который посредством банковского законодательства устанавливает конкретные значения обязательных для кредитных организаций экономических нормативов и надзирает за их соблюдением.

Коренная переориентация деятельности коммерческих банков невозможна без четкой государственной политики. При этом важно определить и условия, при которых может развиваться реформа банковского сектора. Думается, что заслуживает поддержки мнение В. Мехрякова по данной проблеме, который считает, что банковская реформа непременно должна включать в себя следующие меры, направленные на диверсификацию собственности банковского капитала:

- постепенное сокращение доли государства в банковском секторе;

- увеличение доли ресурсов населения в акционерном капитале коммерческих банков;

- упорядочение государственного регулирования банковского сектора;

- выделение специальной автономной службы надзора за деятельностью коммерческих банков;

- консолидация усилий Правительства Российской Федерации и Парламента России при выработке направлений развития экономики, а также приоритетов инвестирования;

- четкое определение круга операций, выполняемых различными типами банков;

- принятие полного пакета законов, регулирующих банковскую деятельность;

- принятие государственной программы подготовки и переподготовки банковских кадров[57].

Учитывая вышесказанное, можно сделать вывод, что регулирование Банком России внутригосударственных безналичных расчетов является одним из важнейших направлений государственного регулирования банковской деятельности и, как следствие, государственной денежно-кредитной политики, так как необходимым условием экономического роста является стабильность национальной валюты, которая, в свою очередь, зависит от нормального и эффективного функционирования банковской системы государства. Организация же и регулирование Банком России системы внутригосударственных безналичных расчетов и обусловливает надлежащее функционирование банковской системы государства.

Таким образом, регулирование Банком России системы безналичных расчетов является общегосударственной задачей и имеет публично-правовой

IS

интерес. В связи с этим деятельность данной системы подлежит обязательному государственному регулированию.

С. 282.

С. 239-240.

1.С. 283-284.

<< | >>
Источник: ТИМАКОВА Татьяна Геннадьевна. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЦЕНТРАЛЬНЫМ БАНКОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫХ БЕЗНАЛИЧНЫХ РАСЧЕТОВ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. 2003

Еще по теме § 2. Государственное регулирование банковской деятельности и безналичные расчеты как его объект.:

  1. 1. 1. Правовая природа безналичных расчетов.
  2. 2.1. Правовое регулирование выпуска, распространения и использования банковских карт.
  3. 1. Банковская система - составная частьединой денежно-кредитной сферы России
  4. 3. Содержание и правовые признаки банковской деятельности
  5. 2. Принцип государственного регулирования банковскойсистемы и его социально-правовые предпосылки
  6. 2. Проблемы государственного регулированиябанковской системы в условияхфедеративного устройства современной России
  7. 3.2. Банковская система и банковская деятельность в РФ
  8. Государственное валютное регулирование
  9. § 2. Специфика управленческой системы в государственном регулировании банковской деятельности. Виды государственного регулирования банковской деятельности.
  10. Безналичные расчеты и принципы их организации
  11. Сущность и классификация банковских операций
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -