Заключение

Повышение эффективности правового регулирования невозможно без опоры на теоретический фундамент, формирование которого, в свою очередь, должно учитывать содержательные основы правовой идеи, суть которой заключается в неразрывном единстве идей справедливости и интереса, дополняющих и обуславливающих друг друга.

Теоретический и методологический фундамент указанной концепции исследования образуют также генезис административно-правового антимонопольного регулирования, его системность и содержательность, а также адаптацию в таком отечественном регулировании достижений мировой теории административного и антимонопольного права, максимально соответствующих задачам обеспечения баланса интересов с учетом текущих задач развития российского государства.

Игнорирование указанных исходных положений при разработке предложений по преодолению отдельных проблем административно - правового антимонопольного регулирования чревато ошибочными теоретическими результатами, не способными подготовить основу для формирования правовых предложений, реализация которых в законодательстве и правоприменении качественно повысит эффективность регулирования, и решит комплекс проблем обеспечения баланса интересов.

Задачи разработки концепции предопределяют использование базовых категорий, каковыми необходимо определить: интерес, правовое средство, антимонопольное регулирование, и которые позволили разработать комплекс теоретических понятий, необходимых для системного решения поставленных в исследовании задач. Среди таких понятий, в частности, публичный интерес, частный интерес, баланс интересов, административно-правовое средство, административно-правовое обеспечение баланса интересов и др.

В свою очередь, под балансом интересов в сфере антимонопольного регулирования понимается построенный с учетом и на основе принципа справедливости планируемый результат правового согласования публичного интереса защиты конкуренции и иных публичных интересов, а также частных интересов, где целью и результатом такого согласования обязательно выступает достижение экономического благосостояния граждан и реализация иных базовых интересов (безопасность и другие), и в процессе его достижения гарантируется соблюдение и защита прав и законных интересов граждан от неправомерного поведения, ошибок, произвола властных субъектов.

Содержание базовых интересов в юридическом плане находит отражение и закрепление в системных документах макроэкономического планирования, прогнозирования и регулирования. В настоящее время правовую основу для юридического закрепления публичных интересов и их реализации на основе иерархии и системности составляет законодательство о стратегическом планировании и принимаемые в соответствии с ним подзаконные акты макроэкономического регулирования и государственного развития в целом, к которым, прежде всего, необходимо отнести в настоящее время Стратегию экономической безопасности. Сформулированные в этом акте угрозы и задачи достижения экономической безопасности определяют цели и содержание средств обеспечения различных производных публичных интересов в экономической сфере, в том числе публичного интереса защиты конкуренции, а также вызывает к необходимости появление в отраслевом, в том числе антимонопольном, регулировании комплекса административно - правовых средств, гармонизирующих, согласовывающих его цели, содержание и планируемые результаты с требованиями макроэкономических актов стратегического планирования.

Для решения этой задачи необходимо легальное установление в антимонопольном законодательстве комплекса административно-правовых средств, связывающих цели и задачи такого законодательства с целевыми и результирующими показателями, устанавливаемыми отражающими общеэкономические и общегосударственные задачи государства макроэкономическими актами стратегического планирования на соответствующий период.

Содержание баланса интересов включает в себя не только согласование базовых публичных интересов с публичным интересом защиты конкуренции. Последний также должен балансироваться с частными интересами. Решение этой задачи может быть обеспечено комплексом административно-правовых средств, включающих в себя систему принципов и норм, посредством которых для невластных субъектов в сфере антимонопольного регулирования создаются юридические возможности защитить свои субъективные права и законные интересы в связи с осуществлением властными субъектами антимонопольного регулирования и правоприменения своих функций и полномочий.

В связи с изложенным, в целях построения системных основ административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования, его цель и предмет должны получить закрепление и интерпретацию в антимонопольном законодательстве на основе установления юридико-технической связи предметно-целевых норм антимонопольного законодательства с обеспечивающими базовый публичный интерес макроэкономическими актами стратегического планирования, а также через установление в качестве одной из обязательных целей антимонопольного законодательства - обеспечение прав и законных интересов невластных субъектов в сфере антимонопольного регулирования в процессе реализации уполномоченными властными субъектами публичного интереса защиты конкуренции.

Указанное предметно-целевое основание средств административноправового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования наряду с системой правовых принципов выступают содержательной основой для построения системы административноправовых средств такого обеспечения.

Изучение развития антимонопольного регулирования в России и мире позволило выявить взаимосвязь между видами и содержанием правовых средств антимонопольного регулирования и динамикой изменений содержания публичных интересов, а также баланса интересов на различных исторических этапах. Перманентным в историческом процессе было сохранение в качестве одной из обязательных целей антимонопольного регулирования обеспечение публичного экономического интереса, что отражалось в том числе в установлении и использовании в антимонопольном праве разных стран средств публично-правового регулирования. При этом в содержании публичного интереса были выявлены в том числе социальные потребности, что применительно к России особенно ярко проявлялось в дореволюционный период, когда антимонопольные правовые средства являлись составной частью так называемой полиции дороговизны или направления полицейской деятельности государства по противодействию необоснованному, искусственному росту цен на наиболее значимые для населения категории товаров (товары необходимой потребности). Современная система административно-правового антимонопольного регулирования и ее основные модели, формирование которых было начато в России и странах Европы на рубеже XIX-XX вв., в своей основе имели комплекс публично-правовых средств, сформировавшихся в предшествующие исторические периоды. В США и ряде иных неевропейских государств мира (Австралия), где в этот период также происходит зарождение современной системы антимонопольного права, этот процесс имел ряд особенностей, обусловленных отсутствием собственных многовековых традиций антимонопольного регулирования в писанном праве.

Исследование факторов генезиса современной системы и современных моделей административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования позволили определить ключевые предпосылки и направления современного развития административно - правовых средств антимонопольного регулирования на современном этапе.

Было установлено, что основные параметры развития современной системы были заданы антимонопольной реформой начала XX в., в процессе которой на основе существовавших, но не соответствовавших более требованиям новой экономической эпохи и нового искомого баланса интересов, правовых антимонопольных средств началось формирование новых, административно-правовых антимонопольных средств в составе комплексного межотраслевого антимонопольного регулирования, как в наибольшей степени соответствующих задачам введения в антимонопольное регулирование широких дискреционных полномочий административных органов.

Это в свою очередь концептуально предопределило новые задачи обеспечения баланса интересов и специфику последующего развития указанных административно-правовых средств, выражением которой стала нацеленность таких средств на снижение рисков субъективизма в применении дискреционных полномочий при одновременном сохранении положительных свойств дискреции для решения задач антимонопольного регулирования в условиях невозможности использования в его составе исключительно безусловных запретов на различные формы ограничивающего конкуренцию рыночного поведения.

Заложенные в ходе антимонопольной реформы ключевые идеи и направления развития административно-правовых средств антимонопольного регулирования сохранили свое значение до настоящего времени, и предопределили спектр вопросов, подлежащих научному разрешению в целях формирования теоретической концепции обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования.

антимонопольное регулирование в зарубежных странах в XX в. При этом поступательное развитие в этот же период общей части административного права, его принципов и институтов, способствовало формированию моделей антимонопольного регулирования, концептуально отвечающих задачам обеспечения баланса интересов.

Формирование современного российского антимонопольного регулирования, в отличие от мирового опыта, напротив, сформировалось в условиях неразвитости правовых средств общей части административного права, что стало негативным фактором и препятствием формирования системы административно-правовых средств обеспечения баланса интересов. Отечественная специфика условий развития административно-правовых средств антимонопольного регулирования предопределила и направления поиска, и научные результаты в части определения эффективных способов легального закрепления средств административно-правового обеспечения баланса интересов. Было установлено, что на настоящем этапе развития отечественного административного законодательства необходимо установление комплекса административно-правовых средств обеспечения баланса интересов, свойственных в мировом опыте общей части административного права, и конкретизированных для целей антимонопольного регулирования непосредственно в антимонопольном законодательстве Российской Федерации.

Исследование отечественного и зарубежного административно - правового антимонопольного регулирования показало ключевое значение принципов права для обеспечения баланса интересов, вместе с тем, выявлено недостаточное использование потенциала правовых принципов антимонопольном регулировании и правоприменении, а также недостаточность теоретических разработок в области видов, содержания, системности принципов административно-правового антимонопольного регулирования, в том числе с точки зрения их взаимосвязи с иными административно-правовыми средствами антимонопольного регулирования.

В настоящем исследовании было выявлено определяющее, наряду с предметно-целевым основанием антимонопольного регулирования, de lege ferenda значение принципов права, как системной основы для построения системы организационных, материальных и процессуальных административно-правовых средств обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования, были определены основные направления совершенствования административно-правового антимонопольного

регулирования в части использования принципов права для целей обеспечения баланса интересов, к которым предлагается отнести такие как: значение данных сравнительного правоведения и правовых позиций Конституционного суда РФ для доктринального построения и последующего легального установления системы принципов административного антимонопольного права, необходимость ее закрепления в антимонопольном законодательстве, необходимость построения системы принципов на основе их групповой дифференциации и спецификации, обусловленной функциональными различиями видов административной деятельности - нормотворческой и правоприменительной, юрисдикционной, неюрисдикционной, а также спецификой возникающих отношений - организационные, материальные, процессуальные.

По результатам исследования отдельных принципов права с позиции баланса интересов, было раскрыто значение принципов соразмерности и пропорциональности для целей обеспечения баланса публичного интереса защиты конкуренции с базовыми публичными, а также частными интересами, обоснована авторская концепция соотношения и интерпретации указанных принципов. Была обоснована необходимость легального определения соразмерности, как принципа, применяемого не только к регулированию и применению мер ответственности, но и к иным мерам принуждения в сфере антимонопольного регулирования.

Исследование мирового опыта показало, что важнейшее значение для обеспечения баланса интересов в административном антимонопольном праве играет принцип пропорциональности. Все большее значение приобретает данный принцип и в российской правовой системе, благодаря его активному использованию в актах высших судов. Между тем, наблюдается недостаточное использование данного принципа на уровне судебной и административной практики. Этому препятствует и недостаточное его исследование в доктрине антимонопольного права. Все это не способствует усилению его значения повышению эффективности и качества антимонопольного регулирования и правоприменения, с точки зрения обеспечения баланса интересов. В целях формирования теоретических основ для определения содержания принципа пропорциональности для целей административно-правового антимонопольного регулирования и правоприменения в настоящем исследовании было обосновано содержание данного принципа как правового средства, обеспечивающего баланс публичного интереса защиты конкуренции и иных публичных интересов, с точки зрения соотношения негативных или позитивных эффектов ограничивающего конкуренцию поведения невластных субъектов антимонопольного регулирования для решения задач экономического и в целом государственного развития, определенных в макроэкономических актах стратегического планирования.

Важнейшим организационным административно-правовым принципом обеспечения баланса интересов в мире выступает принцип деконцентрации. В представленном исследовании было обосновано значение данного принципа, как системной основы построения комплекса организационных административно-правовых средств обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования, заключающееся в том числе в создании организационных возможностей для согласования публичного интереса защиты конкуренции с иными публичными интересами, а также в уменьшении рисков широкой дискреции в антимонопольном регулировании и правоприменении.

Исследование актуальных проблем отечественного административно - правового регулирования, зарубежного антимонопольного права, международно-правового регулирования конкурентных отношений на примере региональных интеграционных образований, в частности, ЕАЭС и ЕС, теории административного права, позволило сформулировать предложения по практической реализации принципа деконцентрации посредством ряда организационных изменений в российской модели властных субъектов в сфере антимонопольного регулирования. Предложено разделение нескольких видов полномочий на основе принципа деконцентрации путем их распределения между разными, обособленными друг от друга властными административно-правовыми субъектами. Предложена деконцентрация: 1) полномочий по выявлению угроз для конкуренции и допустимости по критерию публичного интереса в сфере контроля экономической концентрации; 2) правоприменительных юрисдикционных и нормотворческих полномочий; 3) полномочий по критерию отраслевого регулирования; 4) полномочий аналитической, разъяснительной, рекомендательной деятельности и правоприменительных юрисдикционных полномочий.

Принцип деконцентрации, как свидетельствует мировой опыт, активно применяется не только при формировании моделей так называемой активной администрации в сфере антимонопольного регулирования, но также и в отношении моделей юрисдикционного (административного и судебного) контроля за правомерностью поведения властных субъектов, уполномоченных в рассматриваемой сфере. Исследование данного опыта, а также актуальных проблем контроля в сфере антимонопольного регулирования с позиций теории административного права и задач баланса интересов позволило обосновать комплекс организационных и процессуальных средств совершенствования юрисдикционного судебного и внесудебного контроля в отношении актов, действий, бездействия антимонопольных органов. Среди представленных в работе предложений: изменение инстанционного порядка судебного оспаривания, предполагающего уровневую и/или отраслевую специализацию судов; создание органа, наделенного административно-правовыми полномочиями юрисдикционного контроля в отношении актов, действий, бездействия, антимонопольного органа и обособленного от последнего; расширение оснований для пересмотра коллегиальным органом ФАС России актов, действий, бездействия его территориальных органов, и установление в качестве таких оснований нарушение прав и законных интересов граждан и законодательства Российской Федерации.

Существенное значение в обеспечении баланса интересов в сфере административно-правового, в том числе антимонопольного, регулирования в теоретическом и практическом плане имеет принцип правовой определенности (в ряде зарубежных стран - принцип правовой стабильности). Исследование современного состояния материального и процессуального антимонопольного регулирования в Российской Федерации позволило выявить несколько групп проблем реализации принципа правовой определенности как фактора обеспечения баланса интересов. В целях реализации в административно-правовых средствах антимонопольного регулирования данного принципа обоснованы предложения по изменению антимонопольного законодательства и подзаконных актов, регламентирующих административно-правовой статус антимонопольного органа в части определения единого перечня его функций и полномочий, установления критериев разграничения находящихся в его компетенции государственных функций и государственных услуг, что необходимо в том числе для обеспечения полноты их процедурного регулирования посредством административных регламентов, установления видов нормативных правовых актов, которыми должны быть урегулированы функции и услуги, и отдельные полномочия антимонопольных органов, случаи, субъекты, основания принятия и действительности таких актов, их иерархическое соотношение между собой.

Также в целях обеспечения баланса интересов, в том числе посредством реализации требований принципа правовой определенности, обоснован комплекс изменений в административно-правовое регулирование полномочий по изданию органом в сфере антимонопольного регулирования рекомендаций и разъяснений антимонопольного законодательства в части определения субъектов, случаев, оснований, их принятия и

действительности, срока вступления в силу, отмены их действия, правового значения, обязанности обеспечения уполномоченным органом соответствия содержания указанных рекомендаций и разъяснений требованиям антимонопольного законодательства, выявленным на основе системного толкования его целей, принципов и норм, целей и задач экономического развития, выраженных в макроэкономических актах стратегического планирования.

Исследование генезиса административного и антимонопольного права, современной теории административного права, отечественного и зарубежного административно-правового регулирования показало, что одной из характерных особенностей административно-правового регулирования является применение дискреционных полномочий при определении правового статуса властных административно-правовых субъектов. В том числе данная особенность характерна для административно-правового регулирования.

С одной стороны, применение дискреционных полномочий обусловлено объективными потребностями антимонопольного регулирования, с другой стороны, обеспечение баланса интересов с применением дискреции возможно только при исключении появления в позитивном праве дискреционных полномочий, не обоснованных целями и задачами регулирования, в том числе установленными в его предметноцелевой основе и принципах права.

Необоснованная широкая дискреция, возникшая в результате ошибок, пробелов, иных недостатков регулирования, препятствует обеспечению баланса интересов. В целях обеспечения баланса интересов, в том числе в контексте решения проблемы минимизации рисков широкой дискреции в антимонопольном регулировании, обоснованы теоретические подходы к изменению антимонопольного регулирования в части установления в антимонопольном законодательстве вопросов материального права (запретов, допустимости), по которым уполномоченные органы издают обязательные для исполнения властными и невластными субъектами в сфере антимонопольного регулирования нормативные правовые подзаконные акты (аналог руководящих указаний, принятых в антимонопольном праве зарубежных стран), конкретизирующие содержание отдельных положений антимонопольного права в соответствии с изменениями содержания текущих задач общеэкономического и общегосударственного развития, выраженного в актах макроэкономического стратегического планирования. Обоснована необходимость данного подхода на основе недопустимости административного правоприменения и подзаконного нормотворчества, противоречащего содержанию руководящих указаний.

Изменения административной практики рассматриваются исключительно как производные от нормативных изменений в руководящих указаниях, которые, в свою очередь, являются производными от изменений задач экономического развития РФ или возникновения обоснованной существенной потребности в изменении руководящих указаний в целях обеспечения таких задач, выраженных в актах стратегического планирования.

Среди комплекса административно-правовых средств обеспечения баланса интересов важнейшее значение имеют нормы и принципы, формирующие административные процедуры в сфере антимонопольного регулирования. Исследование теории административного права, зарубежного и отечественного процедурного регулирования, отечественных проблем процедурного регулирования позволило обосновать комплекс предложений, направленных на совершенствование административных процедур в сфере антимонопольного регулирования в целях обеспечения баланса интересов.

Для целей исследования было определено понятие административных процедур в сфере антимонопольного регулирования, под которыми предложено понимать порядок реализации юрисдикционных и неюрисдикционных функций и полномочий в сфере антимонопольного регулирования, обеспечивающий баланс интересов посредством комплекса административно-правовых средств, в том числе принципов и норм административно-правового антимонопольного регулирования.

Были предложены теоретические подходы к правовому регулированию административных процедур на основе выделения в составе видов административной деятельности и процедур в сфере антимонопольного регулирования юрисдикционных и неюрисдикционных по критерию наличия в их содержании конфликторазрешающих полномочий. На основе классификации административных процедур сформирована теоретическая основа построения предопределяемой спецификой содержания юрисдикционной и неюрисдикционной деятельности дифференцированной системы административно-процессуальных средств антимонопольного регулирования, в том числе для обеспечения дифференцированного использования в целях обеспечения баланса интересов в антимонопольном регулировании и правоприменении на основе системного подхода общеправовых принципов и норм соответственно юрисдикционного процессуального права, и правового регулирования нормотворческой и иных видов неюрисдикционной административной деятельности.

В результате проведенного исследования был выявлен ряд проблем юрисдикционного процедурного регулирования. Необходимо отметить, что российским антимонопольным законодательством установлено несколько видов юрисдикционной деятельности. При этом выявлены неравномерное регулирование различных процедур, нарушения принципа правовой определенности, правовые пробелы, нарушения системности в регулировании различных процедур, необоснованная дискреция в выборе антимонопольным органом процедуры реализации отдельных юрисдикционных полномочий при осуществлении отдельных видов контрольной деятельности.

В целях обеспечения баланса интересов подготовлен комплекс теоретических предложений, обосновывающих необходимость изменений и дополнений антимонопольного законодательства в части установления правовых норм, обеспечивающих обязательное рассмотрение любого нарушения антимонопольного законодательства исключительно в рамках процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе тех, которые в настоящее время на практике рассматриваются в ряде случаев вне установленной законом процедуры (дела в сфере отношений, урегулированных гл. 7, ст. 17, ст. 18, ст. 17.1, гл. 5 ФЗ № 135 «О защите конкуренции»). Исключения составляют нарушения антимонопольного законодательства, образующие составы

административных правонарушений, для возбуждения дел, по которым не требуется предварительного рассмотрения и разрешения дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии гл.9 ФЗ-135 «О защите конкуренции».

В целях обеспечения баланса интересов в юрисдикционном антимонопольном процессе обоснована также необходимость в изменении и дополнении антимонопольного законодательства в части установления понятия и элементов состава нарушения антимонопольного законодательства, а также регулирования отношений по доказыванию нарушения антимонопольного законодательства, в частности, в целях решения вопросов распределения бремени доказывания, относимости, допустимости, достаточности доказательств, в том числе по отдельным категориям и/или видам нарушений антимонопольного законодательства.

При изучении регулирования юрисдикционных полномочий антимонопольного органа было установлено, что предметом контрольной деятельности, осуществляемой антимонопольным органом посредством юрисдикционных процедур, установленных в антимонопольном законодательстве в ст. 18.1, не являются нарушения антимонопольного законодательства, но нарушения требований иных федеральных законов.

В целях обеспечения баланса интересов, в том числе в целях реализации принципов правовой определенности, пропорциональности и соразмерности, обоснован комплекс изменений в законодательство Российской Федерации в части установления административно-правовых средств, уточняющих предмет юрисдикционной процедуры, установленной ст. 18.1, и ее юридические взаимосвязи с правовыми средствами процедуры рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, установленной гл. 9 ФЗ №135 «О защите конкуренции», в качестве одного из возможных решений, теоретически обоснована целесообразность и возможность исключения отношений и процедуры, предусмотренной ст. 18.1, из предмета антимонопольного законодательства и включения ее в предмет иного федерального законодательства.

Представленный в настоящем исследовании комплекс предложений по совершенствованию и формированию системы организационных, материальных и процессуальных средств антимонопольного регулирования является теоретическим завершением построения концепции административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования. Системное построение административно - правовых средств антимонопольного регулирования на соответствующей задачам баланса интересов содержательной основе предмета, целей и принципов административно-правового антимонопольного регулирования будет способствовать обеспечению базовых интересов государства, прав и законных интересов его граждан.