ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Анализ действующего законодательства Российской Федерации об административной ответственности за правонарушения в сфере земельных правоотношений, практики его применения административными органами, а также изучение специальной научной литературы по данной теме в рамках настоящего диссертационного исследования позволили выявить значительное количество актуальных и проблемных вопросов.
В нашей работе они освещены лишь частично, последующее еще более детальное изучение данной темы, несомненно, позволит определить еще немало направлений для совершенствования законодательной базы и практики правоприменения.В соответствии с поставленными целями и задачами в диссертационной работе нами проанализировано современное правовое регулирование юридической ответственности за нарушения в сфере земельных отношений в Российской Федерации. Особо подробному анализу подверглось нормативно-правовое регулирование административной ответственности за земельные правонарушения, ее специфические черты, соотношение со специальной земельно-правовой ответственностью.
Детально раскрыт исторический аспект установления административной ответственности за земельные правонарушения в России, изучено соотношение понятий «земельное правонарушение» и «правонарушение в области использования, управления и охраны земель», их закрепление в законодательстве, проанализированы существующие в научной литературе классификации земельных правонарушений. Подробно освещены процедуры осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, система органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере земельных отношений. Исследованы особенности производства по данной категории дел.
В рамках настоящей работы также выявлены проблемные вопросы соотношения федерального и регионального законодательства об административной ответственности за земельные правонарушения на современном этапе, высказаны предложения по совершенствованию законодательства об административной ответственности за правонарушения в сфере земельных правоотношений.
Административная ответственность является наиболее часто применяемым видом ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений. Поэтому от того, насколько совершенным будет ее нормативно-правовое регулирование, а также применение этих норм на практике, напрямую зависит степень эффективности правовой охраны земельных правоотношений. Поскольку административная ответственность за правонарушения в сфере земельных отношений тесно связана с другими видами ответственности, особенно с уголовной, совершенствование нормативно-правового регулирования этих видов ответственности также имеет важное значение.
Рассмотренные в настоящей работе вопросы позволили нам выявить неточности, противоречия и пробелы в нормативном регулировании административной ответственности за земельные правонарушения, прийти к определенным выводам и высказать предложения по совершенствованию законодательства.
Во-первых, это касается определения соотношения понятий «земельное правонарушение» и «правонарушение в области охраны и использования земель», которые в ЗК РФ используются как равнозначные понятия, как синонимы. Мы полагаем, что это не совсем верный подход, поскольку, учитывая, что, согласно нормам КоАП РФ, единственно возможным основанием административной ответственности является административное правонарушение, закрепление в статье 74 ЗК РФ нормы, что лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную ответственность, является не вполне корректным.
Поэтому предлагается внести поправки в ст. 74-76 ЗК РФ и заменить в их тексте словосочетание «земельное правонарушение» на «правонарушение в области использования, управления и охраны земель». Это будет способствовать единообразию законодательства и исчезновению противоречий и вопросов относительно обоснованности употребления данных понятий. Кроме того, это будет более правильно с точки зрения терминологии.
Также предлагается изменить наименование главы XIII ЗК РФ с «Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель» на «Ответственность за правонарушения в области использования, управления и охраны земель».
Данное предложение обосновывается тем, что помимо правонарушений в области охраны и использования земель действующим законодательством предусмотрены также административные правонарушения и уголовные преступления в области управления земельными ресурсами, например ст. 19.4, 19.5, 19.9 КоАП РФ и ст. 170 и 170.2 УК РФ.Во-вторых, предлагается дополнить КоАП РФ главой 8.1 «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель», в которой систематизировать и расположить в логической последовательности все предусмотренные на данный момент в нескольких главах составы правонарушений в области использования, управления и охраны земель.
Целесообразность и обоснованность создания в КоАП РФ отдельной главы, посвященной административным правонарушениям в области земельных правоотношений, обусловлены следующими факторами: 1) отличием земельных правонарушений от других административных правонарушений по объекту посягательства, по характеру охраняемых общественных отношений; 2) важностью и значимостью земельных правоотношений, обусловленными спецификой земли; 3) необходимостью системного подхода к регулированию земельных отношений, в том числе и в части установления административной ответственности за земельные правонарушения.
В-третьих, на основе анализа действующего законодательства сделан аргументированный вывод о необоснованности выделения специальной земельноправовой ответственности и выведения ее за рамки традиционных видов юридической ответственности. В связи с этим предлагается исключить нормы о земельно-правовой ответственности из земельного законодательства и предусмотреть принудительное изъятие земельного участка ввиду использования его с нарушением законодательства Российской Федерации в качестве меры административной ответственности.
В-четвертых, изменений и дополнений требуют отдельные составы земельных правонарушений, содержащиеся в КоАП РФ:
1) в связи со сложностями, возникающими на практике при квалификации правонарушений по ст.7.1 КоАП РФ (самовольное занятие земельного участка), следует закрепить в этой статье конкретные виды возможного самовольного занятия земельных участков, такие, как организация палисадников, навесов, настилов, асфальтирование тротуара и т.д., и дать им легальные определения;
2) необходимо дополнить статью 8.1.7 «Порча земель» предлагаемой новой главы 8.1 «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель» (действующая ст.
8.6 КоАП РФ) частью 3 следующего содержания: «Загрязнение земель сточными водами, нефтепродуктами, которые не относятся к отходам производства и потребления, а также совершение других деяний, которые привели к изменению качества земель, выразившемуся в ухудшении их химических, физических и биологических свойств - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от сорока тысяч до восьмидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток».Эта необходимость вызвана тем, что сейчас установлена ответственность за порчу земель только за нарушение правил обращения с опасными отходами и веществами. Однако порча может происходить и в результате иных действий, например, при использовании тяжелой техники на пашне с нарушением агротехнических норм, захламлении земель, загрязнении сточными водами и т.д. Кроме того, к опасным отходам относятся только отработанные нефтепродукты, но нередко земли загрязняются нефтепродуктами, не относящимися к отходам.
3) необходимо четко разграничить состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, и преступления, ответственность за которое наступает по ч. 1 ст. 254 УК РФ, поскольку сложности их разграничения зачастую порождают необоснованное применение административной ответственности вместо уголовной.
На данный момент эти составы разграничены по признаку наступления вреда здоровью человека, т.к. последствие в виде причинения вреда окружающей среде наступает и в случае административного правонарушения, и в случае уголовного преступления. Возможным критерием разграничения смежных составов за порчу земель в отношении последствий в виде причинения вреда окружающей среде может быть стоимостный критерий.
Признаком преступления, в отличие от административного правонарушения, предлагается признать последствия в виде вреда окружающей среде, причиненного в значительном размере. В ст. 254 УК РФ следует внести дополнение о причинении вреда окружающей среде в значительном размере, в примечании к ней надо указать стоимостный «порог», превышение которого следует считать причинением вреда окружающей среде в значительном размере, и отметить, что вред исчисляется в порядке, установленном законодательством об охране окружающей среды, - по специально установленным методикам и таксам, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление окружающей среды;4) несмотря на тот положительный фактор, что многие субъекты Российской Федерации устанавливают в региональных нормативно-правовых актах ответственность за нерациональное использование земель, более правильным все- таки было бы установление административной ответственности за нерациональное использование земель на уровне федерального законодательства, поскольку в действующем законодательстве принцип рационального использования природных ресурсов рассматривается как один из основных принципов охраны окружающей среды.
Поэтому предлагается дополнить новую главу 8.1 КоАП РФ «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель» самостоятельной статьей 8.1.10 «Нарушение требований по рациональному использованию земель».
Кроме того, следует постановлением Правительства РФ утвердить Положение об установлении требований по рациональному использованию земель, в котором дать определение понятию «рациональное использование земель» и предусмотреть требования по такому использованию.
В-пятых, представляется целесообразным увеличение срока давности привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере земельных правоотношений.
Руководствуясь часто возникающей объективной необходимостью предоставить возможность уполномоченным должностным лицам проводить административное расследование после выявления административных правонарушений в области использования, управления и охраны земель, предлагается внести следующие изменения в законодательство:
а) ч.1 ст.
28.7 КоАП РФ после слов «в области охраны окружающей среды и природопользования» дополнить словами «в области использования, управления и охраны земель» (т.е. включить административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель в перечень административных правонарушений, после выявления которых осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, и, как следствие, проводится административное расследование);б) ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ после слов «в области охраны окружающей среды и природопользования» дополнить словами «в области использования, управления и охраны земель» (т.е. вместо общего двухмесячного срока давности установить срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения в области использования, управления и охраны земель один год по аналогии с правонарушениями в области охраны окружающей среды и природопользования).
В-шестых, отмечается необходимость решения множества проблемных вопросов в сфере осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, поскольку эффективная система земельного надзора и контроля на практике все еще не сложилась:
1) в соответствии с действующим законодательством, государственный земельный надзор, осуществляемый только уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, является частью государственного экологического надзора, который осуществляется на федеральном и региональном уровнях.
В целях устранения несоответствия между уровнями осуществления государственного экологического и земельного надзора, а также в целях упорядочения и оптимизации системы надзорных органов в сфере земельных отношений, предлагается наделить органы исполнительной власти субъектов РФ полномочиями по осуществлению регионального государственного земельного надзора. При этом критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному земельному надзору и региональному земельному надзору, должны определяться Правительством Российской Федерации (по аналогии, например, с ч. 3 ст. 36 Водного кодекса РФ в отношении надзора в области использования и охраны водных объектов). Также предлагается предоставить органам исполнительной власти субъектов РФ право самостоятельно рассматривать дела об административной ответственности за земельные правонарушения, предусмотренные законами субъектов РФ;
2) вместо нескольких одновременно действующих нормативных актов, регламентирующих порядок осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, с целью упорядочения норм и систематизации законодательства предлагаем принять единый нормативный акт - Положение о государственном земельном надзоре и муниципальном земельном контроле, в котором следует четко отразить все аспекты данных управленческих функций: сформировать понятийный аппарат, определить органы, уполномоченные осуществлять земельный надзор и контроль, определить полномочия, реализуемые органами власти при осуществлении контроля и надзора, закрепить права, обязанности и ответственность должностных лиц органов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, четко прописать формы осуществления земельного надзора и контроля, формы административного реагирования в случае выявления правонарушений, регламентировать порядок взаимодействия органов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;
3) на данный момент юридическое значение муниципального земельного контроля практически сведено к нулю, т.к. уполномоченные органы в рамках осуществления данного контроля могут проводить проверки соблюдения земельного законодательства, но не имеют права привлекать виновных лиц к административной ответственности за выявленные правонарушения. Исходя из этого, предлагается на уровне законодательства наделить органы муниципального земельного контроля правом самостоятельно осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в сфере земельных правоотношений без передачи соответствующих документов после проведения проверки в органы государственного земельного надзора;
4) неопределенность соотношения административных обследований объектов земельных отношений с традиционно осуществляемыми проверками соблюдения требований земельного законодательства требует внесения дополнений в ст. 71.1 ЗК РФ. На наш взгляд, в ней необходимо четко определить, что проведение внеплановой проверки не является обязательным после выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.
В - седьмых, высказываются предложения по повышению эффективности взыскания штрафов за административные правонарушения в сфере земельных правоотношений.
На основании изучения статистических данных сделан вывод, что необоснованное и нецелесообразное повышение административных штрафов за земельные правонарушения (установление их на основе кадастровой стоимости земельных участков) вызвало еще более массовое уклонение от их уплаты. Сложившаяся ситуация приводит к отрицательным последствиям, поскольку не достигаются цели административного наказания, обозначенные в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, а, следовательно, и цели самой административной ответственности.
Предлагаются следующие варианты мер по повышению взыскаемости административных штрафов:
а) предусмотреть в главе 27 КоАП РФ в качестве одной из мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении наложение ареста на имущество. Данную главу следует дополнить отдельной статьей 27.20 «Наложение ареста на имущество», в которой детально регламентировать условия и порядок наложения ареста, а также его отмены, когда в этой мере отпадает необходимость;
б) предусмотреть в КоАП РФ для лиц, привлеченных к ответственности за совершение административных правонарушений в области использования, управления и охраны земель норму, аналогичную действующей ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП РФ (для лиц, привлеченных к административной ответственности за совершение административного правонарушения в области дорожного движения), а именно: возможность оплатить административный штраф в размере половины его суммы в случае оплаты не позднее двадцати дней со дня вынесения постановления о наложении административного штрафа.
Проблемы, затронутые в диссертационном исследовании, требуют дальнейшего теоретического исследования и выработки направлений их решения.
На сегодняшний день выносится значительное количество судебных актов, которыми отменяются постановления уполномоченных административных органов о привлечении к административной ответственности за правонарушения в сфере земельных правоотношений. Вышесказанное свидетельствует о необходимости совершенствования практики работы административных органов, повышения качества рассмотрения ими дел, достижения законности и обоснованности выносимых постановлений о привлечении к административной ответственности за земельные правонарушения.
На основании вышеизложенного, можно сделать вывод об актуальности и необходимости последующего исследования проблемных вопросов административной ответственности за правонарушения в сфере использования, управления и охраны земель, выработке предложений по совершенствованию и модернизации действующего законодательства в данной сфере. Ведь несомненно, что от качества нормативно - правовых актов, регламентирующих данную область правоотношений, а также от практики их применения зависит в конечном итоге эффективность регулирования земельных правоотношений в государстве.