<<
>>

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Привлечение иностранных граждан и лиц без гражданства к административной ответственности свидетельствует об особенностях их правового статуса как в материально-правовом аспекте, так и в процессуальном, что требует глубокого научного исследования данной проблемы ввиду массовости пребывания внешних мигрантов на территории России и, соответственно, применения к ним мер административного принуждения.

Согласно данным Федеральной службы государственной статистики наблюдается ежегодный прирост числа внешних мигрантов. Так, за 2013 г. в Российскую Федерацию из зарубежных стран прибыли 482 241 человек, а в 2014 г. — 578 511[1]. На март 2016 г. в России находились 9 867 115 иностранных граждан и лиц без гражданства[2]. В отношении данных субъектов имеются значительные статистические показатели по возбуждению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности. Это обусловлено тем, что иностранцы и апатриды совершают не только общераспространенные административные правонарушения, но и специфические — посягающие на установленный порядок пребывания на территории Российской Федерации. За 2014 г. к административной ответственности привлечены 2 324 912 иностранных граждан и лиц без гражданства, за 2015 — 2 225 017. Значительная часть указанных лиц подвергается мерам административного принуждения, связанным с невозможностью дальнейшего пребывания на территории Российской Федерации: за 2014 г. административному выдворению и депортации подвергнуты 139 034 иностранцев и апатридов[3]; за 2015 — 117 493[4].

Важность материально -правового и процессуального регулирования применения мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства обусловлена тем, что пробелы в законодательной регламентации порождают многочисленные практические проблемы, связ ан- ные с нарушением прав человека на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях, включая исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации.

6 декабря 2011 г. в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 28 ноября 2015 г.)[5] законодателем было внесено дополнение, которым определена новая мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях — помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации. С одной стороны, был устранен пробел в законодательстве и установлены некоторые процессуальные гарантии, способствующие обеспечению прав административно выдворяемых. С другой стороны, проблема длительного содержания в этих учреждениях не была решена, имеют место существенные проблемы в организации их деятельности.

О многочисленных нарушениях права на свободу и личную неприкосновенность иностранных граждан и лиц без гражданства и иных прав и свобод человека в ходе осуществления административно -юрисдикционной деятельности свидетельствуют практические материалы как различных внутригосударственных органов (Верховного Суда Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека), так и Европейского Суда по правам человека.

Изложенное подтверждает актуальность темы настоящего исследования для совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности, обусловленного проблемами организации административно - юрисдикционного процесса, связанного с применением имеющих деликтную основу мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства, и свидетельствует о ее востребованности с научнотеоретических и практических позиций.

Степень научной разработанности темы. Анализируемая проблематика характеризуется многогранностью, и ее разработка, связанная с привлечением к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства, является одной из наиболее востребованных в науке административного права.

Однако до настоящего времени попыток всестороннего научного рассмотрения применения имеющих деликтную основу мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства с позиций материально -правового регулирования и административного процесса не предпринималось. Учеными-административистами рассматривались лишь отдельные вопросы, связанные с заявленной темой. В частности, проблемы административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации поднимались в диссертационных работах М.С. Аскерова и Н.В. Поляковой. Однако в них обсуждалась лишь одна мера административного принуждения — административное выдворение за пределы Российской Федерации — как в материально-правовом, так и в процессуальном аспектах. Все меры административного принуждения, обусловливающие невозможность дальнейшего нахождения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации независимо от фактических оснований, были проанализированы Ю.В. Пауковой.

Следует отметить, что в настоящее время отсутствуют диссертационные и монографические работы, объектом исследования которых являлись бы общественные отношения, связанные с применением новой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях — помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации. Фрагментарное обсуждение данного вопроса содержится в диссертациях А.Ю. Соколова и Ю.П. Гапон.

Обращение к диссертационным и монографическим исследованиям позволяет констатировать отсутствие в отечественной административно - правовой литературе комплексного анализа и систематизации материально - правового регулирования и производства по применению мер административного принуждения к иностранцам и апатридам в связи с совершением ими административных правонарушений.

Представленная работа является одним из первых комплексных научных исследований, в котором сформулированы и научно обоснованы предложения прикладного характера, направленные на совершенствование материально-правового и процессуального регулирования мер административного принуждения, применяемых на деликтной основе к иностранным гражданам и лицам без гражданства.

Объектом исследования служат общественные отношения, которые складываются в сфере реализации материально -правовых норм и осуществления производства по применению административного выдворения и помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, а также связанных с ними иных процессуальных мер.

Предметом исследования выступают нормы административного права, устанавливающие материально -правовую характеристику, а также регламентирующие процедуру применения имеющих деликтную основу мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без граж- данства; проблематика процессуального регулирования использования указанных мер; судебная и иная правоприменительная практика; научные концепции и положения, раскрывающие сущность производства по применению мер административного принуждения к иностранцам и апатридам в связи с совершением ими административных правонарушений.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является выработка на научной основе практических предложений, направленных на оптимизацию материально -правовых норм и процессуального регулирования деятельности субъектов административной юрисдикции, применяющих к иностранцам и апатридам меры административного принуждения в связи с совершением ими административных правонарушений.

Цель диссертационного исследования достигается путем решения следующих задач:

сформулировать определение понятия административного принуждения и классифицировать административно -принудительные меры, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства;

определить место мер административного принуждения, применяемых на деликтной основе к иностранным гражданам и лицам без гражданства, в структуре административно -принудительных мер;

охарактеризовать с материально -правовых позиций административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации;

выявить специфику материально -правового и процессуального регулирования мер административного принуждения, применяемых на деликтной основе к иностранным гражданам и лицам без гражданства, по административно-деликтному и иному законодательству республик ближнего зарубежья;

раскрыть понятие и нормативно -правовую основу производства по применению мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства;

установить особенности производства по делам об административных правонарушениях, могущих повлечь административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации;

обобщить общетеоретические вопросы и практические проблемы применения процедуры административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации;

уточнить понятие «помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства», подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации;

выявить правовую основу и особенности процедуры помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации;

сформулировать и обосновать предложения и рекомендации по изменению и дополнению действующего российского административно - деликтного и иного законодательства, направленные на совершенствование производства по применению имеющих деликтную основу мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства.

Методологическую основу диссертации составляют общенаучные и частнонаучные методы познания (формально-логический, системноструктурный, сравнительно -правовой, технико-юридический и иные), присущие юридической науке, применение которых в совокупности позволило решить поставленные задачи.

С помощью формально-логического метода сформулирован ряд дефиниций, используемых в отношении производства по применению имеющих деликтную основу мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства; осуществлен анализ действующего законодательства с позиций совершенствования существующей процедуры привлечения иностранцев и апатридов к административной ответственности и исполнения административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации.

Использование системно-структурного метода позволило определить место мер административного принуждения, применяемых на деликтной основе к иностранным гражданам и лицам без гражданства, в структуре мер административного принуждения. Сравнительно-правовой метод применен для сопоставления российского законодательства в данной сфере отношений и законодательства государств ближнего зарубежья.

Теоретическая основа исследования. Особенности материально - правового регулирования и производства по применению мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства рассматривались с учетом достижений таких отраслей юридической науки, как общая теория государства и права с использованием современных достижений наук конституционного и административного права.

При изучении вопросов административного принуждения, а также в целом административного права и процесса диссертант опирался на труды ученых-административистов: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.А. Галагана, М.И. Еропкина, А.И. Каплунова, И.Ш. Килясханова, В.Р. Кисина, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, И.В. Максимова, В.М. Манохина, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, О.С. Рогачевой, В.Г.

Розенфельда, Б.В. Россинского, А.Ю. Соколова, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.А. Тюрина, А.В. Филатовой, С.Е. Чаннова, А.П. Шергина, Ц.А. Ямпольской и др.

Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативно -правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, регулирующие отдельные вопросы процедуры применения административно-принудительных мер в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, а также законодательные и иные нормативно -правовые акты государств ближнего зарубежья по состоянию на 15 апреля 2016 г.

Эмпирической базой исследования послужили статистические данные Министерства внутренних дел, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной миграционной службы[6], Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, материалы судебной практики, отражающие проблемы применения мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства, деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, а также Европейского Суда по правам человека.

Научная новизна работы определяется совокупностью поставленных в ней задач и состоит в том, что на основе анализа административно-деликтного и иного законодательства автором было проведено комплексное исследование материально-правовых вопросов и процедурных проблем применения имеющих деликтную основу мер административно-правового принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства с подготовкой предложений, связанных с совершенствованием федерального законодательства.

Диссертационное исследование содержит решение научной задачи, ко - торая заключается в комплексном исследовании материально -правовых основ и определении процессуального механизма применения мер административного принуждения к иностранцам и апатридам, выработке направлений разрешения проблемных вопросов и практических рекомендаций.

На защиту выносятся следующие новые положения и положения, наиболее важные элементы новизны которых заключаются в следующем:

1. В целях определения места административно -принудительных мер, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства, в общей структуре мер административного принуждения предложена авторская классификация их по основаниям и непосредственной цели использования: 1) применяемые исключительно на неделиктной основе (административно - предупредительные меры, применяемые в силу государственных нужд; контрольно-предупредительные меры); 2) применяемые исключительно на деликтной основе (меры административного пресечения; административные наказания); 3) носящие смешанный характер (административно - восстановительные меры; процессуально-обеспечительные меры административного принуждения).

2. Обосновано, что процедура установления личности иностранных граждан и лиц без гражданства, привлекаемых к административной ответственности, является процессуальным действием, которое может потребовать значительных временных затрат и проведения административного расследования. В законе должна быть четко установлена допустимость возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования по факту его совершения, то есть в отношении неизвестного лица или субъекта, личность которого не установлена. Необходимо дополнить правило о продлении срока административного расследования, основываясь на предельном трехмесячном сроке проведения процедуры установления личности иностранного гражданина, определенном в нормах законодательства о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации. Соответствующие предложения сформулированы в работе.

3. Аргументирована целесообразность применения как процессуально - обеспечительной меры помещения иностранных граждан в специальные учреждения до рассмотрения дела об административном правонарушении в целях установления личности при наличии у иностранных граждан или лиц без гражданства несовершеннолетних детей. При этом срок содержания в специальных учреждениях иностранных граждан или лиц без гражданства, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, не должен превышать 48 часов. Таким образом, предельный срок содержания в данных учреждениях будет приведен в соответствие с предельным сроком административного задержания.

4. Сформулирована дефиниция «помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации» — это мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применение которой возложено на должностных лиц органов, уполномоченных на осуществление функций по принудительному исполнению соответствующих документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов либо пограничных органов в целях обеспечения исполнения принятого по делу постановления судьи о назначении административного наказания в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации или решения должностного лица пограничного органа, заключающаяся в ограничении свободы иностранных граждан или лиц без гражданства и содержании их в специально отведенных помещениях пограничных органов либо в специальных учреждениях органов внутренних дел.

5. Обосновано, что подзаконное регулирование содержания в специальных учреждениях иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, не соответствует требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Основные элементы правовой характеристики рассматриваемой меры следует отразить в КоАП РФ, а ее детальная регламентация с установлением порядка содержания административно выдворяемых в специальных учреждениях (помещениях) должна содержаться в предлагаемом к принятию федеральном законе «О порядке и условиях содержания в специальных учреждениях (помещениях) иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реад- миссии».

6. Сформулирован вывод о необходимости наделения судей исключительной компетенцией по принятию решения о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, в специальные учреждения. При этом следует установить правило о том, что должностное лицо пограничного органа, вынесшее постановление о принудительном выдворении, при необходимости помещения выдворяемого в специально отведенное для этого помещение пограничного органа немедленно после вынесения постановления направляет заявление о применении данной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях со всеми материалами дела в районный суд по месту нахождения пограничного органа.

7. В целях недопущения необоснованного ограничения прав иностранных граждан и лиц без гражданства на свободу и личную неприкосновенность целесообразно законодательно определить для административно выдворяемых срок содержания в специальном учреждении, который не должен превышать двух месяцев.

8. Выявлено, что личный досмотр, применяемый в соответствии с нормами законодательства о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, имеет ряд характерных признаков меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, что требует подчинения субъектов, ее проводящих, правилам, установленным в КоАП РФ, с составлением соответствующих процессуальных документов. В связи с этим целесообразно установить возможность проведения личного досмотра и досмотра вещей лиц, помещаемых в учреждения для административно выдворяемых, непосредственно в КоАП РФ. Детальное содержание данного предложения содержится в тексте диссертации.

Теоретическая и практическая значимость диссертации определяется актуальностью и новизной поднятых в ней проблем и предлагаемых для их устранения решений.

Выводы и теоретические положения, содержащиеся в работе, могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях по вопросам установления и применения административной ответственности к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Предложения по совершенствованию российского законодательства в сфере административной ответственности иностранцев и апатридов, носящие практический характер, могут быть приняты во внимание в нормотворческой деятельности, а также в правоприменительной практике.

Авторские выводы и предложения можно использовать при подготовке учебной и учебно -методической литературы по административному праву, а также в процессе преподавания учебных дисциплин «Административное право», «Административно -процессуальное право» и «Административная ответственность» в профильных образовательных организациях высшего образования.

Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обусловлены актуальностью, методологией, сформулированной целью и решенными задачами, точно определенными объектом и предметом исследования, широким спектром использованных библиографических источников, эмпирической базой. Основные наиболее значимые положения административно -правовой теории, касающиеся производства по делам о применении к иностранным гражданам и лицам без гражданства мер административного принуждения в связи с совершением ими административных правонарушений, комплексно исследованы и критически оценены с позиции соответствия их положениям правовой теории, законодательства и правоприменительной практики.

Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах:

обсуждение и одобрение диссертации на кафедре административного и муниципального права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия»;

опубликование научных работ по теме диссертации в периодических изданиях, в том числе в российских рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки РФ;

участие в международных научно -практических конференциях различного уровня: I Ежегодной международной заочной научно-практической конференции «Социально -гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире: исследовательские итоги 2012 года» (г. Краснодар, 20 декабря 2012 г.); III Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменения» (г. Уфа, 8 февраля 2013 г.); Международной заочной научно - практической конференции «Публичная власть: реальность и перспективы» (г. Саратов, 18 ноября 2014 г.); Второй ежегодной Международной научнопрактической конференции «Публичная власть: реальность и перспективы» (г. Саратов, 1 ноября 2015 г.).

Структура диссертации обусловлена поставленной проблематикой, исследуемым объектом, предметом, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

<< | >>
Источник: ЗУБОВА Елена Григорьевна. МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ НА ДЕЛИКТНОЙ ОСНОВЕ К ИНОСТРАННЫМ ГРАЖДАНАМ И ЛИЦАМ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов - 2016. 2016

Еще по теме ВВЕДЕНИЕ:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -