<<
>>

§ 1. Возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних

Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией правоохранительных задач в сфере административной ответственности, представляют собой сложный механизм, включающий в себя воздействие одновременно материальных и процессуальных норм.

Структура материальной нормы, предусмотренная ст. 5.35 КоАП РФ, рассмотрена нами в первой главе диссертационного исследования и выражает статику в этих отношениях. Напротив, вторая составляющая имеет динамический характер и определяет процессуальный порядок их претворения в жизнь по установлению объективной истины, применению к родителям или лицам, их заменяющим, административных наказаний в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Эффективность процессуальной составляющей зависит прежде всего от рассмотрения специфических особенностей реализации полномочий должностных лиц, на двух ключевых стадиях производства по делам об административных правонарушениях - возбуждение и рассмотрение дела об административном правонарушении.

Обратим внимание, что производство по делам об административных

правонарушениях по рассматриваемому юридическому составу

характеризуется узким кругом должностных лиц, наделенных

административно-юрисдикционными полномочиями, ведущая роль в

котором отведена подразделениям по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (далее - ПДН ОВД). Вместе с тем, возбуждать дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ уполномочены должностные лица органов внутренних дел (полиции); должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов (ч. 2 и 3 ст. 5.35 КоАП РФ); члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДН и ЗП).

В территориальных органах МВД России, ПДН ОВД - доминирующее подразделение по возбуждению дел об административных правонарушениях, связанных с реализацией защиты прав и интересов несовершеннолетних.

Так, только в 2013 г. из 425 317 возбужденных дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, 388 558 административных правонарушений в отношении родителей и лиц, их заменяющих, выявлено ПДН ОВД; 33 163 - участковыми уполномоченными полиции; 1 395 - сотрудниками патрульно-постовой службы полиции; 363 - сотрудниками ГИБДД МВД России .

Следует обратить внимание, что члены комиссий по делам несовершеннолетним и защите их прав наделены административно- юрисдикционными полномочиями (ст. 23.2 КоАП РФ), но не всегда в полном объеме способны их реализовать. Так, например, в Московской области в 2013 г. ими возбуждено лишь 461 (в 2012 - 502, 2011 г. - 538) дело об административном правонарушении, из них по ст. 5.35 КоАП РФ - 457 (526).

Признавая весомый вклад ПДН ОВД в выявлении, сборе и процессуальном оформлении доказательств по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, предлагается детально рассмотреть их функции, которые находятся в прямой зависимости [74]

от поводов к возбуждению рассматриваемого состава административного правонарушения (ст. 28.1 КоАП РФ).

Проведенный нами анализ изучения административной практики в 20 субъектах Российской Федерации показал, что основным поводом для возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, является непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченном составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ) - 300 750 фактов (86,5 %). Это объясняется регулярным проведением различных мероприятий органами внутренних дел (рейды, проверки жилищно-бытовых условий, оперативное реагирование на поступившую информацию о семейном насилии или семейном

неблагополучии и др.) по выявлению детей и семей, находящихся в социально опасном состоянии, а также проверки по месту жительства семей, состоящих на профилактическом учете в ПДН ОВД.

Например, в Ярославской области с 14 по 22 августа 2012 г. было проведено комплексное мероприятие «Семья», направленное на выявление несовершеннолетних и семей, нуждающихся в помощи со стороны государства. В указанном мероприятии приняли участие 574 сотрудника территориальных органов МВД России на районном уровне, 111 представителей органов и учреждений системы профилактики, 21 член добровольной народной дружины (ДНД) и 25 представителей общественности. В ходе мероприятия осуществлена проверка 207 опекунских, 25 патронатных и 109 приемных семей на предмет выявления фактов ненадлежащего исполнения обязанностей по воспитанию, [75]

содержанию и обучению детей. В результате проведенной работы только в отделе полиции «Центральный» УМВД России по г. Ярославлю выявлено 3 факта проживания несовершеннолетних с родителями, лишенными родительских прав.

В части проверки семей, родители которых осуждены к мерам наказания, не связанным с лишением свободы ПДН ОВД совместно с представителями территориальных уголовно-исполнительных инспекций ФСИН России (далее - УИИ) на районном уровне проводятся профилактические мероприятия на предмет исполнения обязанностей по воспитанию, содержанию и обучению детей. Так, при проверке семьи гр. Парыгина Альберта Викторовича, 01.05. 1976 г.р., проживающего по адресу: г. Ярославль, ул. Урицкого, д. 60, кв. 133, осужденного по ст. ч. 3 ст. 30, п. «а» ч. 2 ст. 228.1; ч. 3 ст. 30, ч. 1 ст. 228.1 УК РФ к наказанию в виде 6 лет лишения свободы без штрафа, без ограничения свободы, из квартиры доносился детский плач, дверь в квартиру была закрыта, на просьбы открыть дверь никто не реагировал. При вскрытии двери квартиры сотрудниками МЧС установлено, что малолетняя Парыгина В.А. находилась в детской кроватке (постельное белье отсутствовало, одежда на ребенке грязная), громко плакала. Родители девочки раздетые лежали на диване, на происходящее в квартире (детский плач, присутствие сотрудников МЧС, полиции, соседей) не реагировали, так как находились в состоянии опьянения, не могли адекватно оценивать действительность и должным образом осуществлять присмотр за ребенком.

Ребенок был помещен в Детскую клиническую больницу № 1 г. Ярославля, гр. Парыгин и гр. Доценко О.Ю. (мать девочки) привлечены к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ. Информация по данной семье была передана в органы и учреждения системы профилактики для защиты законных прав и интересов малолетней и проведения индивидуально - профилактической работы, направленной на оздоровление ситуации в семье. Также информация по данному факту направлена в уголовноисполнительную инспекцию. Таким образом, непосредственное обнаружение должностными лицами достаточных данных, указывающих на наличие события рассматриваемого административного правонарушения способствует своевременной профилактике семейного неблагополучия, социального сиротства детей, защите прав и законных интересов несовершеннолетних, проживающих в кровных или замещающих семьях.

Вторым поводом для возбуждения дела об административном правонарушении являются поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного

самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ).

Так, за 2012 г. поступило 36 963 данных, указывающих на событие административного правонарушения, предусмотренного по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, что составляет 0,6 % от общего числа возбужденных дел об административных правонарушениях по указанной статье.

Анализ поступившей информации в территориальные органы МВД России за 12 месяцев 2012 года позволил нам её классифицировать, используя принцип статистического упорядочивания.

I. Информация из органов и учреждений здравоохранения - 840 (АППГ - 870) информации:

из детских поликлиник - 810 (АППГ - 830);

из наркологических диспансеров - 30 (АППГ - 40).

II. Информация из образовательных учреждений - 499 (АППГ- 466) информаций, в том числе:

из дошкольных образовательных учреждений - 162 (АППГ- 166);

от администраций общеобразовательных школ - 337 (АППГ - 300).

III. Информация из служб и подразделений территориальных органов МВД России на районном уровне - 948 (АППГ - 946), в том числе:

от участковых уполномоченных полиции - 268 (АППГ- 291);

из подразделений уголовного розыска - 240 (Al 1111' - 420); от следователей - 310 (АППГ- 460); от дознавателей - 130 (АППГ- 250).

Резюмируя рассмотрение вышеуказанного повода для возбуждения дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, отметим, что обмен информацией о фактах семейного неблагополучия осуществляется в тесном взаимодействии всех субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Следующим поводом для возбуждения дела об административном правонарушении, регламентированным законом, служат сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения и др.

В 2012 г. на территории России зарегистрировано 9 940 сообщений и заявлений (2,8 %) по факту ненадлежащего исполнения обязанностей по воспитанию, содержанию и обучению детей . Учитывая, что деятельность территориальных органов МВД России по приему, регистрации и разрешению заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях относится к сфере оказания государственных услуг, считаем необходимым рассмотреть этот повод подробнее.

Стандарт предоставления государственной услуги, состав и последовательность выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме закреплены в Административном регламенте МВД России предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах МВД России заявлений, сообщений и иной [76] информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях (далее - Административный регламент) .

При этом порядок рассмотрения обращений граждан регламентирован приказом МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 г. «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» .

В соответствии с п. 45 Административного регламента предоставление государственной услуги включает в себя четыре последовательные административные процедуры:

1. Прием заявлений (сообщений) о преступлении, об административном правонарушении и о происшествии.

2. Регистрация заявлений (сообщений) о преступлении, об административном правонарушении и о происшествии.

3. Разрешение заявлений о преступлении, об административном правонарушении и о происшествии, включающее в себя их рассмотрение и принятие по ним решений, предусмотренных законодательством Российской Федерации и настоящим Административным регламентом.

4. Информирование заявителей о результатах предоставления государственной услуги.

При наличии зарегистрированного сообщения проверку по нему осуществляет сотрудник по поручению руководителя территориального органа или оперативного дежурного (во время отсутствия руководителя).

При этом в графу 6 Книги учета сообщений о происшествии (далее - КУСП) заносится соответствующая информация. Сотрудник ПДН ОВД по прибытии в территориальный орган МВД России незамедлительно докладывает руководителю территориального органа либо в его отсутствие [77] [78] оперативному дежурному соответствующие документы, полученные (подготовленные) в ходе проверки. Указанные документы приобщаются к ранее зарегистрированному в КУСП заявлению (сообщению) о преступлении, об административном правонарушении и о происшествии, а в графу 4 КУСП вносится соответствующая информация.

В случае выявления признаков преступления при рассмотрении заявления (сообщения) об административном правонарушении либо происшествии в отношении несовершеннолетнего сотрудник ПДН ОВД обязан незамедлительно подготовить соответствующий рапорт для доклада руководителю территориального органа и регистрации в КУСП.

За надлежащую реализацию указанных мероприятий исполнитель несет персональную ответственность.

Заявления (сообщения) об административных правонарушениях подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

По результатам рассмотрения заявления об административном правонарушении в отношении несовершеннолетних сотрудником ПДН ОВД либо должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в пределах своей компетенции принимается одно из следующих решений:

о возбуждении дела об административном правонарушении; о вынесении определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;

о передаче материалов на рассмотрение по подведомственности. Материалы, по которым принято решение о начале производства по делу об административном правонарушении, регистрируются в журнале учета дел об административных правонарушениях.

Таким образом, деятельность инспектора по делам несовершеннолетних ПДН ОВД по рассмотрению обращений, заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, касающихся защиты прав и интересов несовершеннолетних является одной из его должностных обязанностей. Качественное выполнение законодательно закрепленных требований, предъявляемым на данном этапе, позволяет своевременно и законно принимать соответствующие меры по предупреждению правонарушений в отношении несовершеннолетних.

Рассмотрев поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, полагаем целесообразным на основе изучения правоприменительной практики предложить универсальные алгоритмы действий инспектора ПДН ОВД на этапе возбуждения дела об административном правонарушении.

Алгоритм действий инспектора подразделений по делам несовершеннолетних ОВД по реализации требований п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ (при непосредственном обнаружении достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения).

На первом этапе в соответствии с Федеральным законом «О полиции» от 7 февраля 2011г. № 3 -ФЗ (далее - ФЗ «О полиции») инспектору ПДН ОВД необходимо:

1) назвать свою должность, звание и фамилию, предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего кратко сообщить причину и цель обращения (п. 1 ч. 4 ст. 5 ФЗ «О полиции»);

2) установить личность правонарушителя (родителей или одного из родителей), лиц, их заменяющих, и разъяснить положения законодательства, устанавливающего административную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних (п. 2 ст. 13 ФЗ «О полиции»);

3) принять меры по пресечению административного правонарушения. [79]

Второй этап направлен на сбор и процессуальное оформление доказательств (формирование материалов, указывающих на событие административного правонарушения).

Данный этап характеризуется последовательной, кропотливой работой, направленной:

1) на получение объяснения от родителей или иных законных представителей несовершеннолетних по факту неисполнения родительских обязанностей, проведение беседы с родителями. Им разъясняются последствия неисполнения возложенных на них обязанностей по отношению к своим детям, основания постановки на профилактический учет и снятия с него, а также последствия повторного ненадлежащего исполнения ими своих конституционных обязанностей по воспитанию, обучению и содержанию детей, отрицательного влияния на поведение детей либо совершения в отношении них противоправных действий, в том числе жестокого обращения с ними;

2) на изучение информации в листе ежемесячных проверок о совершенных административных правонарушениях, в котором указываются дата проведения проверки и административного правонарушения, статья КоАП РФ, должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, вид административного наказания;

3) подготовку запроса о предоставлении характеристики с места работы, места жительства на родителей или законных представителей несовершеннолетних (запрашиваются при постановке на учет в течение трех дней, в дальнейшем - по мере необходимости, но не реже одного раза в год).

В исключительных случаях, когда данный документ продолжительное время не может быть представлен уполномоченными лицами, рекомендуется получить объяснение от должностного лица и характеристику от участкового уполномоченного полиции;

4) сбор иных материалов, характеризующих образ жизни родителей (объяснения других членов семьи, соседей, представителей учреждений образования, здравоохранения и другие характеризующие документы);

5) оформление акта обследования семейно-бытовых условий.

Первая проверка жилищно-бытовых условий семьи проводится незамедлительно (в день постановки на профилактический учет), в исключительных случаях - в первые три дня.

В дальнейшем данный акт составляется не реже одного раза в год. Проверку места жительства неблагополучной семьи целесообразно проводить совместно с органами опеки и попечительства, так как в некоторых случаях может потребоваться немедленное изъятие ребенка из семьи;

6) направление копии информаций в КДНиЗП, органы опеки и попечительства, органы и учреждения здравоохранения, образования, другие организации и учреждения.

Третий этап - регистрация рапорта о выявленном административном правонарушении.

В соответствии с ФЗ «О полиции» при непосредственном выявлении административного правонарушения инспектор ПДН ОВД обязан:

сообщить о выявленном административном правонарушении в форме рапорта в ближайший территориальный орган или подразделение полиции (п. 2 ч. 2 ст. 27 ФЗ РФ «О полиции»);

зарегистрировать рапорт о выявленном административном

правонарушении и материалы дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ в КУСП. Материалы, по которым принято решение о начале производства по делу об административном правонарушении, зарегистрировать в журнале учета дел об

административных правонарушениях.

Четвертый этап - подготовка определения о передаче материалов

дела уполномоченным органам и должностным лицам, на которых законодательством об административных правонарушениях возложено рассмотрение данной категории дел (в соответствии со ст. 29.5 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 рассматриваются КДН и ЗП по месту жительства родителей или лиц, их заменяющих).

Далее полагаем определить алгоритм действий инспектора подразделений по делам несовершеннолетних ОВД по реализации требований п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ (при пол-учении сообщений, заявлений и материалов от физических и юридических лиц, а также сообщений в средствах массовой информации, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения).

Как отмечалось выше, при получение сообщений, заявлений и материалов от физических и юридических лиц, а также сообщений в средствах массовой информации, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, необходимо данную информацию зарегистрировать в КУСП.

После этого инспектор ПДН ОВД осуществляет проверку поступившей информации и оформляет доказательства с соответствии с законными требованиями.

По результатам рассмотрения заявления об административном правонарушении по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ сотрудником ПДН ОВД либо должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в пределах своей компетенции принимается одно из следующих решений:

1) о возбуждении дела об административном правонарушении (в подавляющем большинстве составляется протокол об административном правонарушении);

2) о вынесении определения об отказе в возбуждении дела об

административном правонарушении (на основании обстоятельств,

исключающих производство по делу, а в случае неподтверждения информации - определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ) с регистрацией в журнале учета производства по делу об административном правонарушении;

3) о передаче материалов дела об административном правонарушении на рассмотрение по подведомственности.

В соответствии со ст. 23.3 КоАП РФ рассмотрение дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ является исключительной компетенцией комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДН и ЗП). Часть 2 ст. 23.1 КоАП РФ определяет, что по ч. 3 ст. 5.35 КоАП РФ дело рассматривается судьями, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передают его на рассмотрение судье. И это не случайно, поскольку санкция ч. 3 ст. 5.35 КоАП РФ предусматривает за совершение повторного в течение года

административного правонарушения по ч. 2 ст. 5.35 КоАП РФ родителями или иными законными представителями несовершеннолетних, административное наказание в виде административного ареста.

Составление протокола об административном правонарушении - это юридическое оформление стадии возбуждения дела. Особое значение этот процессуальный документ имеет по делам о длящихся правонарушениях, к которому относится рассматриваемый юридический состав.

Своевременно и правильно составленный протокол об административном правонарушении предопределяет качество, а в последующем и исполнимость вынесенного постановления по делу об административном правонарушении.

На основании анализа правоприменительной деятельности в ходе настоящего исследования, выявлены недостатки по составлению протокола об административном правонарушении по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ:

недостаточно аргументированная объективная сторона административного правонарушения - 60 %;

неполные сведений о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, или указание ошибочных сведений (например, искажение ФИО, года и места рождения и др.) - 15 %;

неточные сведения о дате, месте и времени административного правонарушения - 5 %;

нарушение сроков направления материалов дела об административном правонарушении и несоблюдение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении - 20 %.

Как правило, большая часть дел об административных правонарушений прекращается в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности - 2 333 (2011 г. - 2 900). В результате почти 2,5 тыс. правонарушителей избежали административной ответственности из-за неисполнения законодательства[80].

Анализ стадии возбуждения дела об административном правонарушении по ст. 5.35 КоАП РФ позволил заключить, что доминирующим субъектом, осуществляющим сбор и процессуальное оформление материалов в отношении родителей и лиц, их заменяющих, является инспектор ПДН ОВД. Именно от качества подготовленных материалов, впоследствие направляемых на рассмотрение КДНиЗП, зависит, какие меры воздействия в отношении виновных лиц, не исполняющих обязанности по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, будут приняты.

Следующей стадией административно-юрисдикционного процесса является рассмотрение дела об административном правонарушении. Применительно к настоящему исследованию отметим ее особенности при производстве по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ.

«Сущность и социально-правовое значение стадии рассмотрения дела об административном правонарушении дают основание утверждать, что она занимает не просто центральное, а наиболее содержательное место в производстве по делам об административных правонарушениях, выполняет огромной правовой ценности функцию процессуально-правовым

содержанием которой в ее интегрированном качестве является в конечном итоге установление посредством использования процессуально-правовых средств объективной истины по каждому делу об административном правонарушении и вынесение законного, объективного и справедливого постановления (определения)» .

Именно на заключительном этапе данной стадии выносится решение об определении меры воздействия в отношении виновных или же о прекращении производства. Данная стадия насыщена особенностями, в первую очередь связанными со спецификой статуса родителей, имеющих на воспитании детей. Справедливости ради полагаем согласиться с тем, что данную стадию точнее следует обозначить как стадию рассмотрения дела и вынесения постановления по делу об административном правонарушении. Её рассмотрению и посвятим оставшуюся часть данного параграфа.

Предваряя анализ стадии рассмотрения дел исследуемого состава административного правонарушения, полагаем необходимым дать характеристику современного состояния КДН и ЗП.

Свои полномочия они реализуют на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

На федеральном уровне деятельность комиссий продолжает регулировать Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г., утвердивший Положение о них, которое фактически не соответствует реалиям правовой действительности. 6 ноября 2013 года председателем [81]

Правительства Российской Федерации утверждено постановление № 995 «Об утверждении примерного положения о комиссиях по делам

по

несовершеннолетних и защите их прав» (далее - Постановление № 995) . Однако указанный подзаконный акт не отменяет «старое» положение 1967 года. Таким образом, на сегодняшний момент КДНиЗП руководствуются этими двумя правовыми актами. Вместе с тем на уровне субъектов Российской Федерации действуют и свои нормативные правовые акты (региональный уровень) и муниципальный (местный) уровень, регламентирующие деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав . Все указанные уровни образуют систему и должны эффективно функционировать при условии четко определенных начал - принципов, которые могут быть общими и частными .

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в соответствии с Постановлением № 995 следует рассматривать как коллегиальный орган системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних субъектов Российской Федерации, обеспечивающий координацию деятельности органов и учреждений системы профилактики, направленный на предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому, обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, социально-педагогическую реабилитацию

несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, [82] [83] [84] выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.

В целом, КДН и ЗП нельзя назвать ни органом государственной власти, ни органом местного самоуправления, их следует рассматривать как специальные публичные образования, наделенные властными полномочиями, которые не выходят за рамки системы профилактики.

Как отмечалось выше, законодательство об административной ответственности относит рассмотрение подавляющего большинства дел о правонарушениях несовершеннолетних, а также о родителях и лицах, их заменяющих, к исключительной компетенции КДН и ЗП. Вместе с тем КоАП РФ предусматривает, что дела по ст. 5.35 КоАП РФ могут рассматриваться и иными субъектами административной юрисдикции, в частности органами внутренних дел (например, при нарушении несовершеннолетним правил

о і

дорожного движения) и судьями .

Представляется, что установление обособленного субъекта, рассматривающего дела в отношении законных представителей несовершеннолетних (а также несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения), направлено не только на привлечение данных субъектов к административной ответственности, но в первую очередь имеет вектор воспитательного и профилактического воздействия путем применения минимальных мер государственного принуждения, с целью предупреждения совершения более тяжких правонарушений, связанных с неисполнением родительских или опекунских обязанностей.

В соответствии с законодательно закрепленным термином КДН и ЗП являются коллегиальным органом, уполномоченным в соответствии со ст. 23.3 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях. Также на КДН и ЗП Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об [85]

основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» возложена обязанность координации деятельности остальных субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних .

Анализ деятельности КДН и ЗП в субъектах Российской Федерации показал, что сложилась прежде всего двухуровневая система функционирования - это региональные и муниципальные КДН и ЗП.

Региональная комиссия координирует деятельность муниципальных органов исполнительной власти, учреждений и других организаций по проблемам предупреждения беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также осуществляет нормативноправовое, информационно-аналитическое, методическое и организационное обеспечение деятельности городских и районных комиссий.

Практикуется проведение совещаний с заместителями глав администраций, председателями комиссий городов и районов для повышения эффективности их деятельности. Вопросы взаимодействия рассматриваются на конференциях, семинарах, совещаниях и круглых столах[86] [87] [88].

В субъектах Российской Федерации вопросы взаимодействия субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в выявлении неблагополучных семей решаются с помощью заключения совместных приказов между министерствами труда и социальной защиты населения, молодежной политики, спорта и туризма, внутренних дел, образования и здравоохранения.

Например, в Республике Башкортостан имеется совместный приказ Минтруда № 360-О, ММПС РБ № ОД-808, МВД по РБ № 1043, Минобразования РБ № 2397, Минздрава РБ № 2467-Д от 26 сентября 2012 г. «Об утверждении «Сигнальной карточки о семье, находящейся в социально опасном положении, о несовершеннолетнем, находящемся в социально опасном положении» . Он определяет порядок межведомственного информирования при выявлении семей и несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении. Координаторами такого взаимодействия являются муниципальные комиссии, на заседаниях которых учреждения, осуществляющие работу в обозначенном направлении, ежеквартально отчитываются о проведенных мероприятиях, определяют дальнейший порядок работы с неблагополучными семьями.

В рамках реализации требований приказа в Республике Башкортостан создан пилотный проект по организации единой системы органов и учреждений, осуществляющих работу по защите прав детей. Суть его заключается в создании Управления семейной политики, опеки и попечительства Администрации городского округа город Уфа - профилактика социального сиротства, устройство детей-сирот в семьи граждан, комплексному сопровождению замещающих семей. Данный опыт путем создания отдельного Управления, считаем возможным использовать и остальным субъектам Российской Федерации. Поскольку назрела необходимость создания единого государственного органа, наделенного соответствующими функциями по разрешению проблем в сфере детства, способного объединить субъекты системы профилактики в одну структуру, подчиненных единому руководству.

Полагаем необходимым перейти к рассмотрению функций КДН и ЗП на стадии рассмотрения дел, предусмотренных ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ. Стадия рассмотрения дел об административных правонарушениях в отношении [89]

родителей и лиц, их заменяющих, в структурном отношении не отличается от аналогичной стадии производства, осуществляемого иными субъектами административной юрисдикции, и состоит из следующих этапов:

1) подготовка дела к рассмотрению;

2) непосредственное рассмотрение дела;

3) вынесение итогового акта-документа по результатам рассмотрения дела (постановления либо определения).

Предваряя характеристику каждого этапа посредством предлагаемого алгоритма реализации функций КДН и ЗП, отметим, что состав КДН и ЗП традиционно включает в свой состав различных субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Выполняемый объем работы КДН и ЗП на муниципальном уровне, сложность и актуальность задач, стоящих перед данными субъектами административной юрисдикции, требуют от ее председателя и его заместителя постоянной сосредоточенности и внимания. Эти положения не всегда реализуются в связи с тем, что назначаемые на эти должности кандидаты выполняют свою основную работу, являясь, например, заместителем главы районной администрации и др.

Особая нагрузка по осуществлению подготовки материалов дела для рассмотрения родителей и лиц, их заменяющих, на заседании КДНиЗП возлагается на ответственного секретаря комиссии, который также отвечает за ведение делопроизводства, выполняет поручения председателя и заместителя председателя комиссии и др[90].

На основе анализа деятельности КДНиЗП городского округа Балашиха мы предлагаем рассмотреть алгоритм действий ответственного секретаря КДН и ЗП на этапе подготовки дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, к рассмотрению.

На данном этапе предварительно изучаются материалы, поступившие в КДН и ЗП, о правонарушении в отношении законных представителей несовершеннолетних с целью проверки нормативных и фактических оснований для привлечения специальных субъектов к административной ответственности.

Ответственным секретарем КДН и ЗП устанавливается, относятся ли поступившие материалы дела об административном правонарушении к компетенции КДН и ЗП?

В соответствии со ст. 23.2 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренные ст. 5.35 КоАП РФ, относятся к компетенции данного органа административной юрисдикции.

Вместе с тем КДН и ЗП также могут рассматривать дела об административных правонарушениях несовершеннолетних в области дорожного движения (в случае установления причинно-следственной связи между административным правонарушением несовершеннолетнего и неисполнением обязанностей по воспитанию со стороны законных представителей несовершеннолетних), если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком правонарушении, передает его на рассмотрение комиссии.

Далее секретарем выясняется, имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела кем-либо из членов КДН и ЗП?

Члены КДН и ЗП не могут по административно-деликтному законодательству рассматривать дело об административном правонарушении, если кто-либо из состава комиссии является родственником родителей (одного из родителей) или лиц (лица), его заменяющего (-ющих), а также прямо, косвенно или лично заинтересован в разрешении дела.

В случае если подобные обстоятельства выясняются, член комиссии должен заявить самоотвод в виде заявления, которое подается председателю комиссии. Однако на практике могут сложиться определенные сложности с выполнением подобных требований административного законодательства, поскольку в связи с территориальной протяженностью нашего государства некоторые населенные пункты достаточно отдалены от районных центров, а также в сельской местности могут возникнуть проблемы с тем, кто же будет рассматривать подобное дело или кому его следует передать.

Соглашаясь с мнением отдельных исследователей, предлагаем обратить внимание на сложившуюся практику в субъектах Российской Федерации по предупреждению административных правонарушений.

Так, в Белгородской области используется помощь администраций сельских поселений и действующих при них Советов общественности, на которых выносятся вопросы о поведении лиц, злоупотребляющих спиртными напитками и на этой почве совершающих скандалы в семье, а также родителей, не выполняющих обязанности по воспитанию своих детей .

Это полностью согласуется с точкой зрения С.С. Бойко, утверждающего, что целесообразно приблизить работу КДН и ЗП к местному уровню, создав «нижнее» звено системы комиссий - общественные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав городских и сельских поселений .

Следующей важной функцией на данном этапе являются действия, направленные на установление юридической грамотности составления протокола об административном правонарушении, а также надлежащего оформления и достаточности (полноты) поступивших материалов.

Существенными недостатками этого процессуального документа являются отсутствие определенных законодательством реквизитов, предусмотренных ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для рассмотрения конкретного дела. [91] [92]

Такими сведениями могут являться, например, сведения о трудовой занятости родителей, справки о привлечении к различным видам юридической ответственности, акт обследования жилищно-бытовых условий, характеристики из образовательного учреждения о посещаемости родителями собраний и т.д.

В случае выявления недостатков, имеющих существенное значение для полного и объективного рассмотрения дела об административном правонарушении, секретарь КДНиЗП в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ готовит определение за подписью председателя КДН и ЗП о возвращении материалов дела об административном правонарушении должностному лицу на доработку. Определение должно отвечать требованиям мотивированности, иными словами, содержать указание на выявленные недостатки протокола об административном правонарушении и других материалов, требующие устранения.

Исследованием было установлено, что причинами возврата материалов дела по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ на доработку является отсутствие в представленных материалах полноценной информации, необходимой для рассмотрения дела, а именно:

устных объяснений родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, показаний свидетелей;

справок и характеристик с места работы родителей, учебы несовершеннолетнего, актов обследования условий жизни и воспитания ребенка, справок из медицинских учреждений;

информации о том, привлекались ли ранее законные представители несовершеннолетнего к административной или уголовной ответственности, имеется ли решение суда об ограничении в родительских правах;

характеристики на опекуна или попечителя из органа опеки и попечительства;

сведений об алкогольной или наркотической зависимости; сведений о доходах;

характеристики на несовершеннолетнего из учебного заведения или детского сада;

психологического заключения психолога, выписка из медицинской карты из поликлиники и др.

На этапе подготовки к рассмотрению дела ответственный секретарь КДН и ЗП исследует обстоятельства, исключающие производство по данному делу (ст. 24.5 КоАП РФ).

Обзор деятельности КДН и ЗП Московской области показал, что большая часть возбужденных дел об административных правонарушениях прекращается в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности, что обусловлено разрозненностью органов, участвующих как в подготовке материалов дела рассматриваемой категории, так и их рассмотрении. Здесь очевидно нарушается принцип оперативного рассмотрения дел об административных правонарушениях. Повторяясь, отметим, что создание единого государственного органа, объединившего субъектов системы профилактики, позволит существенно разгрузить комиссии в части рассмотрения дел в отношении родителей или лиц, их заменяющих, повысит результативность координирующей функции в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Завершается этап подготовки дела к рассмотрению выяснением наличия или отсутствия имеющихся ходатайств или отводов.

Подводя итог этапа подготовки к рассмотрению дела в отношении законных представителей несовершеннолетних, целесообразно определить возможные варианты завершения данного этапа:

1. При наличии выявленных обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении законных представителей несовершеннолетних.

2. При наличии выявленных недостатков в материалах дела выносится определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол об административном правонарушении с нарушением требований, регламентируемых ст. 28.2 КоАП РФ.

3. Выносится определение об истребовании необходимых

дополнительных материалов по делу.

4. Решение о передаче протокола об административном

правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции комиссии либо вынесено определение об отводе состава комиссии.

5. Решение об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении.

6. Выносятся определения о назначении времени и места рассмотрения дела, в соответствии с ч. 3 ст. 29.5 КоАП РФ дела данной категории рассматриваются по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, что является особенностью стадии рассмотрения дел данной категории.

Признав дело подготовленным, ответственный секретарь, которому было поручено подготовить дело к рассмотрению, знакомит с материалами дела законных представителей несовершеннолетних, а также извещается прокурор о дне заседания комиссии. Представляется, что присутствие прокурора является дополнительной гарантией соблюдения прав и законных интересов несовершеннолетних, а также возможность обеспечения принципа законности на заседании комиссии.

Далее рассмотрим особенности КДН и ЗП на этапе непосредственного рассмотрения дела, направленные на всестороннее, полное, объективное и своевременное разбирательство по существу.

Перед началом непосредственного рассмотрения дела об административном правонарушении председатель КДН и ЗП объявляет,

какой комиссией (наименование) и каким составом рассматривается дело, какое дело подлежит рассмотрению, в отношении кого и на основании какого закона рассматривается дело об административном правонарушении.

Важной составляющей перед началом слушания дела является проверка факта явки лиц, участвующих в деле. В соответствии с ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В случае, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения, допускается рассмотрение дела в отсутствие правонарушителя.

Однако применительно к рассматриваемой категории дел считаем обязательным обеспечение присутствия законных представителей несовершеннолетних во время рассмотрения дела, поскольку именно присутствие родителей или иных лиц, их заменяющих, способно повысить воспитательное и профилактическое воздействия, а в последующем и

-89

привентивности совершения повторных правонарушений .

Также хотелось бы обратить внимание на такую особенность, как присутствие законных представителей несовершеннолетних при

рассмотрение вопросов привлечения к административной ответственности несовершеннолетних. В процессе разбирательства по делу о совершении административного правонарушения несовершеннолетним может быть поставлен вопрос о привлечении к административной ответственности законных представителей, занимающихся его воспитанием, за ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, поскольку совершение

несовершеннолетним лицом действий, посягающих на охраняемые законом объекты, может являться причиной ненадлежащего воспитания и др. На это [93]

обстоятельство указывалось исследователями, в частности, А.С. Кожемякин утверждает, что порой предосудительное поведение ребенка является причиной явных или скрытых ненормальностей в семье[94]. Заслуживает внимания и позиция М.В. Кустовой, которая считает, что административная ответственность родителей наступает не за конкретное правонарушение несовершеннолетнего, а за виновное невыполнение ими обязанностей по воспитанию детей и контролю за их поведением[95]. Однако при решении вопроса о привлечении родителей или лиц, их заменяющих, к административной ответственности, должна быть установлена причинноследственная связь между деянием подростка и неисполнением обязанностей по воспитанию ребенка.

Таким образом, прослеживается некий парадокс: законные представители несовершеннолетнего, призванные в соответствии с законодательством защищать права и законные интересы своего ребенка, могут сами их нарушать, что является основанием привлечения к административной ответственности за ненадлежащее, противоречащее нормам права, исполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних.

По окончанию предварительных действий начинается непосредственное рассмотрение дела об административном правонарушении в отношении родителей или лиц, их заменяющих, которое считаем возможным представить в виде следующего универсального алгоритма действий:

во-первых, оглашается протокол об административном правонарушении, а также иные материалы по делу;

во-вторых, заслушиваются объяснения законных представителей несовершеннолетнего, иных лиц, принимающих участие при рассмотрении дела;

в-третьих, исследуются иные доказательства по делу; в-четвертых, в случае участия прокурора заслушивается его заключение;

в-пятых, выясняется наличие или отсутствие обстоятельств смягчающих или отягчающих ответственность законных представителей несовершеннолетнего. Поясняя отметим, что к обстоятельствам, смягчающим административную ответственность (ст. 4.2 КоАП РФ), относятся, прежде всего:

совершение административного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;

совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.

Наиболее часто к обстоятельствам, отягчающим административную ответственность (ст. 4.3 КоАП РФ), относят:

продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;

повторное совершение однородного административного правонарушения, т.е. совершение административного правонарушения в период, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию в соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ за совершение однородного административного правонарушения. Совершение родителями (законными представителями) повторных правонарушений, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ, отчасти свидетельствует о низкой эффективности проводимой с ними индивидуальной профилактической работы субъектами системы профилактики, недостаточной координирующей роли комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципальных районов и городских округов.

По результатам рассмотрения КДН и ЗП дела об административном правонарушении выносятся определение либо постановление по делу в отношении законных представителей несовершеннолетних.

Если выносится определение (ст. 29.12 КоАП РФ), то оно может иметь две формы:

1) о передаче дела в суд, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия в соответствии с законодательством Российской Федерации, например о возможности ограничения или лишения родительских прав;

2) о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревшей его комиссии.

Определение по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, принимается простым большинством голосов членов КДН и ЗП, присутствующих на заседании. Результаты голосования в обязательном порядке фиксируются в протоколе заседания комиссии. Определение по делу об административном правонарушении подписывается председательствующим в заседании комиссии.

В случае вынесения постановления по делу об административном правонарушении в отношении законных представителей несовершеннолетних предусматривается два возможных варианта:

1. О назначении административного наказания, установленного санкцией нарушенной административно-деликтной нормы (предупреждение либо наложение административного штрафа в конкретной фиксированной сумме от 100 до 500 рублей);

2. О прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Завершая рассмотрение обозначенной стадии, полагаем определить особенности, связанные с осуществлением данной деятельности КДН и ЗП как субъекта административной юрисдикции:

данный орган не ограничивается рассмотрением дел в отношении законных представителей несовершеннолетних, в его компетенцию также входит рассмотрение дел о деяниях несовершеннолетних, а также координация деятельности субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в соответствии с требованиями ФЗ № 120 - ФЗ;

присутствует нескоординированность субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по работе с родителями и лицами, их заменяющими. Полагаем, необходимо использовать дополнительные механизмы по работе с родителями и лицами, их заменяющими, в частности организовывать тесную связь со специалистами социальных служб, занимающимися работой со случаями по оказанию социальной и психологической помощи; в рамках работы социальных служб необходимо организовать службы примирения, которые будут использовать потенциал в работе с родителями, оказавшимися в трудной жизненной ситуации. Все это позволит не только ослабить нагрузку КДН и ЗП, оптимизировать их деятельность, но и облегчит работу КДНиЗП в части рассмотрения материалов, а также способствует членам Комиссий по собственной инициативе начинают действительно интересоваться и помогать детям и семьям, участвовать в их воспитании и перевоспитании;

необходима поддержка создания и функционирования системы непрерывного повышения квалификации специалистов КДНиЗП, а также иных специалистов, работающих с детьми и семьями, имеющих детей и находящихся в трудной жизненной ситуации, с целью правовой подготовки ее членов, кадрового и методического характера. Принимая решения о привлечении к административной ответственности родителей и лиц, их заменяющих, а также несовершеннолетних членам КДНиЗП приходится решать сложные задачи как по юридической квалификации деяний, так и знаний во многих областях права: семейного, гражданского, трудового, административного, уголовного.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы:

1. Характерной особенностью производства по делу об административных правонарушениях в отношении родителей или лиц, их заменяющих, является наличие различных субъектов, участвующих на основных стадиях административно-юрисдикционного процесса. При этом доминирующим субъектом на стадии возбуждения дела об административном правонарушении родителей или лиц, их заменяющих, осуществляющим подготовку и сбор материалов по делу, являются сотрудники органов внутренних дел (полицией), в лице инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.

2. Правом возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении родителей и лиц, их заменяющих, обладают и иные органы административной юрисдикции, в частности члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, которые не в полной мере реализуют законодательные требования.

3. В соответствии с действующим законодательством рассмотрение дел исследуемого состава административного правонарушения находится в исключительной компетенции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН и ЗП), являющихся коллегиальным органом административной юрисдикции, а также по ч. 3 ст. 5. 35 КоАП РФ - судьями.

<< | >>
Источник: Долгова Светлана Игоревна. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ РОДИТЕЛЕЙ И ЛИЦ, ИХ ЗАМЕНЯЮЩИХ, ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ ОБЯЗАННОСТЕЙ ПО СОДЕРЖАНИЮ И ВОСПИТАНИЮ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2014. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -